8 Omtale av særskilte saker
8.1 Oppdatering av veileder i statlig budsjettarbeid
Finansdepartementet utgir Veileder i statlig budsjettarbeid, senest oppdatert mars 2014. Veilederen gir i del I en oversikt over statsbudsjettets funksjoner og budsjettsyklusen fra forberedelsen av et budsjett til budsjettåret er passert og Riksrevisjonen har kontrollert regnskapet. Del II inneholder kommentarer til bevilgningsreglementets bestemmelser fastsatt av Stortinget, senest med endringer vedtatt 26. mai 2005.
Finansdepartementet har nå startet et arbeid med å oppdatere budsjettveilederen. Selv om Bevilgningsreglementet ikke er endret siden mai 2005, blir budsjettveilederen oppdatert med ujevne mellomrom som følge av endringer i annet regelverk eller ordninger som veilederen omtaler. Det legges opp til å revidere budsjettveilederen blant annet knyttet til endringer i lov om Statens pensjonsfond med forbud mot å ta opp statslån for å finansiere ordinære utgifter på statsbudsjettet og endringer i utredningsinstruksen.
Omtalen i veilederen av statens forretningsdrift og statens forvaltningsbedrifter er ikke helt dekkende for den praksis som følges for forvaltningsbedriftene i statsbudsjettet. Dagens generelle omtale er basert på foreleggelse for Stortinget i St.prp. nr. 87 (1989–90) Om videreutvikling av statens organisasjons- og budsjettsystem og St.prp. nr. 48 (2004–2005) Om bevilgningsreglementet. Forvaltningsbedriftene består i dag av Statsbygg, Statens pensjonskasse og Eksportfinansiering Norge. I tillegg kommer Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) som rent budsjettmessig håndteres som forvaltningsbedriftene, men som baserer sine avskrivninger og regnskapsføring på etablert standard i oljebransjen. Statens øvrige forretningsdrift er organisert utenfor staten, som selskap og foretak. Stortinget ble i 2015 forelagt justerte regler for avskrivninger i Statsbygg, og fra 2022 er all kapital i virksomheten gjort rentebærende. Oppdatert veileder i statlig budsjettarbeid vil presentere de justerte reglene for avskrivninger og rentefastsettelse av kapitalen i Statsbygg. I budsjettet for 2023 endres betegnelsen Statens forretningsdrift til Statens forvaltningsbedrifter.
Finansdepartementet vil også vurdere behov for å foreslå enkelte oppdateringer i bevilgningsreglementet uten substansielle endringer, og vil da komme tilbake til Stortinget på egnet måte.
8.2 Prinsipper og praksis for budsjettering av lånetransaksjoner
Rammeverket for finanspolitikken trekker et klart skille mellom ordinære utgifter og lånetransaksjoner. Ordinære utgifter på statsbudsjettet finansieres med skatte- eller oljeinntekter og slår ut i handlingsrommet i finanspolitikken. Ordinære utgifter veies opp mot hverandre i budsjettprosessen. Lånetransaksjoner er formuesomplasseringer og prinsipielt sett å betrakte som utlån fra statskassen. Lånetransaksjonene finansieres ved at staten tar opp lån. God og konsistent praksis for budsjettering av lånetransaksjoner er viktig for å unngå omgåelser av handlingsregelen og for å ivareta statsbudsjettets funksjon som finanspolitisk styringsverktøy.
Med virkning fra 1. januar 2020 ble det presisert i § 7 annet ledd i lov om Statens pensjonsfond at «Staten skal ikke lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i Statens pensjonsfond utland.». Med utgifter menes ordinære utgifter til drift, investeringer og overføringer til private, kommuner og fylkeskommuner, som inngår i det oljekorrigerte underskuddet.
Normalt må følgende to vilkår være oppfylt for at noe skal kunne budsjetteres som lånetransaksjon og føres på 90-post:
Tiltaket må gi en forventet avkastning som svarer til risikoen ved plasseringen.
Avkastningen må være finansiell og stamme fra inntekter i et marked.
Etter bevilgningsreglementet §13 skal kapitalregnskapet gi en oversikt over eiendeler og gjeld og vise sammenhengen med bevilgningsregnskapet. Ifølge bestemmelser om økonomistyring i staten skal bevilgninger på 90-poster aktiveres som formuesøkning i kapitalregnskapet. Tilhørende løpende inntekter og utgifter knyttet til formuen, som renter, utbytte og avskrivinger, føres i utgangspunktet som ordinære utgifter og inntekter og inngår i det oljekorrigerte underskuddet.
8.2.1 Nærmere om vilkårene for budsjettering av lånetransaksjoner
For at en plassering skal gi tilstrekkelig finansiell avkastning må staten kunne forvente å få like godt betalt for risikotaking som det en finansiell investor ville ha krevd i samme situasjon. At private investorer deltar i en finansiering på samme vilkår som staten, er normalt et argument for at investeringen kan ansees som markedsmessig og dermed svare til risikoen ved plasseringen. Dette gjelder blant annet når staten deltar i emisjoner i børsnoterte selskaper på lik linje som andre investorer. Insentivene for en privat medinvestor til å gjøre markedsmessige vurderinger, kan imidlertid svekkes av for eksempel en forventning om at det vil være krevende for staten å la et selskap gå konkurs (implisitt statsgaranti) eller dersom staten må ta tap foran private investorer. I slike tilfeller er ikke staten og private med på like vilkår. Private investorer kan også i enkelte tilfeller ha andre motiver enn ren finansiell avkastning. Hvorvidt privat deltakelse er en reell markedstest, må derfor vurderes i hvert enkelt tilfelle, herunder i lys av hvilke andeler av investeringen hhv. staten og private investorer tar, og i noen tilfeller porteføljesammensetning og ordningens utforming.
Nye statlige virkemidler inneholder ofte et element av at staten gjør noe annet enn markedet gjør. Det kan være i form av støtte som ekstra lav rente, eller begrensninger eller pålegg i et investeringsmandat. I slike tilfeller kan ikke staten forvente samme avkastning som en privat investor ville kreve. Differansen mellom den avkastning man forventer fra investeringen og den avkastningen som ville svare til risikoen i plasseringen utgjør en forventet mindreavkastning sammenlignet med markedsmessige investeringer. Denne forventede mindreavkastningen er sentral i vurderingen av riktig budsjettmessig håndtering.
Videre må avkastningen være finansiell. Statlige realinvesteringer, i for eksempel veier, kan ha høy forventet nytte i samfunnsøkonomisk forstand som følge av tidsgevinster. Statlige realinvesteringer er imidlertid en ordinær utgift i statsbudsjettet, ettersom de ikke gir en finansiell avkastning.
Den finansielle avkastningen må stamme fra inntekter i et marked. Det innebærer at inntektene ikke kan baseres på støtte gjennom statlige bevilgninger. For eksempel vil et lån der avdrag og renter finansieres av staten, eller egenkapitaltilførsel der avkastningskrav innfris som følge av statlige tilskudd, ikke kunne regnes som en finansiell plassering.
8.2.2 Fordeling med en andel ført som ordinær utgift
Så lenge vilkårene for å føres som en lånetransaksjon ikke er møtt, er hovedregelen at hele beløpet skal føres som en ordinær utgift. Det er likevel praksis for at det kan budsjetteres med en andel som ordinær utgift. Dette gjelder blant annet for investeringsporteføljer hvor den forventede avkastningen ikke svarer til risikoen eller utlånsordninger der risikoen for mislighold er høy. Ved opprettelsen av nye virkemidler, hvor staten skal gjøre noe annet enn det som vil bli realisert gjennom markedet, vil det forventes lavere avkastning enn markedet ville kreve. Nøyaktig hvilken fordeling som da skal legges til grunn kan være krevende å fastsette, da det sjelden vil foreligge et godt tallgrunnlag for hhv. forventet og markedsmessig avkastning. Andelen som føres som ordinær utgift er derfor normalt sjablongmessig fastsatt.
Staten har flere ordninger hvor næringslivet kan få tilgang på egenkapital, lån og garantier Blant annet som følge av lavere avkastning enn forventet i de første rundene med såkornfond og Investinors direkteinvesteringer, har man de senere årene i all hovedsak lagt til grunn en fordeling av nye bevilgninger med 65 pst. som lånetransaksjon og 35 pst. som ordinær utgift for denne typen virkemidler. Sjablongen gjelder blant annet for bevilgninger av kapital til Nysnø Klimainvesteringer AS.
Overfor mottaker av midler kan staten stille andre forventninger enn det som må tas høyde for i budsjettsammenheng. For eksempel vil staten overfor et selskap kunne uttrykke forventning om at en portefølje eller et fond opererer på markedsmessige betingelser sammen med private investorer og leverer avkastning til staten på hele investeringen. Samtidig kan det i budsjettet være behov for å bevilge en andel som ordinær utgift fordi man forventer en avkastning som ikke svarer til risikoen. Uavhengig av budsjetteringsmåte vil staten ved et utlån ha en fordring på hele lånebeløpet med renter på lik linje med andre långivere.
8.3 Gjennomgang av navngitte tilskuddsmottakere
Tilskuddsmidler skal normalt lyses ut og fordeles på grunnlag av åpne søknadsprosesser og kjente tildelingskriterier, slik at flere får mulighet til å søke tilskudd og alternative tilnærminger for oppnåelse av mål og samfunnseffekter kan vurderes opp mot hverandre. Tilskudd der mottakeren er navngitt i budsjettproposisjonen utgjør unntak fra bestemmelsene i økonomiregelverket. Slike unntak kan være hensiktsmessige i enkelte tilfeller, for eksempel dersom det gjelder viktige formål uten alternative tilbydere, men navngitte mottakere kan også medføre mindre effektiv måloppnåelse fordi mottakeren unntas fra konkurranse og prioritering. Det er også risiko for at grunnleggende forvaltningsprinsipper, som likebehandling, etterprøvbarhet og transparens, ikke følges ved tildeling av enkeltstående tilskudd.
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har gjennomført en områdegjennomgang av praksis for å navngi tilskuddsmottakere i statsbudsjettet. DFØ vurderer at omfanget av navngitte tilskudd er stort både i antall tilskudd og beløp, selv om dette er et unntak i regelverket. Det er store variasjoner mellom departementene både i omfang og måten unntaksbestemmelsen brukes. Dette skyldes til en viss grad forskjeller mellom sektorer og mottakergrupper. Flere av departementene har store porteføljer av enkeltstående tilskudd og det synes ifølge DFØ å være en for lav terskel for å navngi tilskuddsmottakere.
Navngivning av tilskuddsmottakere er et unntak som bør begrenses. Regjeringen har derfor startet et arbeid med å redusere antall navngitte tilskuddsmottakere i statsbudsjettet. Arbeidet har resultert i en reduksjon i antall enkeltstående tilskudd med i overkant av 100, fra om lag 900 i saldert budsjett for 2022 til om lag 800 i regjeringens forslag til statsbudsjett for 2023. Gitt variasjonen mellom departementene vil potensialet for reduksjon også variere. Der det er aktuelt vil tilskuddene innlemmes i nye eller eksisterende søkbare ordninger. På enkelte områder vil det ta noe tid å etablere nye søknadsbaserte ordninger, slik at arbeidet vil pågå utover 2023-budsjettet. Det vises til nærmere omtale av arbeidet med å redusere antall navngitte tilskuddsmottakere i de enkelte departementenes budsjettproposisjoner.
8.4 Overskridelse av driftsbevilgninger til investeringer
Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2020 vedtok Stortinget å forlenge prøveordningen med utvidet innsparingsperiode ved gjennomføring av investeringer i perioden 2017–2019 til også å gjelde for perioden 2020–2022, jf. romertallsfullmakt:
«Utvidet innsparingsperiode Kongen kan gi bestemmelser om en prøveordning for budsjettårene 2020–2022 med adgang til å overskride driftsbevilgninger med inntil fem prosent til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i løpet av de følgende fem budsjettår.»
Utprøvingen er en oppfølging av Børmer-utvalget og NOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring der det bl.a. ble foreslått å utvide forvaltningens investeringsfullmakter. Begrunnelsen var at fullmakten kan bidra til god likviditetsstyring og rasjonell fremdrift, men at ordningen bør utvides til for eksempel fem år, med en lengre periode for investering og gevinstrealisering før tilbakebetaling må starte opp. Prøveordningen innebærer to års «avdragsfrihet» ved at innsparingen først må starte i år tre etter at investeringen er gjort. Med mindre prøveordningen gjøres permanent ved endring av Stortingets bevilgningsreglementet eller forlenges ytterligere, vil det ordinære kravet til tre års innsparing, jf. bevilgningsreglementet § 11, gjelde fra og med 2023.
Hvordan fullmakten er benyttet er vist som tilleggsinformasjon til hjemmelsoversikten i den årlige stortingsmeldingen om statsregnskapet. Denne viser at ordningen kun er benyttet i syv tilfeller fra 2017 til 2021, under Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Nærings- og fiskeridepartementet. Ved utgangen av 2021 er det to aktive tilfeller, begge under HOD, på til sammen 37,8 mill. kroner. De øvrige sakene er ferdig innspart.
Den beskjedne bruken av fullmakten før og etter 2019 viser at utvidelsen fra tre til fem års innsparing ikke har hatt særlig betydning. Dette tilsier at utvidelsen ikke videreføres, og det fremmes derfor ikke forslag om forlengelse eller å gjøre ordningen permanent. Det innebærer at fra 2023 gjelder regelen om tre års innsparing slik det fremgår av Stortingets bevilgningsreglement. For øvrig videreføres innretningen av ordningen. Virksomhetene vil da fortsatt ha fleksibilitet, innenfor en ramme på fem prosent av driftsbevilgningen, til å dekke investeringsformål som bygningsmessige arbeider, utstyrsanskaffelser eller IKT-baserte tjenester og systemer, som virksomhetene selv prioriterer. For de utestående sakene fra 2021, og eventuelt nye som kommer til i 2022, vil kravet til innsparing over de fem følgende budsjettår bestå inntil disse er ferdig innspart.