5 Forslag om å lovfeste høve til å organisere innføringstilbod til nykomne minoritetsspråklege elevar

5.1 Bakgrunnen for forslaget

24. oktober 2008 vart det sett ned eit utval som skulle gå gjennom opplæringstilbodet til minoritetsspråklege barn, unge og vaksne. Utvalet leverte si utgreiing 1. juni 2010, NOU 2010:7 Mangfold og mestring (Østberg-utvalet). Eitt tema av mange er innføringstilbod til nykomne elevar. Østberg-utvalet meiner det er nødvendig med tydelegare retningslinjer for korleis opplæringa for nykomne minoritetsspråklege barn, unge og vaksne bør organiserast. Utvalet anbefaler at det blir gitt føringar gjennom regelverket. NOU-en har vore til offentleg høring. Høringssvara viser at det er brei støtte til forslag frå utvalet om særskilde innføringstilbod til nykomne minoritetsspråklege elevar.

Kunnskapsdepartementet la fram Meld. St. 22 (2010-2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter, Ungdomstrinnet våren 2011. Meldinga vart behandla i Stortinget 9. januar 2012, og Stortinget har slutta seg til forslaga. Departementet omtalte innføringstilbod til nykomne elevar i meldinga. Det blir vist til at elevar som kjem til Noreg undervegs i skoleløpet, i grunnskolen eller i vidaregåande opplæring, gjerne har ekstra utfordringar ved at dei både skal lære eit nytt språk og følgje opplæringa på sitt alderstrinn. Det er ofte forventa at nykomne elevar kan følgje ordinær opplæring etter relativt kort tid. Dei elevane som kjem seint i skoleløpet, kan stå framfor ekstra store utfordringar. Elevane vil ha ein varierande grad av skolebakgrunn. Somme har lang skolegang bak seg, medan andre har svært liten skolegang frå før. Det er derfor spesielt viktig for nykomne elevar at opplæringa blir tilpassa til bakgrunnen og kompetansen hos den enkelte. Departementet peiker i meldinga på dei utfordringane elevane her har, og dei tilsvarande utfordringane for kommunane med å organisere slike tilbod. Det blir også vist til at ulike former for tilbod blir praktiserte i dag, men at det rettslege når det gjeld organiseringa av slike tilbod er usikkert. Departementet seier i meldinga at regelverket ikkje bør vere til hinder for å organisere eigne innføringsklassar og innføringsskolar dersom skoleeigaren og elevar/foreldre meiner det er den beste løysinga. Eit av tiltaka er derfor å sende på høring lovforslag som klargjer at skoleeigarar kan tilby særskilde innføringstilbod til nykomne minoritetsspråklege elevar i grunnskole og i vidaregåande opplæring.

Denne lovproposisjonen følgjer opp tiltaket med ei lovendring som klargjer at skoleeigaren kan tilby særskilt organisert innføringstilbod for denne elevgruppa. Dei andre tiltaka i meldinga vil bli vurderte og følgde opp i ein eigen prosess.

5.2 Gjeldande rett

Opplæringslova og privatskolelova har ikkje eigne føresegner som legg klare og eintydige føringar for korleis ulike innføringstilbod kan organiserast. Det er likevel fleire føresegner som har betydning for nykomne elevar og for organiseringa av opplæringa for desse elevane.

5.2.1 Rett og plikt til opplæring

Alle barn som er busette i Noreg, har rett og plikt til grunnskoleopplæring i samsvar med opplæringslova § 2-1. Retten til grunnskoleopplæring gjeld når det er sannsynleg at barnet skal vere i Noreg i meir enn tre månader. Plikta til grunnskoleopplæring trer inn når opphaldet har vart i tre månader. Retten og plikta startar til vanleg det kalenderåret barnet fyller 6 år, og varer til eleven har fullført det tiande skoleåret. Dette betyr at barn som er nykomne i Noreg, og som truleg vil bli i Noreg i meir enn tre månader, har rett til å begynne på skole så snart dei kjem til landet. Plikta til å begynne på skole trer ikkje inn før dei faktisk har vore i Noreg i tre månader.

Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarande opplæring, har etter søknad rett til tre års heiltids vidaregåande opplæring, jf. opplæringslova § 3-1. Ungdom som er nykomne til landet, kan ha rett til vidaregåande opplæring, dersom dei har lovleg opphald i landet og har gjennomgått allmenn grunnopplæring i utlandet i minst ni år, eller har kunnskapar og dugleikar på nivå med fullført norsk grunnskole, jf. forskrifta til opplæringslova §§ 6-9 og 6-10. Etter opplæringslova § 4A-1 har dei som er over opplæringspliktig alder, og som treng grunnskoleopplæring, rett til det med mindre dei har rett til vidaregåande opplæring. Ifølgje førearbeida (Ot.prp. nr. 44 (1999-2000)) er føresetnaden at dei har lovleg opphald i landet.

Elevar som etter reglane i opplæringslova kapittel 5 har rett til spesialundervisning, og elevar som har rett til særskild språkopplæring etter § 3-12, kan ha rett til vidaregåande opplæring i inntil to år ekstra.

Det er kommunen som har ansvaret for å oppfylle retten til offentleg grunnskoleopplæring for alle barn som er busette i kommunen, jf. opplæringslova § 13-1. For vidaregåande opplæring er det fylkeskommunen som har ansvaret for å oppfylle retten til dette, jf. lova § 13-3.

5.2.2 Rett til særskild språkopplæring

Elevar i grunnskolen og i vidaregåande skole med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild språkopplæring i faget norsk inntil eleven har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen, jf. opplæringslova §§ 2-8 og 3-12. Kommunen/fylkeskommunen skal, etter ei kartlegging av eleven sin dugleik i norsk, eventuelt gjere eit enkeltvedtak om særskild språkopplæring. Elevane skal også kartleggjast undervegs i opplæringa, for å vurdere om elevane har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å kunne følgje den vanlege opplæringa i skolen. I enkeltvedtaket skal det gå fram kva for særskild tilrettelegging eleven skal ha. Det vil vere mogleg for skolen å fastsetje i enkeltvedtak at eleven skal følgje opplæringa i norsk i ei anna gruppe enn klassen/basisgruppa, eller at eleven skal ha eineundervisning. Elevane kan også ha rett til morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring. Kommunane kan leggje morsmålsopplæringa til ein annan skole enn den eleven til vanleg går ved. Dette har samanheng med at morsmålsopplæring kjem i tillegg til den vanlege opplæringstida og blir gitt innanfor ei lokalt fastsett timeramme.

Elevar i private skolar har etter privatskolelova § 3-5 dei same rettane til særskild språkopplæring. Det er heimkommunen eller heimfylket som har ansvaret for å kartleggje norskkunnskapane til eleven og å gjere vedtak om særskild språkopplæring. Stortinget vedtok i 2011 at også elevar i private skolar skal kunne ha rett til to år ekstra vidaregåande opplæring på same vilkår som etter opplæringslova, jf. Prop. 96 L (2010-2011) om endringar i opplæringslova og privatskolelova (politiattest m.m.).

5.2.3 Nærskole og organisering

Elevar i grunnskolen har etter opplæringslova § 8-1 første ledd rett til å gå på nærskolen. Med nærskolen er meint den skolen som ligg nærast eller den skolen i nærmiljøet som eleven soknar til. Retten til å få opplæring i nærskolen gjeld for alle elevar, også elevar som har rett til særskild språkopplæring. Det skal gjerast eit enkeltvedtak om skoleplasseringa av eleven. Foreldre/føresette kan søkje om at eleven blir plassert på ein annan skole enn nærskolen, jf. opplæringslova § 8-1 andre ledd. Skoleeigaren skal da gjere eit enkeltvedtak der det blir teke stilling til søknaden.

Dette inneber at nykomne elevar skal takast inn på den skolen dei soknar til, dersom det er plass ved skolen. Enkeltvedtak som skoleplassering kan klagast på til fylkesmannen av eleven/føresette, jf. opplæringslova § 15-2 første ledd.

Opplæringslova § 8-2 og privatskolelova § 3-4 regulerer organiseringa av elevar i klassar og basisgrupper. Føresegna omfattar både grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring. I første ledd står hovudføresegna om organisering først. Der er det fastslått at elevane skal delast i klassar eller basisgrupper som skal ta vare på det sosiale tilhøret. Vidare i første ledd blir dette sagt om høvet til å dele i grupper: ”For delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper etter behov. Til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør”. Føresegna er såleis klar på at hovudregelen er at organisatorisk differensiering ikkje skal gjerast, men at dette kan gjennomførast for delar av undervisninga så sant dette ikkje skjer ”til vanleg”. I kor stor grad det er høve til dette vil byggje på ei konkret og skjønnsmessig vurdering. Verken lova eller førearbeida til lova gir klare retningslinjer for utøvinga av dette skjønnet. Førearbeid både frå den gongen føresegna vart innført og når ho ved seinare høve er blitt halden fast ved (Innst. O. nr. 95 (1996-97) og Ot.prp. nr. 46 (1997-98)) presiserer likevel den betydning klassen/gruppa har som samlande eining og møteplass på tvers av sosiale, økonomiske, evnemessige forhold og kjønn. Prinsippet om fellesskolen blir understreka. I juridisk litteratur er denne grunngivinga presisert, og det blir vidare sagt at «inndeling etter faglig nivå må forbeholdes særskilte og begrensede deler av undervisningen, og begrunnes i særskilte forhold».1 Føresegna er elles ikkje meint å setje grenser for å bruke alternative organiseringsformer så langt det er nødvendig for å sørgje for å oppfylle andre føresegner i opplæringslova og forskriftene til lova, f.eks. opplæringslova §§ 2-8 og 3-12 og privatskolelova § 3-5 om særskild språkopplæring for språklege minoritetar. Føresegna, forsking og erfaringar rundt den, er elles behandla nærmare i Meld. St. 22 (2010-2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter, Ungdomstrinnet.

5.2.4 Nordisk rett

5.2.4.1 Svensk rett

Opplæring av nykomne elevar er også svært aktuelt i Sverige. Regjeringa skreiv i budsjettproposisjonen for 2012 (Prop. 2011/12:1, Utg.omr.16, s. 49): "Regeringen anser att det finns behov av förändring av introduktionen av nyanlända elever i den svenska skolan. Regeringen avser att tillsätta en utredning under 2012 som bl.a. behandlar utbildningen för nyanlända elever." Utgreiinga er ikkje starta enno.

I Sverige finst det inga nasjonal regulering av innføringstilbod (på svensk er det kalla förberedelseklasser). Derimot tilbyr mange kommunar slike ”förberedelseklasser”, men det er uklart om lova tillèt dette. Lova er ikkje tilpassa for nykomne elevar, som er bakgrunnen for den nemnde utgreiinga. Skolverket publiserte i 2008 allmänna råd for opplæring av nykomne elevar. Slike allmänna råd er ei tolking av lova, men ikkje direkte bindande.

Statens skolinspektion gjorde i 2009 ei gransking av opplæringa av nykomne elevar i grunnskolen, og fann da at kvaliteten i opplæringa i innføringstilboda var låg. Elevane fekk ofte ikkje den opplæringa dei hadde rett til, og vart ofte for lenge i slike innføringstilbod.

For vidaregåande opplæring er det sidan hausten 2011 blitt tilbode introduksjonsprogram for elevar som ikkje har kompetanse til å begynne på eit utdanningsprogram. Eitt slikt program er språkintroduksjon. Formålet med det er å gi nykomne minoritetsspråklege ungdommar opplæring med hovudvekt på svensk. Dette gjer det mogleg for elevane å starte i vidaregåande opplæring. Dette er regulert i 17 kap. i Skollagen (2010:800). Opplæringa skal vere på heiltid og inneheld opplæring i grunnskolen sine emne i svensk eller svensk som andrespråk. Elles skal opplæringa innehalde dei faga eleven treng for vidare utdanning. Opplæringa inneheld grunnskolefag som eleven ikkje har godkjent vitnemål i og fag frå vidaregåande opplæring.

5.2.4.2 Danmark

Nykomne elevar får ulike typar tilbod, avhengig av alderen i Danmark.

Folkeskolen (offentleg grunnskole)

Kommunane er forplikta til å tilby ein nykommen utanlandsk mindreårig i skolealderen basisundervisning i dansk som andrespråk i folkeskolen. Reglane går fram av bekendtgørelse nr. 31 av 20. januar 2006 om folkeskolens undervisning i dansk som andetsprog. Undervisninga kan givast i mottaksklassar, i særskilde tilbod eller som eine-undervisning, jf. bekendtgørelsens § 4. Ministeriet har gitt ut ei rettleiing om undervisninga av tospråklege elevar i folkeskolen, der reglane blir utdjupa.

For barn som først kjem til Danmark etter at dei har fylt 14 år, kan kommunane tilby undervisning i ein utvida mottaksklasse. På åttande til tiande klassetrinn kan det dermed opprettast særskilde klassar for denne elevgruppa. Undervisninga blir lagd til rette etter dei særskilde føresetnadene og behova hos elevane, jf. bekendtgørelsen § 5.

Elevar som har gjennomført folkeskolen eller tilsvarande

Etter at elevane har avslutta folkeskolen, har dei høve til å begynne i ungdomsskolen (dersom dei ikkje har fylt 18 år), etter reglane i bekendtgørelse nr. 997 av 8. oktober 2004 av lov om ungdomsskoler. Ungdomsskoletilbodet skal m.a. omfatte særskilt tilrettelagd undervisning i dansk språk og danske samfunnsforhold, jf. § 3 i bekendtgørelse om ungdomsskolens virksomhed. Ungdomsskoletilbodet er ope for unge mellom 14 og 18 år. Kommunen kan bestemme at unge under 14 år og unge over 18 år kan starte i ungdomsskolen, jf. § 2 i lov om ungdomsskoler. Departementet har gitt ut ei rettleiing om undervisning av seintkomne unge i ungdomsskolen.

Unge over 18 år

For unge på 18 år eller eldre finst det tilbod om undervisning i dansk som andrespråk for vaksne, som har til formål å gi deltakarane den nødvendige danskspråklege kompetansen for å gjennomføre ei ungdomsutdanning eller ei vidaregåande utdanning.

5.2.5 Innføringstilbod i Noreg i dag

NOU 2010:7 Mangfold og mestring, kapittel 10, beskriv ulike måtar å organisere opplæringstilbodet til nykomne minoritetsspråklege elevar på:

”Generelt kan modellene deles inn på følgende måter:

• Nyankomne elever gis opplæringstilbud i ordinære klasser ved sine respektive nærskoler.

• Nyankomne elever gis opplæringstilbud i særskilte innføringsklasser ved nærskolen sin.

• Nyankomne elever gis opplæringstilbud i innføringsklasse(r) hvor en utvalgt skole har ansvaret for visse klassetrinn. Innenfor en kommune vil eksempelvis en skole ha ansvaret for 1.-7. trinn og en skole ha ansvaret for 8.-10. trinn.

• Nyankomne elever gis opplæringstilbud i innføringsklasser ved en egen innføringsskole.

I dag praktiserer mange skoleeiere inkludering av nyankomne elever i ordinær klasse fra ankomst, og gir et tilbud om særskilt språkopplæring til alle elever med behov for det. Dette synes å være vanlig i mange små kommuner, blant annet som følge av spredt bosetting av minoritetsspråklige familier (Danbolt m. fl. 2010). Særskilt norskopplæring foregår ved at elevene blir tatt ut av klassen i norsktimene eller at de får tilpasninger i klasserommet. Tospråklig fagopplæring og/eller morsmålsopplæring kommer i tillegg til norskundervisningen de stedene det blir gitt. Utvalget har også registrert at elever blir satt inn i ordinære klasser uten å få tilfredsstillende tilbud om særskilt språkopplæring og uten å kunne nyttegjøre seg undervisningen i ulike fag. Elevene blir dermed satt i en svært vanskelig situasjon.”

5.2.6 Klageinstans på vedtak

Klageinstansen for vedtak om særskild språkopplæring er ulik for elevar i grunnskolen og elevar i vidaregåande opplæring. Departementet (delegert til fylkesmannen) er klageinstans for vedtak om særskild språkopplæring i grunnskolen, jf. § 15-2 første ledd, men det er fylkeskommunen som er klageinstans for vedtak om særskild språkopplæring for elevar i vidaregåande opplæring. Det er likevel klagerett til departementet (delegert til fylkesmannen) på enkeltvedtak om opplæring i inntil to år ekstra etter § 3-1 femte ledd, som denne gruppa elevar kan ha rett til.

Det følgjer av privatskolelova § 3-5 første ledd at departementet er klageinstans for vedtak om særskild språkopplæring for elevar i private skolar.

5.3 Høringa

5.3.1 Høringsforslaget frå departementet

Departementet foreslo at nykomne minoritetsspråklege elevar i grunnskolen og i vidaregåande skole skal kunne organiserast i særskilde innføringstilbod, der formålet er å lære eleven tilstrekkeleg norsk til å kunne få utbytte av ordinær opplæring. Det vart foreslått at elevar berre skal få slikt tilbod dersom dette er til beste for eleven, jf. barnekonvensjonen artikkel 3. Vidare foreslo departementet at slike innføringstilbod kan vare i inntil eitt år, men at dei i særskilde tilfelle kan vare i inntil halvtanna år. Forslaget går vidare ut på at det kan gjerast avvik frå læreplanverket når dette er nødvendig for å ta vare på dei behov eleven har, under dette fag- og timefordelinga og kompetansemål. For å sikre elevane/dei føresette valfridom, vart det foreslått at eit slikt vedtak krev samtykke frå elev/føresette. Det er kommunen som skal gjere vedtak om særskild språkopplæring for elevar i grunnskolen, jf. § 2-8 fjerde ledd, og fylkeskommunen skal gjere tilsvarande vedtak for elevar i vidaregåande opplæring, jf. § 3-12 fjerde ledd. Tilsvarande gjeld for elevar i private skolar, jf. privatskolelova § 3-5. Departementet foreslo at rammene for organiseringa av opplæringa for denne gruppa elevar i innføringstilbod blir knytt til enkeltvedtaket om særskild språkopplæring. Private skolar som ønskjer å tilby elevane innføringstilbod, må sørgje for at kommunen/fylkeskommunen har den informasjon som er nødvendig for at kommunen/fylkeskommunen skal kunne gjere vedtak om at den private skolen kan gi slikt opplæringstilbod.

Det må understrekast at alle føresegnene elles i opplæringslova vil gjelde for innføringsklassar og innføringsskolar, som f.eks. krav til lærarkompetanse, rektor, skolemiljø, skyss m.m.

Opplæringslova § 15-2 andre ledd vart foreslått endra slik at vedtak om særskild språkopplæring etter § 3-12 kan klagast til departementet (delegert til fylkesmannen). Nedanfor under punkt 6.4 følgjer ei nærmare utgreiing om dei ulike elementa i lovforslaget og for vurderingar og forslag frå departementet etter høringa.

5.3.2 Synspunkt frå høringsinstansane

84 høringsinstansar har uttalt seg om dette forslaget. 17 støttar ikkje forslaget og 61 støttar det, men 34 av dei siste har innvendingar mot enkelte element i forslaget. Dei elementa instansane særleg har vore opptekne av, er tidsavgrensinga for kor lenge ein elev kan få eit innføringstilbod, og at elevar i vidaregåande opplæring som får eit innføringstilbod, bruker av retten til vidaregåande opplæring.

KS seier i si fråsegn:

”Lovforslaget om nytt ledd i opplæringsloven §§ 2-8 og 3-12 synes å forutsette at opplæringsloven § 8-2 ikke gir rom for innføringstilbud. KS er uenig i dette. § 8-2 handler om hvordan undervisningen "til vanlig" ikke kan organiseres. KS mener at bestemmelsen må forstås slik at innføringstilbud ikke faller inn under "til vanlig". Det er et tidsavgrenset tilbud for en avgrenset gruppe elever.

KS mener videre at gjeldende bestemmelser om språklig tilrettelagt opplæring (opplæringsloven § 2-8/§ 3-12) allerede gir de nødvendige føringer for organiseringen av undervisningen av elever med annet morsmål enn norsk og samisk. Bestemmelsene gir føringer for både særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring og omfatter også nyankomne elever. Sammen med prinsippet om tilpasset og likeverdig opplæring, forskriftsfesting av læreplanene og bestemmelsene om organiseringen av undervisningen i opplæringsloven kap. 8, gir dette kommunene og fylkeskommunene det nødvendige handlingsrommet for å ivareta nyankomne elever.

KS støtter derfor ikke forslaget om ny bestemmelse i opplæringsloven §§ 2-8 og 3-12 og privatskoleloven § 15-2.

KS støtter ikke forslaget om å endre opplæringsloven § 15-2 slik at klageinstans på vedtak om særskilt språkopplæring i videregående opplæring (§ 3-12), flyttes fra fylkeskommunen til departementet.”

Øvre Eiker kommune har ei anna oppfatning enn KS, og uttaler:

”Øvre Eiker kommune er enig med dept. i at det råder usikkerhet rundt det rettslige vedr. muligheten til å organisere opplæring av minoritetsspråklige elever i egne grupper. Det er derfor behov for en klargjøring av regelverket på dette punktet.”

LO er oppteken av at elevane må få eit tilbod av god kvalitet, og uttaler:

”LO støtter departementets forslag, men vil understreke viktigheten av et kvalitetsmessig tilbud slik at utbyttet av opplæringen raskt gir gode resultater. Eleven må kommer over i ordinær skole og videreutvikle sine språkferdigheter gjennom å bygge nye sosiale relasjoner i fellesskolen.

LO støtter også frivillighet og krav om samtykke. Tilbudet bør gis i nærmiljøet til elevene så langt som mulig.”

Gjøvik kommune støttar forslaget, men meiner tidsfristen bør utvidast til inntil to år. Kommunen uttaler:

”Gjøvik kommune er enig i departementets forslag om at det bør være en grense for hvor lenge eleven kan være i innføringsklasse eller innføringsskole. Vi støtter at hovedregelen er inntil ett år. Vi har imidlertid erfaring for at enkelte elever som må alfabetiseres og kommer sent i grunnskoleløpet, trenger lengre tid. Vi mener departementets forslag om unntaksvis forlengelse inntil halvannet år er for lite for disse elevene. Vi foreslår at det åpnes for inntil to år.”

Hedmark fylkeskommune meiner departementet bør utsetje dette lovforslaget, og seier:

”Hedmark fylkeskommune velger å komme med kommentarer til denne delen av høringen, men ønsker fortrinnsvis at dette punktet utsettes. Dette fordi vi mener at høringen er for snever. Østberg-utvalget konkluderte med at det er nødvendig med tydeligere retningslinjer for hvordan opplæringen for nyankomne minoritetsspråklige barn, unge og voksne organiseres. Høringen gir uttrykk for at det er behov for ytterligere nasjonale føringer når det gjelder innhold og organisering av særskilte innføringstilbud. Dette er noe vi støtter, men mener at slike føringer må komme sammen med de forslag til lovendringer som foreligger her. Hedmark fylkeskommune ber derfor om at forslaget utsettes.”

Fylkeskommunane er generelt kritiske til at oppfølginga av Østberg-utvalet ikkje blir gjord samla, men dei har også komme med innspel til det konkrete forslaget. Østfold fylkeskommune er kritisk til at elevar i vidaregåande opplæring bruker av retten når dei får eit innføringstilbod, og uttaler:

”Østbergutvalget viser til forskning som dokumenterer at det å lære seg et andrespråk så godt at det fungerer som fullverdig opplæringsspråk, tar fra 5-7 år. Østbergutvalgets forslag om ”år 0” og to år på VG1 imøtekommer denne grunnleggende kjensgjerningen på en bedre måte enn departementets forslag. Det gis mer tid, og det legges føringer for at retten til videregående opplæring inntil to år ekstra tas ut i forkant av opplæringsløpet i stedet for i etterkant, slik det er vanlig for elever med behov for spesialundervisning. Det er viktig at særskilt språkopplæring blir gitt så tidlig i utdanningsløpet som mulig.”

Oppland fylkeskommune uttaler om høvet til å ta Vg1 over to år:

”Oppland fylkeskommune har de senere år ikke hatt tilbud om innføringsklasser i videregående opplæring grunnet store geografiske avstander og et elevgrunnlag som ikke er tilstrekkelig for å kunne starte innføringsklasser. Oppland fylkeskommune kan vise til gode erfaringer med tilrettelegging ut fra individuelle behov, blant annet ved bruk av to år på Vg1. Fylkeskommunen har gode erfaringer med å organisere Vg1 over 2 år ved å vektlegge grunnleggende norsk og samfunnsfag, samt delta i de øvrige timene med sine klasser i programfagene, det første året. Det andre året av Vg1 deltar elevene ordinært. Oppland fylkeskommune ser behovet for å vurdere også andre mulige organisatoriske tilbud som er tilpasset elever i videregående opplæring.”

Kristne Friskolers Forbund har uttalt seg om innføringstilbod ved private skolar og seier:

”Det ligger en utfordring i at enkeltvedtak om slik opplæring, inkl. omfang og organisering, skal fattes av kommunen/fylkeskommunen. KFF støtter notatets understrekning av at det må være god kontakt mellom privatskolen og kommunen, og at skolen må bistå kommunen med nødvendig informasjon for å gjøre et vedtak som blir riktig i forhold til det tilbud skolen vil gi.”

5.4 Vurderingar og forslag frå departementet

5.4.1 Innleiing

I Noreg har fellesskolen lange tradisjonar. Likeverd, inkludering og tilpassa opplæring er viktige prinsipp i den norske fellesskolen. Den inkluderande skolen er basert på eit menneskesyn som viser grunnleggjande respekt for menneskerettane og menneskeleg likeverd. Dette verdigrunnlaget har sterk oppslutning i samfunnet og er nedfelt i formålsparagrafen for både barnehage og skole.

Likeverd i skolen føreset at ingen elevar skal diskvalifiserast frå fellesskapet på grunn av kjønn, føresetnader og bakgrunn. Inkludering i skolen handlar om at alle ikkje berre skal få vere ein del av fellesskapet, men også ha høve til å lære og å utvikle seg i fellesskapet. Det krev at skolen i sitt innhald og si organisering aktivt tek omsyn til evnene og føresetnadene hos elevane. Inkluderings- og likeverdsprinsippa går tydeleg fram av m.a. opplæringslova §§ 1-1, 8-1 og 8-2.

Tilpassa opplæring er viktig for at den enkelte elev skal ha utbytte av opplæringa, jf. opplæringslova § 1-3. Fordi skolen først og fremst er ein fellesskapsarena, kan ikkje tilpassa opplæring bli forstått som rein individualisering av opplæringa. Det handlar om å skape god balanse mellom individ- og fellesskapsorientering. Tilpassa opplæring skal skje innanfor ramma av den ordinære opplæringa og er ikkje eit rettsleg grunnlag for å gi enkeltelevar eineundervisning.

Når opplæringstilbodet til eleven skal fastsetjast, må likeverdsprinsippet, prinsippet om inkludering og tilpassa opplæring trekkjast inn i vurderinga.

Nykomne elevar frå språklege minoritetar kan etter departementet si vurdering ha behov for eit innføringstilbod, jf. Meld. St. 22 (2010-2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter, Ungdomstrinnet. Dette kan i utgangspunktet avvike frå dei prinsippa fellesskolen byggjer på, men kan likevel vere nødvendig fordi ein minimumskompetanse i norsk språk er nødvendig for både å kunne ha utbytte av ordinær opplæring og å ta del i skolemiljøet. Forsking peiker på at ein periode med eit separat tilbod kan gi betre grunnlag for inkludering på lengre sikt enn å begynne rett i ordinær klasse, sidan elevane da får betre norskprestasjonar og faglege dugleikar før dei går inn i ordinær klasse.2 Formålet med eit slikt innføringstilbod er å lære elevane norsk så raskt som mogleg for at dei skal kunne få utbytte av ordinær opplæring.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag meiner det er behov for å presisere omgrepet ”nyankomne” som vart brukt i forslaget. Departementet reknar med at det ikkje er problematisk å vurdere om elevar er nykomne når dei kjem til Noreg i opplæringspliktig alder og begynner på skolen. Det kan likevel oppstå spørsmål om eleven kan reknast som nykomen dersom han eller ho har budd i Noreg ei stund før opplæringspliktig alder. Tilsvarande spørsmål kan oppstå ved starten i vidaregåande opplæring dersom eleven kom til Norge seint i grunnskoleløpet. Departementet meiner ”nykomne” ikkje bør tidfestast konkret, men peiker på at omgrepet ”nykomne” i seg sjølv inneber ei viss avgrensing i tid. Men kommunane/fylkeskommunane bør sjølv vurdere om eleven har så kort butid i Noreg at han eller ho vil kunne ha behov for eit innføringstilbod. Kommunen/fylkeskommunen må vidare vurdere om eit innføringstilbod blir rekna for å vere til beste for eleven. I denne vurderinga vil integreringsomsynet vere eit moment som vil vege tungt dersom eleven har budd i Noreg ei tid allereie.

Departementet meiner at regelverket ikkje skal vere til hinder for innføringstilbod som både skoleeigaren og eleven/dei føresette ønskjer og meiner er til beste for eleven. Det blir derfor her foreslått endringar for å regulere og klargjere regelverket for denne typen tilbod.

5.4.2 Organisering

Departementet meiner at regelverket ikkje bør vere til hinder for organisering i innføringsklassar eller på innføringsskole, dersom skoleeigaren og eleven/dei føresette meiner det er den beste løysinga for eleven. Enkelte høringsinstansar meiner det bør bli innført plikt for skoleeigaren til å opprette innføringstilbod. Det blir grunngitt med at dette vil sikre likeverdig opplæring. Departementet har vurdert om det bør innførast plikt for skoleeigaren til å tilby opplæring organisert på denne måten, slik at eleven får rett til innføringstilbod. Argument som kan tale for ei slik rettsfesting er å sikre lik form for tilbod uavhengig av kvar elevane bur. På den andre sida er det store variasjonar i kommunestorleikar, og spesielt små kommunar kan få problem med å oppfylle eit slikt krav. Departementet viser også til at enkelte kommunar ikkje har behov for slike innføringstilbod, og at andre kommunar ikkje har eit tilstrekkeleg tal nykomne minoritetsspråklege elevar til å få organisert tilbodet i eigne grupper. Departementet meiner på bakgrunn av dette at det ikkje skal innførast ei plikt for skoleeigaren, men at regelverket skal opne for denne typen innføringstilbod som skoleeigaren sjølv kan vurdere om skal setjast i gang. Det blir dermed heller ikkje foreslått nokon rett til å få eit innføringstilbod.

Departementet foreslo at kommunen og fylkeskommunen må fastsetje i vedtaket om særskild språkopplæring, jf. §§ 2-8 og 3-12, korleis den særskilde språkopplæringa skal organiserast. Dette var det brei støtte til i høringa. Det blir foreslått at det i eit slikt vedtak må takast stilling til om heile eller delar av opplæringa skal givast i annan klasse eller skole enn den eleven til vanleg skal/skulle ha gått i. Departementet viser til omtalen under gjeldande rett om at elevar i grunnskolen har rett til å gå på nærskolen. Vidare blir det foreslått at eit innføringstilbod til ein elev berre skal givast der dette ut frå ei heilskapsvurdering er rekna for å vere til beste for eleven. Det følgjer av Barnekonvensjonen artikkel 3 at ved alle handlingar som gjeld barn, skal barnets beste vere eit grunnleggjande omsyn. Det må gå fram av vedtaket at det er vurdert at eit innføringstilbod er til beste for eleven. Det er kommunen som skal gjere vedtak om særskild språkopplæring for elevar i grunnskolen, jf. § 2-8 fjerde ledd, og fylkeskommunen skal gjere tilsvarande vedtak for elevar i vidaregåande opplæring, jf. § 3-12 fjerde ledd. Departementet meiner at rammene for organisering av opplæringa for denne gruppa elevar i innføringstilbod bør knytast til enkeltvedtaket om særskild språkopplæring.

Østberg-utvalet har vurdert ulike modellar for innføringstilbod, og har sett på både innføringsklassar og innføringsskolar. Østberg-utvalet peiker på at innføringsskolar kan vere viktige knutepunkt for verdfull kompetanse for minoritetsspråklege, og at skolane samtidig kan bli opplevde som reine mottaksskolar der elevane kan føle seg isolerte. Nykomne minoritetsspråklege elevar bør så raskt som mogleg delta i vanleg skole. Departementet ser at det både er fordelar og ulemper med slike innføringsskolar. Eit fåtal av høringsinstansane meiner tilbodet primært bør bli gitt på nærskolen. Departementet har forståing for eit slikt syn, men meiner det bør vere opp til kommunen og fylkeskommunen å vurdere om det skal opprettast innføringstilbod i klassar eller på eigne skolar. Det blir derfor lagt til rette for høve til å etablere både innføringsklassar og -skolar i dette lovforslaget.

Enkelte høringsinstansar meiner at elevane ikkje bør kunne takke nei til eit innføringstilbod dersom skoleeigaren meiner det er til beste for eleven. Departementet meiner likevel at eleven ikkje bør ha plikt til å nytte eit innføringstilbod. Fleirtalet av dei høringsinstansane som har uttalt seg om dette, støttar departementet sitt syn. Eleven må etter departementet sitt syn kunne velje å gå i ordinær klasse/basisgruppe sjølv om skoleeigaren tilbyr innføringstilbod. Departementet meiner dette er avgjerande i diskusjonen om retten til slike innføringstilbod. Dersom eleven takkar nei til eit innføringstilbod, skal grunnskoleelevar få særskild språkopplæring på nærskolen, og elevar i vidaregåande opplæring på den skolen der dei er tekne inn. Eleven kan derimot ikkje krevje å få morsmålsopplæring ved nærskolen/den skolen eleven til vanleg går i, sidan dette kan leggjast til ein annan skole, jf. §§ 2-8 andre ledd og 3-12 andre ledd. For å sikre elevane høve til val foreslo departementet at det skal krevjast samtykke frå elev/føresette om at heile eller delar av opplæringa kan skje i annan klasse/anna basisgruppe eller skole enn den eleven til vanleg skal gå i.

5.4.3 Tidsavgrensing

Høringsinstansane er delte i synet på om det bør setjast ei tidsavgrensing i lova eller ikkje. Somme høringsinstansar meiner også at eitt år, og inntil eitt og eit halvt år når det ligg føre særskilde grunnar, er for kort tid. Andre instansar meiner tida i innføringstilbod bør avhenge av norskkompetansen til eleven.

Departementet meiner at eit innføringstilbod berre skal vere eit overgangstilbod der målsetjinga er å lære eleven norsk så raskt som mogleg. Østberg-utvalet meiner at eit innføringstilbod bør vare i eitt år. Departementet foreslo i høringsbrevet at grensa som hovudregel skal vere inntil eitt år, men meinte at det kan vere behov for nokon fleksibilitet. Departementet foreslo at innføringstilbodet kan vare inntil halvtanna år når det ligg føre særskilde grunnar. Særleg elevar som har behov for alfabetisering vil kanskje kunne ha behov for meir enn eitt år i innføringstilbod. Vidare kan elevar som kjem til Noreg seint i vårsemesteret, også ha behov for å gå i innføringstilbod heile det etterfølgjande skoleåret. Behovet vil sannsynlegvis også vere ulikt, alt etter elevens alder og tidlegare skolegang.

Etter høringa har departementet vurdert om tidsfristen bør utvidast, eller om det ikkje skal setjast ein tidsfrist i lova, men derimot setjast som vilkår at elevane skal overførast til ordinær klasse når norskkompetansen er på eit visst nivå. Departementet meiner at det bør setjast ei klar tidsgrense for kor lenge ein elev kan vere i innføringsklasse, eventuelt på ein innføringsskole. Av omsyn til integrering er det viktig å få denne elevgruppa så raskt som mogleg inn i ordinær skole og i ordinær klasse etter eit særskilt tilrettelagt tilbod. Lovforslaget opnar for avvik frå det ordinære løpet i betydeleg grad, det gjeld både organiseringa, kompetansemåla og timefordelinga. Slike avvik frå det ordinære bør tidsavgrensast sidan det ikkje vil liggje føre sakkunnig vurdering før vedtak om avvik blir gjort for denne elevgruppa.

Enkelte høringsinstansar har kommentert at det er noko uklart kva som ligg i særskilde grunnar. Departementet gav nokre eksempel i høringsbrevet. Departementet meinte det kunne omfatte elevar som har behov for alfabetisering, som kjem seint i skoleåret eller som kjem til Noreg seint i skoleløpet. I lys av høringa ser departementet at det kan bli vanskeleg å vurdere kva for elevar som har særskilde grunnar. Kommunen og fylkeskommunen skal alltid vurdere kva for opplæringstilbod som skal givast, ut frå kva ein reknar med vere til beste for eleven. Kva for andre grunnar for slik organisering enn ei vurdering ut frå kva som vil vere til beste for barnet, kan det bli vanskeleg å stille opp.

Departementet er, som høringsinstansane, oppteke av at føresegna ikkje skal bli for rigid med omsyn til tidsfristen, og viser til at enkelte elevar vil kunne ha betre utbytte av å gå i innføringstilbod lenger enn eitt år. På bakgrunn av kartlegginga av norskkunnskapane hos eleven er det skolen som nærmast kan vurdere kva som er formålstenleg organisering av heile eller delar av opplæringa for den enkelte eleven.

Etter ei vurdering av omsynet til fleksibilitet og omsynet til integrering av elevane har departementet komme til at ein elev bør kunne gå i innføringstilbod i inntil to år. Departementet held fast ved vilkåret om at det berre skal organiserast eit slikt tilbod dersom det blir sett som det beste for eleven. I vurderinga av kva som blir rekna for å vere til beste for eleven må omsynet til integrering inngå. Departementet meiner at det skal meir til for at ein yngre elev skal gå lenge i innføringstilbod enn for ein eldre elev med liten skolebakgrunn. Den yngre eleven vil sannsynlegvis raskare kunne tileigne seg språket og kompetansemåla på sitt alderstrinn enn dei eldre elevane.

Sjølv om departementet foreslår ei grense på to år, er det viktig at ein elev ikkje går i eit innføringstilbod lenger enn det er behov for. Departementet er samd med Østberg-utvalet i at eit slikt tilbod som hovudregel bør givast i eitt år. I det forslaget som var til høring, er det sagt at det må komme fram av vedtaket kor lenge eleven kan gå i innføringstilbod, og at dette som hovudregel skal avgrensast til maksimalt eitt år. Sidan departementet no foreslår ei grense på to år, og at det ikkje blir stilt krav om særskilde grunnar for tilbod ut over eitt år, blir det foreslått at vedtaket om slik organisering berre kan gjerast for eitt år om gongen. Departementet meiner at kommunen/fylkeskommunen må gjere ei ny vurdering av kva som er til beste for eleven etter eitt år i innføringstilbod. Av omsyn til integrering av elevane bør skolen vurdere om eleven kan få eit godt og tilpassa opplæringstilbod i ordinær klasse med eventuelle vedtak etter §§ 2-8, 3-12 og kapittel 5. Det blir presisert at eleven/dei føresette må samtykkje før nytt vedtak blir gjort.

Når grunnskoleeleven har gjennomført innføringstilbodet, skal han/ho overførast til klassen/basisgruppa i nærskolen, jf. opplæringslova § 8-1 første ledd. Departementet vil i denne samanhengen presisere at elevane, etter innføringstilbodet, framleis kan ha rett til særskild språkopplæring etter § 2-8. Dette gjeld også morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring. Den særskilde språkopplæringa skal etter innføringstilbodet givast innanfor rammene av gjeldande første til fjerde ledd. Det vil seie at elevane ikkje kan organiserast i grupper baserte på språklege dugleikar ut over det som går fram av opplæringslova § 8-2 i andre fag enn norsk. Elevane kan også ha rett til spesialundervisning etter kapittel 5 i lova. Ei eventuell tilrettelegging i andre fag enn norsk må vurderast ut frå det behov for spesialundervisning eleven måtte ha etter opplæringslova § 5-1. Departementet minner også om at opplæringa skal tilpassast til evnene og føresetnadene til elevane, jf. opplæringslova § 1-3. Skolane vil med dette, etter departementet si vurdering, ha tilstrekkelege høve til å tilpasse opplæringa til elevar som ikkje har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å kunne følgje den vanlege opplæringa og/eller ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet etter tida i innføringstilbod.

5.4.4 Vidaregåande opplæring

Særleg fylkeskommunane har teke opp ulike problemstillingar knytte til innføringstilbod til elevar i vidaregåande opplæring. Dette gjeld m.a. bruk av retten til vidaregåande opplæring etter lova § 3-1. Mange meiner at eit slikt innføringstilbod burde reknast som eit år null. Enkelte fylkeskommunar tek til orde for at denne elevgruppa burde få høve til å ta Vg1 over to år, at eit slikt innføringstilbod ikkje blir knytt til eit utdanningsprogram i tilbodsstrukturen, og vidare at innføringstilbod burde vere søkbare. Fylkeskommunane tek også opp spørsmålet om elevane burde få utvida rett til grunnskoleopplæring, og om det burde stillast krav om norskdugleik for inntak til vidaregåande opplæring.

Fylkeskommunane reiser mange relevante problemstillingar i høringsfråsegnene. Departementet har i dette forslaget berre teke sikte på å gjere det klart i regelverket at skoleeigaren kan tilby innføringstilbod til eleven. Departementet arbeider med den vidare oppfølginga av tiltaka i NOU 2010:7 Mangfold og mestring, og vil komme tilbake til dette.

Fleirtalet av fylkeskommunane er kritiske til at elevar som får innføringstilbod, må bruke av retten til vidaregåande opplæring. Østberg-utvalet meiner også at innføringstilbodet ikkje skal bruke av retten, men vere rekna som eit ”år 0”.

Departementet meiner at så lenge eleven har rett til vidaregåande opplæring etter § 3-1 i lova, og takkar ja til eit frivillig innføringstilbod i regi av den vidaregåande opplæringa, må eleven bruke av retten til vidaregåande opplæring. Departementet meiner at det er viktig at denne elevgruppa kan få eit innføringstilbod i regi av vidaregåande opplæring. På denne måten blir elevane sikra eit opplæringstilbod i samsvar med opplæringslova, og beheld sine rettar til m.a. spesialundervisning og skyss. Departementet held fast ved det opphavlege forslaget om at tida i innføringstilbod blir rekna som ein del av retten til vidaregåande opplæring. Departementet meiner at det er viktig at nykomne minoritetsspråklege elevar blir tekne inn til vidaregåande opplæring som andre elevar, og at det innanfor rammene blir gitt tilpassa opplæring.

Departementet vil minne om at elevar som har rett til vidaregåande opplæring og som er tekne inn etter § 3-1 i lova, har rett til tre års heiltids vidaregåande opplæring. For elevar som har rett til særskild språkopplæring etter § 3-12, og som har behov for utvida tid, er det høve til to år ekstra. Om ein elev har behov for utvida tid må vurderast konkret og etter sakkunnig vurdering. Departementet legg til grunn at elevar som har gått i innføringstilbod, vil kunne ha behov for utvida opplæringstid i vidaregåande opplæring. Dei elevane som har eit slikt behov, vil kunne bruke fem år på å fullføre opplæringa. Bakgrunnen for innføring av utvida tid er at denne elevgruppa treng lengre tid enn tre år. Da retten til utvida tid for elevar som har rett til særskild språkopplæring vart presisert, uttalte departementet i Ot.prp. nr. 55 (2008-2009):

”Målet er at så mange elevar som mogleg gjennomfører vidaregåande opplæring på normert tid. Samstundes viser røynsle at enkelte minoritetsspråklege elevar ikkje vil klare å gjennomføre vidaregåande opplæring innanfor same tidsrom som elevar med anten norsk som morsmål, eller som har fått norsk gjennom heile skoleløpet. Departementet meiner det er viktig at særleg minoritetsspråklege elevar som kjem til Noreg seint i skoleløpet, får ekstra tid til å gjennomføre vidaregåande opplæring når elevane treng det, sett i høve til opplæringsmåla. Ein del elevar som følgjer læreplanen for grunnleggjande norsk for språklege minoritetar, vil ikkje oppnå så god norskdugleik at dei kan få opplæring etter ordinær læreplan for norsk i løpet av vanleg tid i vidaregåande opplæring etter § 3-1 første ledd. Desse vil kunne ha behov for meir tid til vidaregåande opplæring.”

Det er likevel mogleg for fylkeskommunane å tilby nykomne minoritetsspråklege elevar eit år null utanfor tilbodsstrukturen. Dersom fylkeskommunen vel å tilby eit slikt opplæringstilbod, bør det komme tydeleg fram i informasjonen til dei aktuelle elevane og deira føresette at dette ikkje er ein del av vidaregåande opplæring, og kva konsekvensar det har for den enkelte.

Fleirtalet av fylkeskommunane meiner det bør leggjast til rette for at elevane i innføringstilbod skal kunne ta Vg1 over to år. Departementet vil i den samanheng gjere merksam på at elevar i vidaregåande opplæring, som nemnt framanfor, kan ha rett til inntil to år ekstra opplæring, dvs. inntil fem år totalt. Lova er ikkje til hinder for at det blir gjort enkeltvedtak om utvida tid tidleg i opplæringsløpet, f.eks. mot slutten av Vg1. Dersom elevane får ein del av den utvida tida tidleg i opplæringsløpet, kan også det medverke til tryggleik. Elevane får da ei tidleg stadfesting om at dei har lengre tid enn tre år til å fullføre vidaregåande opplæring. Det er da viktig å vere klar over at slik utvida tid ikkje kan innvilgast utan sakkyndig vurdering, jf. § 3-1 femte ledd i lova. Vidare må vilkåra om at eleven har rett til spesialundervisning etter kapittel 5, rett til opplæring i og på teiknspråk etter § 3-9, rett til opplæring i punktskrift etter § 3-10 eller rett til særskild språkopplæring etter § 3-12 vere oppfylte. I tillegg må den sakkunnige vurderinga konkludere med at eleven vil ha utbytte av å få utvida tid.

Ein del høringsinstansar meiner det vil bli svært krevjande for nykomne minoritetsspråklege elevar å følgje opplæringa på Vg2 dersom innføringstilbodet blir rekna som Vg1. Elevane vil da sannsynlegvis ha gått på Vg1 med ulik grad av avvik frå læreplanverket. Departementet er samd med høringsinstansane i det, og viser til at det vil vere meir i samsvar med tanken om tidleg innsats å gi elevane høve til å ta Vg1 over to år, i staden for å måtte vente til eit fjerde år. Departementet foreslår også at tidsavgrensinga for innføringstilbod blir sett til to år, jf. punkt 6.4.3. Eit høve til å ta Vg1 over to år vil harmonere med denne toårsgrensa.

Fylkeskommunane meiner også at elevane skal kunne søkje seg inn på innføringstilbod i staden for at innføringstilbodet blir knytt til det programområdet eleven søkjer seg inn på. Dette er eit spørsmål som departementet vil vurdere nærmare i det vidare arbeidet med forslaga frå Østberg-utvalet.

Når elevane i vidaregåande opplæring har gjennomført innføringstilbodet, skal dei begynne på ordinært vidaregåande løp i dei skolane dei er tekne inn i. Dette vil gjelde alle elevar i vidaregåande opplæring, uavhengig av lengda på innføringstilbodet. Dersom innføringstilbodet blir avslutta midt i eit skoleår, skal eleven halde fram i det ordinære løpet det er gjort avvik frå i enkeltvedtaket. Departementet understrekar at mange av elevane framleis kan ha behov for og rett til særskild språkopplæring etter § 3-12. Dette gjeld også morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring. Den særskilde språkopplæringa skal etter innføringstilbodet givast innanfor rammene av gjeldande første til fjerde ledd. Det vil seie at elevane ikkje kan organiserast i grupper baserte på språklege dugleikar ut over det som går fram av opplæringslova § 8-2 i andre fag enn norsk. Ei eventuell tilrettelegging i andre fag må vurderast ut frå behov som eleven har for spesialundervisning etter opplæringslova § 5-1.

5.4.5 Unntak frå læreplanverket

Nykomne minoritetsspråklege elevar kan for ein periode ha behov for at det blir gjort avvik frå læreplanverket, under dette fag- og timefordelinga. Problemstillinga er påpeikt av Østberg-utvalet.

Målsetjinga med innføringstilbod er at elevane skal lære norsk slik at dei kan delta i ordinær opplæring. Det kan dermed vere aktuelt å satse særleg på norsk i ein innføringsfase. Østberg-utvalet peiker på at det i tillegg til opplæring i norsk, bør givast opplæring i dei aktuelle faga som dei andre elevane får på same alderstrinn. Utvalet peiker også på at jo seinare i skoleløpet eleven kjem til Noreg, desto viktigare vil det vere at eleven får opplæring i grunnleggjande dugleikar i dei sentrale faga etter gjeldande læreplanverk. Departementet vil komme tilbake til det nærmare innhaldet i innføringstilboda i samsvar med det som er varsla i Meld. St. 22 (2010-2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter, Ungdomstrinnet, der det blir sagt at departementet vil ”vurdere om det er behov for ytterligere nasjonale føringer når det gjelder innhold og organisering av tilbudet”. Departementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utvikle ein rettleiar om innføringstilbod til nykomne minoritetsspråklege elevar med omsyn til både organisering og innhald.

I dette lovforslaget legg departementet til rette for at det kan vere mogleg å gjere avvik frå læreplanverket for desse elevane, i vedtaket som er knytt til særskild språkopplæring. Det blir foreslått at det kan gjerast avvik frå fag- og timefordelinga og kompetansemåla i læreplanen. Det er berre i den perioden da eleven går i innføringstilbod det kan gjerast avvik frå læreplanverket på bakgrunn av §§ 2-8 nytt femte ledd og 3-12 nytt femte ledd. Departementet meiner det ikkje er nødvendig å gjere vedtak om spesialundervisning med føregåande sakkunnig vurdering. Det blir lagt til grunn at kommunen/fylkeskommunen må gjere nødvendige vurderingar i framkant av vedtaket om særskild språkopplæring, jf. saksbehandlingsreglane i forvaltningslova om utgreiings- og grunngivingsplikt. Elevane skal kartleggjast undervegs i opplæringa, og det er denne kartlegginga som ligg til grunn for kva slags språkopplæring eleven har behov for, og kva for avvik frå læreplanverket som er nødvendige for å vareta eleven sitt behov.

Organiseringa av opplæringa (om eleven skal få opplæring i ei gruppe utanfor klassen eller eineundervisning) og om det skal gjerast avvik frå læreplanverket, må gå fram av vedtaket om særskild språkopplæring. Avvik frå fag- og timefordelinga skal berre gjerast i dei tilfella da dette er nødvendig for å vareta behova til eleven. Dette inneber at det må vurderast konkret for kvar enkelt elev om og i kva omfang det skal gjerast unntak frå fag- og timefordelinga i læreplanverket. Opplæringa må tilpassast til eleven sine føresetnader, og eleven må sikrast forsvarleg utbytte av opplæringa. Elevane i grunnskolen vil sannsynlegvis ha svært ulike opplæringsbehov, avhengig av den opplæringa dei har fått i heimlandet og kva for språklege utfordringar dei har.

Oslo kommune meiner det ikkje bør vere krav til det same totale timetalet, men at elevane skal ha gjennomsnittleg årstimetal. Kommunen har erfaringar med at aldersblanda grupper er ein føresetnad for å få ein storleik på gruppene som er pedagogisk og sosialt forsvarleg. Elevane kjem frå ulike utdanningssystem og har ulik utdanningsbakgrunn, og det er derfor ingen lineær samanheng mellom alder og opplæringsbehov. Oslo kommune meiner derfor at det er nødvendig å kunne berekne eit gjennomsnittleg årstimetal for elevar i innføringstilbod. Departementet er ikkje samd i dette og meiner at elevane skal ha det same totale timetalet som andre elevar. Forslaget går ut på at eit innføringstilbod for den enkelte eleven skal ta utgangspunkt i læreplanverket for det enkelte årstrinnet eller det programområdet eleven går på. I forslaget er det krav om at kvar enkelt elev skal ha eit individuelt vedtak der det er vurdert kva for avvik som er nødvendige for den enkelte. Formålet med innføringstilbod er at eleven skal lære norsk, men departementet meiner at det også må vurderast om eleven kan ta imot opplæring etter læreplanen i eitt eller fleire fag, og/eller om eleven kan få opplæring i ordinær klasse i somme fag. Det kan sikkert vere formålstenleg for kommunen/fylkeskommunen å organisere elevane i aldersblanda grupper og på tvers av programområde. Men departementet vil presisere at opplæringa må tilpassast til dei føresetnadene eleven har, og at eleven må sikrast forsvarleg utbytte av opplæringa. Elevane vil sannsynlegvis ha svært ulike opplæringsbehov, avhengig av den opplæringa dei har fått i heimlandet og dei språklege utfordringane dei har. Det følgjer av forslaget at kommunen/fylkeskommunen berre kan gjere avvik frå læreplanverket i den utstrekning det er nødvendig for å vareta eleven sitt behov. Kommunen/fylkeskommunen kan ikkje med heimel i dette lovforslaget organisere eit opplæringstilbod som er likt for alle elevane. Departementet held fast ved forslaget om at elevane skal ha det same totale timetalet som dei skulle hatt etter læreplanverket.

Når ein elev blir overført til ordinær opplæring, må eventuelle avvik frå læreplanverket heimlast i vedtak etter kapittel 5 i lova.

For elevar i vidaregåande opplæring er det fag- og timefordelinga på det programområdet eleven er teken inn på, det kan gjerast eventuelle avvik frå. Departementet meiner at nykomne elevar i vidaregåande opplæring må sikrast opplæring etter sine evner og føresetnader. I vedtaket om særskild språkopplæring bør det komme tydeleg fram at det er vurdert om eleven kan følgje nokon av faga på Vg1. Østberg-utvalet peikte på at ei løysing med fellesfag i innføringsklassen (norsk, engelsk, matematikk, naturfag, samfunnsfag, geografi og kroppsøving) og deltaking i praktisk orienterte fag saman med den ordinære klassen, vil kunne vere eigna.

Departementet ser at det også kan vere behov for unntak frå krava om vurdering. Det kan vere vanskeleg å gi ein elev vurdering i form av ein karakter i ein nybegynnarfase pga. svake norskdugleikar. Vidare kan eleven for ein periode ha fått unntak frå fag, slik at det ikkje er grunnlag for vurdering. Det er likevel viktig at lærarane sørgjer for at elevane forstår kva dei skal lære, og kva som er forventa av dei, at dei får tilbakemeldingar som fortel dei om kvaliteten av arbeidet eller prestasjonen deira, og at dei får råd om korleis dei kan forbetre seg. I forskrifta til opplæringslova § 3-21 står: Minoritetsspråklege elevar i grunnskolen som begynner opplæringa i Noreg siste halvdel av eit opplæringsår, er fritekne frå vurdering med karakterar i fag dette opplæringsåret, dersom foreldra ber om dette. Dette gjeld både halvårsvurdering med karakter og standpunktvurdering. Dette gjeld for minoritetsspråklege elevar i grunnskolen, men omfattar ikkje elevar i vidaregåande opplæring. Til samanlikning blir det vist til at elevar i vidaregåande opplæring med individuell opplæringsplan ikkje kan få fritak frå vurdering med karakter. Departementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å greie ut og foreslå forskriftsendringar knytte til fritak for vurdering med karakter for minoritetsspråklege elevar i innføringstilbod. Dette forslaget er sendt på høring februar 2012.

5.4.6 Klageinstans

Klageinstansen for enkeltvedtak om særskild språkopplæring er ulik for elevar i grunnskolen og for elevar i vidaregåande opplæring. Departementet er klageinstans for alle enkeltvedtak i grunnskolen, jf. § 15-2 første ledd. Enkeltvedtak i den vidaregåande opplæringa skal som hovudregel klagast til fylkeskommunen. Somme vedtak, som f.eks. enkeltvedtak om spesialundervisning i den vidaregåande opplæringa, skal klagast til departementet. Bakgrunnen for dette er at vedtak om spesialundervisning gjeld ressursar til utsette grupper, og at det derfor vart sett som nødvendig med statleg overprøving etter klage.

Østberg-utvalet foreslo at opplæringslova § 15-2 andre ledd blir endra slik at departementet også skal vere klageinstans for vedtak etter § 3-12 for vidaregåande opplæring. Departementet støttar utvalet i denne vurderinga. Det er berre eit fåtal av høringsinstansane som har uttalt seg om dette særskilt. Fleirtalet støttar at klagekompetansen blir lagd til departementet. Da retten til særskild språkopplæring for minoritetsspråklege elevar i vidaregåande opplæring vart tydeleggjord i § 3-12, vart ikkje klageordninga omtalt, jf. Ot.prp. nr. 40 (2007-2008). Elevar i vidaregåande opplæring kunne ha rett til særskild språkopplæring før lovendringa, men da etter § 5-1 om spesialundervisning. For vedtak om spesialundervisning var det departementet som var klageinstans. Departementet legg til grunn at det ikkje var tilsikta at klageinstansen skulle endrast. Departementet (delegert til fylkesmannen) er også klageinstans for enkeltvedtak m.a. om opplæring i inntil to år ekstra etter § 3-1 femte ledd, som denne gruppa elevar kan ha rett til. Det vil vere naturleg at same instans behandlar klage på vedtak om særskild språkopplæring og vedtak om utvida opplæringstid. Vedtak om særskild språkopplæring gjeld på lik linje med vedtak om spesialundervisning for ressursar til utsette grupper. Det blir presisert at også organiseringa og eventuelle avvik frå læreplanverket kan klagast på. Departementet foreslår derfor at departementet også skal vere klageinstans for vedtak etter § 3-12 for vidaregåande opplæring.

5.4.7 Private skolar

Departementet sende eit forslag om at også private skolar godkjende etter privatskolelova eller etter opplæringslova § 2-12 skulle kunne leggje til rette for innføringstilbod for eventuelle nykomne minoritetsspråklege elevar ved skolen. Det er berre eit fåtal av høringsinstansane som har uttalt seg om innføringstilbod ved private skolar. Dei som har uttalt seg, støttar forslaget, men med nokre endringsforslag.

For private grunnskolar godkjende etter opplæringslova § 2-12 er det ikkje aktuelt å leggje til rette for innføringstilbod, da § 2-8 om særskild språkopplæring ikkje gjeld for desse skolane, jf. § 2-12 tredje ledd.

Private skolar kan godkjennast etter privatskolelova § 2-1 dersom dei skal drivast på eitt av seks nærmare oppgitte grunnlag. Eigne innføringsskolar er ikkje eitt av desse grunnlaga. Kristne Friskolers Forbund (KFF) meiner det bør leggjast til rette for at dei private skolane skal kunne drive innføringstilbod som ”annen virksomhet” etter privatskolelova § 2-2 første ledd. Dette kan etter KFF vere aktuelt der ein kommune har ein privatskole med mange aktuelle elevar og/eller god kompetanse på dette området, slik at det er mest naturleg at alle dei aktuelle elevane i kommunen får opplæringa ved privatskolen, ikkje ved ein kommunal skole. Departementet foreslo ikkje å opne for eigne privatåtte innføringsskolar for nykomne elevar. Privatskolelova sitt formål er først og fremst å leggje til rette for at foreldre skal ha høve til å velje private skolar for barna sine på bakgrunn av overtydingane sine. Drift av eventuelle eigne innføringsskolar bør vere eit offentleg ansvar. Tilsvarande vurdering må etter departementet sitt syn vere gjeldande for anna verksemd.

Departementet meiner at det i utgangspunktet er positivt med mest mogleg parallelle reglar og handlefridommar for offentlege og private skolar. Det har ikkje komme fram innvendingar mot forslaget, og departementet held derfor oppe forslag også for private skolar etter privatskolelova.

Departementet peikte i høringsforslaget på enkelte særskilde problemstillingar og utfordringar ved å opne for innføringstilbod i private skolar. Dette knyter seg særleg til kven som gjer vedtak og med kva for innhald. Det er heimkommunen/heimfylket til eleven som skal kartleggje norskkunnskapane til eleven, gjere vedtak om særskild språkopplæring og dekkje utgiftene til slik opplæring. I forslaget om innføringstilbod etter opplæringslova skal kommunen/fylkeskommunen i tillegg gjere vedtak om organisering av tilbodet og eventuelle avvik frå læreplanverket, under dette fag- og timefordelinga.

Eit kommunalt/fylkeskommunalt vedtak om språkopplæring i offentleg skole vil etter forslaget såleis både kunne omfatte rett til særskild språkopplæring og vedtak om organisering av elevar i eigne klassar/grupper, og avvik frå læreplanverket. Den siste delen av vedtaket, om innføringstilbod, pålegg ikkje skoleeigaren ei plikt. På same måten som det er opp til den enkelte kommunen/fylkeskommunen å organisere slike særskilde opplæringstilbod for nykomne minoritetsspråklege elevar, meiner departementet at det også bør vere opp til den enkelte private skolen om skolen vil organisere eit særskilt opplæringstilbod for nykomne elevar i eigne grupper eller klassar.

Organisering i eiga gruppe/eigen klasse skal etter forslaget berre gjerast der dette er rekna for å vere til beste for eleven. Det er kommunen/fylkeskommunen som kartlegg norskkunnskapane til eleven, men departementet antek at det er skolen som best kjenner dei lokale forholda og kva som vil vere det beste opplæringstilbodet på den enkelte skolen og for den enkelte eleven. Ein privat skole som ønskjer å tilby ein elev eit særskilt opplæringstilbod, må hjelpe kommunen/fylkeskommunen med nødvendig informasjon om eleven og det tilbodet skolen vil gi. Kommunen/fylkeskommunen skal kartleggje norskkunnskapane og vil ha informasjon om dette. Den private skolen må sørgje for at kommunen/fylkeskommunen har informasjon om korleis tilbodet skal organiserast, gi ei vurdering av kvifor dette er rekna for å vere til beste for eleven og ei vurdering av kor lenge eit slikt særskilt tilbod bør givast. Vidare må den private skolen sørgje for å gi kommunen/fylkeskommunen ei vurdering av kva for avvik frå læreplanverket som er nødvendige for å vareta behova til eleven. Kor stort behov kommunen/fylkeskommunen har for informasjon frå den private skolen vil kunne variere. Det er viktig med god dialog og samarbeid mellom kommunen/fylkeskommunen og den private skolen for å vurdere kva som vil vere det beste opplæringstilbodet for den enkelte eleven. Dette peiker også KFF på i høringssvaret. Det er viktig at kommunen/fylkeskommunen har den informasjonen som er nødvendig for å opplyse saka så godt som mogleg før det blir gjort vedtak om særskilt opplæringstilbod etter forslaget til nye føresegner. For at ein privat skole skal kunne gi eit opplæringstilbod i samsvar med vedtaket må det komme fram av sjølve vedtaket at den private skolen kan gi eit slikt opplæringstilbod. Eleven/dei føresette må også her samtykkje til eit slikt vedtak. Departementet meiner det vil vere praktisk at skolen innhentar samtykke i samband med å gi kommunen/fylkeskommunen den nødvendige informasjonen for å få saka godt opplyst. Dersom eleven/dei føresette ikkje samtykkjer, vil det ikkje være behov for at kommunen/fylkeskommunen skal gjere eit slikt vedtak.

Departementet foreslår at kommunen/fylkeskommunen må omtale organiseringa av opplæringstilbodet i den private skolen i vedtaket som skissert ovanfor.

Dersom eleven/dei føresette ikkje ønskjer eit særskilt opplæringstilbod, må skolen leggje til rette for særskild språkopplæring innanfor rammene av ordinær opplæring, i samsvar med vedtaket i kommunen/fylkeskommunen etter § 3-5 første ledd. Departementet viser til at elevar i private skolar kan ha rett til særskild språkopplæring. I tillegg kan elevane ha rett til spesialundervisning etter opplæringslova kapittel 5. Dette sikrar tilrettelegging for elevar i dei private skolane som ikkje har eller kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet. Det gjeld både dei som ikkje samtykkjer til innføringstilbod og dei som går i private skolar som ikkje tilbyr innføringstilbod.

M.a. KFF har teke opp spørsmål om tilskott for elevar i private skolar som går i innføringstilbod. Dersom ein elev får innføringstilbod i den private skolen, er han rekna som elev der, og tilskott blir utløyst etter reglane i økonomiforskrifta til privatskolelova (for 2006-12-19 nr. 1503). Dersom ein elev går i innføringstilbod i ein kommunal/fylkeskommunal skole, vil det ikkje bli utløyst tilskott til den private skolen, sidan grunnlaget for å rekne ut statstilskott er talet på heilårselevar som faktisk har følgt opplæringa, jf. økonomiforskrifta § 13.

Oslo kommune meiner at private skolar bør søkje staten om godkjenning for å kunne organisere innføringstilbod, slik praksis er når det gjeld andre opplæringstilbod i private skolar. Oslo kommune meiner også at staten bør dekkje kostnadene for desse tilboda og dessutan føre tilsyn, og at same instans bør godkjenne, finansiere og føre tilsyn med innføringstilbod i private skolar. Alternativt må kommunen få kompensasjon for meirutgiftene. Departementet viser til gjeldande privatskolelov § 3-5 første ledd, som seier at ”Elevar som har eit anna morsmål enn norsk og samisk, har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen”. Det er ikkje foreslått innført nokre nye rettar for elevane, men det blir opna for at den særskilde språkopplæringa for nykomne minoritetsspråklege elevar kan organiserast i eigne klassar eller grupper. Det er ikkje gitt pålegg om å tilby denne typen organisering, verken for dei private skolane eller kommunen/fylkeskommunen. Departementet vil peike på at den private skolen og kommunen/fylkeskommunen her må samarbeide om vurderinga av kva som vil vere det beste opplæringstilbodet for den enkelte eleven. Departementet kan ikkje sjå at det er behov for at private skolar skal måtte søkje staten om dette. Ei slik organisering skal knytast til vedtaket om særskild språkopplæring etter privatskolelova § 3-5. Det er kommunen/fylkeskommunen som er nærmast til å vurdere slike enkeltsaker. Tilsvarande reglar gjeld for vedtak om spesialundervisning i private skolar, jf. privatskolelova § 3-6.

Når det gjeld finansieringa av innføringstilbod i private skolar, viser departementet til at det etter privatskolelova § 3-5 er ”heimkommunen eller heimfylket til eleven som gjer vedtak og dekkjer utgiftene til slik opplæring”. Det er ikkje foreslått endringar knytte til finansieringa av særskild språkopplæring. Det vil vere opp til kommunen og fylkeskommunen å vurdere omfanget av utgiftene i samband med eit vedtak om innføringstilbod.

5.4.8 Forslag frå departementet

Departementet foreslår at nykomne minoritetsspråklege elevar i grunnskolen og i vidaregåande skole skal kunne organiserast i særskilde innføringstilbod. Elevar skal berre få innføringstilbod dersom dette er til beste for eleven, jf. barnekonvensjonen artikkel 3. Departementet foreslår vidare at slike innføringstilbod kan vare i inntil to år, men at vedtak om organisering av innføringstilbod berre kan gjerast for eitt år om gongen. Forslaget går også ut på at det kan gjerast avvik frå læreplanverket når dette er nødvendig for å vareta eleven sine behov, under dette fag- og timefordeling og kompetansemål. For å sikre elevane/dei føresette valfridom er det foreslått at eit slikt vedtak krev samtykke frå elev/føresette. Departementet foreslår at rammene for organiseringa av opplæringa for denne gruppa elevar i innføringstilbod blir knytte til enkeltvedtaket om særskild språkopplæring, jf. opplæringslova §§ 2-8 og 3-12. Departementet foreslår også at private skolar skal kunne gi innføringstilbod. Det blir i privatskolelova § 3-5 foreslått at kommunen/fylkeskommunen skal gjere vedtak om slik organisering, og at den private skolen kan gi slikt opplæringstilbod. Dei private skolane som ønskjer å gi elevane innføringstilbod, må sørgje for at kommunen/fylkeskommunen har den informasjon som er nødvendig for å kunne gjere slikt vedtak.

Opplæringslova § 15-2 andre ledd vert foreslått endra slik at vedtak om særskild språkopplæring etter § 3-12 kan klagast til departementet (delegert til fylkesmannen).