Del 1
Hovedtrekk

1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1.1 Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken

Skatter og avgifter gjør det mulig å finansiere velferdsordninger, slik at Norge kan forbli et trygt og godt land å bo i. Skatte- og avgiftspolitikken skal bidra til rettferdig fordeling og legge til rette for vekst, verdiskaping, god helse og godt miljø i hele Norge.

Skatter og avgifter har betydning for hvordan Norge møter de langsiktige utfordringene som beskrives i Perspektivmeldingen 2024:

• Kampen om arbeidskraften. Omsorgsoppgavene blir flere, men vi blir ikke flere i yrkesaktiv alder til å utføre dem. Skattesystemet må bygge opp under arbeidslinja. Skatt, trygd og tilskuddsordninger må virke godt sammen.

• Fortsatt god fordeling. Små forskjeller og stabil tilgang på velferdstjenester må bevares i møte med omstillingene og at mange lever lenger. For å finansiere velferdsordningene må skattegrunnlagene være robuste og brede, og skatte- og avgiftssystemet tilpasses samfunnsutviklingen. Skattesystemet er et redskap i regjeringens arbeid for å redusere forskjellene mellom folk, både sosialt og geografisk.

• Behov for omstilling. Økte spenninger i verden, klima- og naturendringer og avtagende petroleumsaktivitet forsterker behovet for å bruke ressursene godt og riktig. Regjeringen vil at skatte- og avgiftspolitikken skal gi gode rammebetingelser for arbeid, investeringer og verdiskaping i hele landet. Godt utformede grunnrenteskatter gir fellesskapet del i den ekstraordinære avkastningen som kan oppstå ved bruk av våre naturressurser. Miljøavgifter på riktig nivå, som avgifter på utslipp av klimagasser, inngår i en kostnadseffektiv og troverdig klima- og miljøpolitikk og bidrar til at samfunnets ressurser brukes best mulig.

I løpet av denne stortingsperioden er det gitt betydelige lettelser i den ordinære inntektsskatten for personer, mens formuesskatt og grunnrenteskatter er økt, i tillegg til miljøavgifter og utbytteskatt. En slik dreining av skattesystemet stimulerer til økt arbeidstilbud og mindre miljøskadelige utslipp, samtidig som skattesystemet har blitt mer omfordelende. Selskapsskattesatsen, som påvirker hvor lønnsomt det er å investere i Norge sammenlignet med andre land, er holdt uendret på et moderat nivå. Som varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2024 er det foreslått at den ekstra arbeidsgiveravgiften blir avviklet fra 1. januar 2025. Høyprisbidraget på kraftproduksjon ble avviklet allerede 1. oktober 2023. Med dette, er begge de midlertidige skatteøkningene som ble innført i forbindelse med 2023-budsjettet, nå avviklet. Dette er i tråd med regjeringens lovnad om at disse skatteskjerpelsene var midlertidige. Det er grunn til å understreke at i den spesielle situasjonen vi var i, med økte utgifter på mange områder og ekstraordinært høye kraftpriser, var det helt nødvendig å gjøre disse to midlertidige grepene. Alternativet var betydelige velferdskutt eller store skatteøkninger til husholdningene.

Regjeringen har som mål at skatte- og avgiftsreglene skal være lette å forstå og etterleve for skattyterne og håndheve for skattemyndighetene. Ved å utnytte mulighetene fra digitalisering kan de administrative kostnadene for skattyterne og det offentlige holdes nede. Regjeringen vurderer løpende endringer i regelverket med mål om ytterligere forenklinger for næringslivet.

1.2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2025

Sammendrag

Skatte- og avgiftsopplegget for 2025 er tilpasset den økonomiske situasjonen beskrevet i Meld. St. 1 (2024–2025) Nasjonalbudsjettet 2025 og de langsiktige utfordringene som beskrives i Perspektivmeldingen. Denne regjeringen gjør tydelige politiske valg og fører en trygg og ansvarlig økonomisk politikk. Folk skal og vil få bedre råd.

Regjeringen foreslår ingen større skattereformer i 2025-budsjettet, men fortsetter arbeidet med å gjøre skattesystemet mer omfordelende. Samlede netto skatte- og avgiftslettelser i regjeringens forslag er 17,5 mrd. kroner, fullt innfaset.

Som varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2024 foreslår regjeringen at den midlertidige ekstra arbeidsgiveravgiften avvikles fra 1. januar 2025. Lettelsen anslås til 12 mrd. kroner påløpt i 2025. Utover avviklingen av den ekstra arbeidsgiveravgiften foreslår regjeringen netto skatte- og avgiftslettelser på om lag 5,5 mrd. kroner, når endringene er fullt innfaset. De bokførte lettelsene i 2025 anslås til om lag 9,3 mrd. kroner, se tabell 1.1.

Regjeringen prioriterer målrettede lettelser for personer med lave inntekter. Frikortgrensen (grensen for å betale trygdeavgift) økes fra 70 000 kroner til 100 000 kroner, og grensen for å betale annen skatt på lønns- og trygdeinntekt økes fra om lag 163 000 kroner til om lag 200 000 kroner. Lavere trygdeavgift på lønn, trygd og næringsinntekt kombinert med økt trinnskatt gir lettelser for lave og middels inntekter og noe økt skatt på høye inntekter. Samlede lettelser i inntektsskatten for personer (uten utbytteskatt) under denne regjeringen summerer seg til 10,5 mrd. kroner med forslaget til 2025-budsjett.

Regjeringen foreslår å redusere merverdiavgiften på vann- og avløpstjenester fra 25 pst. til 15 pst. fra 1. mai 2025. Det det gir lettelser på anslagsvis 4 mrd. kroner i helårsvirkning og bidrar til å redusere levekostnadene for mange husholdninger som har opplevd å få kjøpekraften redusert som følge av høy prisvekst og økt rente.

Gjeldende utflyttingsskatteregler sikrer ikke at verdistigning på aksjer mv. som opptjenes mens eiere er bosatt i Norge, skattlegges her, og at skatten faktisk blir betalt. Regjeringen foreslår derfor å endre utflyttingsskatten slik at reglene virker etter sin hensikt, og bygger opp under et robust, omfordelende og rettferdig skattesystem. Endringene som foreslås, er lempeligere enn forslaget som har vært på høring.

Regjeringen har vist at vår plan for opptrapping av klimaavgifter følges. Skatte- og avgiftsopplegget for 2025 innebærer nye skritt i samme retning, blant annet ved at klimaavgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp trappes videre opp lineært fram mot 2 000 2020-kroner per tonn CO₂ i 2030 (tilsvarer 2 400 2025-kroner). Den grønne omstillingen regjeringen legger opp til, må også ta hensyn til de økte levekostnadene store grupper har opplevd over flere år. Regjeringen foreslår derfor å tilbakeføre inntektene fra veitrafikken av å øke klimaavgiftene ved å redusere veibruksavgiften og trafikkforsikringsavgiften. Klimapolitikken må også ses i sammenheng med andre forslag med gode fordelingseffekter.

Utvalgte beløpsgrenser i skattesystemet som har stått stille i mange år, økes. I tillegg foreslås lettelser i reisefradraget og lemping av toårsregelen for pendlere. Regjeringen foreslår også en gunstigere og enklere beskatning av salg av overskuddsstrøm i privat bolig, ved å innføre en skattefri beløpsgrense på 15 000 kroner for slike inntekter. I 2025 foreslår regjeringen å fjerne gjenstående overprising av gebyrfinansierte tjenester. For 2025 innebærer det reduksjoner i gebyrer både i Brønnøysundregistrene, på trafikant- og kjøretøyområdet under Statens vegvesen og utleggsgebyret. Det kommer både enkeltpersoner og næringsliv til gode at gebyrene for offentlige tjenester med dette settes på kostnadsriktig nivå. Denne ryddejobben er med dette budsjettet sluttført.

Andre forslag til endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår også andre endringer i skatte- og avgiftssystemet med virkning fra 2025:

• Introduksjonsstønaden skattlegges som lønn.

• Beløpsgrensen for skattefrie ansatterabatter økes til 10 000 kroner.

• Den generelle beløpsgrensen for lønnsopplysningsplikt økes til 2 000 kroner.

• Beløpsgrensen for skattefritt salg av bær og hageprodukter mv. økes til 10 000 kroner.

• Grensen for skattefri utleie av egen fritidsbolig og korttidsutleie av egen bolig økes til 15 000 kroner.

• Bostedsregelen for utsendte utenriksansatte mv. endres, slik at de ansatte anses skattemessig bosatt i Norge.

• Enkelte beløpsgrenser i inntekts- og formuesskatten videreføres nominelt.

• Suppleringsskatteloven endres slik at skattefordelingsregelen og den tilhørende forenklingsregelen blir innført.

• Naturressursskatten for vannkraftverk økes til 0,21 øre per kWh til fylkeskommuner og 1,13 øre per kWh til kommuner.

• Kontraktsunntaket for fastprisavtaler i grunnrenteskattene på vannkraft og vindkraft videreføres uten tidsbegrensning.

• Utslippsfaktoren for avfallsavgiften endres.

• Det innføres CO₂-avgift på fiske i fjerne farvann med 25 pst. av full sats.

• Det innføres CO₂-avgift på utenriks sjøfart.

• Den reduserte satsen for mineralolje økes for å overholde minstesatsen i energiskattedirektivet.

• Satsen for kvotepliktige utslipp i sjøfarten reduseres.

• Flypassasjeravgiften reduseres.

• Beløpsgrensen for hva som regnes som bagatellmessig verdi i regelverket for merverdiavgift, sendes på høring med sikte på endring fra 1. januar 2025.

• Sektoravgiften under Norges vassdrags- og energidirektorat og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet økes, mens det innføres nye sektoravgifter under Havindustritilsynet og Sokkeldirektoratet.

Flere av forslagene bidrar til å forenkle skatte- og avgiftssystemet, særlig innenfor personbeskatningen. Det gjelder blant annet forslaget om å øke frikortgrensen og forenkle reglene for beskatning av salg av overskuddsstrøm i privat bolig. Det foreslås videre enklere regler for å skattlegge utsendte utenrikstjenesteansatte og at introduksjonsstønaden skattlegges som lønn. I tillegg vil en merkbar økning av ulike beløpsgrenser innebære forenkling.

1.3 Provenyvirkninger av forslag til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 1.1 gir en oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag. Påløpte virkninger er endringer i betalingsforpliktelser for inntektsåret 2025 som følger av regjeringens forslag, mens bokførte virkninger er endringer i innbetalinger samme år. Innbetalingsrutiner kan medføre avvik mellom påløpt og bokført virkning. For eksempel betaler selskaper inntektsskatt etterfølgende år, og ikke alle endringer kan fullt ut hensyntas i forskuddstrekket. Forslag kan ha påløpt virkning i år utover budsjettåret, for eksempel når virkningstidspunktet ikke er 1. januar i budsjettåret.

Provenyvirkningene av skatte- og avgiftsopplegget beregnes i forhold til et referansesystem for 2025. Referansesystemet er basert på 2024-regler oppjustert med i hovedsak anslått pris-, lønns- og formuesvekst. Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er justert til 2025-nivå med anslått lønnsvekst på 4,5 pst. i referansesystemet. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er hovedsakelig justert med anslått konsumprisvekst fra 2024 til 2025 på 3,0 pst. En skattyter som kun har ordinære fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 4,5 pst., får da om lag samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2025 som i 2024. I referansesystemet er alle mengdeavgifter (for eksempel avgifter per kg eller liter) justert med anslått vekst i konsumprisene fra 2024 til 2025. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2024 til 2025.

Tabell 1.2 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2025 samt anslag for 2024 og regnskapstall for 2023, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.3 viser bokførte virkninger som følge av nye forslag til regelendringer i 2025, fordelt på kapittel og post.

1.4 Sosial og geografisk profil på skatteopplegget

1.4.1 Sosiale fordelingsvirkninger

Regjeringens skattepolitikk kjennetegnes av sosial og geografisk omfordeling. Denne profilen videreføres i 2025-budsjettet ved at regjeringen foreslår moderate justeringer i utjevnende retning. Lettelsene er størst for skattytere med svært lave inntekter. Figur 1.1 viser hvordan økt frikortgrense og økt personfradrag kombinert med redusert minstefradrag gir målrettede lettelser i bunnen av inntektsfordelingen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt.

For å måle hvordan endringer i inntektsskatten slår ut for ulike inntektsgrupper på kort sikt, sammenlignes forslagene med 2024-regler fremført til 2025 (referansesystemet), se tabell 1.4. Beregningene inkluderer endringer i satser, fradrag og grenser i inntektsbeskatningen av personer. Den isolerte, netto lettelsen i inntektsskatten av de endringene som inngår i beregningene, er anslått til om lag 1 235 mill. kroner påløpt.

Det anslås at over 85 pst. av skattyterne får redusert eller uendret inntektsskatt. Økt frikortgrense og vekslingen fra minstefradrag til personfradrag bidrar til at de største lettelsene tilfaller skattytere med de laveste inntektene.

De viktigste endringene i inntektsskatten som det ikke er mulig å regne fordelingsvirkninger av i SSBs skattemodell, er forslaget om å skattlegge introduksjonsstønaden som lønn, fjerne tidsavgrensningen på to år for pendlerfradrag for anleggsarbeidere, og endre reglene for utflyttingskatten.

I Hurdalsplattformen fremgår regjeringens intensjon om å holde det samlede skatte- og avgiftsnivået for folks inntekter og forbruk uendret. Det er da lagt til grunn at utbytte- og formuesskatt holdes utenfor, og at husholdningenes andel av avgiftsendringer er inkludert. Med regjeringens forslag til 2025-budsjett summerer lettelsene for husholdningene med denne definisjonen seg til 10,9 mrd. kroner under denne regjeringen, se tabell 1.5.

Regjeringen har over tid prioritert at personer med lave og middels inntekter skal få skattelette. Tabell 1.6 viser anslag på fordelingsvirkninger av vedtatte endringer i inntektsskatten i tidligere budsjetter. Personene er sortert etter bruttoinntekt og delt inn i ti like store grupper for hvert år (desiler). Hver gruppe inneholder om lag 450 000 personer. Tabell 1.7 viser tilsvarende anslag for årlige endringer i formuesskatten fordelt etter beregnet nettoformue.

Merk at kolonnene ikke kan summeres direkte. For det første kan én og samme person befinne seg i ulike desiler i ulike år. For det andre er anslagene i tabellen beregnet på det datagrunnlaget og med de lønns- og prisvekstanslagene mv. som lå til grunn for hvert budsjett. Oppdaterte anslag vil gi andre resultater. Videre gjelder anslagene bare skatteendringer som kan beregnes i Statistisk sentralbyrås modell LOTTE-Skatt. Tabellene gir likevel et tydelig bilde av fordelingsprofilen på inntektsskatteopplegget for personer for de ulike årene.

I perioden har det blitt gitt brede lettelser i inntektsskatten som til dels har vært finansiert av skatteskjerpelser for personer med de høyeste inntektene. Regjeringen har over tid prioritert en kraftig økning i personfradraget, og grensen for å betale skatt på alminnelig inntekt på lønns- og trygdeinntekt er nominelt mer enn doblet fra om lag 97 000 kroner i 2021 til om lag 200 000 kroner med forslaget for 2025. Trygdeavgiften på lønn og trygd er redusert fra 8,2 pst. i 2021 til 7,7 pst. i forslaget for 2025. For høye inntekter er redusert trygdeavgift motvirket av økt trinnskatt. Skjerpelsene i toppen er i hovedsak et resultat av økt utbytteskatt i 2022 og 2023. Endringen i revidert nasjonalbudsjett for 2023 gjelder bare pensjonsskatt, der det ble gitt lettelser for forholdsvis lave pensjoner.

Endringer i formuesskatten i 2022- og 2023-budsjettene gjorde formuesskatten mer progressiv slik at de med høyest formue betaler noe mer. Verdsettelsen har økt for flere eiendeler (aksjer, boligverdi over 10 mill. kroner og sekundærboliger), og det er innført et nytt trinn på netto formue over 20 mill. kroner, hvor satsen er 1,1 pst. Samtidig er bunnfradraget økt. I 2024-budsjettet og i forslaget til 2025-budsjettet er det ikke store endringer i formuesskatten.

1.4.2 Geografiske fordelingsvirkninger

De geografiske fordelingsvirkningene av forslaget til inntektsskatteopplegg for 2025 er små. Tabell 1.8 viser anslått gjennomsnittlig skatteendring av regjeringens forslag til endringer inntektsskatten for personer i seks sentralitetssoner. Sone 1 er den mest sentrale og omfatter Oslo med enkelte nabokommuner, mens sone 6 seks er den minst sentrale. Tabellen viser at de anslåtte skatteendringene er jevnt fordelt i landet når det avrundes til nærmeste 200 kroner.

1.5 Skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser

Tabell 1.9 viser sentrale skattesatser, fradrag og beløpsgrenser i 2024 og regjeringens forslag for 2025. Etter justering med anslått vekst i lønn, pensjon eller priser mv. fra 2024 til 2025 er de generelle fradragene og beløpsgrensene avrundet. Oppjusteringen kan derfor avvike noe fra nivået på de ulike vekstanslagene. Lønnsveksten anslås til 4,5 pst., konsumprisveksten til 3,0 pst. og pensjonsveksten til 3,65 pst. Det vises til forslag til skattevedtak i denne proposisjonen og til oversikt over fradrag og beløpsgrenser på departementets nettside.

Tabell 1.10 viser gjeldende satser for merverdiavgift og særavgifter samt forslag til satser for 2025. Alle særavgiftene er i utgangspunktet oppjustert med 3,0 pst. for å ta hensyn til forventet prisvekst. Små avvik kan skyldes avrundinger av satsene. Det vises også til forslag til avgiftsvedtak i denne proposisjonen.

1.6 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.11 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 2 084 mrd. kroner i 2024. Av dette tilfaller om lag 86 pst. staten, 12 pst. kommunene og 2 pst. fylkeskommunene.

2 Oversikt over skatte- og avgiftssystemet

2.1 Innledning

Kapitlet gir en oversikt over grunnleggende prinsipper for et godt skatte- og avgiftssystem samt hovedreglene for 2024. Det finnes noen unntak fra disse hovedreglene, såkalte skatteutgifter. Skatteutgiftene er omtalt i punkt 2.8 og er nærmere beskrevet i vedlegg 1.

Direkte skatter omfatter blant annet alminnelige inntektsskatter for personer og bedrifter, grunnrenteskatter, arbeidsgiveravgift, formuesskatt og eiendomsskatt.

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter, tollavgifter og sektoravgifter.

Samlede skatte- og avgiftsinntekter til offentlig forvaltning anslås til 2 084 mrd. kroner i 2024, se tabell 1.11. Figur 2.1 viser anslag for samlede skatter og avgifter til stat, fylker og kommuner for 2024, fordelt på skattearter med utgangspunkt i tallene i tabell 1.11. I 2024 utgjør inntektsskatt fra personer, det vil si summen av trygdeavgift, skatt på alminnelig inntekt og trinnskatt, den største andelen av de samlede skatte- og avgiftsinntektene. Inntektene fra merverdiavgiften utgjør den nest største andelen, men det kommer også betydelige bidrag fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Skatter og avgifter i petroleumssektoren inngår i statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som overføres Statens pensjonsfond utland.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Selskapsskatt inkluderer grunnrenteskatter på havbruk og kraft.

Kilde: Finansdepartementet.

2.2 Retningslinjer for et godt skattesystem

Skatter og avgifter er nødvendige for å finansiere offentlige tjenester og overføringer. Samtidig påvirker skattesystemet arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. For at ressursene i samfunnet skal utnyttes mest mulig effektivt, bør en i utformingen av skattesystemet ta utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper om brede skattegrunnlag, lave satser, likebehandling av næringer, virksomhetsformer og investeringer, og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatningen nede og til at skattyterne behandles likt.

Brede skattegrunnlag som fanger opp alle typer inntekter, er også en forutsetning for at det progressive skattesystemet faktisk bidrar til den tilsiktede omfordelingen av inntekter og til å stabilisere den økonomiske utviklingen. Prinsippet om brede skattegrunnlag og relativt lave satser var førende for skattereformen i 1992. Det førte til bedre samsvar mellom skattbar inntekt og faktisk inntekt og til at atferden til personer og bedrifter i mindre grad ble påvirket av skattereglene.

Unntak og særordninger som avviker fra de generelle reglene, gjør skattesystemet mindre effektivt. For å opprettholde skatteinntektene må andre skatter og avgifter økes, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging øker vanligvis mer enn proporsjonalt med økte skattesatser. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer treffsikre. Inntektene fra enkeltskatter og -avgifter bør som hovedregel ikke øremerkes bestemte utgiftsformål. Slike bindinger hindrer reell prioritering av midler over budsjettets utgiftsside.

Prinsippet om brede skattegrunnlag og relativt lave skattesatser med få unntak og særordninger gir også et enklere skatte- og avgiftssystem. Skatte- og avgiftsreglene bør være så enkle som mulig å etterleve for skattyterne, og å håndheve for Skatteetaten. Dette vil redusere de administrative kostnadene og gjøre det mulig å digitalisere og automatisere. Det er en forutsetning for ytterligere forbedringer og forenklinger av rapporteringsløsningene til skattemyndighetene. Samlet sett vil et enklere regelverk bidra til mer effektiv ressursbruk, samtidig som det vil gi bedre rettssikkerhet og forutsigbarhet for skattyterne.

I tillegg må skatte- og avgiftssystemet være utformet slik at det ikke bryter med våre forpliktelser etter EØS-avtalen eller andre internasjonale forpliktelser, se omtale i punkt 2.5 og 2.6.

Offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver gjør det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. Skatte- og avgiftssystemet skal også ivareta andre viktige hensyn utover det å skaffe staten inntekter, i første rekke sosial og geografisk omfordeling og hensyn til miljø, klima og helse.

I noen tilfeller kan det være konflikter mellom ulike mål for skattesystemet. Ved utformingen av skatte- og avgiftsreglene må derfor ulike hensyn veies mot hverandre. Generelt bør én enkelt skatte- eller avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål.

Skattesystemet bidrar til omfordeling blant annet ved at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten, og ved at en skattlegger netto formue. Skatt på lønn trekker i retning av et lavere arbeidstilbud, og det er derfor viktig at skattesystemet i minst mulig grad hemmer arbeidsdeltakelse, utdanning og yrkesvalg.

Personer med de laveste inntektene betaler lite eller ingen skatt. Endringer i inntektsskattesystemet har derfor liten betydning for denne gruppen. Mange med vedvarende lav inntekt er ikke i arbeid. Skattereglene bør i størst mulig grad utformes slik at det lønner seg å arbeide. For personer som mottar trygd til erstatning for tapt arbeidsinntekt, er samspillet mellom trygde- og skatteregler vesentlig for insentivene til å komme tilbake i jobb eller øke arbeidstiden. En utfordring i skatte- og velferdspolitikken er å balansere hensynet til inntektssikring mot hensynet til arbeidsinsentiver. Dette illustreres i boks 2.1, som viser at det i noen tilfeller kan være liten økonomisk gevinst ved å arbeide fremfor å motta trygd.

Boks 2.1 Insentiver til å arbeide avhenger av både skatte- og trygdesystemet

Insentiver til arbeid påvirkes både av skattesatsene på arbeid og av netto overføringer til den enkelte. Inntektssikringssystemet i Norge (i første rekke folketrygden) består av en rekke overføringsordninger for at personer som av ulike grunner ikke er i arbeid, skal ha en inntekt å leve av, for eksempel uføretrygd og dagpenger. Disse ordningene faller ofte helt eller delvis bort når en begynner å arbeide og virker dermed som en ekstra «skatt» på arbeid. Den «effektive skatten» er altså skatten på lønn pluss nettoytelsen (ytelsen etter skatt) som en mister. Dette er ikke en faktisk skattesats, men påvirker insentivet til arbeid.

Figurene 2.2 og 2.3 viser gjennomsnittlige effektive skattesatser på arbeid ved overgang fra arbeidsledighet til fullt arbeid for de nordiske landene for 2023. Beregningene tar i utgangspunktet kun hensyn til nivået på overføringene, mens blant annet tidsbegrensning av ytelsene og aktivitetskrav til mottakerne vil også ha betydning for insentivene til arbeid. Beregningene må derfor tolkes med varsomhet. Eksemplene i figurene er for henholdsvis en enslig forsørger med to barn og et par med to barn hvor den ene er hjemmeværende. Figurene viser at den effektive skattesatsen på arbeid kan bli betydelig. For eksempel vil en enslig forsørger med to barn som får en inntekt på 67 pst. av gjennomsnittet, reelt skattlegges med 78 pst. av brutto arbeidsinntekt i Norge når en inkluderer bortfall av dagpenger ved arbeidsledighet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Beregningene tar utgangspunkt i dagpenger ved arbeidsledighet i de ulike landene slik som beregnet i OECD Benefits and Wages 2023. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 67 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregning av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten i fullt arbeid.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Beregningene tar utgangspunkt i dagpenger ved arbeidsledighet i de ulike landene slik som beregnet i OECD Benefits and Wages 2023. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 100 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregningen av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten ved overgang til fullt arbeid. Ektefellen/samboeren antas å være hjemmeværende.

Kilder: OECD og Finansdepartementet.

Miljø- og klimaavgifter bidrar til en riktigere prising av miljøskadelig aktivitet og klimautslipp dersom de utformes riktig. Slike avgifter motiverer personer og bedrifter til mer miljø- og klimavennlig atferd, i tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale. Samtidig kan miljø- og klimaavgifter ha uønskede fordelingsvirkninger sosialt eller geografisk. Det er derfor viktig å sørge for at den helhetlige skattepolitikken, sammen med omfordelende stønader og overføringer, ivaretar ønskede fordelingshensyn.

Skatt på bedrifter bør i første rekke rettes inn mot å skaffe staten inntekter, og skatten bør i minst mulig grad påvirke forretningsmessige beslutninger. En mest mulig konsekvent og ensartet skattlegging av alle reelle inntekter bidrar til at ressursbruken ikke påvirkes av for eksempel skattemotiverte investeringer. Overskuddet som beskattes, bør svare til det reelle overskuddet.

Den økte mobiliteten til kapital, varer og tjenester innebærer at forskjeller i beskatning mellom land kan få økt betydning. Norge må ha gode generelle skatte- og avgiftsregler for å beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og kapital. Lokaliseringsbeslutninger avhenger imidlertid av mer enn skatt. Politisk stabilitet, infrastruktur, tilgang på kvalifisert arbeidskraft, fungerende finansielle markeder, eiendomsrett og et stabilt og forutsigbart regelverk betyr også mye for de samlede rammebetingelsene for næringsvirksomhet.

I næringer som utnytter naturressurser, kan det oppstå en ekstra avkastning i form av grunnrente. Det er ønskelig å sikre fellesskapet en høy andel av denne avkastningen uten at det reduserer investeringer i næringene som utnytter disse naturressursene. Grunnrenteskatter er en god måte å ivareta disse hensynene på. Norge har en særskilt beskatning av overskuddet fra petroleum, vannkraft, landbasert vindkraft og havbruk.

Lave samfunnsøkonomiske kostnader ved skattesystemet kan oppnås ved å ha et stort innslag av skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk, som avgifter på helse og miljøskadelige aktiviteter, og nøytrale skatter, som grunnrenteskatter. For å oppnå tilstrekkelige skatteinntekter og mål om omfordeling må likevel det meste av skatteinntektene komme fra brede, vridende skatter. De senere årene har det vært en veksling fra vridende skatter på arbeidsinntekter til skatt på grunnrente, miljøskadelige aktiviteter og klimagassutslipp.

Omfanget av offentlige tjenester og overføringer varierer mellom land og påvirker behovet for skatteinntekter. I Norge er det relativt høyt. Figur 2.4 sammenligner skatte- og avgiftsinntekter i prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) for Norge, Sverige, Danmark og gjennomsnittet i OECD-landene. Figuren gir et grovt bilde av forskjeller i størrelsen på offentlige utgifter og forskjeller i det samlede skattenivået. En slik sammenligning tar ikke hensyn til andre inntektskilder enn skatt og heller ikke at andelen skatte- og avgiftsinntekter vil variere avhengig av blant annet om offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige. I Norge finansieres en del av de totale utgiftene over offentlige budsjetter av fondsinntekter fra Statens pensjonsfond utland (SPU). For 2024 utgjør fondsuttaket målt ved det oljekorrigerte budsjettunderskuddet 14 pst. av totale utgifter innen offentlig forvaltning.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Fastlands-Norge inkluderer skatter og avgifter for sysselsatte i petroleumsvirksomheten.

² Uveid gjennomsnitt for OECD.

³ For Sverige og Danmark er tall for 2007–2022 hentet fra OECD. Tall og prognoser for 2023–2025 er hentet fra de to finansdepartementene.

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

Skatte- og avgiftsnivået, målt som skatte- og avgiftsinntektenes andel av BNP, vil variere fra år til år i ulike land. Siden 1985 har inntektene fra skatter og avgifter i Norge ligget mellom 38 og 44 pst. av BNP. En del av variasjonene skyldes endringer i skatteinntektene fra petroleumsvirksomheten, som overføres til Statens pensjonsfond utland. Det kompliserer sammenligningen med andre land i enkeltår. De siste årene har høye inntekter fra petroleumsvirksomheten bidratt til å øke skatteandelen i Norge. I Sverige har andelen ligget mellom 41 og 50 pst., mens andelen i Danmark har ligget mellom 42 og 51 pst. av BNP. Det gjennomsnittlige skattenivået i OECD har i samme periode variert mellom 30 og 35 pst. av BNP.

2.3 Direkte skatter

2.3.1 Inntektsskatt for personlige skattytere

Satsstruktur og skattegrunnlag

Inntektsskatten for personer beregnes på to ulike grunnlag. For det første betales en flat skatt på 22 pst. av alminnelig inntekt fratrukket personfradrag og enkelte særfradrag. Alminnelig inntekt er alle skattepliktige inntekter (lønn inkludert skattepliktige naturalytelser, trygdeytelser, pensjon, netto næringsinntekt, skattepliktig aksjeinntekt og andre kapitalinntekter) fratrukket minstefradrag, fradragsberettigede tap og utgifter som gjeldsrenter mv., foreldrefradrag og andre fradrag.

For det andre betales trygdeavgift og trinnskatt av personinntekt, som er brutto arbeids-, trygde- og pensjonsinntekt, uten fradrag. Beregnet personinntekt for selvstendig næringsdrivende inngår også i personinntekten.

Personer med høy inntekt betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lav inntekt. Denne progresjonen oppnås gjennom nedre grense for å betale trygdeavgift, bunnfradrag (minstefradrag og personfradrag) og satsstrukturen i trinnskatten. Boks 2.2 viser hvordan inntektsskatten beregnes for en person som kun har lønnsinntekt og standard fradrag med 2024-regler.

Figur 2.5 viser høyeste marginalskatt på lønnsinntekt i enkelte land i 2023. Her inngår arbeidstakers bidrag til trygdeordninger (trygdeavgiften i Norge), mens arbeidsgivers bidrag til trygdeordninger for arbeidstaker (arbeidsgiveravgiften i Norge) holdes utenfor. Figuren viser at høyeste marginalskatt i Norge er på nivå med høyeste marginalskatt i land som Storbritannia, Tyskland og USA, mens en del av de andre nordiske landene har høyere marginalskatt på de høyeste lønningene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: OECD Tax database og Finansdepartementet.

Boks 2.2 Beregning av skatt på lønnsinntekt med 2024-regler

Figur 2.6 viser samlet skatt i kroner på ulike inntektsnivåer for en person som kun har lønnsinntekt og standard fradrag. Tabell 2.1 viser eksempler på hvordan skatten regnes ut for noen utvalgte inntektsnivåer.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 2.1 Beregnet skatt for noen utvalgte lønnsinntekter. 2024-regler. Kroner

Lønnsinntekt	200 000	650 000	1 000 000
- Minstefradrag	92 000	104 450	104 450
- Personfradrag	88 250	88 250	88 250
= Skattbar alminnelig inntekt	19 750	457 300	807 300
Skatt på alminnelig inntekt (22 pst.)	4 345	100 606	177 606
Trygdeavgift (7,8 pst.)	15 600	50 700	78 000
Trinn 1 (1,7 pst. over 208 050)	0	1 442	1 442
Trinn 2 (4 pst. over 292 850)	0	14 286	15 086
Trinn 3 (13,6 pst. over 670 000)	0	0	36 434
Trinn 4 (16,6 pst. over 937 900)	0	0	10 309
Trinn 5 (17,7 pst. over 1 350 000)	0	0	0
Samlet trinnskatt	0	15 728	63 271
Samlet skatt (pst. av lønnsinntekt)	19 945 (10 pst.)	167 034 (25,7 pst.)	318 877 (31,9 pst.)

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 2.7 viser marginalskatten på lønnsinntekt, det vil si skattesatsen som gjelder for den siste opptjente kronen, og skatten i prosent av lønnsinntekten. Med en progressiv satsstruktur vil de med høyest skattepliktig inntekt betale størst andel av inntekten i skatt. Marginalskatten er med på å påvirke beslutninger om hvor mye arbeidstakere velger å jobbe. Se boks 2.7 om virkninger på arbeidstilbudet av redusert skatt på arbeid.

Figur 2.7 viser at marginalskatten i all hovedsak øker med inntekten, og at gjennomsnittsskatten er lavere enn marginalskatten:

• Frem til nedre grense for å betale trygdeavgift (69 650 kroner) betales ingen skatt. Deretter betales opptrappingssats (25 pst.) inntil det lønner seg å betale ordinær trygdeavgift (7,8 pst.) av hele inntekten, i 2024 ved en inntekt på 101 235 kroner.

• Når inntekten overstiger summen av personfradraget og minstefradraget (46 pst. av inntekten), fra 163 426 kroner, betales skatt av alminnelig inntekt (22 pst.). Marginalskatten øker til 19,7 pst. (7,8 pst. + 22 pst. × (100 pst. – 46 pst.)).

• Fra 208 050 kroner betales 1,7 pst. i trinnskatt, og marginalskatten øker til 21,4 pst.

• Når inntekten overstiger 227 065 kroner, får skattyter maksimalt minstefradrag (104 450 kr), og marginalskatten øker til 31,5 pst. (7,8 pst. + 22 pst. + 1,7 pst.).

• Deretter øker satsen i trinnskatten i ulike trinn og gir en maksimal marginalskatt på 47,4 pst. fra inntekt på 1 350 000 kroner.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på pensjonsinntekt

Særlige skatteregler fører til at pensjonister og mottakere av enkelte trygdeytelser betaler mindre skatt enn lønnstakere. Trygdeavgiften på pensjon er lavere enn på lønn. Minstefradraget er på den annen side noe lavere i pensjonsinntekt enn i lønn.

Det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for personer med avtalefestet pensjon (AFP) og alderspensjonister. Skattefradraget medfører at det ikke betales skatt av en pensjonsinntekt på inntil om lag 262 480 kroner i 2024, som er noe høyere enn minstenivået for enslige i folketrygdens alderspensjon. Over dette nivået betales det mindre samlet skatt av pensjon enn av lønn. Skattefradraget nedtrappes mot pensjonsinntekt over to innslagspunkt, slik at differansen mellom skatt på pensjon og lønn blir mindre når pensjonsinntekten stiger.

Figur 2.8 viser andel skatt med 2024-regler på henholdsvis pensjonsinntekt for AFP-/alderspensjonister og lønnsinntekt for lønnstakere. Det er lagt til grunn at skattyterne ikke har andre inntekter enn henholdsvis pensjon og lønn. Skattyterne har heller ingen andre fradrag enn standard fradrag. Skatten på en alderspensjon på 300 000 kroner utgjør 5,7 pst. av pensjonsinntekten, mens andelen skatt på samme lønnsinntekt er 16,2 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Det er forutsatt at skattyterne kun har henholdsvis lønn og pensjon og ikke har fradrag utover standard fradrag.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på aksjeinntekter til personer

Aksjeinntekter (eierinntekter) består av realiserte utbytter og gevinster fra aksjeselskap til eiere. Forskjellen mellom de høyeste marginalskattesatsene på lønnsinntekt og aksjeinntekt bør ikke være for stor. Med vesentlig lavere marginalskattesats på aksjeinntekt enn på lønnsinntekt vil det lønne seg å ta ut reell arbeidsavkastning som aksjeinntekt for å få lavere skatt (inntektsskifting). I 2024 er forskjellen mellom høyeste effektive marginalskatt på lønn og aksjeutbytte 4,3 prosentenheter, se figur 2.9.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Marginalskatt beregnes som andel av totale lønnskostnader (inkludert arbeidsgiveravgift) og dermed vil skatt på alminnelig inntekt være mindre enn 22 pst. i søylen for maksimal marginalskatt på lønn.

Kilde: Finansdepartementet.

Aksjonærmodellen innebærer at aksjeinntekter til personlige aksjonærer som overstiger et skjermingsfradrag, skattlegges på eierens hånd. Skattepliktige aksjeinntekter multipliseres først med en oppjusteringsfaktor og legges deretter til alminnelig inntekt. Oppjusteringsfaktoren ble innført i 2016 for å opprettholde ønsket nivå på utbytteskatten da skattesatsen på alminnelig inntekt ble redusert. I 2024 er oppjusteringsfaktoren 1,72 og samlet marginalskatt på utbytte 51,5 pst.

Formålet med skjermingsfradraget er å motvirke vridninger i husholdningenes investeringer og selskapenes finansieringsstruktur som følge av utbytteskatten. Skjermingsfradraget regnes ut ved å multiplisere skjermingsgrunnlaget, som er aksjens kostpris tillagt eventuelle ubenyttede skjermingsfradrag fra tidligere år, med en skjermingsrente. Skjermingsrenten er renten på tre måneders statskasseveksler med et tillegg på 0,5 prosentenheter.

Dersom inntektene fra aksjen er lavere enn skjermingsfradraget, legges ubenyttet skjermingsfradrag til skjermingsgrunnlaget for neste år. I praksis betyr dette at ubenyttet skjermingsfradrag fremføres med en rente tilsvarende skjermingsrenten. Ubenyttet skjermingsfradrag følger den enkelte aksje og kan trekkes fra i senere utbytter og realiserte gevinster på aksjen.

Av praktiske hensyn er det eieren av aksjen den 31. desember som får skjermingsfradraget for det året. Ved salg av aksjen får selgeren trekke tidligere ubenyttet skjermingsfradrag fra eventuell gevinst. Ved tap trekkes hele tapet fra i alminnelig inntekt. Eventuelt ubenyttet skjermingsfradrag faller da bort.

Skatt på næringsinntekt

Eiere av enkeltpersonforetak skattlegges etter foretaksmodellen, mens deltakere i selskap med deltakerfastsetting (ansvarlig selskap, kommandittselskap og andre) skattlegges etter deltakermodellen. Det prinsipielle utgangspunktet for begge disse modellene er det samme som for skattlegging av aksjeinntekter, nemlig at inntekter som ligger innenfor skjermingsfradraget, kun skal skattlegges én gang som alminnelig inntekt. Det gjør at det er stor grad av skattemessig likebehandling ved ulike måter å organisere virksomhet på.

Overskudd i selskap med deltakerfastsetting skattlegges løpende som alminnelig inntekt hos deltakerne. I tillegg skattlegges utdelt selskapsoverskudd over skjermingsfradraget på nytt som alminnelig inntekt på personlige deltakeres hånd, oppjustert med 1,72.

Inntekt fra enkeltpersonforetak ut over skjermingsfradraget skattlegges som beregnet personinntekt og ilegges trinnskatt og trygdeavgift. Den beregnede personinntekten blir altså skattlagt løpende. Aksjeinntekt blir derimot skattlagt som alminnelig inntekt først ved utbytteutbetaling eller realisasjon. Denne forskjellen må ses i sammenheng med at enkeltpersonforetak ikke er egne rettssubjekter. En utdeling av midler vil derfor kun være overføring av midler innenfor eierens egen økonomi.

Selvstendig næringsdrivende betaler en høyere trygdeavgift enn lønnstakere på personinntekten fra næring. På den annen side betaler ikke selvstendig næringsdrivende arbeidsgiveravgift på personinntekten. Samtidig har selvstendig næringsdrivende i en del tilfeller lavere sosiale ytelser enn lønnstakere. Næringsdrivende fiskere betaler trygdeavgift etter mellomsats (som lønnstakere), men ilegges i tillegg en produktavgift på førstehåndsomsetning av fisk.

2.3.2 Generell næringsbeskatning

Arbeidsgiveravgift

Arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor plikter å betale arbeidsgiveravgift av lønn mv. Satsen for arbeidsgiveravgiften er differensiert avhengig av hvor bedriften er lokalisert. Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift innebærer at virksomheter i spredtbygde områder får lavere arbeidsgiveravgift enn virksomheter i andre kommuner. Satsen for arbeidsgiveravgiften varierer fra null i tiltakssonen i Troms og Finnmark fylke til 14,1 pst. i sentrale strøk, se tabell 1.9 i kapittel 1. Målet med ordningen er å motvirke nedgang i folketallet i spredtbygde områder ved å stimulere sysselsetting og grunnlag for næringsvirksomhet.

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift innebærer statsstøtte. Gjeldende ordning er notifisert til EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Ordningen er godkjent for perioden 2022–2027 på nærmere bestemte vilkår som er fastsatt for perioden. Det kan ikke gjøres endringer i støtten uten en ny godkjenning fra ESA. Arbeidsgiveravgiften fører til at marginalskatten på lønn øker, se figur 2.9.

Fra og med 1. januar 2023 ble det innført en midlertidig ekstra arbeidsgiveravgift på lønn mv. over 750 000 kroner som et situasjonstilpasset tiltak. Den ekstra avgiften skulle bidra til inndekning av ekstraordinært store utgifter i statsbudsjettet for 2023. Fra og med 1. januar 2024 ble innslagspunktet økt til 850 000 kroner. Satsen er satt til 5 pst. og gjelder for lønn mv. i alle soner, også tiltakssonen. For arbeidsgivere i de mest sentrale delene av landet (sone 1) skal det betales arbeidsgiveravgift etter en sats på 19,1 pst. (14,1 + 5,0) av lønn mv. over 850 000 kroner i 2024.

Alminnelig selskapsskatt

Overskudd i selskap skattlegges som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 22 pst. i 2024. Underskudd kan fremføres og trekkes fra mot senere overskudd. I bedriftsbeskatningen er det lagt særlig vekt på prinsippene om likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og organisasjonsformer og symmetrisk behandling av inntekter (gevinster) og kostnader (tap). Dette tilsier blant annet at skattepliktig overskudd så langt som mulig skal fastsettes i samsvar med bedriftsøkonomisk overskudd. «Varige og betydelige» driftsmidler skal aktiveres i ulike saldogrupper og avskrives med satser som i prinsippet skal gjenspeile antatt årlig verdifall.

Fritaksmetoden innebærer at selskap i utgangspunktet fritas for beskatning av mottatt utbytte og gevinst på aksjer mv. Samtidig faller fradragsretten bort for tilsvarende tap. Målet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, det vil si at utbytter og gevinster skattlegges flere ganger for selskap som eies av andre selskap.

Selskapsskattesatsen i Norge lå uendret på 28 pst. i perioden 1992–2013. Satsen ble deretter gradvis redusert til 22 pst. over perioden 2014–2019. En selskapsskattesats på 22 pst. er litt under gjennomsnittet i OECD og noe høyere enn gjennomsnittet for Sverige, Danmark og Finland, se figur 2.10.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Uveide gjennomsnitt for Sverige, Danmark og Finland og for OECD.

Kilder: OECD og Finansdepartementet.

Den effektive beskatningen av selskap vil også avhenge av skattegrunnlaget. Effektiv gjennomsnittlig skattesats er betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd. Den vil kunne være lavere enn den formelle skattesatsen på grunn av rentefradrag, eller hvis det er knyttet skattekreditter til investeringene, for eksempel gjennom for høye avskrivningssatser. Det er den effektive gjennomsnittlige skattesatsen som er mest relevant når et selskap ut fra skattemessige hensyn skal velge hvilket land det skal investere i. Den effektive marginale skattesatsen er mest relevant når et selskap skal velge hvor mye som skal investeres.

Tabell 2.2 viser formelle skattesatser og beregnede effektive gjennomsnittlige og marginale skattesatser i noen utvalgte land i 2023. Effektive skattesatser beregnes med utgangspunkt i en tenkt investering med en gitt avkastning og tar hensyn til både formell skattesats og sentrale deler av skattegrunnlaget (avskrivningssatser mv.). I beregningene er det forutsatt en tenkt investering fordelt på noen utvalgte investeringsobjekter samt at investeringen delvis er finansiert med egenkapital og delvis med gjeld.

Selskapenes overskudd skattlegges også på eiernes hånd gjennom utbytte- og gevinstbeskatningen, se punkt 2.3.1. Figur 2.11 viser samlet formell marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i utvalgte land i 2024.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECD.

Rederibeskatning

Rederibeskattede selskap har fra og med inntektsåret 2007 skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun en tonnasjeskatt. Tonnasjeskatten er en årlig avgift som beregnes på grunnlag av skipenes nettotonnasje, og satsen varierer med ulike tonnasjeintervaller. Satsen kan reduseres for skip mv. som tilfredsstiller miljøkrav fastsatt av Sjøfartsdirektoratet. Det stilles en rekke krav for å kvalifisere for skattefritak etter rederiskatteordningen, blant annet at selskapet eier eller leier skip av en viss størrelse, og som er i fart over en viss distanse. For eksempel omfatter ordningen ikke skip i rutetrafikk mellom norske havner med kortere distanse, fiske- og fangstfartøy eller lystfartøy.

Finansskatt

Det ble i 2017 innført en egen skatt på lønninger og overskudd i finansnæringen som erstatning for manglende merverdiavgift på finansielle tjenester. Omsetning og formidling av finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgiftsplikt, først og fremst fordi det ville vært krevende å fastsette et egnet grunnlag for å beregne avgift på marginbaserte tjenester, eksempelvis bankenes rentemarginer. Finansskatten omfatter finansielle virksomheter og består av en skatt på 5 pst. på lønninger (grunnlaget for arbeidsgiveravgift) og en skatt på selskapsoverskudd ved at skattesatsen på alminnelig inntekt er tre prosentenheter høyere enn for annen virksomhet.

2.3.3 Skatt på grunnrentenæringer

I Norge har flere næringer eksklusiv tilgang til verdifulle naturressurser, som vann- og vindkraft, petroleum samt havbruk. Tilgangen til verdifulle naturressurser gjør at slike stedbundne næringer over tid kan oppnå høyere avkastning enn andre næringer, såkalt grunnrente. Prinsippet om at fellesskapet skal ha en stor andel av avkastningen av naturressurser, har tjent Norge godt.

Av de kommersielt utnyttede naturressursene har petroleumsvirksomheten gitt klart høyest grunnrente over tid, etterfulgt av kraftnæringen. I de senere årene har også grunnrenten i havbruk i perioder vært i samme størrelsesorden som grunnrenten i kraftnæringen. Figur 2.12 og 2.13 viser anslått grunnrente i utvalgte næringer i perioden 1984–2022.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Dalen, Greaker og Hagem (2023) og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Anslagene for kraftnæringen omfatter både vann-, vind- og varmekraft.

Kilder: Dalen, Greaker og Hagem (2023) og Finansdepartementet.

Skattesystemet har en avgjørende rolle i å sikre at grunnrenten fra bruk av felles naturressurser kommer fellesskapet til gode. For vannkraft- og petroleumsressursene har grunnrenteskatter vært benyttet i lang tid. De siste årene er det innført grunnrenteskatter også for havbruk og landbasert vindkraft.

Grunnrenteskattene for petroleum, vannkraft, landbasert vindkraft og havbruk bygger på noen felles hovedprinsipper, men med tilpasninger for de enkelte næringene. Grunnrenteskatt betales til staten og kommer i tillegg til ordinær selskapsskatt. Alle grunnrenteskattene er utformet som kontantstrømskatter, som innebærer at investeringskostnader fradragsføres umiddelbart istedenfor over tid. Med en riktig utformet grunnrenteskatt vil investeringer som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også være lønnsomme etter grunnrenteskatt og motsatt. Det vil si at grunnrenteskatten virker nøytralt på selskapenes insentiv til å investere. Grunnrenteskatter er dessuten godt tilpasset sykliske næringer med varierende lønnsomhet fordi skatten automatisk tilpasses lønnsomheten.

I tillegg til grunnrenteskatt og ordinær selskapsskatt til staten er det for disse næringene innført flere ordninger som tilgodeser vertskommuner og fylkeskommuner. Det gjør at mange kommuner som er rike på naturressurser, har høye inntekter per innbygger.

Beskatningen av de enkelte næringene beskrives nærmere nedenfor.

Petroleum

Petroleumsselskapene har gjennom utvinningstillatelsene enerett til å undersøke, bore og utvinne petroleum på norsk kontinentalsokkel. Petroleum er en svært verdifull ikke-fornybar naturressurs, og inntektene fra salg av petroleum utvunnet på norsk kontinentalsokkel overstiger de samlede produksjonskostnadene. Å besitte en eksklusiv tilgang til en slik naturressurs bidrar derfor til grunnrente.

Det ble i 1975 innført en særskatt (grunnrenteskatt) til staten på inntekter fra petroleumsutvinning, i tillegg til ordinær selskapsskatt. Formell særskattesats er 71,8 pst. i 2024. En beregnet selskapsskatt kan trekkes fra i særskattegrunnlaget slik at effektiv særskattesats er 56 pst. og samlet marginalskatt er 78 pst.

Særskatten er fra og med 2022 utformet som en kontantstrømskatt med umiddelbart fradrag for investeringer. I begge skattegrunnlag verdsettes inntekter fra salg av råolje med administrativt fastsatte normpriser. Dersom et selskap går med underskudd i særskattegrunnlaget, utbetales skatteverdien av underskuddet i forbindelse med skatteoppgjøret.

Våren 2020 ble det innført midlertidige regler i petroleumsskatten, se Prop. 113 L (2019–2020) Midlertidige endringer i petroleumsskatteloven og Innst. 351 L (2019–2020). De midlertidige reglene innebærer at det i tillegg til investeringskostnaden umiddelbart fradragsføres en friinntekt i særskattegrunnlaget. Reglene gjelder for investeringer som er omfattet av plan for utbygging og drift (PUD) eller plan for anlegg og drift (PAD) innkommet til Olje- og energidepartementet før 1. januar 2023 og godkjent av departementet før 1. januar 2024, men kun frem til året for planlagt produksjons- eller driftsstart for petroleumsforekomsten/innretningen. Friinntekten i 2024 utgjør 12,4 pst. av investeringskostnaden. Selskapene får dermed umiddelbart fradrag for 112,4 pst. av investeringskostnaden.

Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), hvor staten deltar finansielt direkte i utvinningstillatelser, er også en viktig del av statens inntekter fra sokkelen. SDØE har samme egenskaper som en feltvis kontantstrømskatt, ved at staten løpende dekker sin andel av investeringer og driftskostnader og får den samme andelen av inntektene. SDØEs andel varierer mellom tillatelsene.

Statens inntekter fra SDØE, samt skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten, inngår i kontantstrømmen som i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland.

Figur 2.14 viser sammensetningen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Mesteparten av statens inntekter baserer seg på netto overskudd i petroleumsvirksomheten, og skatteinntektene vil dermed automatisk tilpasse seg lønnsomheten i næringen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Anslag for 2024.

Kilde: Finansdepartementet.

Vannkraft

Klima, topografi og nedbørsforhold skaper et svært godt grunnlag for å drive vannkraftproduksjon i Norge. Vannkraftnæringen har eksklusiv tilgang til en knapp fornybar naturressurs som gir opphav til grunnrente.

For vannkraftverk ble det i 1997 innført grunnrenteskatt til staten, i tillegg til ordinær selskapsskatt. Formell grunnrenteskattesats er 57,7 pst. i 2024. En beregnet selskapsskatt kan trekkes fra i skattegrunnlaget slik at effektiv grunnrenteskattesats er 45 pst. og samlet marginalskatt er 67 pst.

Grunnrenteskatten er i hovedsak nøytralt utformet slik at prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også er lønnsomme etter grunnrenteskatt. Kraftverk med generatorer under 10 MVA (nedre grense) er imidlertid fritatt for grunnrenteskatt, noe som gir selskapene insentiv til å redusere ytelsen i kraftverkene.

Grunnlaget for grunnrenteskatt (grunnrenteinntekten) beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (hovedregel om faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser) fratrukket investeringskostnader, driftskostnader, konsesjonsavgift og eiendomsskatt. For enkelte salgsavtaler legges kontraktsprisen til grunn i inntektsfastsettelsen, i stedet for spotmarkedspriser. Grunnrenteskatten er fra og med 2021 utformet som en kontantstrømskatt med umiddelbar utgiftsføring av nye investeringer. Investeringer fra før 2021 kommer fortsatt til fradrag gjennom avskrivninger og friinntekt. Negativ grunnrenteinntekt i ett kraftverk kan samordnes med positiv grunnrenteinntekt i andre kraftverk i samme skattekonsern. Videre utbetales skatteverdien av eventuell negativ grunnrenteinntekt etter samordning mellom kraftverk.

Vannkraftverk ilegges også en naturressursskatt på 1,3 øre per kWh. Naturressursskatten virker som en særskilt mekanisme for å omfordele en del av grunnrenten fra staten til vertskommuner og -fylker. Naturressursskatt kan trekkes fra krone for krone i fastsatt selskapsskatt til staten, og utgjør derfor normalt ingen ekstra belastning for selskaper. Vannkraftprodusentene betaler også konsesjonsavgift til vertskommuner og staten, og de må avstå konsesjonskraft til vertskommuner og -fylkeskommuner til en kostnadsbasert pris. I tillegg kan kommunene ilegge eiendomsskatt for vannkraftanlegg etter særskilte regler.

Havbruk

Norge har blant verdens beste klimatiske forhold for oppdrett av laks. Norske sjøområder har gode strømforhold og oksygenrikt vann med gunstige temperaturer. Fjordene gir samtidig skjerming for vær og vind. Produksjonen i norske fjorder kan skje til lavere kostnader enn de fleste andre steder i verden. Tillatelser til å drive akvakultur utstedes av staten og gir en beskyttet og tidsubegrenset rett til næringsutøvelse. Grunnrente i havbruk oppstår delvis som følge av de gunstige produksjonsforholdene for havbruksvirksomhet, og delvis som følge av miljøbegrunnede begrensninger på hvor mange tillatelser som kan gis.

Fra 2023 er det innført grunnrenteskatt på havbruk, i tillegg til ordinær selskapsskatt. Formell grunnrenteskattesats er 32,1 pst. i 2023. En beregnet selskapsskatt kan trekkes fra i skattegrunnlaget slik at effektiv grunnrenteskattesats er 25 pst. og samlet marginalskatt er 47 pst.

Grunnrenteskatten er i hovedsak nøytralt utformet slik at prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også er lønnsomme etter grunnrenteskatt. Det gis et bunnfradrag på 70 mill. kroner per konsern.

Grunnrenteskatten er avgrenset til sjøfasen. Brutto inntekt fastsettes ut fra fiskens markedsverdi på merdkanten, og det gis umiddelbart fradrag for investeringer og driftskostnader i sjøfasen. Eventuelle ubenyttede fradrag fremføres med en risikofri rente, og kommer til fradrag i positiv grunnrenteinntekt i senere år. Fra andre halvår 2024 kan et prisråd fastsette skatteavregningspriser (normpriser) til bruk ved inntektsfastsettelsen i grunnrenteskatten.

For å omfordele grunnrenteskatt fra staten til kommunesektoren ilegges produksjon av laks, ørret og regnbueørret i tillegg en produksjonsavgift. Fra 1. juli 2024 er avgiften 93,5 øre per kg produsert fisk. Produksjonsavgiften kan trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt, og utgjør derfor normalt ingen ekstra belastning for selskaper som betaler grunnrenteskatt. Produksjonsavgiften fordeles til havbrukskommuner og -fylkeskommuner gjennom Havbruksfondet. I tillegg fordeles 55 pst. av inntektene fra salg av nye oppdrettstillatelser til Havbruksfondet.

Landbasert vindkraft

Vindkraftnæringen har eksklusiv tilgang til vindressurser. Ved å utnytte en stedbunden naturressurs kan vindkraftnæringen oppnå grunnrente, dels på grunn av at vindforholdene i Norge er gunstige, dels fordi ressurstilgangen er begrenset av konsesjonssystemet. Ifølge Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er vindressursene i Norge blant de beste i Europa.

Fra 2024 er det for landbaserte vindkraftverk innført grunnrenteskatt til staten, i tillegg til ordinær selskapsskatt. Formell grunnrenteskattesats er 32,1 pst. Grunnrenterelatert selskapsskatt kan trekkes fra i skattegrunnlaget, slik at effektiv grunnrenteskattesats er 25 pst. og samlet marginalskatt er 47 pst.

Grunnrenteskatten er nøytralt utformet for nye investeringer slik at prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også er lønnsomme for selskapene etter grunnrenteskatt. Det ble vedtatt romslige overgangsordninger som vil redusere grunnrenteskatten for eksisterende vindkraftverk.

Grunnlaget for grunnrenteskatt (grunnrenteinntekten) beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (hovedregel om faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser), fratrukket investeringskostnader, driftskostnader og eiendomsskatt. For enkelte salgsavtaler legges kontraktsprisen til grunn i inntektsfastsettelsen, i stedet for spotmarkedspriser. Investeringer utgiftsføres umiddelbart. Historiske investeringer kommer til fradrag ved at inngangsverdiene (som beregnes etter særskilte regler, se Prop. 2 LS (2023–2024) og Innst. 124 L (2023–2024)) avskrives lineært over 5 år, med tillegg av en venterente (tilsvarende friinntekten i grunnrenteskatten på vannkraft). Grunnrenteskatten beregnes per vindkraftanlegg og for eksisterende vindkraftanlegg vil negativ grunnrenteinntekt fremføres med en risikofri rente, og komme til fradrag i fremtidig positiv grunnrenteinntekt. Ved opphør av virksomhet vil staten utbetale skatteverdien av eventuell negativ grunnrenteinntekt.

For å omfordele grunnrenteskatt fra staten til vertskommuner ilegges vindkraftanlegg en produksjonsavgift på 2,3 øre per kWh for 2024. Produksjonsavgiften kan trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt til staten. I tillegg kan kommunene ilegge eiendomsskatt for vindkraftanlegg etter særskilte regler.

2.3.4 Skatt på kapitalbeholdning

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på 1,0 pst. av skattepliktig nettoformue, det vil si bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 1,7 mill. kroner i 2024. Ektefeller får et felles bunnfradrag på 3,4 mill. kroner. For nettoformuer over 20 mill. kroner betales formuesskatt med en sats på 1,1 pst. I 2024 anslås inntektene fra formuesskatten samlet til om lag 32,9 mrd. kroner. Formuesskatten fører til at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt enn ved inntektsbeskatning alene. Figurene 2.15 og 2.16 illustrerer dette.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Personene 17 år og eldre fordelt i ti like store grupper (desiler) etter stigende bruttoinntekt. Den øverste desilen er igjen delt opp i persentiler (hundredeler).

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den skattemessige verdien av formueseiendelene er i utgangspunktet lik markedsverdi. Flere formuesobjekter verdsettes imidlertid til dels betydelig lavere enn markedsverdi. Dette skyldes både formelle verdsettelsesrabatter i skattereglene og at enkelte eiendeler er vanskelig å verdsette.

Primærbolig (boligen eier bor i) verdsettes til 25 pst. opp til beregnet markedsverdi på 10 mill. kroner, mens overskytende verdi verdsettes til 70 pst. Personlig eide sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke er nærings- eller fritidseiendom) verdsettes til 100 pst. av beregnet markedsverdi. Eiere av primær- og sekundærboliger og næringseiendom kan få nedsatt den beregnede verdien til en lavere dokumentert verdi (sikkerhetsventilen).

Formuesverdiene av fritidsboliger tar utgangspunkt i historiske byggekostnader og fastsettes ikke som for primær- og sekundærbolig til en andel av anslått markedsverdi. Formuesverdien av fritidsbolig skal likevel maksimalt utgjøre 30 pst. av markedsverdien.

Verdsettelsen av aksjer og næringseiendom er til 80 pst., mens direkte eide driftsmidler verdsettes til 70 pst.

Det gis fradrag for gjeld ved fastsettelse av formuesskatt. Gjeld tilordnet næringseiendom, sekundærboliger, bankinnskudd, aksjer og driftsmidler verdsettes med samme formelle prosentsats som eiendelen. Gjelden fordeles forholdsmessig ut fra hvor stor andel de ulike formueseiendelene utgjør av brutto formue. Gjeld tilordnet primærbolig og fritidseiendom verdsettes imidlertid fullt ut på tross av lav verdsettelse.

Andelen personer som betaler formuesskatt, er redusert over tid som følge av økt bunnfradrag. Det anslås at om lag 15,2 pst. av skattyterne betaler formuesskatt i 2024, se figur 2.17. Gjennomsnittlig skattebeløp blant de som betaler formuesskatt, har i hovedsak økt de to siste tiårene, og økningen har vært størst fra 2021 til 2022. Økningen over perioden skyldes delvis at formuesskatten er blitt mer progressiv, men også i stor grad at formuene har økt og folk er blitt rikere.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Formuesskatt før eventuelle nedsettelser som følge av 80-prosentregelen (kun relevant for årene 1998–2008).

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Eiendomsskatt

Den enkelte kommune avgjør selv om det skal skrives ut eiendomsskatt innenfor rammene av eigedomsskattelova. Inntektene tilfaller i sin helhet kommunen. Kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten var om lag 17,6 mrd. kroner i 2023, hvorav 8,7 mrd. kroner var eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendommer, se figur 2.18.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA).

Eiendomsskattesatsen skal være mellom 1 og 7 promille av takstgrunnlaget, for bolig og fritidsbolig er maksimal skattesats 4 promille i 2024. Eiendomsskattegrunnlaget skal fastsettes ved alminnelig taksering hvert tiende år. For bolig kan kommunene alternativt velge å bruke formuesskattegrunnlagene for verdsettelse. 113 kommuner benytter seg av denne muligheten i 2024, og eiendomsskattegrunnlaget vil da utvikle seg i tråd med markedsprisene. Kommunene må bruke en reduksjonsfaktor ved taksering av bolig og fritidseiendom på minst 30 pst. De kan også bruke et bunnfradrag for å redusere takstgrunnlaget. Fra 2017 har kommunene kunnet velge å frita fritidseiendommer for eiendomsskatt. Ingen kommuner benytter seg av denne muligheten i 2024. For eiendomsskatt på kraftanlegg gjelder egne takseringsregler, som baserer seg på verdien av produksjonen innenfor en minimums- og maksimumsgrense.

I 2024 har 323 av 357 kommuner innført eiendomsskatt, hvorav 250 har eiendomsskatt på bolig i hele eller deler av kommunen.

Skatt på kapitalbeholdning internasjonalt

Boks 2.3 gir en oversikt over inntekter fra skatt på kapitalbeholdning som andel av samlede skatteinntekter i utvalgte OECD-land.

Boks 2.3 Inntekter fra skatt på kapitalbeholdning i OECD-landene

OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattearter. Skatt på kapitalbeholdning omfatter skatter for bruk, eierskap og overføring av kapitalbeholdning, herunder fast eiendom. Skatt på avkastning omfattes ikke. For Norge er både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt og dokumentavgift omfattet. Mange land har ikke formuesskatt, men har arveskatt og en til dels betydelig høyere eiendomsskatt.

For enkelte land kan det være forskjell mellom brutto- og nettoskatten på kapitalbeholdning. Det gjelder for eksempel i USA, hvor mange skattytere kan fradragsføre innbetalt lokal eiendomsskatt ved beregning av den føderale inntektsskatten. OECD-tallene er basert på uveide gjennomsnitt av bruttoskattene.

Figur 2.19 viser inntektene fra skatt på kapitalbeholdning i utvalgte OECD-land. Som for andre internasjonale sammenligninger, må tallene tolkes med varsomhet. I Norge utgjør skatt på kapitalbeholdning 2,5 pst. av de samlede skatteinntektene. Dette er godt under OECD-gjennomsnittet på 6,1 pst. Skatt på kapitalbeholdning som andel av smalede skatteinntekter er lav i Norge sammenlignet med flere andre OECD-land. Dette skyldes i stor grad at eiendomsskatten er lavere i Norge enn i andre land, samt at Norge ikke har skatt på arv. Samtidig er det viktig å understreke at OECD-tallene omfatter ulike skatter som har ulik virkning på adferd. For mange av landene utgjør eiendomsskatt på fast eiendom den største andelen av skatt på kapitalbeholdning. I anslaget for Norge utgjør formuesskatt en større andel. Dette omfatter også formuesskatt på andre formuesobjekter enn fast eiendom, herunder aksjer mv.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Tall for OECD er et uvektet gjennomsnitt for de landene som har rapportert for 2021.

Kilder: OECD (https://data-explorer.oecd.org) og Finansdepartementet.

2.4 Indirekte skatter

2.4.1 Merverdiavgiften

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester og har som formål å skaffe inntekter til staten. I 2024 anslås inntektene fra merverdiavgiften til om lag 390 mrd. kroner. Det utgjør i underkant av en fjerdedel av de samlede skatte- og avgiftsinntektene eksklusiv petroleumsinntektene.

Merverdiavgiften beregnes i alle omsetningsledd. Merverdiavgiftspliktige virksomheter kan fradragsføre inngående merverdiavgift på sine anskaffelser. Dette bidrar til at avgiften ikke belastes virksomhetene i omsetningskjeden, men det endelige forbruket av varer og tjenester. Siden avgiften beskatter sluttbruken, gir den heller ikke tilpasninger i produksjonen.

Merverdiavgiften skal i minst mulig grad påvirke hvilke varer og tjenester som produseres og forbrukes, og samtidig sikre staten stabile inntekter. I tillegg bør de administrative kostnadene ved innkreving og innbetaling være lavest mulig. Det tilsier at antall unntak, fritak og særordninger begrenses.

Den alminnelige merverdiavgiftssatsen i Norge er 25 pst. Danmark og Sverige har samme alminnelige sats. Denne satsen er høy i internasjonal sammenheng. Inntektene fra merverdiavgiften som andel av BNP er høyere i Norge enn gjennomsnittet for OECD-landene, men er noe lavere enn i Danmark og Sverige. I boks 2.4 sammenlignes merverdiavgiftssystemene i enkelte OECD-land.

Boks 2.4 Merverdiavgiften i OECD-land

Merverdiavgiften er innført i over 170 land. I OECD-landene utgjør nå merverdiavgiftsinntektene i gjennomsnitt 20 pst. av samlede skatteinntekter.

OECD sammenligner merverdiavgiftens evne til å skaffe inntekter i de enkelte medlemslandene. Dette gjøres ved å sammenligne de faktiske merverdiavgiftsinntektene i et land med hva inntektene hadde vært om hele det potensielle skattegrunnlaget var ilagt én generell sats. Hvis hele det potensielle skattegrunnlaget beskattes med den generelle merverdiavgiftssatsen, vil også inntektene fra merverdiavgiften som andel av forbruket være lik merverdiavgiftssatsen. Lavere inntektsandel enn den generelle satsen kan skyldes flere forhold. Reduserte satser, fritak og unntak bidrar for eksempel til å redusere inntektsandelen. Forhold ved skatteinnkreving og etterlevelse, herunder omfanget av skatteplanlegging, unndragelse og svindel, kan også påvirke inntektsandelen. Inntektsandelen må tolkes med forsiktighet, men kan gi et bilde av hvor effektivt merverdiavgiftssystemet fungerer.

Figur 2.20 viser de generelle merverdiavgiftssatsene for Norge, OECD-gjennomsnittet og enkelte andre land. Figuren viser også inntekten fra merverdiavgiften som andel av forbruket. Norge har en like høy generell merverdiavgiftssats som Danmark og Sverige. Danmark har ikke reduserte merverdiavgiftssatser og inntektene fra merverdiavgift som andel av forbruk er derfor noe høyere i Danmark enn i Norge og Sverige. New Zealand har et merverdiavgiftssystem med én felles sats og få unntak og fritak. Dermed beskattes tilnærmet alt forbruk med den generelle satsen, også offentlig tjenesteyting. Siden avgiftslegging av offentlig tjenesteyting ikke inngår i OECDs definisjon av det potensielle skattegrunnlaget, er de faktiske avgiftsinntektene i New Zealand større enn det anslåtte inntektspotensialet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: OECD (2022) Consumption Tax Trends og Finansdepartementet.

Dagens merverdiavgift er i utgangspunktet en generell avgift på, men det er flere unntak, fritak og reduserte satser. I Norge ilegges matvarer redusert sats med 15 pst., mens flere tjenester er omfattet av lav sats på 12 pst.

Enkelte varer og tjenester har fritak (såkalt nullsats), som innebærer at den næringsdrivende har full fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester til bruk i virksomheten, men at det ikke beregnes merverdiavgift av omsetningen. Videre er flere tjenester unntatt fra merverdiavgiftsloven, blant annet finansielle tjenester, helsetjenester og undervisning. Virksomheter som er unntatt fra merverdiavgiftsloven, har ikke rett til fradrag for merverdiavgift på varer og tjenester til virksomheten.

Merverdiavgift ved internasjonal handel bygger på destinasjonsprinsippet, som innebærer at det landet hvor forbruket skjer, har beskatningsretten. Prinsippet innebærer videre at det beregnes merverdiavgift ved innførsel, men ikke ved eksport. Det innebærer at merverdiavgiften virker nøytralt med hensyn til hvilket land varer og tjenester er produsert.

En generell merverdiavgift med én sats på alle varer og tjenester gir et mest mulig nøytralt system. Bruk av reduserte satser, fritak og unntak fører til at merverdiavgiften påvirker prisforholdet mellom varer og tjenester, og dermed sammensetningen av forbruk og produksjon. Virksomheter som har unntatt omsetning, vil også ha et insentiv til å produsere tjenester selv uten avgift, i stedet for å kjøpe tjenester med merverdiavgift. I tillegg medfører reduserte satser, fritak og unntak at de administrative kostnadene blir høyere. Merverdiavgiftssystemet er generelt lite egnet til å ivareta fordelingshensyn, støtte bestemte formål eller til å vri forbruket i en ønsket retning. Hvis man for eksempel ønsker å redusere forbruket av goder som anses skadelig for den enkelte og samfunnet, vil det være mer effektivt å benytte særavgifter eller ordninger over budsjettets utgiftsside.

2.4.2 Særavgifter

Særavgifter er avgifter på bestemte varer og tjenester mv., i motsetning til merverdiavgiften som er en generell avgift på omsetning av varer og tjenester. Særavgifter gir inntekter til statskassen, uten noen form for øremerking, og bidrar til å finansiere offentlige utgifter.

De fleste særavgifter er vareavgifter. For disse oppstår avgiftsplikten ved innenlandsk produksjon og import. Dette bidrar til å holde antall avgiftspliktige nede og dermed til å redusere de administrative kostnadene ved innkreving. Selv om det er produsenter og importører som skal betale avgiftene, er det rimelig å anta at en vesentlig del av særavgiftene veltes over i vareprisene, og at det dermed er kjøpere av de særavgiftsbelagte varene som bærer de økonomiske kostnadene ved særavgiftene. Graden av overvelting avhenger av markedsforhold.

Enkelte særavgifter har kun som formål å skaffe staten inntekter og omtales ofte som fiskale avgifter. Særavgifter øker vareprisene mv. og bidrar til å vri sammensetningen av produksjon og forbruk. Særavgifter kan derfor brukes til å påvirke atferd, for eksempel til å redusere produksjon eller forbruk som er skadelige for helse og miljø.

Avgiftenes formål er av betydning for hvordan avgiften bør utformes. For å begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning bør fiskale avgifter ikke legges på produserte innsatsvarer. Miljøavgifter som skal prise et miljøproblem, bør derimot omfatte alle kilder til miljøproblemet, og avgiftssatsen bør avspeile miljøskaden.

Figur 2.21 viser inntektene fra særavgifter mv. i utvalgte OECD-land, som andel av BNP og samlede skatter. Figuren illustrerer at inntektene fra særavgifter utgjør en lavere andel av både BNP og totale skatter i Norge enn i andre sammenliknbare land. I OECD utgjorde særavgiftene i gjennomsnitt 4,1 pst. av BNP i 2005 og 3,6 pst. i 2021. I Norge utgjorde særavgiftene til sammenlikning 4,1 pst. av BNP i 2005 og 2,7 pst. av BNP i 2021. Særavgiftens bidrag til samlede skatteinntekter har derfor falt sterkere i Norge enn i OECD. Dette skyldes særlig det sterke fallet i inntektene fra bilavgiftene, se nærmere omtale i boks 10.3.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Kategorien 5000 Taxes on Goods and Services fratrukket kategorien 5110 General Taxes on Goods and Services.

Kilder: OECD (2024) Revenue Statistics og Finansdepartementet.

Helse- og sosialrelaterte avgifter

Forbruk av enkelte varer kan medføre sosiale og helsemessige kostnader for samfunnet som ikke gjenspeiles i markedsprisene. Forbruk av alkohol og tobakk er eksempler på dette. Slikt forbruk kan gi økte helseutgifter for samfunnet som må dekkes av fellesskapet, og ulemper også for andre enn de som bruker varene. Forbrukerne tar ikke nødvendigvis tilstrekkelig hensyn til de langsiktige virkningene av forbruket, eller de ignorerer uheldige virkninger. Avgiftene på alkohol og tobakksvarer gir staten inntekter, men bidrar også til at prisene på disse produktene i større grad inkluderer kostnadene bruken påfører samfunnet.

Et høyt avgiftsnivå på forbruksvarer kan medføre økt grensehandel, tax free-handel, smugling og hjemmebrenning av alkohol. Slik uregistrert omsetning svekker kontrollen med forbruket, og innebærer tap av avgiftsinntekter. Helseeffektene ved at avgiftsleggingen normalt reduserer forbruket, må vurderes opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved uregistrert omsetning.

Miljøavgifter og miljørelaterte avgifter

Samfunnets kostnader ved miljøskadelige aktiviteter gjenspeiles normalt ikke i markedspriser. Miljøavgifter gjør at markedsprisene øker og bidrar dermed til å redusere miljøskaden. Inntektene fra miljøavgifter kan benyttes til å redusere andre vridende skatter og bidrar slik til et samlet mer effektivt skatte- og avgiftssystem.

Bruk av miljøavgifter er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Dette prinsippet innebærer at den som forurenser, skal betale for kostnadene den miljøskadelige aktiviteten påfører samfunnet.

Miljøavgiftene består av klimaavgifter, men også avgifter som veibruksavgiften, smøreoljeavgiften, svovelavgiften, avgift på utslipp av NO_X, miljøavgift på plantevernmidler og miljøavgift på drikkevareemballasje.

I tillegg til miljø- og energiavgifter er det andre avgifter som er fiskalt begrunnet, men som også tillegges miljøformål. Dette gjelder for eksempel engangsavgiften på motorvogner, som blant annet er differensiert etter CO₂- og NO_X-utslipp. Avgifter på drivstoff og kjøretøy utgjør en stor andel av de miljørelaterte avgiftene.

Klimaavgifter

Utslipp av klimagasser med tilhørende negative konsekvenser av et varmere klima for mennesker og natur er et eksempel på negative eksterne effekter som følge av økonomisk aktivitet. Denne typen markedssvikt kan rettes opp ved at staten(e) aktivt bidrar til å øke prisen på varer og tjenester slik at prisen gjenspeiler samfunnets kostnader ved den skadelige aktiviteten. Skaden ved utslipp av ett tonn CO₂ er global og uavhengig av hvor utslippet skjer. Prising av utslipp kan gjøres enten ved å legge en avgift på aktiviteten som skaper utslipp, eller ved å opprette et marked for omsettelige utslippskvoter. Klimaavgifter er avgifter som har som formål å prise utslipp av klimagasser. Prising av utslipp gjennom klimaavgifter og deltakelse i EUs kvotesystem er det viktigste virkemiddelet i norsk klimapolitikk.

En riktig utformet klimaavgift bør omfatte alle utslippskilder, både nasjonalt og globalt, med én felles sats. Det bidrar til å redusere utslippene til lavest mulig kostnad for samfunnet (kostnadseffektivitet). Prising av utslipp av klimagasser gir insentiver til å utvikle klima- og miljøvennlig teknologi ved at slik teknologi blir mer lønnsom. Både avgifter og kvotesystem kan være kostnadseffektive virkemidler for å oppnå bestemte klimamål. Kvoter og avgifter er nærmere omtalt i boks 2.5. Andre markedssvikter gjør at det, i tillegg til prising av utslipp, også er behov for andre virkemidler slik som støtte til forskning og utvikling, investeringer i infrastruktur og informasjon til befolkningen.

Når klimaavgifter virker etter hensikten, bidrar de til å redusere utslippene og dermed også statens inntekter fra avgiften. Erstattes klimaavgifter med utslippskvoter som ikke selges (gratiskvoter), eller andre typer virkemidler, bidrar dette til ytterligere fall i statens inntekter. Reduserte inntekter fra klimaavgifter kan innebære at andre skatter og avgifter må økes for å opprettholde nivået på skatteinntektene som er nødvendig for å finansiere offentlige tjenester.

Bruken av klimaavgifter i Norge er omfattende, også sammenliknet med andre industrialiserte land i og utenfor Europa. Tilnærmet all bruk av fossil energi i Norge er priset gjennom avgifter og/eller kvotesystemet, og avgiftssatsene på bruk av fossile energivarer er dessuten relativt høye. OECD beregner regelmessig netto effektiv karbonpris (se boks 2.6) på energibruk i OECD- og G20-landene og utarbeider en karbonprisscore for hvert land. En karbonprisscore på 100 pst. betyr at alle energiutslipp er priset over 60 EUR per tonn CO₂, mens en score på 0 pst. betyr at ingen er det. Det er stor variasjon i hvor langt ulike land har komment i å prise utslipp, se figur 2.22. Beregningene til OECD viser at Norge hadde en karbonpris på over 60 EUR for om lag 85 pst. av utslippene i 2021. OECDs data er flere år gamle og deres anslag skiller seg noe fra Finansdepartementets anslag. For 2024 anslår Finansdepartementet at om lag 97 pst. av alle norske utslipp av CO₂ er priset over 60 EUR per tonn.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECD.

En lik og gradvis økende karbonpris i alle land ville gitt en kostnadseffektiv reduksjon av globale utslipp. Det innebærer at vi kunne fått større utslippsreduksjoner globalt for et gitt nivå på den samlede tiltakskostnaden for alle land. Når utslippsprisen er høyere i Norge enn i andre land, gis det insentiver til investeringer og tiltak her som gir lavere utslippskutt enn om investeringen hadde være gjort i et annet land. Ulik prising innebærer også en risiko for karbonlekkasje. Det vil si at virksomheten flytter til land med lavere utslippspris. Slik flytting kan redusere utslippene i landet virksomheten flytter fra, men det kan motsvares av økte utslipp i landet virksomheten flytter til. Dermed kan de globale utslippene være om lag uendret eller til og med høyere.

I 2024 er det generelle avgiftsnivået på utslipp av klimagasser under innsatsfordelingsforordningen 1 176 kroner per tonn CO₂-ekvivalent. Til sammenlikning er den gjennomsnittlige kvoteprisen anslått til om lag 748 kroner per tonn CO₂ i perioden januar til august 2024. Prisen på kvoter varierer over tid. Etter en markert oppgang gjennom 2021 lå prisen i gjennomsnitt på i underkant av 85 euro i 2022 og 2023. Prisene falt i siste halvdel av 2023 og første kvartal av 2024, men har siden kommet noe opp. Med den foreslåtte opptrappingen i avgiftsnivået er det ventet at det generelle nivået på utslipp under innsatsfordelingen vil ligge en god del over kvoteprisen i 2025.

Noen sektorer er underlagt både kvoteplikt og avgift. Det forstyrrer prisbildet og kan resultere i at de mest lønnsomme investeringene ikke prioriteres til fordel for mindre lønnsomme investeringer som er underlagt enn lavere karbonpris. Karbonpriser som de ulike sektorene i Norge står overfor, er vist i figur 2.23. Figurens y-akse angir den marginale CO₂-prisen i ulike sektorer, mens x-aksen angir utslippsmengde i mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Det skilles mellom effektive og eksplisitte karbonpriser, se boks 2.6.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

For eksempel står olje- og gassutvinning overfor en eksplisitt karbonpris på 1 539 kroner og har et samlet utslipp på 9,8 millioner tonn, se figur 2.23. Kystreketrålerne betaler CO₂-avgift på mineralske produkter, men mottar samtidig et tilskudd fra Garantikassen for fiskere basert på hvor mye drivstoff de forbruker. Tilskuddet er vesentlig større enn avgiften målt i kroner per liter drivstoff, og den samlede netto effektive karbonprisen for næringen er derfor -500 kroner per tonn CO₂.

2.4.3 Tollavgift

Tollavgift har til formål å beskytte innenlandske produsenter mot konkurranse fra utlandet. Tollavgift fører normalt til dyrere varer for forbrukerne og økte produksjonskostnader for næringslivet. Videre kan tollavgift begrense forbrukernes vareutvalg. Tollavgift vil også redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Handel med varer og tjenester har åpnet for å utnytte Norges konkurransefortrinn.

Norge er et av landene i verden med minst tollbeskyttelse for industrivarer. Av industrivarene er det bare enkelte typer klær og tekstiler som er ilagt tollavgift. Tollbeskyttelse på landbruksvarer er et sentralt landbrukspolitisk virkemiddel blant annet for å sikre norsk beredskap og forsyningssikkerhet for mat. Importvernet kan bidra til større grad av egenproduksjon av jordbruksvarer og landbruk. Tollavgiftssatsene for landbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet.

Det er fastsatt maksimale tollavgiftssatser gjennom internasjonale avtaler. I likhet med andre industriland gir Norge reduserte tollavgiftssatser til utviklingsland gjennom det generelle preferansesystemet for utviklingsland (Generalized System of Preferences (GSP)). Systemet innebærer at industriland gir utviklingsland bedre markedsadgang på sine varer. GSP-systemet er ensidig og kan til enhver tid trekkes tilbake eller endres.

2.4.4 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet, men på noen områder brukes gebyrer og sektoravgifter. Finansdepartementet har fastsatt overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering. Gebyrordninger kan etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren og det ikke betales for noe annet eller mer enn kostnaden ved å produsere og levere tjenesten. Følgelig er en kostnadsriktig gebyrfinansiering ikke å anse som beskatning. Gebyrer som er høyere enn kostnaden ved å produsere og levere tjenesten, vil derimot ha et element av skjult skattlegging. Denne typen overprising har blitt redusert over tid.

Sektoravgifter har et videre finansieringsformål og kan anvendes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor dersom avgiften betales av aktører som tilhører eller har en nær tilknytning til sektoren. For eksempel finansieres virksomheten til flere tilsynsorganer helt eller delvis med sektoravgifter. Endring av grunnlag eller sats for sektoravgifter regnes derfor som en del av skatte- og avgiftsopplegget. Det følger av Finansdepartementets bestemmelser at det bør utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansiere statlige utgifter.

2.5 Forholdet til EØS-avtalen

EØS-avtalen inneholder ingen plikt til å harmonisere norske skatte- og avgiftsregler med EUs forordninger og direktiver. Likevel setter EØS-avtalens generelle bestemmelser om de fire friheter og forbudet mot statsstøtte, klare begrensninger på innholdet i de norske skatte- og avgiftsreglene.

Bestemmelsene om de fire friheter betegner prinsippene om fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og personer/etableringer innenfor EU/EØS. Innenfor skatteretten er de nærmere begrensningene som prinsippet om de fire friheter innebærer, i hovedsak utviklet av EFTA- og EU-domstolen. Norge kan i utgangspunktet ikke ha regler som behandler grenseoverskridende bevegelser og transaksjoner mellom Norge og andre EØS-stater strengere enn rent nasjonale bevegelser og transaksjoner. I visse tilfeller kan vi likevel opprettholde eller innføre regler som i utgangspunktet innebærer en restriksjon. Dette gjelder der det foreligger såkalte rettferdiggjørelsesgrunner. På skatteområdet kan spesielt hensynet til en balansert fordeling av beskatningskompetansen mellom statene og hensynet til å motvirke skatteomgåelse, begrunne en restriksjon. Effektiv skatteinnkreving er et annet relevant hensyn. For å kunne rettferdiggjøre en regel som i utgangspunktet utgjør en restriksjon, kreves i tillegg at regelen er egnet for å ivareta det aktuelle hensynet, og at den ikke er strengere enn nødvendig for å ivareta dette hensynet (krav om proporsjonalitet).

Statsstøtteforbudet innebærer at Norge i utgangspunktet ikke kan ha skatteregler som gir enkeltforetak eller grupper av foretak, gunstigere skattemessig behandling enn det hovedregelen for slike foretak tilsier. Forbudet rammer både fordeler for enkeltforetak og fordeler for visse sektorer eller geografiske områder. EØS-avtalen har likevel ulike regler som på nærmere vilkår åpner for å gi statsstøtte. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) vedtar retningslinjer for tolkning og bruk av disse reglene. Reglene, som gjenspeiler EUs regelverk på området, setter strenge betingelser for at støtten skal kunne anses forenlig. Slik støtte må notifiseres til ESA, og kan ikke iverksettes før ESA har godkjent den. Det er gjort unntak fra notifikasjonsplikten i den såkalte gruppeunntaksforordningen. I visse tilfeller kan støtte være tillatt også uten notifikasjon eller melding. Dette gjelder støtte som oppfyller kriteriene i forordningen for bagatellmessig støtte.

Norge er ikke en del av EUs tollunion. Norske tollmyndigheter berøres likevel i stadig større grad av regelverk som tas inn i EØS-avtalen på andre myndigheters område. EU har de senere årene vedtatt en rekke rettsakter som stiller krav til varer som innføres fra tredjeland, for omsetning på det indre marked. Kravene er knyttet til produkters tilblivelse, egenskaper mv. Ved innførsel til EU av varer omfattet av de aktuelle rettsaktene, blir varene kontrollert av tollmyndighetene i EU gjennom produktpass, sertifikater og lignende. Når slike regler blir tatt inn i EØS-avtalen, vil norske tollmyndigheter få tilsvarende oppgave med å kontrollere varer som innføres fra tredjeland.

2.6 Internasjonalt skattesamarbeid

Ulikheter i skattesystemer og skattenivåer mellom land kan gi muligheter for uønsket internasjonal skattetilpasning og skadelig skattekonkurranse mellom land. Dette kan redusere lands skatteinntekter og vri beskatningen over på mindre mobile skattegrunnlag som f.eks. fast eiendom og arbeidsinntekt. I tillegg gir det grobunn for økonomisk uheldige former for beskatning, som for eksempel brutto kildeskatter på tjenester.

Disse problemstillingene har lenge stått høyt på den politiske dagsorden i Norge og internasjonalt. Det pågår i dag flere internasjonale prosesser for å utarbeide multinasjonale standarder og avtaler med sikte på å motvirke uheldige virkninger av skattetilpasninger og skadelig skattekonkurranse mv. Norge deltar som en aktiv bidragsyter i alle de pågående prosessene, herunder i OECD, Inclusive Framework on BEPS, Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes og FN.

OECD/G20s «Inclusive Framework», som består av 147 jurisdiksjoner, arbeider for å fremforhandle en reformpakke for fordeling av beskatningsrett av store multinasjonale foretak (pilar 1), samt innføring av en global minimumsskatt (pilar 2). Denne pakken er kjent som topilarløsningen. Regelverket for en global minimumsskatt (pilar 2) ble innført i Norge fra 2024.

I juli 2024 ble finansministerne i G20, med Norge som gjesteland, enige om en skatteerklæring som fremhevet noen områder hvor man særlig ønsker å videreutvikle det internasjonale skattesamarbeidet. Det er enighet om at mer internasjonal koordinering er nødvendig for å tilrettelegge for mer progressivitet. Det skyldes at høye kapitalinntekter og formue kan være vanskelig å beskatte som følge av tilpasninger. Blant annet er svært rike personer ofte er mer tilbøyelig til å flytte til land med lavere skatt. I erklæringen ble det derfor uttrykt ønske om å tilrettelegge bedre for at hvert enkelt land i praksis gis mulighet til økt progressivitet i beskatningen av personer. Finansministerne i G20 erkjenner i erklæringen at tilstrekkelig beskatning av svært rike personer er vanskelig uten økt samarbeid mellom land.

I FN har det i 2024 blitt forhandlet om et mandat til en rammekonvensjon om internasjonalt skattesamarbeid. FNs generalforsamling vil behandle forslaget til mandat i høst. Det er forventet at denne rammekonvensjonen skal fremforhandles i perioden 2025 til 2027.

2.7 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftssystemet

Det er mange og sammensatte faktorer som påvirker utviklingen i økonomisk ulikhet. Økonomiske konjunkturer og strukturelle forhold påvirker fordelingen av markedsinntektene, se omtale i Meld. St. 1 (2024–2025) Nasjonalbudsjettet 2025 kapittel 6. Skattesystemet er en av faktorene som kan påvirke inntektsfordelingen, både direkte og indirekte. Skattesystemet bidrar til å omfordele inntekter blant annet ved at det er progressivt utformet (gjennomsnittlig skattesats øker med nivået på inntekten eller formuen). Skatteinntektene finansierer dessuten overføringer til husholdningene og offentlige tjenester innenfor blant annet helse og utdanning, som også virker utjevnende. Videre kan skatter, sammen med overføringer og offentlige tjenester, påvirke skattyternes økonomiske beslutninger og dermed også fordelingen av markedsinntekt (før skatt).

Det samlede utjevningsbidraget fra skatter og overføringer har vært forholdsvis stabilt de siste 30 årene, se figur 2.24. Figuren viser ulikheten målt ved Gini-koeffisienten for inntekt før og etter skatt og overføringer. Inntektene er her målt som i inntektsstatistikken til Statistisk sentralbyrå, og omfatter de fleste kontante inntekter som husholdningene mottar. Likevel er det en rekke bidrag til husholdningenes materielle levestandard som ikke fanges av denne inntektsdefinisjonen, blant annet verdien av offentlige tjenester, avkastningen av egen bolig og overskudd som holdes tilbake i private selskaper.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Svingninger rundt årene 2000, 2005, 2015 og 2021 må sees i sammenheng med endringer i skattereglene som har ført til midlertidige skattetilpasninger.

² Markedsinntekt inkluderer blant annet lønns-, nærings- og kapitalinntekter. Disponibel inntekt er markedsinntekten pluss overføringer fratrukket utlignet skatt og negative overføringer som barnebidrag og pensjonspremier.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Som følge av at kapitalavkastning kun fanges opp når den realiseres, påvirkes den målte inntektsulikheten kraftig av de ekstraordinært høye utbytteutbetalingene i forkant av at utbytteskatten ble innført i 2006 og de varslede økningene i utbytteskatten i 2016 og 2022. Se Meld. St. 1 (2024–2025) Nasjonalbudsjettet 2025 kapittel 6 for en analyse av inntektsulikhet med et utvidet inntektsbegrep der tilbakeholdte overskudd i private selskaper medregnes i eiernes inntekter.

Personskattenes betydning for inntektsfordelingen

Progressiviteten i skattesystemet kommer tydelig frem av figur 2.25 som viser at skatt i prosent av inntekten stiger med inntektsnivået. I denne figuren er både inntektsskatt og formuesskatt inkludert. Figur 2.16 i punkt 2.3.4 viser det samme uten formuesskatt, og viser at skattesystemet er regressivt, det vil si at skatteprosenten faller, helt på toppen av inntektsfordelingen dersom man ikke tar med formuesskatten. Progressiviteten har vært relativt stabil de siste tiårene, unntatt helt øverst i inntektsfordelingen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

For de med aller høyest inntekt, har skatteprosenten variert betydelig over tid. Dette skyldes både endringer i skattereglene for utbytter og tilpasninger i utbytteuttak til disse regelendringene, se figur 2.26. På slutten av 1990-tallet var skatteprosenten (inkl. formuesskatt) for den rikeste promillen om lag 20-25 pst. Nedgangen i skatteprosenten fra 2001 til 2005 skyldes i stor grad store utbytter som følge av forventninger om innføring av utbytteskatt. Det var en midlertidig utbytteskatt i 2001, og en varig skatt på utbytte ble innført i 2006. Også i senere år har skatteprosenten for de rikeste variert noe som følge av endringer i utbytteuttak. I år hvor det tas ut ekstraordinært høye utbytter, som i 2021, vil skatten målt i kroner øke, men skatteprosenten falle. Dette skyldes at utbyttene skattlegges med en noe lavere sats enn høye arbeidsinntekter. Skatteprosenten for de rikeste er likevel på et høyere nivå nå (35-40 pst.) enn før utbytteskatten ble innført (20-25 pst.) når man måler skatten i prosent av bruttoinntekt slik det defineres i den offisielle statistikken (eksklusive eierinntekt som holdes tilbake i selskapene).

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Avgiftenes betydning for inntektsfordelingen

Når en skal se på hvordan skatte- og avgiftssystemet påvirker husholdningenes forbruksmuligheter og velferd, bør en ideelt sett ta hensyn til at også avgifter påvirker forbruksmulighetene. Avgifter avhenger ikke av den enkeltes inntekt eller formue. Avgifter er indirekte skatter som, til forskjell fra direkte skatter, normalt ikke ilegges forbruker direkte, men indirekte via avgiftspliktige produsenter og importører. I hvor stor grad avgiftsbelastningen overveltes i prisene til forbrukerne, avhenger av tilbud og etterspørsel etter varene og tjenestene som omfattes av avgiften. Det foreligger imidlertid ikke sikre tall som viser om avgiftene belastes henholdsvis privatpersoner eller næringsdrivende eller hvordan avgiftsinnbetalingen fordeler seg på ulike inntektsintervaller. Departementet gir ikke anslag på fordelingsvirkninger av endringer i enkeltavgifter. Figur 2.27 viser anslag på aggregerte avgiftsinntekter fordelt etter inntektsdesiler basert på modellen Lotte-Konsum.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I figuren er personene tildelt en andel av husholdningens inntekt og skatt justert for stordriftsfordeler (husholdningsjustert inntekt), og rangert etter stigende inntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Tilsvarende er personene tilordnet en andel av anslått avgifter innbetalt av husholdningen.

Figuren viser at personer med lave inntekter har lavere samlet skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye inntekter. Samtidig bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at beregningene tar utgangspunkt i husholdningenes bruttoinntekt. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt og har dermed en mindre andel av inntekten disponibel til forbruk. Det er inntekten etter skatt som kan forbrukes og belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen vært jevnere som andel av inntekt i de ulike inntektsgruppene.

2.8 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner

I skatte- og avgiftssystemet er det en rekke fritak, unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. De representerer en fordel for dem som omfattes, sammenlignet med å bli skattlagt etter de ordinære reglene.

Det norske skattesystemet bygger på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes, og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle, økonomiske størrelsene. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan det for eksempel være ut fra et ønske om å ivareta andre hensyn eller å tilgodese bestemte formål.

Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet finnes skattesanksjoner, det vil si at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet sett av regler eller av sentrale prinsipper. Et eksempel er fiskale avgifter på innsatsfaktorer i næringsvirksomhet.

I motsetning til tiltak over budsjettets utgiftsside vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter og skattesanksjoner i de årlige budsjettene. Skatteutgifter blir dermed naturlig nok ikke gjenstand for årlige budsjettmessige prioriteringer på samme måte som ordninger på utgiftssiden. Dette avsnittet er derfor ment å gi supplerende informasjon og synliggjøre budsjettvirkninger av avvik fra skatte- og avgiftsreglene. Oversikten over slike unntak er ikke fullstendig, blant annet har det ikke vært mulig å kvantifisere alle skatteutgiftene. Vedlegg 1 gir en detaljert oversikt over departementets beregninger av skatteutgifter og skattesanksjoner samt en nærmere analyse av skatteutgifter.

Størrelsen på skatteutgifter og skattesanksjoner avhenger av hvordan referansesystemet defineres. I utgangspunktet legges de generelle skatte- og avgiftsreglene til grunn. På noen områder legges hovedprinsipper for utformingen av skatte- og avgiftssystemet til grunn, slik disse er nedfelt blant annet i skattereformene i 1992, 2006 og 2016. Dette gjelder for eksempel for avskrivningssatser, beskatning av bolig og enkelte avgifter. I likhet med de fleste andre land benytter departementet den såkalte inntektstapsmetoden, det vil si at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av lempeligere regler enn det referansesystemet tilsier. Det er viktig å merke seg at en svakhet ved denne modellen er at beregningene ser bort fra atferdsendringer. Beregningene vil derfor i mange tilfeller ikke gi et realistisk anslag på provenyet en ville fått ved å fjerne eller redusere skatteutgiften. Tallene må derfor brukes med stor varsomhet. Skatteutgiftene er nærmere omtalt i vedlegg 1.

Figur 2.28 viser hvordan netto skatteutgifter i 2024 fordeles på ulike områder. De største skatteutgiftene skyldes unntak og særordninger i merverdiavgiften, manglede inntektsbeskatning av egen bolig og verdsettingsrabatter i formuesskatten.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

2.9 Metoder for provenyberegninger

Virkningene på statens inntekter av endringer i skatte- og avgiftsreglene omtales ofte som provenyvirkninger, til forskjell fra endringer i skatte- og avgiftsinntektene som skyldes andre utviklingstrekk, herunder de økonomiske konjunkturene. Finansdepartementet anslår provenyvirkninger av skatte- og avgiftsendringer ved hjelp av en rekke ulike metoder. Metodene varierer fra avanserte modeller til enkle anslag basert utelukkende på statistikk. Hvilken metode som brukes, avhenger av hvilke modeller som er utviklet, hvilke datagrunnlag som er tilgjengelige og hvilken tidsfrist beregningen gjøres under. Nedenfor oppsummeres beregningsmetodene.

2.9.1 Referansesystem og referansealternativ

Referansesystem for skatte- og avgiftsreglene

Provenyvirkningene av endringer i skatte- og avgiftsreglene i budsjettåret beregnes i forhold til et referansesystem for skatte- og avgiftsregelverket. I referansesystemet holdes skatter og avgifter reelt uendret fra året før budsjettåret. Det innebærer at grenser og satser1 i skatte- og avgiftsregelverket justeres med anslag for den relevante vekstfaktoren, for eksempel veksten i konsumpriser, lønninger, pensjoner eller formuesverdier. Dersom en sats eller grense som justeres i referansesystemet, holdes nominelt uendret, vil det altså beregnes en provenyvirkning.

Referansesystemet for skatt er basert på skattereglene for inneværende år, hvor fradrag og inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen i hovedsak er justert med anslått lønnsvekst. En skattyter som kun har standard fradrag (personfradrag og minstefradrag) og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt lik anslått lønnsvekst, får da tilnærmet samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet som i inneværende år. Pensjonsskatteregler justeres ut fra veksten i minstenivået i alderspensjonen og veksten i ordinær alderspensjon. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetting lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet som i inneværende år, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og enkelte andre grenser i personbeskatningen justeres med anslått prisvekst.

I referansesystemet for særavgiftene justeres alle kvantumssatsene med anslått prisvekst (endring i konsumprisindeksen). Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret. Referansesystemet for merverdiavgiften baseres på gjeldende merverdiavgiftsregelverk.

Referansealternativ for skatte- og avgiftsinntektene

I referansealternativet for skatte- og avgiftsinntektene i det aktuelle budsjettåret er alle skatter og avgifter holdt reelt sett uendret fra året før. Referansealternativet bestemmes av referansesystemet for skatte- og avgiftsregelverket og anslått utvikling i skatte- og avgiftsgrunnlagene. Fremskrivningen av skatte- og avgiftsgrunnlagene bygger blant annet på anslag for den makroøkonomiske utviklingen. Det samlede inntektsanslaget på en budsjettpost vil dermed bestå av anslaget i referansealternativet pluss anslått virkning av eventuell regelverksendring. Det er de bokførte virkningene som danner grunnlaget for bevilgningsvedtak.

2.9.2 Provenyberegninger uten atferdsvirkninger

Ved den enkleste formen for provenyberegning forutsettes det at skatte- eller avgiftsendringen ikke endrer husholdningenes eller bedriftenes atferd. Provenyvirkningen gjenspeiler da kun den direkte virkningen på skatteinntektene. For eksempel beregnes provenyvirkningen av en satsendring som skattegrunnlaget multiplisert med endringen i skatte- eller avgiftssatsen.

Provenyberegninger som kun inkluderer direkte virkninger, vil i mange tilfeller være en god tilnærming til provenyvirkningen i budsjettåret regelen endres. Dette gjelder i de tilfellene hvor det er liten grunn til å anta at endringen vil gi vesentlige atferdsendringer på kort sikt eller påvirke andre skattegrunnlag nevneverdig.

2.9.3 Provenyberegninger med atferdsvirkninger

Endringer i skatter, avgifter og enkelte offentlige utgifter kan ha betydning for offentlige finanser utover den umiddelbare, direkte budsjettvirkningen. Det skyldes at endringene kan påvirke bedriftenes og husholdningenes atferd. For eksempel vil en økning i en særavgift normalt føre til at prisen på varen øker, og at etterspørselen etter varen reduseres.

Provenyanslagene ved endringer i skatter og avgifter skal bidra til en mest mulig realistisk budsjettering av statens inntekter. Selv om atferdsvirkninger kan være en viktig del av begrunnelsen for en endring, innarbeides det kun i provenyanslaget dersom det forventes å påvirke inntektene i det aktuelle budsjettåret. Det er rimelig å anta at det vil ta tid før for eksempel endringer i beskatningen av arbeids- og trygdeinntekter vil slå ut i atferdsendringer som gir et varig endret arbeidstilbud. Mange har fast arbeidstid og kan derfor ikke endre arbeidstiden uten å finne seg ny jobb eller reforhandle eksisterende arbeidskontrakter. På denne bakgrunn vil som regel provenyvirkningen uten atferdsendringer være den mest relevante å innarbeide i budsjettet.

I en del tilfeller kan det imidlertid være relevant å legge til grunn atferdsvirkninger allerede første året. Provenyberegningen vil da både ta hensyn til regelendringen og hvordan atferdsendringer hos husholdninger og bedrifter vil påvirke skattegrunnlaget. Generelt skjer finansielle tilpasninger forholdsvis raskt, mens realøkonomiske tilpasninger tar lengre tid. For eksempel ble utbyttene mer enn halvert fra 2000 til 2001 som følge av den midlertidige utbytteskatten i 2001. Også ved avgiftsendringer kan tilpasninger i konsumet skje ganske fort. Generelt innarbeider departementet derfor atferdsvirkninger i budsjettanslagene for avgifter. I noen tilfeller kan det også være aktuelt å legge til grunn relativt raske tilpasninger ved enkelte endringer i inntektsskatten for personer. Ett eksempel er omleggingen av pensjonistbeskatningen i 2011, der departementet antok en viss virkning på arbeidstilbudet første året.

Tilpasninger kan også forekomme før skatteendringen har trådt i kraft. Et eksempel er tilpasninger til utbytteskatten som ble innført som en del av skattereformen i 2006, se omtale i punkt 2.7. Et annet eksempel er omleggingen av engangsavgiften. Da budsjettforslaget ble lagt frem i oktober 2006, ble det klart at biler med lave CO₂-utslipp ville få lavere engangsavgift etter 1. januar 2007, mens biler med høye CO₂-utslipp ville få høyere engangsavgift. Dette førte til at kjøp av bilmodeller som ville få lavere avgift, ble utsatt, mens kjøp av bilmodeller som ville få høyere avgift, ble fremskyndet.

I enkelte tilfeller bør en ta hensyn til at endringer i ett skattegrunnlag kan gi atferdsvirkninger som også vil påvirke andre skattegrunnlag. Regelendringen vil da ha en indirekte virkning på skatteprovenyet via et skattegrunnlag som ikke er direkte berørt av regelendringen. For eksempel vil en økning i avgiftene på brennevin kunne vri alkoholkonsumet fra brennevin til vin eller øl. En økning i avgiften på brennevin kan derfor øke provenyet fra avgiftene på vin og øl.