6 Kapittel VI Om reaksjoner ved overtredelse m.v.

6.1 Stansing og fjerning av ulovlige byggverk m.v.

6.1.1 Bakgrunn for endringen

I enkelte saksforhold kan kommunen stå i en situasjon der de ikke ønsker å følge opp med gjennomføring av tiltak. Det er derfor hensiktsmessig at andre enn kommunen har hjemmel til å gjøre det. Alle friluftslivsorganer i § 21 bør derfor kunne kreve fjerning på lik linje med kommunen etter § 40 annet ledd. Departementet, eventuelt fylkesmannen eller direktoratet ved delegering, bør av samme grunn ha anledning til å ilegge tvangsmulkt på lik linje med kommunen.

Tvangsmulkt er et nytt tiltak som ikke har vært mulig å ilegge etter friluftsloven tidligere. Bestemmelsen om tvangsmulkt følger samme mønster som reglene i plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) kapittel 27.16 om Kapittel 32 om ulovlighetsoppfølging.

6.1.2 Høringsforslaget

I høringsforslaget ble det foreslått at fjerning av byggverk m.v. etter annet ledd kan kreves av friluftslivsorganene i § 21, og ikke bare av kommunen. De andre friluftsorganene er departementet, direktoratet, fylkesmannen og fylkeskommunen.

Videre ble det foreslått at det i § 40 skulle innføres et nytt tredje ledd som inneholder hjemmel for kommunen og departementet til å ilegge tvangsmulkt dersom ikke stengsler eller skilt til hinder for lovlig ferdsel, bading, opphold eller høsting fjernes etter pålegg fra friluftslivsorganene i § 21. Slik hjemmel kan delegeres fra departementet.

6.1.3 Høringsinstansenes syn

Helsedirektoratet, Statens landbruksforvaltning, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Vest-Agder, Akershus fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Marker kommune, Mandal kommune, Hamar kommune, Saltdal kommune, Kristiansand kommune, Østre Toten kommune, Valle kommune, Trondheim kommune, Frogn kommune, Vågan kommune, Sirdal kommune, Sarpsborg kommune, Oslo kommune, Asker kommune, Barneombudet, Statskog, Den Norske Turistforening, Forum for Natur og Friluftsliv – Nord-Trøndelag, Friluftslivets fellesorganisasjon, Friluftsrådenes Landsforbund, Naturvernforbundet i Nord-Trøndelag, Naturvernforbundet i Sør-Trøndelag, Norges hytteforbund, Norsk Kennel Klub, Oslo og Omland Friluftsråd, Padleguiden.no og Syklistenes Landsforening støtter endringsforslaget. Sarpsborg kommune mener endringsforslaget vil bidra til å gjøre friluftsloven til et mer anvendelig verktøy i kommunens arbeid med å fremme og legge til rette for utøvelsen av friluftsliv. Friluftsrådenes Landsforbund påpeker at hjemmel til å ilegge tvangsmulkt er viktig i saker der eiere i årevis unnlater å følge opp pålegg om fjerning av ferdselshindre. Oslo og Omland Friluftsråd ber om at det fremkommer av følgeteksten til lovforslaget at dette virkemiddelet straks og i utbredt grad bør tas i bruk.

Ulovlig stengsel

Norges Bondelag mener at hvis det ulovlige stengslet har sin årsak i drifting av eiendommen, herunder beiting, bør ikke tvangsmulkt tas i bruk, og at vedtak om tvangsmulkt for stengsel som skyldes drift på eiendommen bør forelegges kommunens landbruksmyndighet før vedtak.

Tvangsmulkt

Fylkesmannen i Hedmark mener tvangsmulkt kan være et godt virkemiddel for å få gjennomført vedtak om fjerning av stengsler, men mener ordningen ikke bør omtales som mulig inntektskilde for kommunen pga at mulkter ikke vil kunne gi inntekter av betydning. De etterlyser signaler fra departementet på hva som vil være passende størrelse på mulkten, og at det er ønskelig med en mest mulig lik praksis over hele landet.

Oslofjordens Friluftsråd støtter endringsforslaget, og mener at det bør presiseres i loven at inntektene som kommer fra tvangsmulkt anses som øremerkede midler.

Tvangsgrunnlag

Asker kommune mener at for at tvangsmulkten skal kunne gjennomføres, bør lovbestemmelsen angi at mulkten er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav e, samt tilsvarende bestemmelse i plan- og bygningsloven § 116 a. Det bør også angis at tvangsmulkten tilfaller kommunen. Asker kommune antar at også vedtak om tvangsmulkt bør være enkeltvedtak og at § 24 annet ledd bør ha en henvisning til § 40 tredje ledd.

6.1.4 Departementets vurdering

Adgangen til å følge opp ulovlige stengsler eller skilt med tvangsmulkt er ny i friluftsloven. Statlige myndigheter bør følge opp slike ulovligheter med tvangsmulkt bare i spesielle tilfeller, som hvis kommunen ikke selv følger opp et ulovlig forhold etter klageorganets omgjøring av en uhjemlet tillatelse. Behovet for fjerning eller tvangsmulkt vil særlig kunne oppstå i spesielle tilfeller, som for eksempel ved eldre stengsler eller skilt. Det er en fare for at eldre stengsler eller skilt som er ulovlig oppført kan få en slags aksept over tid fordi kommunen unnlater å pålegge dem fjernet. I slike tilfeller er det viktig at også andre enn kommunen kan pålegge fjerning og tvangsmulkt. Vedtak om tvangsmulkt er enkeltvedtak. Departementet ønsker at hjemmelen om tvangsmulkt skal være et virkningsfullt bidrag til en effektiv fjerning av ulovlige stengsler og skilt.

Ved en inkurie inneholdt høringsforslaget en mindre endring av § 40 første ledd, som nå er rettet opp til opprinnelig ordlyd.

Lovendringen i annet ledd er en utvidelse som innebærer at denne hjemmelen er lik for alle friluftslivsorganer, herunder kommunen. Tidligere var det kun kommunen som hadde hjemmel til å kunne kreve byggverk fjernet, enten de var helt eller delvis oppførte. Det understrekes at man ikke trenger å vente på at det skal være ferdig bygget for at det skal kunne fjernes. Lovendringen medfører at også friluftslivsorganer kan kreve fjernet delvis oppført byggverk, stengsel eller annen innretning, skilt eller kunngjøring. Å fjerne etter annet ledd er dessuten noe mer enn å stanse etter første ledd, slik kun kommunen har hjemmel til.

Kapitteloverskriften endres for å bedre gjenspeile kapittelets innhold.

Klage

Klage på kommunens vedtak etter friluftslovens § 40 om stansing og fjerning av ulovlige innretninger skal avgjøres av fylkesmannen. Dersom fylkesmannen selv klager på et slikt kommunalt vedtak, må klagen avgjøres av overordnet myndighet, dvs. Direktoratet for naturforvaltning.

Ulovlig stengsel

Flere kommuner har etter hvert registrert svært mange stengsler i strandsonen langs sjøen, og en del kommuner har også gått videre med å få ryddet opp i slike. Selv om mye da skjer i minnelighet, kan en del konflikter neppe løses annet enn ved krav om fjerning, og tvangsmulkt dersom pålegg om fjerning ikke etterkommes.

Til vurderingen av hva som er et ulovlig stengsel viser departementet til Ot.prp. nr 2 (1957) kapittel I om ferdsel m.v., merknad til § 13 om sjikanøse stengsler og uheimlete forbudsskilt, hvor det fremgår at utgangspunktet er at grunneieren ikke må legge hindringer i veien for den ferdsel loven tillater, uten at han har virkelig en akseptabel interesse i det. Dersom hindringen tjener hans berettigete interesser – f.eks. et gjerde for husdyr – vil hindringen i alminnelighet måtte godtas, forutsatt at den ikke åpenbart går lenger enn nødvendig og derfor virker til utilbørlig fortrengsel for allmennhetens lovlige ferdsel. Uttrykket ”utilbørlig fortrengsel” er forholdsvis kraftig og forutsetter en ganske sterk grad av urimelighet. Det skal derfor i alminnelighet nokså mye til før grunneierens tiltak kan anses som utilbørlig, men det vil kreves mindre, jo mindre behov grunneieren har. Dette innebærer at det skal mye til for at et stengsel som er satt opp pga beiting er ulovlig. Dersom det er ulovlig kan det ilegges tvangsmulkt for disse stengslene på lik linje med andre stengsler.

Tvangsmulkt og tvangsgrunnlag

Dersom kravet om fjerning av ulovlige stengsler eller skilt ikke er etterkommet innen fastsatt frist, kan det ilegges tvangsmulkt til den ansvarlige for overtredelsen. Tvangsmulkten kan fastsettes samtidig med pålegg om fjerning og løper i så fall fra fristoverskridelsen for fjerning. Der tvangsmulkt ikke fastsettes samtidig med pålegg, skal det gis eget forhåndsvarsel om tvangsmulkt. Tvangsmulkt kan gis som enkeltmulkt eller i form av dagbøter, eller som en kombinasjon av disse. Inntekten fra tvangsmulkt tilfaller kommunen, uavhengig av om spørsmålet er avgjort av overordnet instans. Det er opp til den som ilegger tvangsmulkten hvilken form for tvangsmulkt de ønsker å bruke og også å fastsette størrelsen på mulkten.

Innbetaling av tvangsmulkt gjør ikke stengslet eller skiltet lovlig, det må fortsatt fjernes. Tvangsmulktens antatte motiverende effekt til å rette opp det ulovlige forhold er det dominerende hensyn bak bestemmelsen. Myndighetene anbefales således å fastsette tvangsmulkten samtidig med pålegget om fjerning, men fristen for å fjerne må være utløpt før tvangsmulkten starter sitt løp. Det er en forutsetning for tvangsmulkt at pålegget lar seg gjennomføre. Hvis det foreligger hindringer for gjennomføring som ikke skyldes den ansvarlige, kan tvangsmulkt ikke kreves inn. Dersom tvangsmulkten ikke er innbetalt innen fastsatt tidsfrist, kan kravet brukes som særlig tvangsgrunnlag for utlegg. Tvangsmulkt etter tredje ledd et særlig tvangsgrunnlag for utlegg i henhold til lov om tvangsfullbyrdelse av 26.6.1992 (tvangsfullbyrdelsesloven) § 7-2 bokstav e. Dette følger direkte av tvangsfullbyrdelsesloven, og behøver ikke gjentas i friluftsloven.