6 Forslag om ei eiga føresegn om opplæring ved behov for alternativ og supplerande kommunikasjon (ASK)

6.1 Bakgrunnen for forslaget

I Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap, som er ei oppfølging av NOU 2009:18 Rett til læring, står det at departementet vil innføre ei eiga føresegn i opplæringslova om opplæring av elevar med behov for alternativ og supplerande kommunikasjon (ASK). Nemninga ASK omfattar ulike måtar å kommunisere på og blir nytta av menneske som heilt eller delvis manglar tale og som derfor har behov for andre uttrykksformer.

I stortingsmeldinga Læring og fellesskap heiter det:

”For å tydeliggjøre dagens rettigheter i lovverket for elever med behov for ASK, foreslår departementet at det innføres en egen bestemmelse i opplæringsloven der det fastslås at opplæringen av elever med kommunikasjonsvansker skal legge til rette for opplæring i de kommunikasjonsformer og med de kommunikasjonsmidler som er tilpasset den enkelte. Det skal ikke innføres nye rettigheter, men presiseres at elever som har rett til spesialundervisning, har rett til nødvendig innlæring av alternativ og supplerende kommunikasjon.”

Spørsmål om rettar for elevar med behov for ASK har tidlegare vore behandla i Stortinget i samband med behandlinga av St.meld. nr. 23 (2007-2008) Språk bygger broer. I Innst. S. nr. 10 (2008-2009) fremja fleirtalet i Kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen dette forslaget:

”Stortinget ber Regjeringen komme tilbake med forslag til tiltak slik at elever som trenger utvikling i talespråk, tegnspråk, alternativ kommunikasjon, supplerende kommunikasjon, eller en kombinasjon av disse, får innfridd sine rettigheter etter lovverket.”

Spørsmål om opplæringstilbodet for elevar med kommunikasjonsvanskar har også vore behandla i Stortinget gjennom representantforslag Dokument nr. 8:72 (2008-2009) og Innst. S. nr. 239 (2008-2009).

6.2 Gjeldande rett

Opplæringslova

Opplæringslova har ikkje føresegner som særskilt regulerer opplæringa for elevar som har behov for alternative og supplerande kommunikasjonsformer. Men opplæringslova inneheld generelle føresegner om opplæringa som gjeld alle elevar, inkludert elevar med behov for ASK. Det følgjer av § 1-3 første ledd at opplæringa skal tilpassast til evnene og føresetnadene hos den enkelte. Vidare gir § 5-1 elevar som ikkje har eller kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, individuell rett til spesialundervisning. Elevar som får spesialundervisning, har rett til det same totale timetalet som andre elevar, jf. § 5-1 andre ledd tredje setning.

Retten til spesialundervisning etter § 5-1 må sjåast i samanheng med føresegna om tilpassa opplæring i § 1-3. Føresegna om spesialundervisning kjem til bruk når det er behov for ei meir omfattande tilpassing av undervisninga enn den som kan givast innanfor ordinær opplæring. Retten til spesialundervisning er først og fremst knytt til særskilde opplæringsbehov.

Retten til spesialundervisning etter opplæringslova § 5-1 omfattar også utstyr som er nødvendig for å gjennomføre spesialundervisninga. Dette gjeld særskilt tilpassa læremiddel, som f.eks. forskjellige typar programvare. I tillegg gir § 9a-2 tredje ledd første setning alle elevar rett til ein arbeidsplass som er tilpassa til behova deira. Føresegna inneber at eleven m.a. kan ha rett til særskilt utforma undervisningsrom og inventar og til særskilt tilpassa datautstyr. Vidare følgjer det av opplæringslova § 9-3 at skolane skal ha tilgang til nødvendig utstyr, inventar og læremiddel. Etter opplæringslova § 2-15 skal kommunen bere utgiftene til det undervisningsmateriellet som den enkelte eleven treng for å delta i opplæringa.

Etter opplæringslova § 5-5 skal elevar som får spesialundervisning ha ein individuell opplæringsplan. Planen skal innehalde dei mål opplæringa har, og kva slags opplæring som er nødvendig for å nå desse måla.

Opplæringslova skil ikkje mellom ulike former for spesialundervisning, og spesialundervisning kan bestå av ei rekkje tiltak. Kva for tilbod om spesialundervisning som skal givast, skal avgjerast etter individuell vurdering og på bakgrunn av sakkunnig vurdering frå pedagogisk-psykologisk teneste etter reglane i opplæringslova § 5-3. Avgjerd om spesialundervisning skal takast av kommunen eller fylkeskommunen. Mynde til å avgjere spørsmål om spesialundervisning kan delegerast internt i kommunen eller fylkeskommunen, f.eks. til rektor ved den enkelte skolen. Avgjerda er eit enkeltvedtak som kan klagast etter reglane i forvaltningslova. Fylkesmannen er klageinstans.

Opplæring spesielt organisert for vaksne er regulert i opplæringslova kapittel 4A. Opplæringa skal vere tilpassa til den vaksne sine behov, jf. opplæringslova § 4A-1 siste punktum. Det følgjer av opplæringslova § 4A-2 første ledd at vaksne som ikkje får tilfredsstillande utbytte av ordinær grunnskoleopplæring spesielt organisert for vaksne, har rett til spesialundervising. Etter andre ledd i føresegna har vaksne som har særleg behov for opplæring for å kunne utvikle eller halde ved like grunnleggjande dugleikar, f.eks. grunnleggjande kommunikasjonsdugleikar, rett til slik opplæring. Opplæringslova gir ikkje rett til spesialundervisning for personar som får vidaregåande opplæring spesielt tilrettelagd for vaksne.

Barn under opplæringspliktig alder som har særlege behov for spesialpedagogisk hjelp, har rett til slik hjelp etter opplæringslova § 5-7. Spesialpedagogisk hjelp kan m.a. omfatte innlæring av alternativ og supplerande kommunikasjon. Spesialpedagogisk hjelp kan omfatte eit vidt spekter av hjelpetiltak, og hovudformålet med hjelpa er å medverke til at barnet blir betre rusta til å begynne i grunnskolen. Hjelpa skal vere tilgjengeleg uavhengig av om barnet går i barnehage eller ikkje, og kan organiserast som eige tiltak eller knytast til ein barnehage, skole eller sosiale og medisinske institusjonar. Det avgjerande er kva for behov det enkelte barnet har, og det er inga nedre aldersgrense for å setje inn tiltak.

Privatskolelova

Privatskolelova § 3-4a første ledd inneheld ei føresegn om tilpassa opplæring som tilsvarar opplæringslova § 1-3 første ledd. Vidare følgjer det av § 3-6 første ledd at retten til spesialundervisning etter opplæringslova § 5-1 også gjeld for elevar i private skolar.

Internasjonale forpliktingar

I FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne, art. 24 nr. 3 bokstav a), heiter det at konvensjonspartane skal «legge til rette for innlæring av punktskrift, alternativ skrift, alternative og supplerende kommunikasjonsformer, -midler og formater, [..]». Noreg har underteikna, men enno ikkje ratifisert konvensjonen. Rettane i artikkel 24 er likevel allereie gjennomførte i norsk rett gjennom ulike rettar i opplæringslova. Retten til grunnskole- og vidaregåande opplæring er lovfesta i opplæringslova § 2-1 og § 3-1. Føresegnene gir alle, inkludert menneske med nedsett funksjonsevne, lik rett til gratis offentleg grunnopplæring. Det følgjer vidare av opplæringslova § 1-3 at opplæringa skal tilpassast til evnene og føresetnadene hos den enkelte. Elevar som ikkje har eller ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av den ordinære tilpassa opplæringa, har rett til spesialundervisning. Tilpassa opplæring og spesialundervisning, saman med rettane til punktskrift- og teiknspråkopplæring (opplæringslova §§ 2-6, 2-14, 3-9, 3-10), gir elevane rettar som omfattar og til dels går utover dei rettane som er gitt i artikkel 24 i konvensjonen.

6.3 Høringa

6.3.1 Høringsforslaget frå departementet

I høringa foreslo departementet å innføre ei eiga lovføresegn om opplæring av elevar med behov for alternativ og supplerande kommunikasjon.

I høringsbrevet skreiv departementet m.a.:

”Elever som har behov for ASK er sikret rett til innlæring og bruk av ASK gjennom bestemmelsene om tilpasset opplæring og spesialundervisning. For å bidra til å sikre at elever som trenger ASK får oppfylt sine rettigheter etter opplæringsloven foreslår departementet at det sies eksplisitt i loven at elever som har behov for ASK har rett til å bruke egnede kommunikasjonsformer og nødvendige kommunikasjonshjelpemidler i opplæringen og at disse elevene også har rett til nødvendig opplæring i å bruke ASK. En slik bestemmelse skal ikke innebære nye rettigheter men er ment å synliggjøre det som allerede følger av dagens regelverk. Dette innebærer at skolen skal sørge for en best mulig tilpasning av opplæringen til den enkelte elevs evner og forutsetninger, jf. opplæringsloven § 1-3. Når eleven ikke får eller kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet vil eleven ha rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-1. Brukere av ASK har behov for kommunikasjonsformer og kommunikasjonsmidler tilpasset den enkelte, og det er vesentlig at opplæringstilbudet avgjøres etter en individuell vurdering etter bestemmelsene om spesialundervisning når eleven har behov for en mer omfattende tilpasning enn den som kan gis innenfor den ordinære opplæringen. Departementet foreslår at det innføres tilsvarende bestemmelser for voksne som får opplæring spesielt organisert for voksne etter lovens kapittel 4A og for elever i private skoler godkjent etter privatskoleloven.”

Innføring av ei eiga lovføresegn som gjeld barn i førskolealder som har behov for ASK, vil bli vurdert i samband med flytting av retten til spesialpedagogisk hjelp for førskolebarn frå opplæringslova § 5-7 til barnehagelova, sjå Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap avsnitt 4.2.2.

6.3.2 Synspunkt frå høringsinstansane

Eit klart fleirtal av dei 192 høringsinstansane som har gitt høringsfråsegn, støttar eller har ingen kommentarar til forslaget. 61 av høringsinstansane har uttalt seg konkret om forslaget. 43 av dei er positive til forslaget, medan 18 er negative. Dei andre høringsinstansane har ingen merknader eller gir ikkje fråsegn om dette forslaget.

Dei av høringsinstansane som støttar forslaget, gir uttrykk for at det er ønskeleg å tydeleggjere dagens rettar i lovverket. Norsk Forbund for Utviklingshemmede er mellom dei som er positive til forslaget. Forbundet uttaler at sjølv om forslaget berre inneber ei stadfesting av gjeldande rett, er dette likevel ei presisering som etter deira vurdering vil betre høvet for den enkelte eleven til å få opplæring i ASK. Enkelte av høringsinstansane, mellom dei Barneombudet og Torshov kompetansesenter, understrekar at det er viktig at også barn i førskolealder med behov for alternativ og supplerande kommunikasjon blir sikra retten til opplæring i dette, og at det blir teke inn ei eiga lovføresegn i barnehagelova.

Cerebral Parese-foreningen, som også støtter forslaget, meiner at paragrafen utgjer ei nødvendig og viktig presisering, sjølv om retten allereie er på plass i lovverket, fordi rettar som i praksis ikkje blir innfridde er verdlause for dei personane rettane omfattar. ISAAC Norge (International Society for Augmentative and Alternative Communication), som er svært fornøgd med forslaget om at det blir innført eigne føresegner for menneske som treng ASK, foreslår at lovpresiseringa også må omfatte bruk av nødvendige læremiddel. Også Statped Vest meiner at lova bør nemne læremiddel. Elles uttaler både ISAAC Norge og Statped Vest at det bør utarbeidast ein rettleiar for opplæring av elevar med behov for ASK.

ISAAC Norge nemner vidare at lovendringa ikkje berre bør gjelde dei som heilt eller delvis manglar funksjonell tale, men også elevar som har nedsett eller manglande forståing av tale. Også Trondheim kommune, som primært ikkje støttar forslaget, har den merknad at kommunen sekundært meiner at forslaget bør endrast til å gjelde elevar som har kommunikasjonsvanskar, og uttaler at:

”Det er flere årsaker til kommunikasjonsvansker enn mangel av funksjonell tale. Med forslaget utelukker man blant annet elever som har vansker med språkforståelse.”

Fleire av høringsinstansane, mellom dei ISAAC Norge, peiker på behovet for kompetanse om ASK. Både Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO), Utdanningsforbundet og Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio), som alle støttar forslaget, er mellom dei som har merknader om at det er eit stort behov for grunnleggjande kompetanse om ASK i pedagogisk-psykologisk teneste og blant undervisningspersonalet. Horten kommune meiner at opplæringslova med forskrifter må innehalde eit tydeleg krav om kompetanse for det undervisningspersonalet som skal gjennomføre ASK.

Troms fylkeskommune, som verken støttar eller avviser forslaget, stiller spørsmål om korleis opplæring i og bruk av ASK er tenkt gjennomført i bedrift for lærekandidatar.

Enkelte av høringsinstansane uttaler seg også om økonomiske konsekvensar av forslaget. Autismeforeningen skriv at det er deira erfaring at ingen presiseringar sikrar ytingar dersom det ikkje også finst konkrete, nærmast øyremerkte, økonomiske ordningar for dette.

Dei av høringsinstansane som ikkje støttar forslaget, mellom dei KS, Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, ønskjer ikkje ytterlegare detaljregulering av allereie gjeldande rett. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag uttaler at opplæringslova vil kunne bli ytterlegare komplisert dersom det skal utarbeidast lovføresegner for dei elevane som allereie er omfatta av reglane om spesialundervisning.

6.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet viser til at fleirtalet av dei høringsinstansane som har uttalt seg, støttar eller ikkje har kommentarar til forslaget. Somme høringsinstansar har merknader til forslaget, og nedanfor vil departementet sjå nærmare på enkelte av dei.

Til merknaden frå ISAAC Norge og Statped Vest om at lovpresiseringa også bør omfatte bruk av nødvendige læremiddel vil departementet framheve at det følgjer av opplæringslova § 9-3 at skolane skal ha tilgang til nødvendig utstyr, inventar og læremiddel, og at kommunen skal bere utgiftene til det undervisningsmateriellet som den enkelte eleven treng for å delta i opplæringa. Vidare omfattar retten til spesialundervisning utstyr som er nødvendig for å gjennomføre spesialundervisninga. Dette gjeld særskilt tilpassa læremiddel, som f.eks. forskjellige typar programvare. Departementet meiner at det på denne bakgrunn ikkje er nødvendig med ytterlegare detaljregulering.

ISAAC Norge uttaler at lovteksten bør endrast slik at elevar som har nedsett eller manglande forståing av tale også blir nemnde eksplisitt i paragrafen. Departementet vil understreke at det ikkje er meininga at elevar som har vanskar med språkforståing, skal vere utestengde frå dei som kan ha rett til ASK. Hovudpoenget med forslaget frå departementet er å synleggjere behovet for ASK som kommunikasjonsmåte både innanfor tilpassa opplæring og spesialundervisning. ASK kan, ifølgje Statped, seiast å vere alt som hjelper ein person til å kommunisere effektivt når talespråket ikkje strekk til. Elevar med behov for ASK er følgjeleg først og fremst kjenneteikna ved at dei heilt eller delvis manglar talespråk. Personar som har behov for ASK er som oftast svært ulike, og det kan derfor vere samansette årsaker til behovet for ASK. Barn, unge og vaksne som har nedsett eller manglande forståing av tale og som har behov for ASK, vil i alle tilfelle vere omfatta av reglane om tilpassa opplæring og spesialundervisning i opplæringslova. Departementet er oppteke av ikkje å detaljregulere årsaker til behov for ASK, og foreslår derfor å behalde ordlyden slik denne er foreslått i høringa.

Departementet er samd med m.a. Utdanningsforbundet i at det er eit stort behov for grunnleggjande kompetanse om ASK i pedagogisk-psykologisk teneste og blant undervisningspersonalet. Departementet vil framheve at behovet for kompetanse er omtalt i høringa. Der står det at

”For å øke kunnskapen om ASK omtaler departementet i Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap hvordan Statped skal styrke og videreutvikle egen kompetanse på dette fagområdet og kompetansen i kommunene og fylkeskommunene der det er behov. I tillegg skal Statped samordne og videreutvikle opplæringsprogram for foreldre til barn med behov for ASK”.

Når det gjeld merknaden frå Horten kommune om at opplæringslova med forskrifter må innehalde tydelege krav til kompetanse for det undervisningspersonalet som skal gjennomføre ASK, legg departementet ikkje opp til at det no skal fastsetjast nokon slike krav. Departementet viser elles til forslaget om innføring av nye krav om kompetanse for å undervise i dei enkelte fag og omtalen av ASK under pkt. 3.5.2.2 i denne proposisjonen.

Til spørsmålet frå Troms fylkeskommune om korleis opplæring i og bruk av ASK er tenkt gjennomført i bedrift for lærekandidatar, vil departementet vise til at det er fylkeskommunen som skal oppfylle retten til vidaregåande opplæring etter opplæringslova, jf. opplæringslova § 13-3. Normalordninga for lærekandidatar er ein redusert læreplan med berre eit utval av måla i den ordinære læreplanen. Progresjonen i opplæringa skal tilpassast til føresetnadene hos lærekandidaten, og det skal arbeidast mot det høgaste sluttnivået lærekandidaten kan meistre. På dette grunnlaget må fylkeskommunen fastsetje ein plan for opplæringa for kvar enkelt. Når lærekandidaten ikkje har tilfredsstillande utbytte av opplæringstilbodet etter den reduserte læreplanen, har han/ho rett til spesialundervisning. Det er fylkeskommunen sitt ansvar, på bakgrunn av sakkunnig vurdering frå pedagogisk-psykologisk teneste, å ta stilling til om lærekandidaten har rett til spesialundervisning, og kva denne retten skal gå ut på. M.a. kan lærekandidaten ha rett til ekstra ressursar i form av ekstra personale eller ekstra utstyr. Fylkeskommunen må dekkje utgiftene til slike ekstra ressursar. Dette følgjer allereie av føresegnene om spesialundervisning i opplæringslova § 5-1. Ingen har rett til å få læretid i bedrift, og det er opp til den enkelte lærebedrifta å ta avgjerd om å ta imot dei lærekandidatane som blir tilbodne frå fylkeskommunen. Ei lærebedrift som har teke imot ein lærekandidat, må medverke til at rettane for kandidaten etter opplæringslova blir oppfylte. Dette er også understreka i Ot.prp. nr. 44 (1999-2000) i avsnitt 3.5 Rett til å teikne opplæringskontrakt i fag som har læretid i bedrift, med sikte mot kompetanse på lågare nivå.

Til merknadene om at forslaget bør følgjast opp med statlege midlar vil departementet vise til at forslaget er ei presisering av gjeldande rett, og at det derfor ikkje vil medføre økonomiske eller administrative konsekvensar.

Departementet har merkt seg at ISAAC Norge og Statped Vest meiner at det bør utarbeidast ein rettleiar for opplæring av elevar med behov for ASK. Departementet vil vurdere dette nærmare.

Når det gjeld kommentaren frå m.a. Barneombodet om at det bør takast inn ei eiga lovføresegn i barnehagelova om alternativ og supplerande kommunikasjon, viser departementet til at innføring av ei eiga lovføresegn som gjeld barn i førskolealder som har behov for ASK, vil bli vurdert i samband med flytting av retten til spesialpedagogisk hjelp for førskolebarn frå opplæringslova § 5-7 til barnehagelova.

I samsvar med høringsutkastet legg departementet etter dette fram forslag om at det blir innført eigne lovføresegner om opplæring av elevar med behov for alternativ og supplerande kommunikasjon, og at dette blir lovfesta i ny § 2-16, ny § 3-13, ny § 4A-13 i opplæringslova og i ny § 3-14 i privatskolelova.