9 Behandling av opplysninger i saker om retur

Både Utlendingsdirektoratet og politiet har i dag ansvar for å administrere returordninger for utlendinger som enten av eget ønske eller som følge av et returvedtak, skal returnere til hjemlandet eller til første asylland, jf. Dublin II-forordningen. Ordningene er nærmere regulert i rundskriv G-64/00 Uttransportering av utlendinger etter vedtak truffet i medhold av utlendingslovgivingen og rundskriv G-15/2011 – Retningslinjer for arbeidet med assistert frivillig retur.

Returordningene omfatter assistert frivillig retur, ledsaget frivillig retur og tvangsretur. Ordningene er nærmere beskrevet i rundskriv G-15/2011 pkt. 2.1:

«Med “assistert frivillig retur” menes i dette rundskrivet hjemreise etter egen beslutning, saksbehandlet og finansiert av Utlendingsdirektoratet (UDI), tilrettelagt av leverandør av program for assistert frivillig retur, uten ledsagelse av politiet.

Med “ledsaget frivillig retur” menes i dette rundskrivet retur av personer som selv ønsker å returnere, men som ikke kan returnere med program for assistert frivillig retur, for eksempel grunnet opplysninger om psykisk helsetilstand, eller retur til land som leverandør av program for frivillig retur ikke kan returnere til, og som av den grunn må ledsages av politiet.

Med “tvangsretur” menes i dette rundskrivet at utlendingen ikke etterkommer pålegg om å forlate Norge eller trolig ikke vil gjøre det, slik at pågripelse eller andre tvangsmidler må benyttes i forbindelse med utreise, og at vedkommende føres ut av landet av politiet, jamfør utlendingsloven § 90 syvende ledd.»

Per i dag er det Utlendingsdirektoratet som har hovedansvaret for å administrere ordningen med assistert frivillig retur, mens politiet har ansvar for tvangsreturer. Ordningen med ledsaget frivillig retur administreres både av Utlendingsdirektoratet (vurderer om ordningen bør tilbys) og politiet (forestår selve ledsagelsen).

Ved vurderingen av om en utlending skal returneres, er det behov for opplysninger som kan belyse hvorvidt vedkommende kan være en fare for flysikkerheten, jf. Chicago-konvensjonen (Convention on International Civil Aviation) av 7. desember 1944 vedlegg 9, og om vedkommende har uoppgjorte påtalemessige forhold i Norge. Dette er opplysninger som dels kan foreligge i etatene selv (dersom opplysningene for eksempel er gitt av utlendingen selv eller er innhentet fra andre organer i forbindelse med en tidligere utlendingssak/straffesak som Utlendingsdirektoratet/politiet har behandlet), og dels må innhentes fra annet organ (særlig fra politiet) i forbindelse med retursaken.

Ansvaret for assistert frivillig retur ble overført fra politiet til Utlendingsdirektoratet 01.10.2010. Da ansvaret for frivillig retur ikke er lovfestet, ønsker man å klargjøre hjemmelsgrunnlaget for behandling av opplysninger i forbindelse med frivillig retur. Departementet foreslår på denne bakgrunn en ny bestemmelse i utlendingsloven § 84 a, som fastsetter at utlendingsmyndighetene kan registrere, sammenstille og lagre opplysninger, herunder sensitive personopplysninger, jf. personopplysningsloven § 2 nr. 8, i forbindelse med saker om retur. Det presiseres i bestemmelsen at det er anledning til å benytte opplysninger fra øvrig saksbehandling myndighetene har hatt. Bestemmelsen gir ikke i seg selv adgang til å innhente/utlevere opplysninger fra andre offentlige organer til bruk i saker om retur. Den gir kun adgang til å registrere, sammenstille, lagre og gjenbruke de opplysningene som utlendingsmyndighetene innhenter på annet grunnlag, evt. allerede innehar, i disse sakstypene.

I den grad politiet er en del av utlendingsmyndighetenes behandling av utlendingssaken, omfatter hjemmelen også deres behandling. Politiets behandling av opplysninger til politimessige formål vil i sin helhet reguleres av politiregisterloven med forskrifter når denne trer i kraft. I høringsforslaget til ny politiregisterforskrift § 9-6 første ledd nr. 9 er det fastsatt at politiet kan utlevere opplysninger til utlendingsmyndighetene, blant annet til bruk i saker om frivillig retur.

Når det gjelder forslaget om at opplysninger kan gjenbrukes i saker om retur, jf. forslagets § 84 a annet punktum, viser departementet til at det er et grunnkrav etter personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav c at opplysninger ikke skal brukes senere til formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen, uten at den registrerte samtykker. Formål er typisk uforenlige dersom den nye bruken virker mot de interesser som den opprinnelige bruken skulle fremme (opprinnelig formål å gi fordeler for den registrerte, endret formål å kontrollere lovligheten av den registrertes handlinger). Om dette heter det i Ot.prp. nr. 92 (1998-1999) om lov om behandling av personopplysninger kapittel 16 (merknader til § 11):

«Når en behandlingsansvarlig ønsker å bruke innsamlete personopplysninger til formål som ikke dekkes av den opprinnelige formålsangivelsen, vil det i første omgang være et vilkår at det nye formålet oppfyller kravene til lovlig behandling i § 8, og eventuelt § 9 dersom det dreier seg om sensitive personopplysninger. Det nye formålet må m a o ha selvstendig hjemmel i et av behandlingsvilkårene i § 8 og f eks være grunnet på samtykke eller oppfyllelse av en avtale med den registrerte. Det forhold at opplysningene allerede er samlet inn, har ikke betydning for vurderingen av om vilkårene i § 8 er oppfylt. Det er m a o ikke noe selvstendig argument for å tillate den nye behandlingen at opplysningene allerede er samlet inn. I tillegg oppstilles det som et særskilt vilkår at det nye formålet ikke må være uforenlig med det eller de formålene som opprinnelig lå til grunn for innsamlingen av personopplysningene, jf bokstav c. Vilkåret gir uttrykk for det såkalte finalitetsprinsippet og vil utgjøre en viktig begrensning bl a for adgangen til å bruke elektroniske spor og til å samkjøre registre eller andre informasjonssamlinger, jf også punkt 6.8.4. Kravet om forenlighet innebærer at det til tross for at det nye formålet er hjemlet i § 8, kan være slik at de innsamlede opplysningene likevel ikke kan brukes for dette formålet. I så fall må den behandlingsansvarlige samle opplysningene inn på nytt. I den utstrekning gjenbruken er grunnet på et samtykke fra den registrerte, jf § 8 første ledd første alternativ eller § 9 første ledd bokstav a, vil ikke forenlighetskravet ha selvstendig betydning. Har den registrerte først samtykket i at opplysningene benyttes til det nye formålet, vil dette være et tilstrekkelig grunnlag for å behandle opplysningene. Det vil i slike tilfeller være uhensiktsmessig å kreve at den behandlingsansvarlige skal måtte innhente opplysningene på nytt.

Hvor mye som skal til før det nye behandlingsformålet er uforenlig med det opprinnelige formålet for innsamlingen av opplysningene, kan ikke reguleres uttømmende i loven. Spørsmålet må vurderes konkret og individuelt. Sentrale momenter i vurderingen vil være om bruk av opplysningene innebærer ulemper for den registrerte, om bruken skiller seg sterkt fra den som lå til grunn for innsamlingen, eller om bruken stiller strengere krav til datakvalitet enn det opprinnelige innsamlingsformålet. Et eksempel på formål som ofte vil være uforenlig med innsamlingsformålet, er bruk av opplysningene til kontrollformål, særlig når kontrollen ikke er en naturlig del av den virksomheten den behandlingsansvarlige driver, eller når ubehaget for den registrerte ikke står i et rimelig forhold til fordelene kontrolløren oppnår.

Derimot vil det normalt ikke være uforenlig bruk av opplysningene dersom det nye formålet står i en nær og naturlig sammenheng med den behandlingsansvarliges virksomhet, som f eks hvis den registrertes bank benytter opplysninger som er innsamlet ved behandlingen av en lånesøknad til å informere om ulike finanstjenester banken kan tilby.

Når den senere bruken av opplysninger er bestemt i egen lov, vil denne bruken ikke være uforenlig med innsamlingsformålet. For eksempel vil utnytting av oppgaveplikter etter lov 6 juni 1997 nr 35 om Oppgaveregisteret ikke være uforenlig med det opprinnelige innsamlingsformålet.»

I forslaget her gis det en ny lovhjemmel for behandling og gjenbruk av personopplysninger. Opplysninger som det vil være aktuelt å gjenbruke i saker om assistert frivillig retur, vil blant annet være vandelsopplysninger fra politiet, andre opplysninger som utlendingsforvaltningen har fått kjennskap til i forbindelse med behandlingen av utlendingens utlendingssak/asylsak, og opplysninger fra mottaksopphold. Selv om utlendingsforvaltningens rolle er å innvilge oppholdstillatelser i de sakene hvor det er grunnlag for det (dvs. å gi en fordel til den registrerte), vil utlendingsforvaltningen samtidig også alltid ha en kontrollrolle i saksbehandlingen, blant annet å beskytte samfunnet mot personer som kan utgjøre en samfunnsfare. Opplysninger som innhentes til behandlingen av en utlendingssak – enten det dreier seg om vandelsopplysninger fra politiet eller opplysninger som oppgis av en asylsøker under asylintervjuet – vil således alltid ha et dobbelt formål; både å gi en fordel (oppholdstillatelse) til den registrerte og å kontrollere at vedkommende ikke vil utgjøre en samfunnsfare. At de samme opplysningene brukes senere i en sak for å vurdere flysikkerheten ved retur, vil således være dekket av det opprinnelige behandlingsformålet (kontroll av samfunnsfare). Gjenbruket står i en nær og naturlig sammenheng med UDIs virksomhet, i den forstand at vurderingen av flysikkerheten som regel skjer som ledd i iverksetting av et vedtak om avslag på søknad om oppholdstillatelse som UDI tidligere har fattet. Gjenbruken av opplysningene stiller heller ikke større krav til datakvaliteten enn den opprinnelige bruken, siden det generelt vil være mer inngripende å bli nektet oppholdstillatelse i Norge enn å bli nektet å returnere uten politiledsagelse på flyet. Departementet anser på denne bakgrunn at gjenbruken ikke vil være uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen, jf. personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav c.

Forslaget til ny § 84 a var ikke en del av den alminnelige høringen. Forslaget ble nødvendiggjort av at oppgaven med å administrere ordningen med assistert frivillig retur ble flyttet fra én del av utlendingsforvaltningen (politiet) til en annen (Utlendingsdirektoratet) 01.10.2010. Forslaget innebærer ikke en egentlig endring i gjeldende rett, men sikrer at utlendingsforvaltningen som sådan har samme tilgang på opplysninger ved vurderingen av adgangen til assistert frivillig retur, som før oppgaven ble flyttet fra politiet til Utlendingsdirektoratet. Forslaget er forelagt for de mest berørte etatene (UDI og POD), og deres merknader er hensyntatt i forslaget. Utover dette anser departementet det som åpenbart unødvendig å sende forslaget på en bredere høring.