4 Kapittel III Om friluftsorganenes arbeidsoppgaver og forholdet til forvaltningsloven

4.1 Friluftsorganenes arbeidsoppgaver

4.1.1 Gjeldende rett

Etter friluftsloven §§ 21- 22 er fylkeskommunen allerede et ”friluftslivsorgan”. De oppgavene for fylkeskommunen som det legges til rette for ved den lovendringen som nå foreslås, er tillagt fylkeskommunene gjennom forvaltningsreformen og konkretisert i form av det årlige rundskrivet om tilskuddsordninger og det årlige prioriteringsbrevet til fylkeskommunen. Som en konsekvens av dette er embetsoppdraget til fylkesmennene tilsvarende endret. Lovendringen får derfor ingen selvstendig betydning, men sikrer en lovhjemmel for de oppgaver fylkeskommunen nå har fått. Gjeldende rett videreføres således.

Det vises også til fylkeskommunenes folkehelseansvar, regulert i lov om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet.

4.1.2 Bakgrunn for endringen

Bakgrunnen for forslaget til endring av friluftsorganenes arbeidsoppgaver i § 22 følger av Ot.prp. nr 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen). Stortinget sluttet seg til forslaget i Ot.prp. nr. 10 (2008-2009), som ble fulgt opp i Regjeringens forslag i Innst. O. nr. 30 (2008–2009).

4.1.3 Høringsforslaget

I høringen ble det foreslått at § 22 endres slik at fylkeskommunen gis ansvar for, etter nærmere retningslinjer fra departementet, å medvirke i saksbehandlingen i saker som behandles av et statlig organ. Bestemmelsen vil blant annet kunne anvendes slik at fylkeskommunen forbereder og vurderer det faglige grunnlaget for sikringssaker for Direktoratet for naturforvaltning, hvilket er i samsvar med det årlige rundskrivet om tilskuddsordninger som utgis av Miljøverndepartementet. I rundskrivet beskrives ordningen med statlig økonomisk medvirkning til sikring av friluftslivsområder.

I tillegg ble det foreslått at § 22 endres slik at departementet kan tillegge fylkeskommunen ansvaret for nærmere bestemte oppgaver for å fremme og tilrettelegge for friluftslivet. Den nærmere beskrivelsen av disse oppgavene vil kunne gjøres med hjemmel i eksisterende § 23 som sier at departementet ”kan gi nærmere forskrifter til utfylling og gjennomføring av loven”, og gjennom faglige retningslinjer og rundskriv til fylkeskommunene om hvordan ansvaret forventes ivaretatt. De nye oppgavene som fylkeskommunen får ansvar for vil i stor grad overføres fra fylkesmannen. Fylkesmennenes embetsoppdrag vil bli tilsvarende endret.

4.1.4 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for naturforvaltning, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Akershus fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Frogn kommune, Halsa kommune, Hamar kommune, Kristiansand kommune, Marker kommune, Saltdal kommune, Sirdal kommune, Vågan kommune, Østre Toten kommune, Statskog, Barneombudet, Friluftslivets fellesorganisasjon,Norges hytteforbund, Norsk Kennel Klub, Oslo og Omland Friluftsråd og Syklistenes Landsforening støtter endringsforslaget.

Direktoratet for naturforvaltning, Troms fylkeskommune, Østfold fylkeskommune og Friluftslivets fellesorganisasjon støtter også at nærmere beskrivelse av oppgaver etter § 22 vil gjøres ved forskrift.

Norges Bondelag etterspør retningslinjer for hvor langt fylkeskommunen lovlig kan gå uten frivillig avtale eller erstatning til grunneier.

Kommunal- og regionaldepartementet ber om at det i lovproposisjonen angis hvilke statlige forvaltningsorgan fylkeskommunen etter endringen i § 22 skal medvirke i saksbehandlingen til.

4.1.5 Departementets vurdering

Regjeringen har overført de fleste oppgavene hos fylkesmannen på friluftsområdet til fylkeskommunene. Hvilke oppgaver fylkesmannen fortsatt har fremgår av det årlige embetsoppdraget, og dreier seg i hovedsak om å føre tilsyn med at kommunene ivaretar statens interesser i de sikrede friluftsområdene, bruke sin søksmålskompetanse på vegne av staten, være stadfestings- og klageorgan på kommunale vedtak og veilede om innsigelser til arealplaner. Veilednings- og innsigelsesoppgaven er delt mellom fylkesmannen og fylkeskommunen.

Fylkeskommunen skal medvirke til å gi generell veiledning til kommuner, publikum og andre aktuelle parter knyttet til oppgavene på friluftsområdet, være talsmann for og vokter av allemannsretten, motivere kommunene til gjennom planlegging å ta vare på grønnstruktur og markaområder og legge til rette for friluftsliv, saksforberede sikringssaker for staten, forvalte de statlige tilskuddsordningene for tilrettelegging og drift av friluftsområder og til stimulering til friluftsliv i tråd med budsjettforutsetninger og rundskriv, samarbeide med de frivillige organisasjonene om stimulering til friluftsliv i et folkehelseperspektiv og samle inn, kvalitetssikre og levere data om friluftsliv.

Retningslinjer for fylkeskommunenes arbeid gis i form av det årlige rundskrivet om tilskuddsordninger samt departementets brev til fylkeskommunen om viktige prioriteringer. Her står det beskrevet hvilke saker fylkeskommunen skal medvirke i saksbehandlingen av.

De statlige forvaltningsorgan fylkeskommunen etter friluftsloven skal medvirke i saksbehandlingen til, er departementene og Direktoratet for naturforvaltning.

Hvor langt fylkeskommunen lovlig kan gå uten frivillig avtale eller erstatning til grunneier vil fremgå av de aktuelle lovhjemler som i tilfelle benyttes. I forbindelse med dette lovendringsforslaget vises særlig til kapittel 5.1 om tiltak og inngrepsløyve for å lette ferdsel i utmark etter § 35.

I tråd med høringsnotatet vil departementet gjennom forskrift med hjemmel i friluftsloven § 23 gi utdypende bestemmelser til reglene om overføringen av nye forvaltningsoppgaver til fylkeskommunen.

4.2 Forholdet til forvaltningsloven, herunder om kunngjøring og klage

4.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende rett etter første ledd er at forvaltningsloven får generell anvendelse for behandling av saker etter friluftsloven. Bestemmelsens annet ledd gjelder hvilke saker som skal behandles etter forvaltningslovens regler for enkeltvedtak. Tilsvarende bestemmer tredje ledd hvilke saker som skal behandles etter forvaltningslovens regler for forskrifter. I følge annet ledd siste punktum kan kommunens vedtak påklages til fylkesmannen. Reglene i fjerde ledd omhandler kommunens plikt til å kunngjøre vedtak og på hvilken måte kunngjøringene skal skje. Det følger av femte ledd at fylkesmannens vedtak kan bringes inn for departementet og hvem som kan gjøre det.

4.2.2 Bakgrunn for endringen

Bakgrunnen for forslaget til endring av § 24 annet ledd er at det ved en inkurie ved forrige lovendring ikke ble tatt inn en henvisning til § 40 annet ledd. I følge Ot.prp. nr. 27 (1995-1996) Om lov om endringer i friluftsloven mente lovgiver å likebehandle saker etter § 40 henholdsvis første og annet ledd. Departementet vil ved denne lovendringen korrigere dette slik at det fremgår av ordlyden at også saker etter § 40 annet ledd omfattes av reglene om enkeltvedtak i forvaltningslovens kapittel IV, V og VI. Paragraf 40 annet ledd omhandler kommunens vedtak om fjerning av bygninger m.v.

Forslaget til endring av § 24 tredje ledd kommer som en følge av at friluftsloven foreslås å få en § 3 a. Det samme gjelder forslaget til endring av § 24 fjerde ledd hvor det inntas henvisning til § 3 a annet ledd. Når det gjelder henvisningen i § 24 fjerde ledd til § 3 tredje ledd, så er dette nytt innholdsmessig. Endringen av § 24 femte ledd hvor det inntas en henvisning til § 3 fjerde ledd og § 3 a annet ledd gjelder tilsvarende – som en følge av den nye bestemmelsen § 3 a, og nytt innholdsmessig når det gjelder tredje ledd.

4.2.3 Høringsforslaget

I høringsforslaget ble det foreslått at § 24 annet ledd endres slik at det fremgår direkte av lovteksten at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak også gjelder kommunens vedtak om fjerning av byggverk m.v. etter § 40 annet ledd.

De andre endringsforslagene i § 24 er ikke omtalt i høringsforslaget. Bakgrunnen for endringen i § 24 tredje ledd er todelt. Endringen i § 24 tredje ledd hvor det henvises til § 3 a annet ledd innebærer at reglene om forskrifter i forvaltningslovens kapittel VII gjelder behandling av saker etter § 3 a annet ledd.

I § 24 fjerde ledd pålegges kommunen en plikt til å kunngjøre vedtak etter § 3 tredje ledd og § 3 a annet ledd i avis og eventuelt ved oppslag på eiendommen eller på annen måte. Bestemmelsen om kommunens plikt til å kunngjøre vedtak har tidligere ikke gjeldt for vedtak etter § 3 og er altså en ny plikt for kommunen.

Endringen i § 24 femte ledd innebærer at fylkesmannens vedtak etter § 3 tredje ledd og § 3 a annet ledd kan bringes inn for departementet. Bestemmelsen om at fylkesmannens vedtak kan bringes inn for departementet har ikke tidligere gjeldt for vedtak etter § 3 og er således er tillegg til den gjeldende bestemmelsen.

4.2.4 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for naturforvaltning, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Akershus fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Frogn kommune, Halsa kommune, Hamar kommune, Marker kommune, Saltdal kommune, Sirdal kommune, Vågan kommune, Statskog, Barneombudet, Friluftsrådenes Landsforbund, Norges hytteforbund, Norsk Kennel Klub, Oslo og Omland Friluftsråd og Syklistenes Landsforening støtter endringsforslaget.

Kommunal- og regionaldepartementet mener at § 24 femte ledd må utgå. Dessuten mener de at det må utformes regler for klage over fylkeskommunale vedtak, og at Direktoratet for naturforvaltning, og ikke fylkesmannen, bør være klageinstans.

Asker kommune mener at § 24 annet ledd også bør vise til § 40 tredje ledd om tvangsmulkt, slik at forvaltningslovens regler i kapittel IV, V og VI om enkeltvedtak får anvendelse også her.

Norges Bondelag mener forslaget systematisk synes å høre hjemme i plan- og bygningsloven.

Sarpsborg kommune mener at § 24 annet ledd også bør omfatte saker etter § 35 annet ledd.

4.2.5 Departementets vurdering

Friluftslovens § 24 gjelder forholdet til forvaltningsloven, både regler om enkeltvedtak, forskrifter, kunngjøring og klage. Presiseringene i bestemmelsen gjør det enkelt å finne ut av hvilke saksbehandlingsregler som gjelder for de forskjellige vedtakene.

I § 24 annet ledd slås det fast at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak også gjelder kommunens vedtak om fjerning av byggverk m.v. etter § 40 annet ledd.

Det er inntatt en henvisning til § 40 tredje ledd ettersom § 24 annet ledd også bør vise til bestemmelsen om tvangsmulkt, slik at forvaltningslovens regler i kapittel IV, V og VI om enkeltvedtak får anvendelse også her. Et vedtak om tvangsmulkt er et enkeltvedtak, og av den grunn endres lovteksten i § 24 annet ledd i forhold til det som ble sendt på høring, og det inntas en henvisning til § 40 tredje ledd.

Bestemmelsen i § 24 annet ledd bør også omfatte saker etter § 35 annet ledd. Eksisterende ordlyd inneholder en henvisning til § 35 første ledd. Nå når § 35 endres nødvendiggjør det en henvisning også til § 35 annet ledd for at også organisasjoners avgjørelser om å varde og merke opp ruter osv. skal regnes som enkeltvedtak og at forvaltningslovens regler i kapittel IV, V og VI gjelder. Av denne grunn endres § 24 annet ledd ytterligere i forhold til høringsforslaget og det inntas en henvisning til § 35 annet ledd.

Departementet inntar bestemmelse om at Direktoratet for naturforvaltning er klageinstans for klage over fylkeskommunens vedtak etter § 22 annet ledd i § 24 annet ledd.

Kommunal- og regionaldepartementet mener at § 24 femte ledd må utgå som en følge av at de mener at § 3 annet ledd siste punktum må utgå. For omtale av dette, se kapittel 2.2 om § 3.