9 Merknader til bestemmelsene

9.1 Kapittel I Om ferdsel m.v.

Til § 1 a Hva som forstås med innmark og utmark

Bestemmelsen er endret ved at ”skogplantefelt” er tatt ut av lovteksten. Det innebærer at skogplantefelt ikke lenger regnes som innmark. Dette betyr at ferdsel i skogplantefelt nå faller inn under § 2 om ferdsel i utmark. Av § 2 fremgår det at i utmark kan enhver ferdes til fots hele året, når det skjer hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet. For ferdsel med hest, sykkel, kjelke eller liknende i skogplantefelt vil høringsforslaget innebære en endring fra et ferdselsforbud til en ferdselsrett på veg eller sti i gjennom skogplantefelt, jf. § 2 annet ledd, ettersom skogplantefelt nå regnes som utmark. All ferdsel i skogplantefelt må imidlertid skje på en hensynsfull og varsom måte og bare såfremt slik ferdsel ikke fører til nevneverdig skade, jf. § 2 annet ledd. Ferdselsretten i skogplantefelt vil derfor i praksis begrense seg til kun å gjelde ferdsel til fots ettersom ferdsel med hest, sykkel, kjelke eller liknende ikke er tillatt i selve skogplantefeltet, men kun på veg eller sti gjennom skogplantefelt, jf. § 2 annet ledd. Lovendringen i § 1 a første ledd medfører en utvidelse av allemannsretten.

Til § 3 Ferdsel i innmark

Endringsforslaget innebærer en utvidelse av allemannsretten.

Lovendringen innebærer hovedsaklig en kodifisering av ferdselsretten til fots i innmark. Kodifiseringen for ferdsel til fots på veg er i tråd med rundskriv T-3/07 kapittel 3.1 som slår fast at veg gjennom innmark likestilles med utmark når det gjelder ferdsel til fots. Lovendringen innebærer også en utvidelse av ferdselsrett på sti i innmark. Bestemmelsen gir ferdselsrett for ferdsel til fots på all sti, til forskjell fra kun opparbeidet sti.

Ferdsel med hest, sykkel, kjelke eller liknende er tillatt for veg og opparbeidet sti i innmark som fører til utmark. Denne ferdselsretten gjelder ikke for organisert aktivitet som sykkelløp og rideklubbaktivitet. Denne modifiseringen er begrunnet i bl.a. hensynet til slitasje og skade på underlaget. I tillegg minnes det om varsomhetsplikten i § 11 første ledd og grunneiers rett til å vise bort folk etter § 11 annet ledd. Departementet viser også til at ferdsel er forbudt dersom den er til utilbørlig fortrengsel eller ulempe for eier eller bruker, og at kommunen kan forby slik ferdsel etter samtykke fra eier eller bruker.

Departementet legger til grunn at den som benytter seg av denne ferdselsretten i de fleste tilfeller har til hensikt å ta seg videre i den utmarken som det føres til, og at man da i mange tilfeller er avhengig av veg eller sti i utmarken for å komme videre. Når det nå åpnes opp for at man kan ferdes med hest, sykkel, kjelke eller liknende på veg eller opparbeidet sti i innmark som fører til utmark, er dette for å tilrettelegge for de som ønsker å komme raskere eller lettere til utmarken. Dette er ikke ment som en tilrettelegging for de som ønsker å ferdes på veg i innmark alene, eksempelvis i form av å ri eller sykle frem og tilbake eller i ring på veg eller sti i innmark. Det vises til høringsuttalelsene om mulige negative virkninger, herunder fare for kollisjon og slitasje, og det understrekes at ferdselen på slik veg eller opparbeidet sti bør gjøres så kort som mulig og hovedsakelig kun for å komme frem til utmark.

Til § 5 Allmennhetens høstingsrett

Bestemmelsen innebærer en kodifisering av gjeldende sedvanerett om allmennhetens høstingsrett, og innebærer oppheving av straffeloven § 399 og § 400, jf. også Ot.prp. nr. 22 (2008-2009) punkt 8.12.2.

Dette innebærer at det tilhører allemannsretten å i utmark ta en rekke naturprodukter. Forutsetningen er at produktene er av liten eller ingen verdi og at høstingen eller sankingen skjer på bærekraftig måte. Bestemmelsen i § 5 gjelder høsting av nøtter, ville blomster, planter, bær og vill sopp samt røtter av ville urter, snegler, tomme skjell, alger, tang og annet som kan plukkes eller høstes i fjæra. Disse naturgodene kan plukkes og tas med, med unntak av ville nøtter som må fortæres på stedet. Det stilles krav til varsomhet, jf. friluftsloven § 11. Ved høsting av begrensede ressurser må man være spesielt varsom ettersom man der er nærmere grensen for bærekraftighet. Det vises også til kapittel 2.3.1 for ytterligere detaljer om hva som inngår i § 5.

Annet punktum innebærer at allmennhetens rett til multeplukking i de tre nordligste fylkene er mer begrenset enn det som følger av den generelle regelen i første punktum. Forslaget viderefører rettstilstanden etter straffeloven § 400 annet ledd. Retten til multeplukking på multebærland gjelder i de tre nordligste fylkene bare så langt eieren eller den bruksberettigede ikke har nedlagt plukkeforbud, og retten er i alle tilfelle begrenset til bær som fortæres på stedet. For en nærmere redegjørelse for hva som regnes som ”multebærland”, vises til punkt 2.3.1. En videre adgang til multeplukking enn det § 5 gir rett til, kan følge av særskilt rettsgrunnlag, eksempelvis tillatelse fra eier eller den bruksberettigede. På Finnmarkseiendommens grunn gir finnmarksloven § 23 første ledd bokstav d en rett til multeplukking for innbyggere i Finnmark.

Til § 9 Rasting og telting

Det gjøres ikke endringer i bestemmelsen om 150-metersgrensen for telting, men det tydeliggjøres at det gjennom forskrift kan gis tillatelse til telting nærmere enn 150 meter fra bebodd hus eller hytte i kystnære områder. Det inntas en egen varsomhetsbestemmelse i forskriften.

9.2 Kapittel II Om ferdselsrettens utøving og innskrenkninger i ferdselsretten m.v.

Til § 13 Ulovlige stengsler eller forbudsskilt

Bestemmelsens forbud i første ledd mot å vanskeliggjøre lovlig ferdsel ved stengsel eller på annen måte er utvidet til også å omfatte vanskeliggjøring av lovlig opphold, bading og høsting.

Bestemmelsens forbud i annet ledd mot å sette opp skilt eller på annen måte kunngjøre at det er forbudt å ferdes eller bade på område hvor det er adgang til det etter denne lov er utvidet til også å omfatte kunngjøring av forbud mot lovlig opphold og høsting.

Med lovlig ”opphold” menes alle former for opphold som følger av friluftsloven, herunder overnatting og retten til å dra i land båt.

Til § 19 Forholdet til andre lover

Lovendringen innebærer at forholdet til andre lover reguleres likt uavhengig av hvilken del av allemannsretten det gjelder. Endringen tydeliggjør at allemannsretten ikke kan utøves i strid med annen lov eller forskrift. Blant annet betyr det at verken høsting, bading eller opphold kan utøves i strid med eksempelvis naturmangfoldloven eller annen lov eller forskrift.

9.3 Kapittel III Om friluftsorganenes arbeidsoppgaver og forholdet til forvaltningsloven

Til § 22 Friluftsorganenes arbeidsoppgaver

Lovendringen bygger på Ot.prp. nr 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) og gir fylkeskommunen nye ansvarsoppgaver i tråd med forvaltningsreformen. Endringen er i annet ledd annet og tredje punktum. Tidligere siste del av annet ledd utgjør nytt tredje ledd.

Etter annet ledd skal fylkeskommunen ”etter nærmere retningslinjer fra departementet medvirke i saksbehandlingen i saker som behandles av et statlig organ”, og departementet kan ”tillegge fylkeskommunen ansvaret for nærmere bestemte oppgaver for å fremme og tilrettelegge for friluftslivet”. Retningslinjer gis i form av det årlige rundskrivet om tilskuddsordninger samt departementenes årlige prioriteringsbrev til fylkeskommunen. Her står det beskrevet hvilke saker fylkeskommunen skal medvirke i saksbehandlingen av og hvilket ansvar fylkeskommunen har for nærmere bestemte oppgaver. Fylkesmannens oppgaver fremgår av det årlige embetsoppdraget.

Fylkeskommunen får ansvar for følgende hovedoppgaver innen friluftsliv:

• Fylkeskommunen skal være talsmann for og vokter av allemannsretten.

• Fylkeskommunen skal motivere kommunene til gjennom planlegging å ta vare på grønnstruktur og markaområder, og legge til rette for friluftsliv.

• Fylkeskommunen skal saksforberede sikringssaker for staten.

• Fylkeskommunen skal forvalte de statlige tilskuddsordningene for tilrettelegging og drift av friluftsområder og til stimulering til friluftsliv i tråd med budsjettforutsetninger og rundskriv.

• Fylkeskommunen skal samarbeide med de frivillige organisasjonene om stimulering til friluftsliv i et folkehelseperspektiv, som ledd i næringsutvikling mv.

• Fylkeskommunen skal samle inn, kvalitetssikre og levere data om friluftsliv.

• Fylkeskommunen skal gi generell veiledning til kommuner, publikum og andre aktuelle parter knyttet til oppgavene på friluftsområdet.

Kartlegging av viktige områder for friluftsliv, som ikke skal sikres som særskilte friluftsområder, er overført til fylkeskommunen sammen med kvalitetssikring av data for skjærgårdsparker og innlegging av data i Naturbasen fra kartleggingsprosjekter utført i sammenheng med konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven. Direktoratet for naturforvaltnings håndbok som beskriver metodikk for kartlegging og verdisetting av arealer for friluftsliv vil danne grunnlaget for fylkeskommunens arbeid.

Fylkeskommunens oppgaver etter friluftsloven bør sees i sammenheng med det ansvar som fylkeskommunen har etter lov 19. juni 2009 nr. 65 om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet (folkehelseloven). Det følger bl.a. av folkehelseloven at fylkeskommunen skal ha ansvar for å ha oversikt over faktorer som kan virke inn på helsetilstanden. Tilgang og tilgjengelighet til friluftsområder er viktig for befolkeningens helse og trivsel, bl.a. for fysisk aktivitet, rekreasjon mv. Videre skal fylkeskommunen etter loven fremme folkehelse innen de oppgaversom fylkeskommunen er tillagt, herunder friluftsliv.

Til § 24 Forholdet til forvaltningsloven, herunder kunngjøring og klage

I § 24 annet ledd slås det fast at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak også gjelder kommunens vedtak om fjerning av byggverk m.v. etter § 40 annet ledd. Dette skal regnes som enkeltvedtak og forvaltningslovens regler i kapittel IV, V og VI gjelder. Bestemmelsen svarer til endringsforslaget som var på høring, men inneholder i tillegg en henvisning til § 35 annet ledd. Således skal også saker etter § 35 annet ledd om organisasjoners avgjørelser om å varde og merke opp ruter osv. regnes som enkeltvedtak. Bestemmelsen inneholder også en henvisning til § 40 tredje ledd om tvangsmulkt, slik at forvaltningslovens regler i kapittel IV, V og VI om enkeltvedtak får anvendelse også her.

I § 24 tredje ledd slås det fast at kommunale vedtak etter friluftsloven § 3 annet ledd er å regne som forskrift i forhold til forvaltningsloven. For behandlingen av disse sakene gjelder altså reglene om forskrifter i forvaltningslovens kapittel VII. Friluftsloven § 3 annet ledd omhandler ferdsel til fots eller med ride- eller kløvhest, tråsykkel, kjelke eller liknende på veg eller sti i innmark som fører til utmark. Henvisningen til § 3 annet ledd har således en innholdsmessig betydning ettersom § 3 annet ledd har nytt innhold. Henvisningen i § 24 fjerde ledd til § 3 fjerde ledd er imidlertid kun en teknisk endring og innebærer en videreføring av gjeldende rett om at saker om tidsrom for ubetinget forbud om ferdsel i innmark skal behandles etter reglene om forskrifter i forvaltningslovens kapittel VII.

I § 24 fjerde ledd pålegges kommunen en kunngjøringsplikt for så vidt gjelder vedtak etter § 3 annet og fjerde ledd. Henvisningen til § 3 annet ledd har sin begrunnelse i det nye § 3 annet ledd, mens for fjerde ledd – som ikke er nytt – er kommunens kunngjøringsplikt en ny plikt for kommunen uavhengig av nytt annet ledd i § 3. Kunngjøringen skal skje i en eller flere aviser som er alminnelig lest på stedet, og om nødvendig ved oppslag på eiendommen eller på annen måte. Med ”annen måte” menes en måte som oppfyller formålet – å nå ut til de det gjelder. Det er den myndighet som vedtar reglene som skal betale kunngjøringen, dvs. kommunen i saker etter § 3 annet ledd og fylkesmannen i saker etter § 3 fjerde ledd. Bakgrunnen for endringen i fjerde ledd er i tillegg til en lettere overholdelse av regelverket ved opplysning av borgerne, offentlighetshensynet og demokratihensynet.

Paragraf 24 femte ledd inneholder regler om klage. Bestemmelsen innebærer at fylkesmannens vedtak etter § 3 annet og fjerde ledd kan bringes inn for departementet for overprøving. Dermed gis det en mulighet for overprøving av fylkesmannens stadfestelsesvedtak om ferdsel med ride- eller kløvhest osv. på vei eller sti i innmark som fører til utmark. Samme overprøvelsesmulighet gjelder for fylkesmannens vedtak etter § 3 fjerde ledd om forkorting eller forlenging av tidsrommet for forbud mot å ferdes i innmark.

Overprøving er en styrking av rettssikkerheten, og helt i tråd med den alminnelige klageretten etter forvaltningsloven. Hvem som har klagerett videreføres uendret.

9.4 Kapittel V Om tvangsinngrep, skjønn m.v.

Til § 35 Tiltak og inngrepsløyve for å lette ferdsel i utmark

I § 35 første ledd slås det fast at kommunen har hjemmel til å varde og merke opp ruter og turstier i utmark. Etter første ledd har kommunen også hjemmel til på bestemte steder å bygge klopper eller bruer og sette i verk andre tiltak for å lette ferdselen langs ruter og turstier i utmark.

I § 35 annet ledd har kommunen fått hjemmel til å gi organisasjoner rett til å varde og merke opp ruter og turstier i utmark. Organisasjonene må ha til formål å fremme reise- og friluftsliv. Retten de får kan ikke være større eller gå lenger enn det som følger av første ledd om ruter og turstier, og retten gjelder ikke bygging av klopper eller bruer eller andre tiltak for å lette ferdselen langs ruter og stier i utmark. For at organisasjoner skal få rett etter annet ledd må det foreligge søknad. I søknaden må det angis hvilket tiltak organisasjonen ønsker å gjennomføre, herunder på hvilket sted tiltaket vil være. For at organisasjonene skal få en rett til å bygge klopper eller bruer eller andre tiltak for å lette ferdselen langs ruter og stier i utmark, må det delegeres fra departementet. Ordlyden ”lag” er endret til ”organisasjoner” av hensyn til naturlig språkbruk, og ikke for å foreta realitetsendring.

I § 35 tredje ledd har departementet hjemmel til å gi regionale organisasjoner hjemmel som nevnt i første ledd for ruter og turstier som berører flere kommuner. Dette er en utvidet myndighet sammenlignet med hva kommunene kan gi organisasjoner rett til etter annet ledd. Organisasjonene må ha til formål å fremme reise- og friluftsliv, og her som i annet ledd kan ikke retten de får være større eller gå lenger enn det som følger av første ledd. Departementet beholder således sin hjemmel til å gi inngrepsløyve til regionale friluftsorganisasjoner for å kunne dekke tilfeller som berører viktige sammenhengende ruter og turstier i for eksempel tilstøtende kommuners fjellområder eller strandområder.

Endringsforslaget i fjerde ledd viderefører gjeldende lov om at det ikke skal være forutgående skjønn for å varde og merke opp ruter i utmark. Endringsforslaget viderefører også gjeldende lovs utgangspunkt om at det skal være forutgående skjønn for løyve etter bokstav b, men at kommunen eller departementet i det enkelte tilfellet kan tillate at løyve blir iverksatt uten forutgående skjønn. Særbestemmelsen om skjønnskostnader videreføres også uendret. Henvisningen til skjønnsprosessloven kapittel 2 er tatt ut pga språklig forenkling.

Etter § 35 femte ledd kan eier eller bruker kreve erstatningsspørsmålet avgjort ved skjønn dersom utøvelsen av myndighet etter første, annet eller tredje ledd volder skade. I saker etter første og annet ledd skal kommunen, og i saker etter tredje ledd skal departementet, erstatte skjønnskostnadene når ikke skjønnet finner å burde gjøre unntak. Dersom erstatningssøkeren har avslått et rimelig forlikstilbud eller uten rimelig grunn har forlangt skjønn, kan skjønnet gjøre unntak slik at kommunen likevel ikke erstatter skjønnskostnadene.

Etter § 35 sjette ledd kan kommunen avgjøre om og i tilfelle på hvilken måte merking skal tillates dersom eier eller bruker motsetter seg merking etter første eller annet ledd. Tilsvarende avgjør departementet for merking etter tredje ledd. Bestemmelsen er innholdsmessig en videreføring av gjeldende lov, og endringen gjelder kun hvem som kan avgjøre om tillatelse av merking. Bestemmelsen gjelder også varding selv om det ikke følger av ordlyden direkte. Bestemmelsen omhandler også varsling av merking. For bygging av klopper eller bruer eller andre tiltak skal det i utgangspunktet være skjønn og dette vil ivareta varsling. I de tilfeller hvor departementet tillater at løyve blir iverksatt uten forutgående skjønn, må således varsling skje på annen måte.

9.5 Kapittel VI Om reaksjoner ved overtredelse m.v.

Kapitteloverskriften endres for å bedre gjenspeile kapittelets innhold.

Til § 40 Stansing og fjerning av ulovlige byggverk, tvangsmulkt m.v.

Lovendringen i § 40 annet ledd er en utvidelse som innebærer at denne hjemmelen er lik for alle friluftslivsorganer, herunder kommunen.

Endringsforslaget i § 40 tredje ledd innebærer at dersom kravet om fjerning av stengsler eller skilt ikke er etterkommet innen fastsatt frist, kan det ilegges tvangsmulkt til den ansvarlige for overtredelsen. Tvangsmulkten kan fastsettes samtidig med pålegg om fjerning og løper i så fall fra fristoverskridelsen for fjerning. Der tvangsmulkt ikke fastsettes samtidig med pålegg, skal det gis eget forhåndsvarsel om tvangsmulkt. Tvangsmulkt kan ilegges som enkeltmulkt eller i form av dagbøter, eller som en kombinasjon av løpende mulkt og engangsbeløp. Dagbøter vil kunne ha en annen effekt enn enkeltmulkt, ettersom dagbøter løper hver dag helt til kravet om fjerning er oppfylt. Innbetaling av tvangsmulkt gjør ikke stengselet eller skiltet lovlig – det må fortsatt fjernes. Tvangsmulktens antatte motiverende effekt til å rette opp det ulovlige forhold er det dominerende hensyn bak bestemmelsen. Myndighetene anbefales således å fastsette tvangsmulkten samtidig med pålegget om fjerning, men fristen for å fjerne må være utløpt før tvangsmulkten starter sitt løp. Det er en forutsetning for tvangsmulkt at pålegget lar seg gjennomføre. Hvis det foreligger hindringer for gjennomføring som ikke skyldes den ansvarlige, kan tvangsmulkt ikke kreves inn. Tvangsmulkten tilfaller kommunen, uavhengig av om tvangsmulkten er ilagt av overordnet instans.

Dersom tvangsmulkten ikke er innbetalt innen fastsatt tidsfrist, kan kravet brukes som særlig tvangsgrunnlag for utlegg. Tvangsmulkt etter tredje ledd er særlig tvangsgrunnlag for utlegg i henhold til lov om tvangsfullbyrdelse av 26.6.1992 (tvangsfullbyrdelsesloven) § 7-2 bokstav e. Dette følger direkte av tvangsfullbyrdelsesloven, og behøver ikke gjentas i friluftsloven.