3 Forslag om å innføre krav om relevant kompetanse i undervisningsfag

3.1 Bakgrunnen for forslaget

I St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen går det fram at den kompetansen lærarane har, er den enkeltfaktoren i skolen som er aller viktigast for læringa hos elevane. Ein lærar må ha god fagleg og didaktisk kompetanse. God fagbakgrunn er nødvendig for å kunne motivere og formidle kunnskap med tyngd, tryggleik og entusiasme. Ei undersøking frå 2006 viser at det i gjennomsnitt er om lag 40 prosent av lærarane i grunnskolen som ikkje har fagleg fordjuping i dei faga dei underviser i. Berre om lag ein femdel har fordjuping på minst 60 studiepoeng i undervisningsfaga sine.1 Ein del eldre lærarar hadde utdanning som ikkje hadde vekttal/studiepoeng, noko som kan nyansere biletet. Det er vidare store forskjellar mellom ulike fag og ulike trinn når det gjeld den faglege fordjupinga hos lærarane.

I opplæringslova med tilhørande forskrifter er det i dag fastsett kompetansekrav for tilsetjing i undervisningsstillingar i grunnskolen og i den vidaregåande skolen. Føresegnene regulerer derfor berre indirekte kven som kan undervise på ulike nivå i ulike fag. Det er opp til skoleeigaren ved rektor å avgjere kven som kan gi forsvarleg undervisning i dei ulike faga når tilsetjing først har skjedd. For å sikre høgare fagleg kompetanse hos lærarane i prioriterte fag på ungdomstrinnet vart kompetansekrava i forskrifta til opplæringslova skjerpte i 2008. Endringa medførte m.a. at allmennlærarar som blir tilsette for undervisning i faga norsk, matematikk eller engelsk på ungdomstrinnet, no må ha minst 60 studiepoeng relevant utdanning i tilsetjingsfaget.

I St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren – rollen og utdanningen, som Stortinget har slutta seg til, er eit av dei sentrale forslaga å stille krav til nødvendig kompetanse for å kunne undervise i eit fag. Her er det m.a. vist til at solid fagleg kompetanse er nødvendig for å kunne differensiere opplæringa på ein god måte, og til den positive samanhengen mellom den faglege og didaktiske kompetansen hos læraren og læringsutbyttet hos elevane.

I St.meld. nr. 11 (2008–2009) vart det også foreslått ei ny lærarutdanning for grunnskolen. Eit ankepunkt mot den tidlegare allmennlærarutdanninga var at ho ikkje kunne gi kandidatane tilstrekkeleg fagleg og pedagogisk kompetanse for alle fag og trinn i grunnskolen. Som eit ledd i styrkinga av lærarkompetansen vart derfor den tidlegare allmennlærarutdanninga erstatta av to nye, differensierte grunnskolelærarutdanningar for høvesvis 1.–7. trinn og 5.–10. trinn frå hausten 2010. Dette vil gi lærarstudentane spesialisert kompetanse i å leie læringsprosessar tilpassa elevar på anten 1.–7. trinn eller 5.–10. trinn. Utdanningane vil også i større grad gi fagleg fordjuping. Departementet viser til ”forskrift om rammeplan for grunnskolelærerutdanningene for 1.-7. trinn og 5.-10. trinn og forskrift om rammeplan for de samiske grunnskolelærerutdanningene for 1.-7. trinn og 5.-10. trinn” fastsett 1. mars 2010.

Dei nye grunnskolelærarutdanningane inneber at framtidige lærarar på ungdomstrinnet som hovudregel vil ha 60 studiepoeng i tre undervisningsfag. Grunnskolelærarutdanning for 1.–7. trinn skal normalt omfatte minst fire undervisningsfag, der eitt av faga skal vere på 60 studiepoeng, og dei andre faga må være på minst 30 studiepoeng. Norsk og matematikk er obligatoriske fag i utdanninga for 1.–7. trinn. I utdanninga for 5.–10. trinn er alle undervisningsfag valfrie. Det første ordinære kullet med lærarstudentar som blir uteksaminerte etter den nye ordninga, vil avslutte studiet våren 2014 og vere aktuelle for tilsetjing i skolen frå skoleåret 2014–2015.

Regjeringa er oppteken av å styrkje kompetansen hos lærarane. Målet er at lærarar skal ha relevant utdanning i alle fag dei underviser i. For å medverke til dette, vil departementet knyte kompetansekrav til det å undervise, ikkje berre til tilsetjing slik dagens reglar gjer. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet å lovfeste eit krav om relevant fagkompetanse for den som skal undervise. Det vart i hovudsak foreslått at dette skulle gjelde frå og med hausten 2014.

3.2 Gjeldande rett

Opplæringslova med tilhørande forskrift fastset kompetansekrav ved tilsetjing i undervisningsstilling. Gjeldande rett har ingen føresegner som direkte fastset krav om kompetanse for å undervise.

3.2.1 Opplæringslova

Opplæringslova § 10–1 seier at det for tilsetjing i undervisningsstilling i grunnskolen og i den vidaregåande skolen skal krevjast relevant fagleg og pedagogisk kompetanse. Departementet er gitt heimel til å fastsetje nærmare krav til utdanning og praksis i forskrift. Dette er gjort i forskrifta til opplæringslova kap. 14, sjå nedanfor. Kompetansekrava knyter seg til den stillinga søkjaren skal tilsetjast i. Krava er ikkje til hinder for at innhaldet i stillinga seinare blir endra, jf. Ot.prp. nr. 46 (1997–1998), merknad til § 10–1. Opplæringslova opnar i dag ikkje for at departementet kan fastsetje krav om at lærarane må ha kompetanse i dei faga dei underviser i. Det er opp til skoleeigaren ved rektor å avgjere kven som kan gi forsvarleg undervisning i dei ulike faga når tilsetjing først har skjedd.

Ettersom opplæringslova § 10–1 er avgrensa til undervisningsstillingar, gjeld ho ikkje for assistentar som hjelper undervisningspersonalet i undervisninga. Ho gjeld heller ikkje for personale som gir støtte til elevar utanom undervisninga. Kompetansekrava gjeld for tilsetjing i alle undervisningsstillingar i grunnskolen og i den vidaregåande skolen, og vil derfor også omfatte spesialundervisning. Dersom ein klasse har elevar frå fleire årstrinn, skal kompetansekravet sjåast mot elevsamansetjinga i klassen, og dei som blir tilsette, må oppfylle kompetansekravet for minst eitt av dei årstrinna som er representerte.

Der det er fleire søkjarar til ei stilling, skal det leggjast vekt på utdanning og praksis, kva slags undervisningsbehov tilsetjinga skal ta sikte på å dekkje, og kor kvalifisert søkjaren elles er for stillinga, jf. § 10–5 i lova. Dersom det ikkje er søkjarar som oppfyller kompetansekrava, kan andre tilsetjast mellombels. Slik tilsetjing skal vare til og med 31. juli, med mindre det er avtalt ein kortare tilsetjingsperiode, jf. § 10–6. Dette kjem i tillegg til reglane i arbeidsmiljølova, som opnar for mellombels tilsetjing i visse tilfelle, f.eks. ved arbeid i staden for ein annan eller andre (vikariat).

Opplæringslova § 10–8 presiserer det generelle ansvaret skoleeigaren har for å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda. Skoleeigaren skal ha eit system som gir undervisningspersonale, skoleleiarar og personale med særoppgåver i skoleverket høve til nødvendig kompetanseutvikling, med sikte på å fornye og utvide den faglege og pedagogiske kunnskapen og å halde seg orienterte om og vere på høgd med utviklinga i skolen og samfunnet.

3.2.2 Forskrift til opplæringslova

I forskrift til opplæringslova kap. 14. er det gitt nærmare krav om kva kompetanse som er nødvendig for å kunne bli tilsett i undervisningsstilling. Krava er minimumskrav. Det er opp til arbeidsgivaren å bestemme om det ved ei tilsetjing skal stillast krav som går utover krava i forskrifta.

§ 14-1 første ledd seier at alle som skal tilsetjast i undervisningsstilling, ”må ha pedagogisk bakgrunn i samsvar med krava i rammeplanane for lærarutdanningane med forskrifter”, eller ha tilsvarande pedagogisk kompetanse. Det er skoleeigaren som må vurdere om ein søkjar har slik tilsvarande kompetanse. Kravet i § 14–1 gjeld for alle som skal tilsetjast i undervisningsstilling, uavhengig av årstrinn og skoleslag.

I forskrifta er det vidare fastsett kva som er nødvendig utdanning og praksis for den som skal tilsetjast i undervisningsstilling på ulike årstrinn og i ulike skoleslag, jf. §§ 14–2 og 14–3, og for den som skal tilsetjast som morsmålslærar for elevar frå språklege minoritetar, jf. § 14–4.

Etter § 14–9 vil alle som har utdanning som lærar etter tidlegare reglar, eller som har fått dispensasjon frå tidlegare lærarutdanningskrav, framleis ha gyldig kompetanse for å bli tilsett i undervisningsstilling. Med ”i undervisningsstilling” er her meint alle dei stillingane der dei tidlegare kunne bli tilsette for undervisning, sjølv om kompetansekrava seinare skulle ha endra seg.

3.2.3 Kompetansekrav ved opplæring spesielt organisert for vaksne

Etter opplæringslova § 4A–5 første ledd gjeld § 10–1 med tilhørande forskrift tilsvarande for opplæring etter kapittel 4A Opplæring spesielt organisert for vaksne. Departementet kan gi forskrifter om at det likevel kan tilsetjast personell utan formell pedagogisk kompetanse. Dette er gjort i forskrift til opplæringslova § 14–1 andre ledd. Føresetnaden er at den det gjeld, har vesentleg erfaring med opplæring for vaksne og er eigna til undervisning for vaksne.

Opplæringslova § 4A–5 andre ledd seier at § 10–1 med tilhørande forskrift ikkje gjeld opplæring for å kunne utvikle eller halde ved like grunnleggjande dugleik etter § 4A–2 andre ledd. Opplæringa skal likevel skje under fagleg og pedagogisk rettleiing og ansvar.

3.2.4 Kompetansekrav ved opplæring i private skolar

Opplæringslova § 2–12 tredje ledd seier at §§ 10–1 Kompetansekrav for undervisningspersonell og 10–6 Mellombels tilsetjing også gjeld for private grunnskolar. Departementet kan likevel gjere unntak frå dette kravet for utanlandske og internasjonale grunnskolar i Noreg.

For private skolar med rett til statstilskot bestemmer privatskolelova § 4–2 første ledd at opplæringslova § 10–1 med tilhørande forskrifter gjeld tilsvarande. Dersom det ikkje er søkjarar som oppfyller kompetansekrava, kan andre tilsetjast mellombels. Med mindre det er avtalt ein kortare tilsetjingsperiode, skal tilsetjinga vare til og med 31. juli. Etter § 4–2 tredje ledd kan departementet godkjenne alternative kompetansekrav ved tilsetjing av undervisningspersonale ved ein skole som er godkjend som anerkjend pedagogisk retning. Ved tilsetjing ved ein skole som er godkjend på religiøst grunnlag, kan departementet også godkjenne tilleggskompetansekrav.

3.3 Framand rett – Danmark og Sverige

3.3.1 Danmark

Lov om folkeskolen § 28 seier kven som kan undervise i dansk grunnskole. Vilkåret er at den det gjeld, har gjennomført utdanning for å bli lærar i folkeskolen, eventuelt annan type utdanning som er godkjend som likeverdig. Det er ikkje eit krav i lova at ein berre kan undervise i sitt linjefag frå lærarutdanninga. Ein folkeskolelærar kan etter lova undervise i alle fag.

Etter § 28 andre ledd i lova kan det tilsetjast personar med særlege kvalifikasjonar for å undervise i enkelte fag. Føresegna gir ”kommunalbestyrelsen” høve til å tilsetje personar som ikkje er lærarutdanna, men som har tileigna seg særlege kvalifikasjonar for å undervise i enkelte fag ”innenfor folkeskolens fagrække”. Ein slik faglærar må undervise i nettopp det eller dei fag som han/ho har særlege kvalifikasjonar for, og vil derfor ikkje kunne få generell undervisningskompetanse etter § 28 første ledd. Det er ”kommunalbestyrelsen” som tek stilling til om kvalifikasjonane hos den det gjeld, er tilstrekkelege til å kunne ta hand om undervisninga i det enkelte faget.

3.3.2 Sverige

I Sverige vart ny skolelov vedteken 22. juni 2010. Lova vart sett i kraft 1. august 2010, og ho gjeld for grunnutdanninga frå 1. juli 2011 og for vaksenopplæring frå 1. juli 2012.

Den nye skolelova er ein del av ei omfattande reform av det svenske skolesystemet som også omfattar ein endra læreplan for førskolen, nye læreplanar for grunnskolen og vidaregåande skole, ny karakterskala og ny lærarutdanning. I hovudsak skal same reglar gjelde for frittståande og offentlege skolar. Reforma kjem som følgje av nasjonale og internasjonale undersøkingar som viser at kunnskapsresultata i svensk skole har gått ned dei siste åra, dessutan av auka skilnader i resultat på både elev- og skolenivå.

Våren 2011 vedtok Riksdagen å innføre eit krav om sertifisering for lærarar og førskolelærarar. Endringa inneber at lærarar som blir utdanna frå og med 1. juli 2011, må vise seg eigna for yrket gjennom ein eittårig introduksjonsperiode. Ein mentor skal gi råd og støtte undervegs i introduksjonsåret. For tidlegare utdanna lærarar vil det ikkje gjelde noko krav om introduksjonsår, men i staden eit krav om tilstrekkeleg arbeidserfaring. Berre dei som har slik yrkesgodkjenning, vil bli fast tilsette i skolen, og berre den som i tillegg til slik yrkesgodkjenning blir rekna for å ha tilstrekkeleg kompetanse i eit fag, kan undervise i faget. Om skoleeigaren ikkje har tilgjengelege lærarar som oppfyller krava, eller om det finst annan særskild grunn av omsyn til elevane, kan ein annan lærar gi undervisning på visse vilkår. Det er også vedteke enkelte mellombelse eller permanente særlege ordningar for ulike grupper lærarar, m.a. for lærarar i morsmål, yrkesfag og kommunal vaksenopplæring, og for lærarar i skolar med særskilde pedagogiske retningar (Skollagen 2010:800, kap. 2, §§ 13-24).

3.4 Høringa

3.4.1 Høringsforslaget

3.4.1.1 Kompetansekrav for tilsetjing og undervisning

I høringsnotatet vart det foreslått å knyte kompetansekrav til det å undervise, i tillegg til dei eksisterande krava for tilsetjing. Dette er i samsvar med St.meld. nr. 11 (2008–2009) og prinsippa i dei nye grunnskolelærarutdanningane. Departementet skreiv m.a. dette i høringsnotatet:

”Konkrete kompetansekrav for å undervise skal sikre elevene en undervisning av høyere faglig og pedagogisk kvalitet enn tidligere. Å knytte kompetansekrav direkte til undervisningen vil bidra til at de som underviser i bestemte fag har en høyere formalkompetanse i fagene, i tillegg til å ha en spesialisert pedagogisk og fagdidaktisk kompetanse rettet mot de aktuelle årstrinn. Lærere utdannet gjennom grunnskolelærerutdanningene vil ha større grad av faglig fordypning enn det den tidligere allmennlærerutdanningen vanligvis ga. For at lærernes pedagogske spesialisering og faglige fordypning skal komme elevene til gode, må kompetansekravene knyttes til det å undervise i fag. Det foreslås således en ny bestemmelse i opplæringslovens § 10-1 med krav om at den som skal undervise må ha relevant kompetanse i de fagene og for de årstrinn hun eller han skal undervise i. Det betyr at en lærer som skal undervise i for eksempel matematikk, må ha fagkompetanse i matematikk for de aktuelle årstrinn. For barnetrinnet (årstrinnene 1-7) vil imidlertid kravet om å ha fagkompetanse for å undervise i de enkelte fag, kun gjelde for fagene norsk/samisk og matematikk. Dette er grunnleggende fag for disse årstrinnene og er også obligatoriske fag i den nye grunnskolelærerutdanningen.

Det nærmere konkrete innhold i kravene til kompetanse for undervisning vil bli regulert i forskriftens kap. 14. Forslag til ny forskrift med konkrete kompetansekrav vil bli sendt på høring fra Utdanningsdirektoratet og endelig forskrift vil bli fastsatt av departementet. Dette vil gjelde endringer i kap. 14 i forskrift til opplæringsloven som dels skal være nye regler om kompetansekrav knyttet til undervisningen, og dels tilpasninger i dagens kompetansekrav for tilsetting i forhold til ny grunnskolelærerutdanning. For å gi et mer helhetlig bilde av regelendringene informeres her om at det i forskriften bl.a. vil bli foreslått å innføre krav om 30 relevante studiepoeng for å undervise i norsk/samisk og matematikk på barnetrinnet (1-7 årstrinn). For ungdomstrinnet (8-10 årstrinn) vil det bli foreslått krav om 60 relevante studiepoeng for å undervise i norsk/samisk, matematikk og engelsk og 30 relevante studiepoeng for å undervise i øvrige fag, og i videregående skole vil det bli foreslått krav om 60 relevante studiepoeng for å undervise i alle fag. For enkelte spesielle fag, som prosjekt til fordypning og utdanningsvalg, vil det imidlertid i forbindelse med forskriftsarbeidet måtte vurderes nærmere hva som skal regnes som relevant undervisningskompetanse. Tilsvarende må det i forhold til yrkesfag vurderes om det er behov for særskilte ordninger, særlig for den gruppen lærere som i dag kan tilsettes uten krav til studiepoeng.

Departementet ønsker at høringsinstansene særlig uttaler seg om hvorvidt de mener at nye kompetansekrav knyttet til undervisningen i de enkelte fag, bør innføres på alle trinn og i alle fag.

For at det ikke skal oppstå akutt lærermangel som en følge av endring i regelverket er det avgjørende at det gjennomføres overgangsregler. Det foreslås derfor at kompetansekravene for undervisning ikke skal gjelde for den som før ikrafttredelse av de nye reglene hadde tilstrekkelig kompetanse for tilsetting etter reglene som da gjaldt. I tillegg foreslås enkelte unntaksmuligheter der det er nødvendig.”

I høringsnotatet vart det foreslått at der kompetansereglane stiller krav om relevant kompetanse for undervisning i faget norsk, skal det stillast tilsvarande krav for faget samisk. Departementet skreiv m.a. dette:

”Når det i bestemmelsene om krav til kompetanse i lov eller forskrift brukes betegnelsen norsk/samisk, vil dette for samisk gjelde samisk som førstespråk. Det vil således i forskriften bli foreslått at det kreves 30 studiepoeng for å undervise i samisk på barnetrinnet og 60 studiepoeng på ungdomstrinnet og i videregående skole.

Departementet er kjent med at det vil kunne være særlige utfordringer i forhold til å skaffe lærere med tilstrekkelig kompetanse i samisk. Departementet mener likevel at kravene til kompetanse bør være de samme. Dersom vilkårene er oppfylt, vil imidlertid kravene kunne fravikes i de enkelte tilfelle etter de generelle bestemmelsene.”

3.4.1.2 Undervisningspersonale med kompetanse frå før endringar i lov og forskrift

Det følgjer av forskrifta til opplæringslova § 14-9 at alle som har utdanning etter tidlegare reglar, eller som har fått dispensasjon frå tidlegare lærarutdanningskrav, framleis vil ha gyldig kompetanse for å bli tilsette i undervisningsstilling. Endringar i tilsetjingskrava får dermed ikkje konsekvensar for allereie kvalifiserte lærarar etter dagens reglar.

I høringsnotatet meinte departementet at det bør gjelde ein tilsvarande regel ved innføring av krav om relevant fagkompetanse for den som skal undervise. Dersom dagens lærarar ikkje lenger skulle kunne undervise i dei faga dei fram til no har kunna undervise i, ville det vere både vanskeleg for skoleeigaren og urimeleg for den enkelte lærar. Departementet foreslo derfor at dette kravet ikkje skal gjelde dei lærarane som har nødvendig kompetanse for å bli tilsette i undervisningsstilling før dei nye reglane blir sette i kraft.

3.4.1.3 Skolar med ungdomstrinn som har færre enn 60 elevar og færre enn 5 lærarårsverk

På svært små ungdomsskolar, eller på kombinerte skolar der ungdomstrinnet er lite, kan det bli vanskeleg å få til ei samansetjing av lærarstaben som vil kunne oppfylle kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaga, og samtidig innebere tilstrekkeleg store stillingsstorleikar per lærar. I verste fall vil kravet derfor kunne medføre ei ytterlegare nedbygging av små grendeskolar i distrikta. I høringsnotatet la departementet til grunn at ein ungdomsskole vil trenge minst fem undervisningsårsverk for å kunne tilfredsstille dei nye krava. Det vart derfor foreslått at skolar med ungdomstrinn som har mindre enn 602 elevar og færre enn 5 lærarårsverk, kan fråvike kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaga dersom det er nødvendig. Skoleeigaren skal likevel leggje vinn på å oppfylle kompetansekrava i størst mogleg grad, og departementet understreka at det må vurderast om det er nødvendig å ta ei slik avgjerd om å fråvike reglane. Det gjekk vidare fram av høringsnotatet at kravet til kompetanse ved tilsetjing uansett skal gjelde som før ved desse skolane. Tal frå GSI 2009–10 viser at det er i overkant av 400 ordinære kommunale, interkommunale, fylkeskommunale, statlege og private skolar som oppgir å ha mellom to og 60 elevar på ungdomstrinnet.

For skolar med små barnetrinn meinte departementet at det ikkje vil vere nødvendig med ein tilsvarande regel. I den nye grunnskolelærarutdanninga for 1.–7. trinn blir det obligatorisk med 30 studiepoeng i norsk/samisk og matematikk. Alle lærarar som er utdanna i samsvar med dette, vil derfor oppfylle kompetansekravet for undervisning på barnetrinnet.

3.4.1.4 Unntak ved mangel på lærarar med undervisningskompetanse

Også ved andre skolar vil det kunne oppstå tilfelle der skolen ikkje har, eller ikkje klarer å skaffe, lærarar med nødvendig fagkompetanse etter dei nye reglane. For å få gjennomført den opplæringa elevane har krav på, meinte departementet at det da må vere mogleg å fråvike kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget. Dersom skoleeigaren etter konkret vurdering finn at det er nødvendig, skal han kunne avgjere at ein lærar kan undervise i eit fag sjølv om han/ho ikkje oppfyller kompetansekrava. Departementet foreslo at skoleeigaren skal vere forplikta til å vurdere situasjonen på nytt minst ein gong i året.

Føresetnaden for ei slik avgjerd må vere at mangel på kvalifiserte lærarar i faget gjer det nødvendig. Skoleeigaren må prøve å oppfylle krava så langt det lèt seg gjere, f.eks. ved å omdisponere allereie tilsette lærarar i verksemda (kommunen/fylkeskommunen), eller ved å lyse ut ei stilling på nytt dersom ingen av søkjarane har den fagkompetansen skolen har behov for. Departementet presiserte at dette likevel ikkje vil innebere eit krav om å endre eller avslutte arbeidsforhold for å oppfylle krava best mogleg, og at skoleeigaren heller ikkje blir forplikta til å tilsetje fleire lærarar enn det eigentleg er behov for.

3.4.1.5 Mellombels tilsetjing

Dersom det ikkje er søkjarar som oppfyller kompetansekrava, kan andre tilsetjast mellombels, jf. opplæringslova § 10-6. Slik mellombels tilsetjing kan ikkje vare lenger enn ut det aktuelle skoleåret. Føresegna i opplæringslova kjem i tillegg til føresegnene i arbeidsmiljølova om mellombels tilsetjing.

Dersom kravet til kompetanse for undervisning skulle gjelde dei som er mellombels tilsette, ville høvet til å tilsetje mellombels ikkje vere til hjelp der det er mangel på kvalifiserte søkjarar. Departementet foreslo derfor at den som er mellombels tilsett, ikkje skal vere omfatta av krava om kompetanse for undervisning. Det vart foreslått at dette gjeld både for dei som er tilsette mellombels etter opplæringslova § 10–6, og for dei som er tilsette melleombels etter arbeidsmiljølova, som f.eks. vikarar. Dagens lærardekning er ikkje slik at det er tilgang på utdanna lærarar til å dekkje alle vikariat som vil oppstå i løpet av eit normalt skoleår. Det ville derfor bli eit umogleg krav om krava for kompetanse for undervisning skulle gjelde alle vikarar. Skoleeigaren bør likevel jobbe for å oppfylle krava til kompetanse for undervisning så langt råd er. I høringsnotatet bad departementet særskilt om kva syn høringsinstansane hadde på om kompetansekrava for undervisning bør gjelde for mellombels tilsette.

3.4.1.6 Private skolar

Private skolar godkjende etter privatskolelova må i dag halde seg til kompetansekrava i opplæringslova med forskrift (sjå 3.2.4). Departementet foreslo ingen endringar her. Det inneber at dei foreslåtte krava om kompetanse for undervisning, dessutan høvet til å fråvike krava dersom visse vilkår er oppfylte, også skal gjelde privatskolar. Tilsvarande gjeld dei foreslåtte føresegnene om mellombels tilsette og tilsetjing på vilkår.

3.4.1.7 Ikraftsetjing

I høringsnotatet foreslo departementet at det nye kravet om relevant kompetanse for å undervise skal setjast i kraft frå og med skoleåret 2014–2015. Dette heng saman med at første ordinære kull frå dei nye grunnskolelærarutdanningane vil avslutte studiet våren 2014. I St.meld. nr. 11 (2008–2009) er det gitt uttrykk for at kravet om relevant undervisningskompetanse kan innførast tidlegare i vidaregåande skole, sidan det her ikkje er foreslått endringar i utdanningane. I høringsnotatet tilrådde departementet at føresegnene om kompetansekrav for undervisning i vidaregåande skole blir innførte med verknad frå 2012, og bad om høringsinstansane sitt syn på dette.

3.4.2 Høringsfråsegner

Departementet mottok 98 høringsfråsegner med merknader til forslaget om å innføre eit krav om relevant kompetanse i undervisningsfaget. Dei fleste av høringsinstansane støttar i hovudsak forslaget frå departementet om å innføre eit slikt krav.

I høringsperioden inviterte departementet enkelte høringsinstansar til eit felles møte for å diskutere endringsforslaga. M.a. deltok KS, privatskoleorganisasjonane, ein fylkeskommune og fire kommunar av ulik storleik. Formålet med møtet var å få betre belyst dei moglege praktiske konsekvensane forslaget kan få på skole-/kommunenivå.

Det kom inn mange merknader til forslaget frå departementet, og fleire ønskte ulike endringar til forslaget. Nedanfor vil departementet gi att nokre av høringsfråsegnene om dei ulike delane av forslaget.

3.4.2.1 Innføring av eit krav om relevant undervisningskompetanse

Om lag ¾ av høringsinstansane har støtta forslaget frå departementet om å innføre eit krav om relevant kompetanse i undervisningsfaget. Alle fylkeskommunane og fleirtalet av kommunane som uttalte seg, støttar forslaget.

Oslo kommune støttar forslaget, og meiner at forslaget til nærmare forskriftskrav bør utvidast slik at det blir stilt krav om 60 studiepoeng i norsk/samisk, matematikk, engelsk og naturfag allereie frå 1. årstrinn i grunnskolen. Oslo meiner det bør leggjast føringar for at personale med tidlegare utdanning som manglar fordjuping i norsk, matematikk, engelsk og naturfag bør oppgradere kompetansen gjennom etter- og vidareutdanning.

Bergen kommune støttar forslaget, og meiner at krava til både tilsetjing og undervisning på ungdomstrinnet må utvidast til å omfatte 60 studiepoeng i naturfag. På barnetrinnet bør kravet til undervisningskompetanse også omfatte engelsk.

Utdanningsforbundet støttar hovudretninga i forslaget om å innføre kompetansekrav for undervisning, og vil vurdere detaljane i forslaget nærmare i samband med at forskriftene blir sende på høring seinare. Det er ein føresetnad for Utdanningsforbundet at dette ikkje vil gjelde lærarar som allereie har kompetanse etter dagens reglar. På barnetrinnet meiner forbundet at nye krav ikkje må hindre at ein kontaktlærar får så mange timar i klassen at hovudansvaret for heilskapen i den faglege og sosiale utviklinga hos elevane blir teken vare på.

Norsk Lektorlag støttar forslaget og meiner krav til relevant undervisningskompetanse bør innførast i alle fag og på alle trinn. Lektorlaget åtvarar mot at enkelte fag blir stempla som B-fag ved at det ikkje blir stilt krav i desse faga, og meiner kravet for ungdomstrinnet og vidaregåande bør vere knytt til studiepoeng i vitskapsfaget åleine, ikkje til ei blanding av dette og fagdidaktikk.

Norsk skolelederforbund støttar forslaget, og meiner det ikkje er formålstenleg å innføre krav i alle fag på alle trinn.

Helse- og omsorgsdepartementet støttar forslaget, men meiner det bør stillast krav i alle fag på alle trinn frå 5. trinn i grunnskolen. Helse- og omsorgsdepartementet påpeiker at faga kroppsøving og mat og helse er sentrale for å førebyggje sjukdom og å fremje helse, og at det derfor er særs viktig med kompetente lærarar i desse faga.

Fellesrådet for kunstfagene i skolen (FKS) støttar forslaget, men meiner alle fag må behandlast likt. Det bør innførast krav i alle fag på alle trinn: 30 studiepoeng på barnetrinnet, 60 på ungdomsskolen og i vidaregåande skole. FKS viser til forsking som har påvist positiv samanheng mellom deltaking i kunst- og kulturfag og utvikling i andre fag, og meiner at dei fleste kommunane har større lærarkompetanse i estetiske fag enn den dei brukar i grunnskolen, ettersom under 10 % av kulturskolelærarane har heil stilling. FKS meiner at krav til undervisningskompetanse i kunstfag vil sikre betre undervisning, gi betre tilgang på god fagkompetanse og gi arbeidstakarane større eller heil stilling.

KS støttar ikkje forslaget, er bekymra for at departementet ønskjer å ta frå rektorar og skoleeigarar eit viktig styringsmiddel for å kvalitetssikre opplæringa, og fryktar at tida blir brukt til å administrere formelle krav framfor å sikre god samla undervisningskompetanse på den enkelte skolen. KS meiner prinsipielt at dersom grunngivinga er å heve kvaliteten i undervisninga, må dette gjelde alle fag på alle trinn, ønskjer ei utgreiing om konsekvensar for yrkesfaga og meiner forslaget inneber særlege utfordringar for spesialundervisning, særskild språkopplæring og teiknspråkopplæring. KS meiner krav om undervisningskompetanse verken vil medføre fleire lærarar eller betre kvalifiserte lærarar og peiker på at det er mogleg at ein lærar som i ein tilsetjingsprosess viser seg å oppfylle undervisningskrava, likevel kan bli rekna som ikkje personleg eigna for jobben. KS meiner vidare at Stortingets intensjon om å stille krav til fagkompetanse blir teken vare på gjennom dei nye lærarutdanningane, og at lovforslaget er unødvendig.

Skolenes landsforbund støttar ikkje forslaget og meiner forslaget vil medføre auka teoretisering og hindre yrkesretting av fellesfaga i vidaregåande opplæring. Vidare meiner forbundet at forslaget vil heve talet på lærarar som blir sedde som formelt ufaglærte, og slik medføre meir negativ offentleg omtale av lærarar. Dette vil svekkje tilliten til norsk skole, og gjere det vanskeleg å rekruttere fleire til læraryrket.

Kristne Friskolers Forbund (KFF) støttar ikkje forslaget, men meiner tilsetjingar best blir gjorde ved ei heilskapsvurdering og at det ikkje alltid er den formelle kompetansen i enkeltfag som bør vege tyngst. Forslaget vil kunne gjere det vanskeleg å finne kvalifiserte søkjarar. Slike problem vil slå enda sterkare ut ved privatskolar, der det som regel er tilleggskrav for å bli tilsett i undervisningsstilling. KFF meiner forslaget i yttarste konsekvens kan føre til skolenedleggingar.

Norsk Montessoriforbund støttar ikkje forslaget og meiner forslaget strir mot den profesjonaliseringa av rektorar og skoleeigarar som går føre seg i både offentlege og private skolar. Det kan gjerne formaliserast ei nødvendigheitsvurdering av formell kompetanse, men skolane må kunne vurdere heilskapleg kven som er best kvalifisert. Montessoriskolane vil kunne hamne i ein situasjon der kravet om tilleggskompetanse i montessoripedagogikk må konkurrere med kravet om fagleg fordjuping.

Steinerskoleforbundet meiner det er ein veikskap ved forslaget at det ikkje blir drøft fleire tiltak for å styrkje kvaliteten i skolen, f.eks. vidareutdanning, og viser m.a. til forsking som tilseier at ikkje berre skolefagleg og didaktisk kompetanse er nødvendig for å vere ein god lærar, men også kompetanse i klasseleiing og relasjonskompetanse. Steinerskoleforbundet meiner at det overordna ved ei kvalitetsheving av norsk skole må vere at skolane har stor fridom til å tilsetje den dei ser som best kvalifisert.

3.4.2.2 Omgrepet ”relevant kompetanse”

Enkelte høringsinstansar har bedt departementet klargjere kva som ligg i omgrepet ”relevant kompetanse”. Somme peiker på fag i grunnopplæringa som er samansette av fleire fagdisiplinar (f.eks. naturfag og samfunnsfag), og meiner at lærarane da berre bør kunne undervise i det dei har kompetanse i, eventuelt at dei må ha nokon kompetanse i alle delane av faget. Andre (m.a. Norsk Lektorlag og Akademikerne) meiner det bør skiljast mellom studiepoeng i fag/fagområde og didaktikk. Enkelte høringsinstansar (m.a. Norsk matematikkråd) meiner at det også bør skiljast mellom ulike nivå i avlagde studiepoeng, fordi f.eks. matematikken i lærarutdanninga og på universitetsnivå er svært ulik.

Somme høringsinstansar tek til orde for at relevant kompetanse ikkje bør vere avgrensa til formell kompetanse, men at undervisningspersonell også må kunne realkompetansevurderast. Det varierer om dei meiner dette bør knytast til pedagogisk kompetanse, fagkompetanse eller begge delar. Enkelte nemner dette særskilt for lærarar med tidlegare utdanning, slik at dei kan nytte si langvarige undervisningserfaring for å oppfylle dei nye krava til relevant undervisningskompetanse.

3.4.2.3 Kven kravet skal gjelde for

Etter forslaget skal kravet til relevant undervisningskompetanse ikkje gjelde dei som før dette kravet blir sett i kraft, har eller får kompetanse som tilfredsstiller dagens kompetansekrav. Dei fleste av høringsinstansane som har merknader til dette, støttar forslaget.

Utdanningsforbundet og Unio skriv at dei

”mener det er en forutsetning at en følger praksis fra tidligere endringer i kompetansekravene for tilsetting, ved at de nye lov- og forskriftskravene ikke gjøres gjeldende for lærere som har godkjent kompetanse etter tidligere regler.”

NHO skriv at dei er

”opptatt av at de nye reglene skal være praktisk gjennomførbare. Det må påregnes noe overgangstid mellom gammelt og nytt regime. Dette mener NHO imidlertid er godt ivaretatt gjennom de mange unntaksbestemmelsene som departementet foreslår.”

Enkelte høringsinstansar meiner det ikkje bør vere eit permanent unntak for lærarar med tidlegare utdanning, men at unntaket bør knytast til ein tidsfrist. Dette gjeld f.eks. Norsk Lektorlag, som skriv:

”Norsk Lektorlag mener at de overgangs- og unntaksordninger som departementet foreslår, svekker intensjonen om at lærere faktisk skal ha relevant utdanning i alle fag de underviser i. Norsk Lektorlag mener derfor at overgangsordningen bør knyttes til en gitt tidsfrist, for eksempel på fem år, slik at skoleeiere i løpet av denne fristen må sørge for nødvendig kompetanseheving i eget personale.”

Etter høringsforslaget skal kravet om relevant undervisningskompetanse ikkje gjelde mellombels tilsette, verken dei som er tilsette etter § 10–6 eller dei som er tilsette i vikariat. Eit fleirtal av dei høringsinstansane som har merknader til dette, støttar forslaget. KS meiner

”at kravet til kompetanse ikke skal gjelde for midlertidig ansatte. Dette gjelder både i de tilfeller skolen ikke har tilgang på kvalifiserte søkere til faste stillinger og i vikarsituasjoner. Konsekvensen av et eventuelt kompetansekrav vil jo være at elevene ikke får undervisning.”

Somme høringsinstansar meiner at krava om relevant kompetanse i undervisningsfaget også bør gjelde mellombels tilsette.

3.4.2.4 Høve til å fråvike kravet om relevant undervisningskompetanse

For at det skal vere mogleg å gjennomføre opplæringa også der det ikkje lèt seg gjere å finne ein lærar med rett fagkompetanse, foreslo departementet at det skal vere mogleg å fråvike kravet om relevant undervisningskompetanse dersom dette er nødvendig. Det vart foreslått ein eigen regel for skolar med små ungdomstrinn, for ikkje å gjere det samla regelverket for tidkrevjande for sektoren.

Dei fleste av dei høringsinstansane som har gitt særskilde kommentarar til dette, støttar i hovudsak forslaget frå departementet.

KS meiner at eventuelle kommuneplikter i forslaget må vere tydelege, og enkelte av dei kommunane som har uttalt seg, er opptekne av at det ikkje må bli tungvint å praktisere unntaksordningane. Helse- og omsorgsdepartementet meiner at skoleeigarane bør forpliktast til å vurdere situasjonen oftare enn éin gong i året. Norsk Lektorlag foreslår at skoleeigarane blir pålagde å informere innbyggjarane i kommunen om kompetansesituasjonen på dei ulike fag og trinn på skolane i kommunen.

Landslaget for matematikk i skolen støttar ein særleg regel for skolar med små ungdomstrinn, og meiner at det er heilt nødvendig for å unngå auka skolesentralisering. Utdanningsforbundet peiker på at dette kan føre til ei oppfatning om at små skolar ikkje er fullverdige, men at dei, etter ei samla vurdering, er komne til at det er fornuftig med ein eigen regel for skolar med små ungdomstrinn for å forenkle saksbehandlinga. Andre meiner departementet bør vurdere å heve grensa for små ungdomstrinn, slik at fleire skolar kan nytte seg av dette, og Kristne Friskolers Forbund meiner det bør vere ei tilsvarande ordning for små vidaregåande skolar. Utdanningsdirektoratet stiller spørsmål ved om kombinerte skolar med små ungdomstrinn bør vere omfatta av regelen, ettersom desse skolane normalt vil ha større lærarressursar enn dei små ungdomsskolane.

3.4.2.5 Andre merknader til forslaget

Fleire høringsinstansar, m.a. nokre av dei kommunane som har uttalt seg, meiner at innføring av krav til relevant undervisningskompetanse må følgjast av auka satsing på etter- og vidareutdanning. Enkelte av høringsinstansane meiner at forslaget heng saman med etter- og vidareutdanning på ein slik måte at forslaget vil måtte ha økonomiske konsekvensar. Dette gjeld m.a. Utdanningsforbundet, Norsk Skolelederforbund og LO. Somme høringsinstansar meiner forslaget vil kunne medføre auka lønnskostnader, ettersom lærarar med høgare kompetanse inneber auka kostnader, og sidan fleire lærarstudentar no tek masterutdanning.

Somme høringsinstansar fryktar at forslaget vil føre til auka bruk av deltidsstillingar. Dette gjeld m.a. Utdanningsforbundet, LO, Skolenes landsforbund, Kristne Friskolers Forbund, Fylkesmannen i Østfold og fleire kommunar.

Andre har peikt på at bruken av mellombels tilsetjing vil auke, dette gjeld m.a. Norsk Montessoriforbund og Kristne Friskolers Forbund. Utdanningsforbundet og Unio meiner at bruken av mellombels tilsetjing bør følgjast opp gjennom statlege tilsyn. NHO og Fylkesmannen i Hedmark ønskjer at departementet vurderer høvet til å regulere bruken av mellombels tilsetjing, ved å setje ei øvre grense for kor stor prosentdel av dei tilsette som desse kan utgjere, eller for talet på mellombelse tilsetjingar på rad per person.

Enkelte kommunar meiner at forslaget vil gi meir kompliserte tilsetjings- og planleggingsprosessar. Dei peiker på at tilsetjingsprosessane hos dei er delegerte til skolenivå, og at forslaget inneber at skoleeigaren må overta vurderinga av fagkompetanse. KS meiner at departementet undervurderer dei administrative konsekvensane, og uttaler:

”KS er opptatt av at skoler og kommuner/fylkeskommuner både bruker og skal bruke tid på at skolene får kvalifiserte lærere. KS er likevel bekymret for at det skal gå med mye unødig tid til å få formelle kabaler til å gå opp. KS støtter departementets vurdering i at de nye kravene vil innebære mer kompliserte planleggings- og tilsettingsprosesser. Hvor stort dette merarbeidet blir, er det vanskelig å estimere. KS slutter seg derfor ikke til departementets vurdering av at de administrative kostnadene vil bli små. KS ser for seg at enkelte kommuner kan få store problemer med både sin samlede lærerkompetanse og kompetansen på den enkelte skole, og at det vil bli lagt ned mye arbeid både i å få tak i lærere med relevant kompetanse, få riktig kompetanse på hver enkelt skole og å vurdere bruk av unntaksbestemmelser.”

Somme høringsinstansar deler intensjonane i forslaget, men peiker på at det blir vanskeleg å gjennomføre i praksis. Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Oppland og Nordland fylkeskommune peiker på at det vil vere vanskeleg for mange av skolane i dei respektive fylka å etterleve dei nye krava. Andre peiker på at det i enkelte distrikt vil vere langt mellom skolane og lite aktuelt å dele lærarkrefter, og at det å måtte undervise på fleire skolar i seg sjølv er lite attraktivt for lærarar og derfor vil kunne medføre rekrutteringsproblem.

Skolenes landsforbund, Kristne Friskolers Forbund og Landslaget for nærmiljøskolen meiner forslaget kan føre til auka skolesentralisering.

3.5 Vurderingar og forslag frå departementet

Læraren er den påverknadskjelda som har mest å seie for skoleprestasjonane til elevane – bortsett frå elevane sjølve og heimane deira. Den betydning fagkompetansen hos lærarane har for læringa hos elevane er dokumentert i fleire studiar. Forskingsresultat er relativt eintydige når det gjeld kva kompetansar hos læraren som er viktige for læringa hos eleven. Både kunnskapsoversikter og enkeltstudiar peiker på at solid fagkompetanse, kombinert med evne til å formidle faget, leie undervisningsarbeidet og inngå i ein god relasjon til elevane, fremjar læringa hos elevane. Ei stor amerikansk undersøking viser m.a. at ukvalifiserte og lærarar med manglande eller svak kompetanse var den mest negative faktoren for elevresultata.3

Den tidlegare allmennlærarutdanninga vart hausten 2010 erstatta med to nye grunnskolelærarutdanningar som skal gi lærarstudentane eit styrkt pedagogisk og fagleg grunnlag. For at den pedagogske spesialiseringa og faglege fordjupinga hos lærarane skal komme elevane til gode, bør kompetansekrava i skolen også knytast direkte til det å undervise. Dette vil medverke til at dei som underviser, har relevant fagkompetanse i tillegg til ein pedagogisk og fagdidaktisk kompetanse som er retta til dei aktuelle årstrinna. Departementet meiner derfor at opplæringslova bør endrast slik at kompetansekrava til lærarar kan knytast direkte til dei skolefaga dei underviser i, ikkje berre til det å bli tilsett som lærar. Dei fleste høringsinstansane har vore positive til ei slik endring. Mange høringsinstansar har hatt merknader til forslaget frå departementet. Nedanfor vil departementet sjå nærmare på nokre av høringsfråsegnene, og komme med nærmare vurderingar av dei ulike delane av lovendringsforslaget.

I det forslaget som vart sendt til høring, foreslo departementet å endre gjeldande § 10–1 slik at denne også skulle omfatte eit krav om relevant kompetanse i undervisningsfag. For å gjere kapittel 10 i lova meir oversiktleg, meiner departementet at ei betre plassering for kravet er § 10–2, som i dag ikkje er i bruk. Det er også gjort enkelte andre lovtekniske og språklege endringar i det forslaget som vart sendt til høring. Der dette også inneber ei endring av realiteten i forslaget, vil det bli nærmare kommentert.

3.5.1 Krav for tilsetjing og krav for undervisning

Forslaget inneber at det framover vil gjelde to typar kompetansekrav i skolen: Kompetansekrav for å kunne bli tilsett i undervisningsstilling, og kompetansekrav for å kunne undervise i ulike fag på ulike årstrinn. Ein person som ønskjer å jobbe som lærar og undervise i for eksempel norsk og musikk på ungdomstrinnet, må derfor først oppfylle eitt av dei meir generelle krava til utdanning for å bli tilsett i undervisningsstilling på ungdomstrinnet, og i tillegg oppfylle kravet om relevant fagkompetanse i norsk og musikk for å kunne undervise i desse faga.

Det foreslåtte kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget vil berre regulere forholdet etter at ein er tilsett. Dersom ein søkjar oppfyller tilsetjingskrava, men ikkje oppfyller det foreslåtte kravet om relevant undervisningskompetanse i alle dei faga som vedkommande etter planen skal undervise i, skal søkjaren (som i dag) bli tilsett i vanleg, fast stilling som lærar fordi han oppfyller tilsetjingskrava. Eit nytt krav om relevant undervisningskompetanse vil ikkje vere til hinder for fast tilsetjing i slike situasjonar. Det vil likevel vere til hinder for at den som blir tilsett i fast stilling som lærar, kan undervise i dei faga han manglar tilstrekkeleg fagkompetanse i.

Sjølv om det er tilsetjingskrava i lov og forskrift som regulerer kven som kan tilsetjast, meiner departementet at skoleeigaren ved utlysning og tilsetjing må vurdere kva for fag stillinga tek sikte på å dekkje, og ta omsyn til kva krav som er stilte for å kunne undervise i desse faga. Der det ikkje melder seg søkjarar med rett fagkompetanse, bør ein vurdere om stillinga skal lysast ut på ny.

Der det er fleire søkjarar som oppfyller tilsetjingskrava, skal det etter gjeldande rett m.a. leggjast vekt på det undervisningsbehovet stillinga skal dekkje, jf. opplæringslova § 10–5. Men skoleeigaren skal også vurdere kor kvalifiserte søkjarane elles er for stillinga. Dette er ikkje foreslått endra.

Departementet har vurdert om eit nytt krav om relevant kompetanse i undervisningsfag kunne erstatte dei gjeldande tilsetjingskrava, for slik å forenkle regelverket om kompetanse. Det er likevel behov for at opplæringslova og den tilhørande forskrifta må stille grunnleggjande tilsetjingskrav for alle undervisningsstillingar. Det er viktig å sørgje for at lærarar har tilstrekkeleg pedagogisk kompetanse, og at dei har ei utdanning av eit slikt omfang som er ønskjeleg i norsk skole. Dette er noko meir enn det som vil bli foreslått som minstekrav for å kunne undervise i ulike fag. Vidare opnar dagens regelverk for at lærarar med ulik utdanningsbakgrunn kan bli tilsette i skolen, og dersom dei nye krava skulle vise til alle desse utdanningane på same måten som dagens tilsetjingsreglar gjer, ville krava bli svært omstendelege.

Forslaget frå departementet inneber dessutan at det ikkje alltid vil bli stilt eit krav om relevant undervisningskompetanse. Kravet vil ikkje nødvendigvis omfatte alle fag i skolen, og det vil heller ikkje omfatte alle tilsette. Dette blir nærmare forklart nedanfor. Det er derfor viktig å halde fast ved krava for å kunne bli tilsett i undervisningsstilling. Det å oppfylle desse krava vil framleis vere utgangspunktet for å kunne arbeide som lærar i grunnopplæringa.

3.5.2 Krav om relevant kompetanse i undervisningsfag

Departementet foreslår å lovfeste eit krav om at den som skal undervise i eit fag, må ha relevant kompetanse i dette faget. Departementet meiner at eit slikt krav om relevant kompetanse i undervisningsfaget vil gi elevane undervisning av høgare fagleg og pedagogisk kvalitet enn tidlegare.

3.5.2.1 Omgrepet ”relevant kompetanse”

Ved innføring av eit krav om relevant kompetanse i undervisningsfag er det naturleg at omgrepet ”relevant kompetanse” skal forståast på same måten som ved dagens krav for tilsetjing i undervisningsstilling. Fleire av dei gjeldande tilsetjingskrava i forskrifta til opplæringslova stiller krav om ”relevant utdanning” i eit fag/fagområde. Dette inneber i dag at skoleeigaren sjølv må avgjere og ta ansvar for kva som skal sjåast som fagleg relevant. Departementet har tidlegare gjort greie for dette i m.a. rundskriv F-025-03. Dette er ikkje foreslått endra, og departementet meiner at praksis bør vere lik ved innføring av krav om relevant kompetanse i undervisningsfag. Dei nærmare reglane vil derfor innebere krav om eit visst tal studiepoeng som er relevante for undervisningsfaget. Etter departementet si vurdering er det ikkje ønskjeleg med ei meir detaljert statleg regulering av kva for utdanningar som skal kunne brukast i kva fag og på kva trinn. Dette gjer også krava i lov og forskrift meir fleksible, ettersom det ikkje vil vere nødvendig med regelverksendringar når det blir gjort mindre endringar i dei mange ulike utdanningane som kan gi undervisningskompetanse. Etter forslaget vil det derfor vere skoleeigaren sitt ansvar å vurdere kva studiepoeng som skal vere relevante for å undervise i det aktuelle faget på det aktuelle trinnet. Dette samsvarer med korleis relevansomgrepet er brukt i dagens reglar om tilsetjing, og inneber også at eit fag ikkje nødvendigvis må samsvare nøyaktig med eit undervisningsfag for å kunne bli vurdert som relevant. F.eks. vil skoleeigaren kunne vurdere om ei ingeniørutdanning kan seiast å innehalde tilstrekkeleg mange studiepoeng som er relevante for å undervise i matematikk. Departementet meiner slike konkrete vurderingar framleis bør gjerast lokalt.

Somme høringsinstansar har teke til orde for at relevant kompetanse ikkje bør vere avgrensa til formell kompetanse, men at også undervisningserfaring, erfaring frå andre delar av yrkeslivet og/eller annan type praksis bør kunne bli vurdert. Departementet vil peike på at bakgrunnen for forslaget er eit mål om å auke den delen av lærarane som har fagleg fordjuping i dei faga dei underviser i. Det vil ikkje bli vurdert andre typar kompetanse no. Lovheimelen er likevel ikkje avgrensa til å gjelde formell kompetanse, men opnar for at det seinare kan vurderast om også andre typar kompetanse kan takast inn som alternative krav til formalkompetanse i forskrifta.

3.5.2.2 Det nærmare innhaldet i kravet for ulike fag på ulike årstrinn

Høringsforslaget gjekk ut på at det nærmare innhaldet i krava vil bli fastsett i forskrift. Ifølgje forslaget til lovtekst frå departementet skulle det likevel ikkje kunne fastsetjast slike krav i andre fag enn norsk/samisk og matematikk på årstrinn 1–7. For å gi eit heilskapleg bilete av regelendringane vart det, som beskrive under 3.4.1, informert om kva forskriftskrav det seinare var planlagt å sende til høring.

Fleire høringsinstansar har ønskt at det skal stillast krav i fleire fag og/eller på fleire trinn enn det departementet har foreslått, eller dei har bedt departementet vurdere dette nærmare. Det varierer kva fag/trinn dei har ønskt at ei utviding bør omfatte. Fleire har også ønskt at kravet skal gjelde alle fag og alle trinn. Enkelte høringsinstansar støttar forslaget under den føresetnad at krava ikkje blir meir omfattande enn forslaget tilseier. Andre har uttalt at dei ikkje ønskjer ei utvikling mot eit faglærarsystem på kostnad av kontaktlæraren.

Ettersom dei nærmare krava skal fastsetjast i forskrift – og ei slik forskriftsendring føreset ei eiga høring – ser departementet det ikkje som formålstenleg å behandle dette inngåande her. Men høringsfråsegnene viste at det er ulike oppfatningar av kor omfattande dei foreslåtte krava bør vere, både ut frå kva kompetanse som er vurdert nødvendig og ønskjeleg og ut frå kva som blir sett på som realistisk å kunne gjennomføre. Etter departementet si vurdering gir høringsfråsegnene samla sett ikkje grunn til å gjere større endringar i det forslaget til nærmare forskriftskrav som det vart informert om i høringsnotatet. Departementet meiner derfor at det bør sendast til høring eit forslag om forskriftsføresegner som i stor grad fell saman med det som gjekk fram der: 30 relevante studiepoeng for å undervise i norsk/samisk og matematikk på barnetrinnet (1.–7. årstrinn); 60 relevante studiepoeng for å undervise i norsk/samisk, matematikk og engelsk og 30 relevante studiepoeng i dei fleste faga elles på ungdomstrinnet (8.–10. årstrinn); og 60 relevante studiepoeng for å undervise i dei fleste fag i vidaregåande skole. Ifølgje høringsnotatet skulle kompetansekrav i faget samisk berre gjelde samisk som førstespråk. For å sørgje for likebehandling av norsk og samisk vil det bli foreslått at også samisk som andrespråk blir omfatta.

For enkelte spesielle fag, som prosjekt til fordjuping og utdanningsval, er det, som antyda i høringsnotatet, ikkje like naturleg å fastsetje kva som eventuelt skulle utgjere relevant undervisningskompetanse. Departementet meiner det er enkelte fag i grunnopplæringa der eit krav om relevant kompetanse i undervisningsfaget ikkje eignar seg like godt. Dette gjeld f.eks. fag som ikkje er tilbodne som fag ved lærarutdanningane eller på universitetet, og ein må ta høgd for at det framover kan vere ønskjeleg å endre fag- og timefordelinga for å inkludere fag som ikkje er mellom faga i skolen i dag. Departementet meiner derfor at lovendringsforslaget må opne for at det i forskrift kan fastsetjast at det ikkje skal stillast slike særlege kompetansekrav for å undervise i enkelte fag.

Ein slik heimel vil også gjere det mogleg å fastsetje i forskrift at kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget berre gjeld faga norsk/samisk og matematikk for årstrinna 1–7. Det er derfor ikkje nødvendig at dette går fram av lovføresegna, og forslaget til lovtekst er justert i samsvar med dette. Dette medfører dessutan at dersom det seinare skulle vere ønskjeleg å fastsetje krav også i dei andre faga på årstrinna 1–7, kan dette gjerast utan å leggje fram lovendringsforslag. Departementet understrekar at dei generelle krava for å kunne bli tilsett som lærar framleis vil gjelde, sjølv om det ikkje blir stilt krav om relevant fagkompetanse for å kunne undervise i eit fag.

I høringsnotatet skreiv departementet også at det må vurderast i forskriftsarbeidet om det er behov for særskilde ordningar for yrkesfag. Enkelte høringsinstansar har bedt om at det blir gjort nærmare greie for kva konsekvensar dei foreslåtte krava vil ha for yrkesfag, og for forholdet mellom innføring av nye kompetansekrav og behovet for at opplæringa blir yrkesretta. Forskrifta til opplæringslova § 14–3 b) set i dag krav til den som skal bli tilsett i undervisningsstilling i yrkesfag i vidaregåande skole. Ved innføring av eit slikt krav som lovforslaget omhandlar, vil det i tillegg bli innført krav om ein viss fagkompetanse for å kunne gi undervisning i eit fag. Dette vil også gjelde yrkesfaglege utdanningsprogram i vidaregåande skole, og etter departementet si vurdering står høg fagleg kompetanse hos lærarane sentralt for å sikre at elevane får ei best mogleg yrkesretta opplæring. Etter forslaget frå departementet vil det vere høve til å gjere unntak for fag der slike krav ikkje er like godt eigna. Dette vil måtte vurderast nærmare i forskriftsarbeidet, også for fag som inngår i yrkesfaglege utdanningsprogram.

Kravet til relevant fagkompetanse knyter seg til faget det blir gitt undervisning i, ikkje til språket eller kommunikasjonsforma slik opplæring blir gitt ved hjelp av. Det er derfor ikkje naturleg i denne samanhengen å innføre særlege krav om kompetanse i teiknspråk, punktskrift eller alternativ og supplerande kommunikasjon (ASK) der opplæringa skjer ved hjelp av desse. Eit forslag om slike kompetansekrav har heller ikkje vore til høring. Annleis er det der opplæringa i språket/kommunikasjonsforma utgjer ein sentral del av sjølve skolefaget. Departementet vil derfor foreslå krav om relevant kompetanse også i faget norsk teiknspråk når nye forskriftsføresegner blir sende til høring. Departementet understrekar at skoleeigaren i alle tilfelle har ansvar for å arbeide for best mogleg tilpassa opplæring og for å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda.

3.5.2.3 Kven kravet skal gjelde

Departementet meiner at kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaga skal gjelde dei som blir ferdig utdanna som lærarar etter at den nye lovføresegna bli sett i verk. Det betyr m.a. at det første ordinære kullet frå dei nye grunnskolelærarutdanningane blir omfatta av kravet. Kravet vil gjelde for alle som opparbeider seg tilstrekkeleg kompetanse for å bli tilsette i undervisningsstilling etter at kravet blir sett i kraft. Det inneber vidare at ingen av dei lærarane som jobbar i skolen i dag, må slutte å undervise i eit fag sjølv om dei skulle mangle formell kompetanse i dette faget. Departementet meiner motsett løysing ville vere urimeleg for den enkelte lærar, og gjere det svært vanskeleg for skoleeigaren. Den foreslåtte løysinga er også i samsvar med dei reglane som gjeld for tilsetjing, jf. forskrifta til opplæringslova § 14–9. Føresetnaden for ikkje å bli omfatta av dei nye krava er at ein har oppnådd nødvendig kompetanse for å bli tilsett i undervisningsstilling før dei nye reglane blir sette i kraft. For å likestille alle med allmennlærarutdanning meiner departementet at også dei få allmennlærarane som blir utdanna etter ikraftsetjinga, ikkje skal vere omfatta av dei nye krava.

Konsekvensen av forslaget er at dei nye krava vil bli innførte over tid, etter kvart som nye lærarar blir utdanna og begynner å undervise i skolen. Det kan hevdast at innføringa av eit krav om relevant kompetanse i undervisningsfag på denne måten skjer for langsamt. På den andre sida vil det gi både skoleeigarane og lærarane tid til å innrette seg etter dei nye krava. I mellomtida er det uansett viktig at skoleeigarane tek omsyn til den fagkompetansen alle lærarane har ved planlegginga av skoleåret, og rettar merksemda mot det det har å seie at ein har god fagkompetanse i all undervisning.

Departementet vil også minne om den omfattande satsinga på etter- og vidareutdanning som har skjedd sidan 2009 gjennom strategien Kompetanse for kvalitet. Det er brukt betydelege midlar frå nasjonale og lokale utdanningsstyremakter for å styrkje den faglege kompetansen hos lærarane, og strategien er no underskriven av partane for ein ny periode fram til 2015. Vidareutdanninga skal medverke til å redusere den delen av lærarane som har låg formell fagleg fordjuping i dei faga dei underviser i. Strategien skal også ha lokal forankring og tek utgangspunkt i kartlagde behov for vidareutdanning. Lærarutdanningsinstitusjonane i kvar region skal samarbeide om utvikling av tilbod. Det er viktig at både skoleeigarar og lærarar sluttar opp om strategien, og at lærarar som allereie er i skolen, på den måten får styrkt sin kompetanse i undervisningsfaga. På sikt er det ønskjeleg at alle lærarar får den fagkompetansen som forskriftskrava tilseier i dei faga dei underviser i. Skoleeigaren kan m.a. utnytte vidareutdanningsstrategien for å styrkje kompetansen hos dei lærarane som ikkje er omfatta av krava, i ei slik retning.

Departementet meiner vidare at kravet skal gjelde dei som arbeider fast i skolen. Opplæringslova § 10–6 opnar for at ein ukvalifisert søkjar kan tilsetjast mellombels i undervisningsstilling, dersom det ikkje finst søkjarar som oppfyller tilsetjingskrava. Den mellombelse stillinga kan ikkje vare lenger enn til 31. juli. Ettersom den mellombelse tilsetjinga føreset at den det gjeld ikkje oppfyller kompetansekrava for å bli tilsett, meiner departementet at kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget ikkje bør gjelde denne gruppa. Det vil kunne vere mellombels tilsette som oppfyller kravet for å undervise i enkelte fag, sjølv om dei ikkje har ei utdanning av eit slikt omfang at dei kan tilsetjast fast som lærar. Det er likevel grunn til å tru at mellombels tilsette ikkje vil kunne oppfylle krava i svært mange tilfelle, og at skoleeigaren derfor vil måtte vurdere om det er nødvendig å fråvike krava. (Sjå 3.5.5 om det høvet skoleeigaren har til å gjere dette). For ikkje å gjere regelverket unødvendig komplisert og tidkrevjande for skoleeigaren, foreslår departementet derfor at mellombels tilsette ikkje skal vere omfatta av kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget. Av same årsak vil ikkje kravet gjelde dei som er tilsette på det vilkår at dei fullfører påbyrja utdanning. Også ved slike tilsetjingar er det ein føresetnad at det ikkje er kvalifiserte søkjarar til den utlyste stillinga. På grunn av sjukdom, permisjon e.l. kan det i tillegg vere nødvendig å tilsetje vikarar etter arbeidsmiljølova § 14–9. Lærardekninga er i dag ikkje slik at det er tilgang på fullt utdanna lærarar til å dekkje alle vikariat som vil oppstå i løpet av eit normalt skoleår. Også her må ein rekne med at skoleeigaren i stor grad må vurdere om det er nødvendig å fråvike kompetansekrava, og departementet foreslår derfor at vikarar ikkje skal vere omfatta av kravet.

3.5.2.4 Omfanget av mellombels tilsetjing og bruk av deltidsstillingar i skoleverket

Departementet er samd med dei høringsinstansane som har påpeikt at det er uheldig med eit stort tal mellombels tilsette i skolen, og at det er viktig at skoleeigaren arbeider for at alle elevar skal få opplæring av kvalifiserte lærarar. Å setje grenser for bruken av mellombels tilsetjing er likevel eit stort og samansett tema, og eit slikt forslag har ikkje vore til høring. Regelverket må i alle tilfelle ta omsyn til at det ikkje alltid er mogleg å få tak i kvalifiserte søkjarar, og at dette er eit større problem i enkelte av kommunane i landet enn i andre. Departementet vil derfor ikkje no gå inn for at lova skal setje ei grense for kor mange mellombels tilsette ein skole kan ha, eller for kor mange år ein skole kan ha mellombels tilsette, slik enkelte høringsinstansar har teke til orde for. Det er likevel skoleeigaren sitt ansvar å jobbe for å få søkjarar med rett kompetanse, og å sørgje for å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda, jf. opplæringslova § 10–8.

Somme høringsinstansar er urolege for at eit krav om å ha relevant kompetanse i dei faga ein underviser i, vil medføre ein auke i talet på deltidsstillingar og mellombelse tilsetjingar. Departementet kan ikkje sjå at lovendringa vil få slike følgjer. Vilkåra for å kunne tilsetje mellombels etter opplæringslova § 10–6 vil vere dei same som tidlegare. Dersom det er søkjarar som oppfyller tilsetjingskrava (§ 10-1 og tilhøyrande forskriftsføresegner), vil det ikkje vere høve til å tilsette nokon i mellombels stilling etter § 10-6. Departementet viser til det som står om forholdet mellom krav for tilsetjing og krav for undervisning i kapittel 3.5.1. Ordlyden i § 10–6 er foreslått endra for at det skal gå klart fram at det berre er tilsetjingskrava som er avgjerande for om det er mogleg å tilsetje mellombels. Kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaga vil altså ikkje opne for utvida bruk av mellombelse tilsetjingar. Der det er mangel på lærarar som oppfyller dette kravet, må skoleeigaren i staden vurdere om det er nødvendig å fråvike kravet (sjå kapittel 3.5.5). Bruk av heiltids- eller deltidsstillingar i skolen er overlate til partane i arbeidslivet, og ikkje regulert i opplæringslova. Ettersom skoleeigaren har fått høve til å fråvike krava i tilfelle mangel på rett kompetanse, meiner departementet at lovendringa i seg sjølv ikkje gir grunn til å auke delen av deltidsstillingar i skolen.

3.5.3 Kompetansekrav ved spesialundervisning

I høringsnotatet vart det ikkje foreslått noka særskild føresegn for spesialundervisning. Kravet til undervisningskompetanse skulle såleis gjelde for spesialundervisning på same måten som for anna undervisning. Dette vart ikkje nærmare problematisert i høringsnotatet.

KS har komme med eit høringsinnspel der forbundet seier at eit slikt krav om undervisningskompetanse i fag inneber særlege utfordringar når det gjeld spesialundervisning. Forbundet peiker på at dei behov elevane har, mengda og typen av spesialundervisning vil vere avgjerande for kva kompetanse som er relevant. KS meiner det er umogleg å regulere dette ved generelle lovføresegner. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og UiO har lagt fram at det bør vurderast/krevjast både relevant fagkompetanse og spesialpedagogisk kompetanse for spesialundervisning. Problemstillingar rundt krav til undervisningskompetanse for spesialundervisning var dessutan tema på høringsmøtet i departementet.

Departementet meiner det er eit viktig utgangspunkt at dei ordinære krava om relevant kompetanse i undervisningsfaget også skal gjelde for spesialundervisning. I Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap viser departementet til forsking som dokumenterer klar samanheng mellom den fagkompetansen ein set inn i spesialundervisninga og det læringsutbyttet elevane sit igjen med. Meldinga konkluderer med at fagkompetanse er ein viktig føresetnad for å redusere brukstida og forbetre resultata av spesialundervisninga. Kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget bør derfor gjelde som hovudregel, her som elles.

3.5.3.1 Enkeltvedtak om spesialundervisning frå lærarar utan undervisningskompetanse i faget

Sjølv om hovudregelen er at kravet til relevant kompetanse i undervisningsfaget også skal gjelde for spesialundervisning, meiner departementet at det er behov for å opne for at det etter konkret vurdering kan gjerast unntak frå kravet i enkeltvedtaket om spesialundervisning. Dette har samanheng med at spesialundervisning varierer i omfang og innhald.

Etter tal frå Grunnskolens informasjonssystem (GSI) har gjennomsnittleg 8,6 % av elevane i grunnskolen vedtak om spesialundervisning. Av desse har 6,5 % vedtak om spesialundervisning med undervisningspersonell i 1–2 t. i veka, 64,8 % vedtak om spesialundervisning i 3–7 t i veka, medan 22,0 % har 8 eller fleire timar i veka med spesialundervisning. Den resterande gruppa har vedtak om spesialundervisning utan at det inkluderer timar med undervisningspersonell. Spesialundervisning omfattar alle som har vedtak om at dei skal ha ei form for særskild tilrettelegging fordi dei ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet. Dette kan variere frå særleg støtte i eitt eller fleire fag til trening i gjeremåla i dagleglivet. Kva slags fagkompetanse ein lærar må ha for å kunne gi eleven godt læringsutbytte, vil derfor variere med dei faglege og personlege behova hos eleven knytte til dei måla som kjem til uttrykk i den individuelle opplæringsplanen. I dei fleste tilfella er god fagkompetanse like viktig her som elles. I andre tilfelle kan ein særskild spesialpedagogisk kompetanse vere vel så viktig. For somme elevar vil det ha mykje å seie å unngå hyppige lærarbyte.

Dei generelle reglane som her blir foreslått om krav til relevant kompetanse i undervisningsfaget, vil i forskrifta til opplæringslova bli knytte til årstrinn. Kva slags kompetanse ein lærar bør ha for spesialundervisning, treng likevel ikkje alltid å knyte seg til kva årstrinn eleven går på, men kan vere avhengig av innhaldet i den individuelle opplæringsplanen dersom det er gjort avvik frå kompetansemåla i dei alminnelege læreplanane. Enkelte av elevane kan dessutan ha særlege behov for tryggleik og stabilitet som gjer at dei så langt mogleg bør bli følgde tett av same lærar, sjølv om det skulle innebere at krava til undervisningskompetanse ikkje blir følgde fullt ut i alle dei aktuelle faga. Dei generelle høva for skoleeigaren til å fråvike krava der det er nødvendig på grunn av mangel på kompetanse, vil ikkje opne for å gjere unntak frå krava på bakgrunn av eleven sine behov eller innhaldet i den individuelle opplæringsplanen.

For å kunne ta slike individuelle omsyn til behova hos elevane, og fordi spesialundervisninga har eit så varierande innhald, meiner departementet at det bør vere mogleg å fråvike hovudregelen om at lærarar skal ha relevant kompetanse i det faget dei underviser i. Departementet meiner at det ut frå ei konkret vurdering av eleven og den aktuelle spesialundervisninga bør kunne fastsetjast i vedtaket om spesialundervisning at kravet kan fråvikast og/eller kva slags kompetanse som trengst. Departementet meiner det er naturleg at dette inngår i den vurderinga som blir gjord av PP-tenesta i framkant av eit vedtak. Eit unntak skal ikkje ha økonomiske årsaker, men må grunngivast ut frå fagleg-pedagogiske årsaker, slik tilfellet er for avvik frå læreplanverket etter dagens reglar.

Også kompetansesituasjonen i skolen tilseier at det kan vere behov for å kunne fråvike kravet om undervisningskompetanse dersom innhaldet i den individuelle opplæringsplanen tilseier dette. Innspel på høringsmøtet tydde på at krav om undervisningskompetanse ved all spesialundervisning vart oppfatta som urealistiske. Dersom det ikkje hadde vore mogleg å vurdere dette i samband med enkeltvedtaket, var innspela at ein sannsynleg konsekvens er at kompetansekrava ville bli fråvikne i stor grad. Etter departementet si vurdering er dette uheldig. Fråvik etter dei generelle reglane skal vere unntaksføresegner vurderte på grunn av andre forhold enn dei konkrete vurderingane som ein spesialundervisningssituasjon tilseier.

Departementet foreslår såleis at det i kapittel 5 om spesialundervisning i opplæringslova blir teke inn ei føresegn i ny § 5–5 tredje ledd som opnar for at kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget kan fråvikast etter ei konkret vurdering av eleven og den aktuelle spesialundervisninga. Dette inneber altså at det i eit enkeltvedtak kan vedtakast at ein tilsett lærar ikkje treng oppfylle det ordinære kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget. Etter departementet si vurdering tilseier omsynet til rettstryggleiken for elevane at eventuelle unntak bør gjerast gjennom enkeltvedtak. Det skal uansett liggje føre eit enkeltvedtak om spesialundervisning etter dagens reglar, og det er naturleg at innhaldet i spesialundervisninga og kompetansebehovet blir vurdert og avgjort samla. Ettersom unntak etter § 5–5 tredje ledd må fastsetjast i enkeltvedtak, vil elevane eller deira føresette ha rett til å påklage avgjerda. Det vil gi dei eit høve til å klage som dei ikkje vil ha dersom skolen bruker det generelle tilgjenget til å fråvike krava der dette er nødvendig.

3.5.3.2 Krav om spesialpedagogisk kompetanse

Enkelte høringsinstansar har uttalt at det bør vere eit krav om spesialpedagogisk kompetanse i tillegg til kravet om relevant fagkompetanse.

Ved innføringa av ny grunnskolelærarutdanning vart det utarbeidd eit nytt og utvida pedagogikkfag: Pedagogikk og elevkunnskap (PEL). I dette faget inngår tema som tradisjonelt har vore lagde til spesialpedagogikken, slik at dei nye grunnskolelærarane både skal kunne fange opp og følgje opp elevar med behov for særskild hjelp og støtte i opplæringa. Faget er det einaste obligatoriske faget i dei to nye grunnskolelærarutdanningane. I tillegg er det mogleg å velje faget spesialpedagogikk på 30 studiepoeng i det fjerde året i lærarutdanninga. Den nye grunnskolelærarutdanninga vil derfor gjere lærarane betre førebudde til å møte mangfaldet av elevar.

Etter departementet si vurdering bør det likevel ikkje no takast inn noko krav om spesialpedagogisk kompetanse. Det er ikkje nødvendigvis slik at det ved alle tilfelle av spesialundervisning er spesialpedagogisk kompetanse som er det viktigaste for eit godt opplæringstilbod for eleven. Ein annan ting er at et det er stort sannsyn for at eit slikt krav vil vere vanskeleg å oppfylle for skoleeigaren. Departementet reknar med at det i svært mange tilfelle derfor ville vere nødvendig å fråvike eit slikt krav. Eit forslag om dette vil dessutan innebere noko anna enn det forslaget som har vore til høring, ettersom forslaget gjekk ut på å sikre ein viss kompetanse i undervisningsfaget.

3.5.4 Kompetansekrav for vaksenopplæring

I høringsnotatet vart spørsmålet om kompetansekrav for undervisning i vaksenopplæring ikkje problematisert særskilt. Det har heller ikkje komme høringsfråsegner om dette.

Departementet meiner det ikkje er grunn til å innføre kompetansekrav for undervisning for vaksne no.

Eit eventuelt forslag om å innføre kompetansekrav for undervisning for vaksne bør sjåast i samanheng med kompetansekrava for tilsetjing og det særlege høvet til unntak som der ligg føre (sjå framstillinga av gjeldande rett). Bakgrunnen for unntaksheimelen var at mange av dei som underviste innanfor vaksenopplæring, mangla formell kompetanse, og det var derfor ikkje ønskjeleg å stille strenge formalkrav til denne gruppa.

Spørsmålet om å innføre kompetansekrav for undervisning for vaksne er det elles naturleg å sjå i lys av ei meir heilskapleg vurdering av opplæringa for vaksne etter opplæringslova, og ei innføring av slike krav bør da vurderast på bakgrunn av behovet i sektoren. Ei eventuell endring av kompetansekrava for vaksne bør under alle omstende vere gjenstand for ei særskild høring før innføringa.

Det er ikkje nødvendig med endringar i regelverket som følgje av at kompetansereglane for undervisning ikkje skal gjelde for vaksne. Føresegna om vaksenopplæring viser til tilsetjingsreglane i § 10–1. Krava til kompetanse for undervisning er her foreslått regulerte i § 10–2 og vil dermed ikkje gjelde for opplæring for vaksne etter opplæringslova kap 4A.

3.5.5 Høve til å fråvike kravet om relevant undervisningskompetanse

Det er viktig at så mange elevar som mogleg får opplæring av lærarar som har relevant kompetanse i dei faga dei underviser i. Dersom det skal innførast krav om relevant undervisningskompetanse, meiner departementet likevel at det må vere mogleg å fråvike krava dersom det blir nødvendig. Også der ein manglar ein lærar med rett fagkompetanse, må regelverket opne for at skoleeigaren kan få gjennomført den opplæringa elevane har rett og plikt til. Dei fleste av høringsinstansane som har gitt særskilde kommentarar til dette, støttar i hovudsak forslaget frå departementet.

For ikkje å skape eit tidkrevjande system med dispensasjonssøknader og saksbehandling hos ei vedtaksmyndigheit, meiner departementet at denne vurderinga bør leggjast til skoleeigaren, som eventuelt kan delegere til rektor. Skoleeigaren skal kunne bestemme at lærarar kan undervise sjølv om dei ikkje oppfyller kravet til relevant kompetanse i undervisningsfaget. Føresetnaden er at verksemda ikkje har nok kvalifiserte lærarar i faget, og at faga er fordelte mellom lærarane slik at krava kan bli oppfylte i størst mogleg grad. Skoleeigaren må sjå på den samla fagkompetansen i verksemda og gjere ei konkret vurdering, ut frå lokale forhold, av om det kan vere eit aktuelt alternativ å omdisponere lærarane, slik at f.eks. ein lærar med fagkompetanse i matematikk kan undervise i matematikk ved to barneskolar i same kommune. Dette må likevel gjerast innanfor det som er mogleg ut frå arbeidsavtalar og arbeidsrettslege forpliktingar elles.

Det er viktig at arbeidet med slike vurderingar og avgjerder ikkje blir unødvendig tungvint og tidkrevjande for skoleeigaren. Det er derfor lagt opp til at avgjerdene ikkje skal vere enkeltvedtak. Det betyr at reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova, m.a. om høvet til å klage, ikkje vil gjelde. Av same grunn meiner departementet at det må vere tilstrekkeleg at dette blir vurdert årleg.

Det er skoleeigaren sitt ansvar å vurdere om det kan setjast i verk tiltak som vil gjere det unødvendig å ta avgjerde om eit slikt unntak frå regelverket. Dette inneber ikkje eit krav om å avslutte eller endre arbeidsforhold, eller om å tilsetje fleire lærarar enn det verksemda treng. Dersom skoleeigaren tek avgjerd om å fråvike krava, må dette gjerast for kvar enkelt lærar i kvart enkelt fag det gjeld. Skoleeigaren vil vere forplikta til å vurdere om dette framleis er nødvendig minst éin gong i året.

Departementet har lagt til grunn at ein skole bør ha totalt minst 5 undervisningsårsverk for at samansetjinga av lærarstaben skal gjere det mogleg å overhalde dei nye krava. Tal for skolestorleik og undervisningsårsverk i Grunnskolens informasjonssystem (GSI) tilseier at dette er skolar med færre enn 60 elevar. For å unngå unødvendig tidsbruk og administrasjon for skoleeigaren meiner departementet derfor at det bør givast ein særleg regel for skolar med ungdomstrinn som har færre enn 60 elevar og færre enn 5 lærarårsverk. Også her er vilkåret at ei slik avgjerd er nødvendig, men det må ikkje gjerast for kvar enkelt lærar, og det er heller ikkje eit krav om å ta stilling til dette kvart skoleår. Departementet føreset likevel at skoleeigaren vurderer dette med jamne mellomrom.

I den nye grunnskolelærarutdanninga for 1.–7. trinn er det obligatorisk med 30 studiepoeng i norsk/samisk og matematikk. Alle dei lærarane som er utdanna etter dette, vil derfor oppfylle kompetansekravet for undervisning på barnetrinnet. I vidaregåande skole vil dei foreslåtte krava i større grad avspegle det som allereie er praksis i sektoren. Departementet meiner derfor at det ikkje er behov for ein tilsvarande regel for små barneskolar eller små vidaregåande skolar. Ettersom det gjerne er ulike lærarar som underviser på barnetrinnet og ungdomstrinnet på kombinerte skolar, meiner departementet at også små ungdomstrinn på kombinerte skolar bør vere omfatta av særregelen.

Departementet foreslår ikkje eigne føresegner om kontroll av, og informasjon om, dei avgjerdene som blir tekne av skoleeigaren. Det blir her vist til det generelle kravet om at skoleeigaren/styret ved privat skole skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om krava i lov og forskrift er oppfylte, jf. opplæringslova § 13–10 og privatskolelova § 5–2.

3.5.6 Private skolar

Bakgrunnen for forslaget om å krevje relevant undervisningskompetanse er samanhengen mellom lærarkompetansen og læringsutbyttet for elevane. Krav som blir innførte for å heve kvaliteten i grunnopplæringa, må etter departementet si vurdering også gjelde for den opplæringa som blir gitt i private skolar.

Skolar som er godkjende etter privatskolelova som godkjend pedagogisk retning med alternative kompetansekrav, må framover i tillegg til desse krava sørgje for at lærarane har tilstrekkeleg fordjuping i dei faga dei skal undervise i. Men forslaget grip ikkje inn i deira pedagogiske profil. Skolar med krav om at læraren har tilleggskompetanse, vil få fleire krav å ta stilling til enn offentlege skolar. Desse skolane har også i dag fleire krav enn offentlege skolar; dette er ei direkte følgje av at dei har tilleggskrav knytte til deira pedagogiske eller religiøse profil. Departementet kan ikkje sjå at dette er grunn til å gjere unntak frå kravet om at lærarane må ha relevant kompetanse i undervisningsfaga.

For private grunnskolar godkjende etter opplæringslova seier § 2–12 tredje ledd at skolane er omfatta av §§ 10–1 (dagens kompetansekrav for tilsetjing) og 10–6 (mellombels tilsetjing). I høringsnotatet frå departementet var kravet om relevant undervisningskompetanse foreslått teke inn i § 10–1. Ettersom det no blir lagt fram forslag om å regulere dette i ei eiga føresegn § 10–2, må § 2–12 endrast slik at det også blir vist til denne føresegna.

På same måten som ved tilsetjingskrava vil det vere mogleg for departementet å gjere unntak frå krava for dei utanlandske og internasjonale grunnskolane. For andre private grunnskolar vil det ikkje vere mogleg å gjere eit slikt unntak.

Dei private skolane vil få same høve som offentlege skolar til å fråvike krava dersom det er nødvendig. Dette inkluderer regelen for skolar med små ungdomstrinn. Høvet til å gjere unntak frå krava i enkeltvedtak om spesialundervisning vil gjelde tilsvarande der eleven går på ein privat skole med rett til statstilskot. (Andre private grunnskolar er ikkje omfatta av reglane om spesialundervisning, jf. opplæringslova § 2–12).

3.5.7 Forslag frå departementet

På bakgrunn av dette foreslår departementet i opplæringslova § 10-2 å lovfeste eit krav om at den som skal undervise i eit fag, må ha relevant kompetanse i dette faget. Det nærmare innhaldet i kravet vil bli fastsett i forskrift. Forslaget inneber at det framover vil gjelde to typar kompetansekrav i skolen: Kompetansekrav for å kunne bli tilsett i undervisningsstilling (§ 10-1), og kompetansekrav for å kunne undervise i ulike fag på ulike årstrinn (§ 10-2).

Kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag vil, etter § 10-2 tredje ledd, gjelde dei som blir ferdig utdanna som lærarar etter at den nye lovføresegna bli sett i verk. Det vil altså ikkje gjelde dei som har oppnådd nødvendig kompetanse for å bli tilsett i undervisningsstilling før dei nye reglane blir sette i kraft.

Mellombels tilsette og dei som er tilsette på det vilkår at dei fullfører påbyrja utdanning, vil, etter § 10-2 tredje ledd, ikkje vere omfatta av kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget.

Der det blir fatta enkeltvedtak om spesialundervisning, foreslår departementet at det kan vedtakast at ein tilsett lærar ikkje treng oppfylle kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag dersom ei konkret vurdering av eleven og den aktuelle spesialundervisninga tilseier det. Dette vil etter forslaget bli regulert i opplæringslova § 5-5 tredje ledd.

Det er nødvendig at skoleeigaren kan gjennomføre den opplæringa elevane har rett og plikt til også der ein ikkje har ein lærar med rett fagkompetanse. Departementet foreslår derfor at det må vere mogleg å fråvike krava dersom det blir nødvendig. For å unngå unødvendig tidsbruk og administrasjon for skoleeigaren foreslår departementet også ein særleg regel for skolar med ungdomstrinn som har færre enn 60 elevar og færre enn 5 lærarårsverk. Desse unntaka vil fremgå av § 10-2 fjerde og femte ledd.

Departementet foreslår at endringane skal gjelde tilsvarande for skoler som er godkjent etter privatskolelova. Endringane vil fremgå av privatskolelova § 4-2 som vil vise til føresegna i opplæringslova.