Innledning

Krigen i Ukraina er den første angreps- og erobringskrigen i Europa siden andre verdenskrig. Den fører med seg enorme lidelser og omfattende sikkerhetspolitiske og økonomiske ringvirkninger. Krigen har også bidratt til den største energikrisen siden 1970-tallet. Vi har en prisvekst vi ikke har opplevd siden 1980-tallet og et rentenivå vi ikke har hatt siden finanskrisen.

Norge har et sterkt utgangspunkt for å komme gjennom denne urolige tiden. Men også for Norge er det vanskeligere å legge planer for fremtiden, og de planene og prognosene ekspertene lager, er mer usikre enn før. Sånn er det for regjeringer over hele Europa.

Vi er ved et tidsskille. Den regelbaserte verdensorden som ble etablert etter andre verdenskrig er under angrep. For Norge er dette alvorlig. Folkeretten er vår førstelinje. Vår sikkerhet, velstand og handlefrihet er avhengig av en regelbasert verdensorden hvor små og store stater følger de samme spillereglene, og der man ikke skiller mellom små og store staters rettigheter. Det bør og må være slik at enhver stat selv kan bestemme over egne veivalg og egen fremtid.

Vi er vitne til en stor sikkerhets- og forsvarspolitisk endring som påvirker fundamentet for innretningen av Forsvaret. Det er følgelig nødvendig med en tilpasning av dagens politikk til en ny sikkerhetspolitisk situasjon. Kartet stemmer ikke lenger overens med terrenget. Det trygge terrenget vi er vant til å ferdes i, med fred, demokratisering og jevn økonomisk vekst, er blitt kraftig utfordret. Terrenget har endret seg kraftig på kort tid. Når verden endres, så endres også våre handlingsalternativer. Selv om våre grunnleggende interesser ligger fast, må vi tilpasse kartet til terrenget. Vi skal ha evne til å påvirke utviklingen i nord. Vi skal forsvare Norge og Norden i en allianseramme. Vi skal bidra med vårt i forsvaret av våre allierte.

Krigen i Ukraina har endret de sikkerhetspolitiske rammebetingelser også i Norges nærområder. Forholdet til Russland vil i lang tid fremover være krevende. Et konvensjonelt svekket Russland vil bli mer avhengig av kjernevåpen, og Kola-halvøya forblir sentral for den russiske gjengjeldelsesevnen. Den militære situasjonen i nordområdene har fått økt oppmerksomhet, både på vestlig og russisk side. Det er i Norges langsiktige interesse å kunne påvirke utviklingen i nord.

I møte med et aggressivt Russland er vestlig samhold helt avgjørende. Norsk hovedlinje er å bidra til en felles tilnærming blant allierte og likesinnede i håndteringen av Russland. Som naboland kan Norge bli utsatt for økt russisk press. En fast og felles vestlig tilnærming er viktig. I NATO og blant allierte er det en bred erkjennelse av behovet for å øke alliansens og medlemslandenes kollektive forsvarsevne betraktelig. Dette har medført en historisk vilje til satsing på forsvar hos europeiske allierte og partnere. I lys av den sikkerhetspolitiske utviklingen og den parallelle byrdefordelingsprosessen i NATO har regjeringen forpliktet seg til målsettingen om å benytte minst to prosent av brutto nasjonalprodukt (BNP) til forsvarsformål innen 2026. Dette er viktig både fordi Norge har et reelt behov for å styrke forsvarsevnen, og fordi det sender et viktig signal om vår nasjonale forsvarsvilje til våre allierte i NATO. Dette er viktig for norsk troverdighet som internasjonal aktør, og det er særlig viktig for norsk sikkerhet at vi overholder de forpliktelser vi tar på oss som alliert. En felles tilnærming blir styrket med finsk og svensk NATO-medlemskap og et tettere nordisk samarbeid.

Fra norsk side må vi forholde oss til ytterligere konkurranse og konfrontasjon mellom stormaktene. Det er viktig å arbeide målbevisst og langsiktig for å unngå at vi mister innflytelse på viktige faktorer for norsk sikkerhet. Statlige og ikke-statlige aktørers bruk av sammensatte virkemidler gjør skillet mellom samfunns- og statssikkerhet mindre tydelig. I en krise kan det være mer krevende for småstater som Norge å ivareta nasjonal situasjonsforståelse og vårt sikkerhetspolitiske handlingsrom.

Forsvar av landet og trygghet for befolkningen er en av statens kjerneoppgaver. Forsvaret av Norge har siden andre verdenskrig vært basert på erkjennelsen av at sikkerhetsutfordringene mot Norge overgår det Norge vil være i stand til å stille opp med av kapasitet alene. Den helhetlige ivaretakelsen av norsk sikkerhet må, også i tiden fremover, hvile på både sterk nasjonal militær kapasitet, på det kollektive forsvaret i rammen av NATO og på bilateral støtte fra allierte land. Videre er utnyttelse av samfunnets øvrige ressurser avgjørende både for den nasjonale forsvarsevnen og evnen til å motta og samhandle med styrker fra allierte land. Forsvaret av Norge ivaretas gjennom nasjonal innsats ute og hjemme gjennom daglige operasjoner, og tilrettelegging for alliert innsats i Norge og i våre nærområder. Evne til alliert samvirke er i Norges langsiktige interesse, hvor rettidig nasjonal og alliert felles innsats tidlig i en krise er planlagt, tilrettelagt, forberedt, trent og øvet. Hva dette krever av Norge må tilpasses den sikkerhetspolitiske utviklingen.

Norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk og Forsvarets innsats skal bidra til å forebygge og forhindre væpnet konflikt. I den nye sikkerhetspolitiske situasjonen blir evnen til avskrekking og forsvar stadig viktigere, men også mer krevende å ivareta. Det er nødvendig med et sterkt nasjonalt forsvar for å møte utfordringene Norge står overfor, sammen med NATO og våre allierte. I en uforutsigbar verden er det viktig at Forsvaret videreutvikles som et fleksibelt og forebyggende sikkerhetspolitisk instrument. Blir Norge eller allierte utsatt for press, anslag eller angrep, må Forsvaret kunne reagere raskt og med relevante styrker. Dette innebærer at Norge, innenfor en alliert ramme, må råde over relevante og tilstrekkelige maktmidler.

Finsk og forestående svensk NATO-medlemskap endrer dynamikken i vår del av Europa. Det åpner nye arenaer for samarbeid, avskrekking og forsvar, og en rekke initiativer er tatt. Norge har en langsiktig ambisjon om forutsigbarhet og stabilitet i nordområdene. Samtidig må vi være forberedt på økt spenning, og en usikker, men endret, russisk strategisk tilnærming til et samlet Norden i NATO. I tiden som kommer vil en på norsk side ha en spesiell årvåkenhet når det gjelder utviklingen av planverk, kommandoarrangementer og forsterkningskonsepter på vestlig side. Perspektivet med et samlet Norden i NATO åpner nye muligheter, oppgaver og forventninger. Det er i Norges langsiktige interesse å identifisere og implementere et tettere nordisk samarbeid der dette kan styrke den samlede nordiske forsvarsevnen.

Vi må på norsk side ha et mer bevisst forhold til hva den teknologiske utviklingen betyr. Den raske utviklingen av teknologier som stordata, kunstig intelligens, autonomi, romteknologi og kvanteteknologi vil få økende betydning for norsk sikkerhet og forsvarsevne i årene som kommer. Nye teknologiske gjennombrudd gir økt rekkevidde, større ødeleggelsespotensial og bedre presisjon. Det gir reduserte varslingstider og økt behov for beskyttelse av kritisk sivil og militær infrastruktur, herunder befolknings- og beslutningssentre. Spredningen vil over tid gjøre flere verdier sårbare og øke risikoen for eskalering og gjøre krigføringen mer dødelig. Utviklingstakten stiller småstater overfor særskilte utfordringer, da det tar tid å omsette teknologiske nyvinninger i økt forsvarsevne. Trenden internasjonalt er at teknologiutviklingen for nasjonal sikkerhet og robusthet i økende grad utvikles i et samvirke mellom statlige styresmakter og samfunnet for øvrig. Dette gjelder særlig innenfor cyber, det ytre rom og forsyningssikkerhet. Forebyggende sikkerhet, etterretning og situasjonsforståelse blir viktigere i årene som kommer, og størrelsen på styrkestrukturen vil i stigende grad få egenverdi. Vektleggingen av volum vil treffe hele Forsvaret og medføre at vi vil stå overfor vanskelige avveininger mellom drift og investering, vekslingsfeltet mellom dagens og morgendagens kapasiteter, og mellom konkurrerende målsettinger som alle er viktige for ivaretakelsen av norske interesser.

Utviklingen av Forsvaret går i riktig retning, og Norge står i dag bedre rustet til å ivareta våre sikkerhetsinteresser sammenliknet med for noen år tilbake. Status for Forsvaret er likevel ikke det den burde være, og regjeringens vurdering er at den vedtatte langtidsplanen la til grunn en for høy samlet risiko i gjennomføringen. Selv om langtidsplanen ble lagt mot et dystert sikkerhets- og forsvarspolitisk bakteppe, tok den ikke høyde for Russlands angrepskrig. Politikkutviklingen og prioriteringene handler om å tilpasse kartet til det endrede terrenget. Måten vi kan styre trygt gjennom krisetiden, er ved å justere politikken når så mye rundt oss er i bevegelse. Mens våre grunnleggende interesser ligger fast, endres våre handlingsalternativer. Henger vi fast i gamle løsninger, svekkes vår sikkerhet, og dermed vår innflytelse over utviklingen i våre egne nærområder.

Regjeringen følger opp hovedlinjene i langtidsplanen, men har gjennom Meld. St. 10 (2021–2022) pekt på utfordringer i gjennomføringen og behovet for justeringer i veivalg og prioriteringer fremover. Sammen med endrede sikkerhetspolitiske rammebetingelser stiller dette Norge overfor særskilte utfordringer. Gjennom Prop. 78 S (2021–2022) styrket regjeringen i 2022 Forsvaret ut over langtidsplanen for å møte den krevende sikkerhetspolitiske situasjonen. Reaksjonsevne, tilstedeværelse og situasjonsforståelse, evnen til mottak og samvirke med allierte og bedre beredskap ble særlig vektlagt. Forsvarsbudsjettet for 2023 fulgte i hovedsak opp de økonomiske forutsetningene i langtidsplanen, men fulgte også opp noen særskilte satsinger utover langtidsplanen. Økningen la til rette for et høyt aktivitetsnivå og en gradvis styrking av Forsvarets operative evne. Det ble foretatt betydelige omprioriteringer i forsvarsbudsjettet for å ta vare på landets sikkerhet og beredskap.

Regjeringen foreslår et forsvarsbudsjett for 2024 på om lag 93 mrd. kroner, som er en økning på over 15 mrd. kroner fra saldert budsjett for 2023. Med dette forslaget ligger forsvarsbudsjettet over en lineær opptrapping mot to prosent av BNP i 2026. Regjeringens budsjettforslag bygger videre på de økonomiske forutsetningene i langtidsplanen og tidligere års satsinger. I tillegg legger regjeringen på betydelige midler for å bedre møte den rådende sikkerpolitiske utviklingen. Økningen vil legge til rette for at Forsvaret kan videreføre et høyt aktivitetsnivå i 2024 og at Forsvarets operative evne styrkes gradvis. Forslaget innebærer også omprioriteringer i forsvarsbudsjettet for å styrke driften av dagens forsvar og beredskap. Regjeringen står fast ved sin ambisjon om å styrke forsvarsevnen, herunder en styrking av Forsvarets operative evne og den nasjonale beredskapen på kort sikt, og modernisering og utvikling på lengre sikt.

I den rådende sikkerhetspolitiske situasjonen prioriterer regjeringen å styrke den daglige driften i Forsvaret. Først og fremst må det forsvaret vi har virke godt. I tillegg til den omfattende militære støtten til Ukraina gjennom Nansen-programmet fortsetter regjeringen styrkingen av grunnmuren og beredskapen. Regjeringen foreslår videre å ytterligere satse på personellet, styrke utdanningskapasiteten, sette av ytterligere midler til vedlikehold av eiendom, bygg og anlegg (EBA), styrke Heimevernet og legge bedre til rette for alliert trening og øving i Norge og mottak av allierte styrker. Tiltakene for økt situasjonsforståelse og økt evne til alliert mottak videreføres og forsterkes. Beredskapsbeholdningene etterfylles, og regjeringen foreslår ytterligere bevilgninger for å møte sikkerhetssituasjonen og bøte på mangler i langtidsplanen. Regjeringen øker ambisjonen for Andøya som mottaksbase og tilrettelegger sikkerheten ved Andøya Spaceport. NATO-fellesfinansieringen økes, og det settes av betydelige midler til pågående og planlagte materiellinvesteringer og byggeprosjekter. Regjeringen trapper opp forsvarsbudsjettet mot toprosentmålet i 2026.