3 Spesialpedagogisk hjelp

3.1 Formålet med spesialpedagogisk hjelp

3.1.1 Bakgrunn

I tidlig barndom utvikler barn seg mer enn i noen annen periode i livet, og grunnlaget for videre læring og utvikling legges her. Barn som ikke får god omsorg og stimulering i denne perioden av livet, kan få problemer senere. Spesialpedagogisk hjelp bidrar til å sikre at barn får nødvendig hjelp for å avhjelpe vansker og utfordringer, for eksempel knyttet til språk og adferd, på et tidlig tidspunkt. Hjelpen kan også bidra til å minske sjansen for at barnet senere i utdanningsløpet vil ha behov for spesialundervisning.

3.1.2 Gjeldende rett

Formålet med spesialpedagogisk hjelp fremgår ikke direkte av ordlyden i opplæringsloven. I forarbeidene til opplæringsloven § 2-6 om tegnspråkopplæring kommer det likevel klart til uttrykk at formålet med hjelpen er å bidra til at barnet blir bedre rustet til å starte i skolen. Det er lagt til grunn av departementet og i juridisk teori at det samme formålet også gjelder for spesialpedagogisk hjelp.

3.1.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at formålet med spesialpedagogisk hjelp bør fremgå av ordlyden i barnehageloven. Forslaget innebar at formålet med spesialpedagogisk hjelp skulle utformes på følgende måte i barnehageloven:

«Spesialpedagogisk hjelp skal gi barn med særlige behov tidlig hjelp og støtte i utvikling og læring av for eksempel språklige, sosiale og kognitive ferdigheter. Hjelpen skal bidra til progresjon i barnets utvikling og læring ut fra barnets egne forutsetninger.»

3.1.4 Høringsinstansenes syn

Av totalt 174 høringsuttalelser har departementet mottatt 25 høringsuttalelser med merknader til forslaget om lovfesting av formålet med spesialpedagogisk hjelp. 15 av høringsinstansene med merknader støtter forslaget. Flere av høringsinstansene har konkrete forslag til hvordan ordlyden bør utformes.

Ingen departementer hadde merknader til forslaget.

Utdanningsdirektoratet ønsker en presisering av forslaget til ordlyd.

To av fylkesmennene har merknader til forslaget. Fylkesmannen i Østfold støtter forslaget. Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder stiller spørsmål ved hvordan formålet kan knyttes til behovet for å ha utbytte av barnehage, siden rettigheten også gjelder for barn som ikke går i barnehage.

Totalt elleve kommuner uttaler seg om forslaget. Dette er Gjerdrum, Randaberg, Sarpsborg, Askim, Lierne, Tønsberg, Rana, Sunndal, Fredrikstad, Molde og Skedsmo. Ingen av kommunene med merknader er mot forslaget.

Askim kommune er positiv til at formålet fremgår direkte av ordlyden. Kommunen foreslår en annen formulering av formålet:

«Det er bra at formålet med den spesialpedagogiske hjelpen framkommer i lovteksten. Askim kommune mener det er unødvendig å ha eksempler på ferdighetsområder i selve lovteksten. Slike eksempler bør framkomme i merknader.

I stedet for læring og utvikling av ferdigheter, vil Askim kommune foreslå følgende ordlyd: «Spesialpedagogisk hjelp skal gi barn med særlige behov hjelp og støtte i å utvikle sin kompetanse. Den skal bidra til en allsidig utvikling ut fra barnets forutsetninger. Den spesialpedagogiske hjelpen skal bidra til at barnet får forløst sitt potensiale.

Begrepet kompetanse rommer både kunnskaper, ferdigheter og holdninger og bidrar til et mer helhetlig læringssyn.»

Fredrikstad kommune vurderer at formålet med spesialpedagogisk hjelp må ses i sammenheng med formålet i barnehageloven og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver.

Skedsmo kommune mener at det må fremgå at formålet med den spesialpedagogiske hjelpen også er å bidra til at barnet blir bedre rustet til å starte på skolen.

Utdanningsforbundet uttaler:

«Utdanningsforbundet mener det er positivt at en slik flytting knytter retten til spesialpedagogisk hjelp til barnehagelovens formål og innholdsbestemmelse. Formålet med hjelpen blir på denne måten knyttet til barnets beste i dets barnehagehverdag, samtidig som den skal bidra til at barn bedre rustes til videre liv og utdanning. Hjelpen vil blant annet ha som mål å utvikle barnas mestringsfølelse, sosiale kompetanse og selvfølelse, samtidig som den skal bidra til trivsel og glede i lek og læring.»

Barneombudet uttaler:

«Vi kunne imidlertid ønsket formuleringer i forslaget til § 19 a, annet ledd mer tilpasset barnehagens mål og innhold. Dette betyr at også små barns lek og samspill, samt økt livskvalitet og deltakelse bør være en del av formålet med den spesialpedagogiske hjelpen.»

Foreldreutvalget for barnehager støtter forslaget.

Hørselshemmedes Landsforbund viser til at hørselsrelaterte utfordringer bør inn i formålets ordlyd. Voldsløkka barnehage foreslår at tegnspråklige barn bør omtales i formålet.

Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanningen mener at formålet må gjøres mer relatert til små barns lek, samspill, læring og danning. Unio foreslår at motoriske ferdigheter omtales i formålet.

Forslaget støttes av Handikappedes Barns Foreldreforening, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, PPT for Ulstein og Hareid og Liland barnehage.

3.1.5 Departementets vurdering

Å fastsette formålet direkte i ordlyden i barnehageloven vil bidra til å synliggjøre hva som er hensikten med retten til spesialpedagogisk hjelp, og hvilken funksjon hjelpen skal ha. Departementet foreslår å tydeliggjøre at formålet med den spesialpedagogiske hjelpen er at barnet får tidlig og nødvendig hjelp.

Formålet med den spesialpedagogiske hjelpen må ses i sammenheng med formålet for barnehagen og rammeplanens konkretisering av dette. Nesten alle barn som mottar spesialpedagogisk hjelp, mottar hjelpen i barnehage. Flere høringsinstanser stiller seg positive til at formålet med spesialpedagogisk hjelp må ses i sammenheng med barnehagens formål. Utdanningsforbundet viser til at formålet med spesialpedagogisk hjelp også bør være at barnet rustes til videre liv og utdanning. Departementet deler synet om at spesialpedagogisk hjelp også må ses i sammenheng med resten av utdanningsløpet. Spesialpedagogisk hjelp skal bidra til at barnet tidlig får nødvendig hjelp slik at barnet er bedre rustet til å starte på skolen.

Barneombudet mener at formålet burde vært ytterligere tilpasset barnehagens innhold, og fremmer forslag om at formålet også bør omtale små barns lek og samspill og økt livskvalitet og deltakelse. Departementet mener at formålet med spesialpedagogisk hjelp bør være rettet mot hvilket utbytte hjelpen skal ha, uavhengig av barnets alder. Departementet ønsker derfor ikke at formålet skal differensieres på bakgrunn av barnets alder.

Vilkåret for å ha rett til spesialpedagogisk hjelp, er at barnet har særlige behov for slik hjelp. Vilkåret for å ha rett til spesialpedagogisk hjelp er skjønnsmessig utformet. En presisering av formålet med hjelpen vil gi en noe klarere angivelse av innholdet i hjelpen. Formålsbestemmelsen skal imidlertid ikke avgrense rettigheten, men synliggjøre hva målet med hjelpen er. Formålet har en generell utforming og inneholder ingen opplisting av vansker som utløser retten til spesialpedagogisk hjelp. Enkelte av høringsinstansene, herunder Hørselshemmedes Landsforbund, foreslår at hørselsrelaterte vansker bør inn i formålets ordlyd. Departementet vurderer at dersom én konkret vanske nevnes i formålet, bør formålet også inneholde en opplisting av andre vansker som kan bety at barnet har behov for spesialpedagogisk hjelp. Departementet mener at formålet skal ha fokus på hva som er hensikten med den spesialpedagogiske hjelpen, og ikke hvilke vansker barnet har.

Enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål ved utformingen av ordlyden i forslaget. Dette gjelder blant annet hva som menes med at hjelpen skal bidra til utvikling og læring ut fra barnets egne forutsetninger. Departementet har gjort enkelte endringer i ordlyden sammenlignet med forslaget som var på høring. Forslag til ordlyd er blant annet noe kortet ned og presisert, uten at meningen har vært å endre innholdet i forslaget til formål. I forslaget er det presisert at formålet med hjelpen «er å gi barn tidlig hjelp og støtte i utvikling og læring av for eksempel språklige og sosiale ferdigheter.» Formålet synliggjør at hensikten med den spesialpedagogiske hjelpen, er å sørge for at barnet så tidlig som mulig får nødvendig hjelp. Denne hjelpen vil typisk være bistand til utvikling av barnets språklige og sosiale ferdigheter.

3.2 Vurderingstema og innhold i sakkyndig vurdering og vedtak

3.2.1 Bakgrunn

Hvilket innhold den sakkyndige vurderingen og vedtak om spesialpedagogisk hjelp skal ha, følger av opplæringsloven. Opplæringslovens utforming av vurderingstema og innhold er i stor grad knyttet til spesialundervisning for elever og ikke barn med behov for spesialpedagogisk hjelp. Barnehagelovutvalget foreslo i NOU 2012: 1 Til barnas beste derfor endringer i innholdet i den sakkyndige vurderingen.

3.2.2 Gjeldende rett

3.2.2.1 Vurderingstema og innhold i den sakkyndige vurderingen

PP-tjenesten skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndige vurderinger i de tilfeller opplæringsloven krever det. Sakkyndig vurdering skal inneholde en utredning av barnets behov og en tilrådning av hvilket tilbud barnet bør gis. Dersom PP-tjenesten ikke har nødvendige fagkunnskaper, skal PP-tjenesten innhente hjelp til utredningen fra andre faginstanser, for eksempel Statlig spesialpedagogisk tjeneste (Statped).

Av opplæringsloven § 5-3 fremgår kravene til hva den sakkyndige vurderingen skal inneholde:

«Den sakkunnige vurderinga skal blant anna greie ut og ta standpunkt til

• eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbodet

• lærevanskar hjå eleven og andre særlege forhold som er viktige for opplæringa

• realistiske opplæringsmål for eleven

• om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet

• kva for opplæring som gir eit forsvarleg opplæringstilbod.»

Opplistingen er ikke uttømmende. PP-tjenesten vil også kunne vurdere andre relevante vurderingstema, jf. merknaden til § 5-3 i Ot.prp. nr. 46 (1997–98). Noen av vurderingstemaene knytter seg direkte til skole og passer derfor ikke for vurderingen av behovet for spesialpedagogisk hjelp. I Utdanningsdirektoratets veileder om spesialpedagogisk hjelp er det sagt følgende:

«I opplæringsloven § 5-3 er det oppstilt fem minstekrav til hva den sakkyndige vurderingen skal inneholde. Noen av punktene passer ikke for å vurdere behovet til førskolebarn. Dette gjelder særlig der vurderingen viser til det ordinære opplæringstilbudet. Opplæringsloven § 5­3 andre ledd strekpunkt 1 «eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbodet» og strekpunkt 4 «om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet» gjelder ikke for sakkyndige vurderinger knyttet til spesialpedagogisk hjelp.

Når det gjelder strekpunkt 5, har ikke disse barna noe ordinært opplæringstilbud, men det bør være mulig å gi en vurdering av hva slags spesialpedagogisk hjelp som vil gi barnet en tilfredsstillende utvikling.»

Det er videre lagt til grunn at retten til spesialpedagogisk hjelp må vurderes på et selvstendig grunnlag, uavhengig av den generelle tilretteleggingen i barnehagen. Dette fremkommer ikke av forarbeidene til § 5-7, men kommer til uttrykk i blant annet departementets rundskriv F-02/2010, der det står at tilskudd til barn med nedsatt funksjonsevne ikke kan benyttes til å oppfylle rettigheter til spesialpedagogisk hjelp. Begrunnelsen for at det ikke var anledning til å legge vekt på den generelle tilretteleggingen, var at tilskuddet ikke skulle ha innvirkning på omfanget av fritaket i foreldrebetalingen. Begrunnelsen for at den generelle tilretteleggingen ikke skulle inngå i vurderingen, var derfor først og fremst av hensyn til foreldrenes rett til fradrag og ikke for å avskjære kommunenes mulighet til å vektlegge det ordinære tilbudet.

3.2.2.2 Vurderingstema og innhold i vedtaket om spesialpedagogisk hjelp

Vedtaket om spesialpedagogisk hjelp må være tilstrekkelig tydelig. Av merknadene til § 5-3 fremgår det:

«Eit vedtak i kommunen og fylkeskommunen om spesialpedagogisk hjelp skal vere så klart og fullstendig at det ikkje er tvil om kva for opplæringstilbod eleven skal få.»

Vedtaket må blant annet avklare innholdet i tilbudet, omfanget av tilbudet fastsatt i antall timer, organiseringen av tilbudet, hvilken kompetanse de som skal tilby hjelpen må ha, og tilbud om foreldrerådgivning. Opplæringsloven stiller ikke uttrykkelige krav til kompetansen til den eller de som skal gi barnet den spesialpedagogiske hjelpen. I utgangspunktet må hjelpen gis av en person med pedagogisk kompetanse.

3.2.3 Forslaget i høringen

Departementet foreslo i høringen å endre kravene til hva som skal inngå som vurderingstema i den sakkyndige vurderingen. En av årsakene til forslaget, var at ordlyden i opplæringsloven oppstiller vurderingstema som er egnet til å vurdere elevers behov for spesialundervisning, men som i mindre grad er egnet til å vurdere barns behov for spesialpedagogisk hjelp. Departementet foreslo at barnets omgivelser, herunder for eksempel barnets hjem og barnehage, skulle inngå som et relevant moment i vurderingen av om barnet har behov for spesialpedagogisk hjelp.

I høringen ble følgende vurderingstema foreslått fastsatt i ordlyden:

«I den sakkyndige vurderingen skal det blant annet utredes og tas standpunkt til følgende:

• a) Sen utvikling og lærevansker hos barnet og andre forhold som er viktige for barnets utvikling

• b) Realistiske mål for barnets utvikling og læring

• c) Hva slags spesialpedagogisk hjelp som vil bidra til at barnet har progresjon i utvikling og læring ut fra egne forutsetninger

• d) Hvor mye spesialpedagogisk hjelp som er nødvendig

• e) Om barnets behov kan avhjelpes innenfor barnets daglige oppholdsmiljø.»

Departementet foreslo i høringen at krav til innholdet i vedtaket om spesialpedagogisk hjelp skal fremgå av ordlyden. Følgende ordlyd ble foreslått:

«Vedtaket skal fastsette innholdet i tilbudet om spesialpedagogisk hjelp, varigheten, omfanget av tilbudet fastsatt i antall timer per år eller uke, organiseringen av tilbudet og hvilken kompetanse de som gir hjelpen skal ha. Vedtaket skal inneholde tilbud om foreldrerådgivning.»

3.2.4 Høringsinstansenes syn

Av totalt 174 høringssvar er det 71 høringssvar med merknader til forslaget om at barnets omgivelser skal inngå i den sakkyndige vurderingen. Det er 35 høringsuttalelser med merknader til de øvrige forslagene om innholdet i den sakkyndige vurderingen, og 31 høringsuttalelser med merknader til forslagene om innhold i vedtaket.

3.2.4.1 Barnets omgivelser

Departementet foreslo i høringen at barnets omgivelser skulle være et av vurderingstemaene i den sakkyndige vurderingen. Høringssvarene viser at synet på forslaget er delt. Av totalt 71 merknader til forslaget støttes forslaget i 40 av høringssvarene, mens 20 er mot forslaget. Ytterligere elleve høringsinstanser har merknader, men tar ikke direkte stilling til forslaget.

Ingen departementer har merknader til forslaget.

Utdanningsdirektoratet støtter forslaget og uttaler at det bør fremgå av forslagets § 19 a at barnets omgivelser skal være en del av vurderingen.

Fem fylkesmenn har merknader. Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, Fylkesmannen i Østfold og Fylkesmannen i Vestfold støtter forslaget. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane er mot forslaget fordi det vil være vanskelig å finne gode, objektive kriterier for å vurdere barnets omgivelser.

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder støtter forslaget, men mener at vurderingstemaet vanskelig kan vektlegges for barn som ikke går i barnehage:

«Når det gjelder barn som ikke går i barnehage, mener vi det er vanskelig å legge vekt på barnets omgivelser. Foreldre har som utgangspunkt ikke ansvar for å gi spesialpedagogisk hjelp. Kravene til foreldre skal være knyttet til deres foreldreansvar. Behovet for foreldreveiledning vil muligens være knyttet til «omgivelsene i hjemmet».»

Fylkesmannen i Rogaland vurderer at det er behov for avklaring av hva som skal vurderes:

«Forslaget inneber også at PPT og kommunen må vurdere barnet sin heim. Vi oppfattar det som noko uklart kva for konsekvensar dette kan få for retten når det gjeld omfang og innhald. Vi trur dette også vil vere betydeleg meir tidkrevjande for PPT, i og med at ei slik vurdering føreset kapasitet til å kunne gjere ei forsvarleg og sjølvstendig vurdering av dei konkrete omgivnadene. Det er i tillegg uklart om departementet i forslaget sitt meiner at forhold i barnet sin heim skal vurderast også i dei tilfella der barnet går full tid i barnehagen.

Dersom omgivnadene tilseier eit redusert behov for spesialpedagogisk hjelp, må det etter vår oppfatning gå fram av lovreglane/merknader til desse at ein slik konklusjon føreset at barnehagen allereie er tilført ressursar og/eller kompetanse utover det ordinære.»

Totalt 27 kommuner har uttalt seg om forslaget. Samtlige 27 kommuner støtter forslaget.

Tønsberg kommune uttaler:

«Det er positivt at dette er kommet med. PP-tjenesten bør se helheten i barnets utvikling og da er barnets miljø en viktig del av dette.»

Asker kommune uttaler:

«Asker kommune støtter at barnets omgivelser som omsorgs- og læringsmiljø i barnehagen, skal inkluderes i vurderingen av behovet for spesialpedagogisk hjelp. Barnehagens innhold og oppgaver skal inkludere alle, og det er lange tradisjoner i barnehagen for inkludering og et helhetlig læringsperspektiv.»

Kristiansand kommune foreslår at barnets omgivelser avgrenses til barnets læringsmiljø:

«Begrepet oppholdsmiljø bør erstattes med læringsmiljø. Sakkyndig instans skal vurdere barnets omgivelser/oppholdsmiljø i hht behov for spesialpedagogisk hjelp både i barnehagen og i hjemmet. Barnets omgivelser/oppholdsmiljø kan få et annet innhold i barnets hjemmemiljø enn i barnehagen. Det må ikke forstås slik at vurderingen av spesialpedagogisk hjelp skal omfatte foreldre/foresattes omsorgsevne, kapasitet og kompetanse. Dette kan føre til en forskjellsbehandling.»

Private barnehagers landsforbund (PBL) er mot forslaget:

«PBL mener at den foreslåtte endringen i praksis vil bidra til en uthuling og svekkelse av barnas rettigheter sammenlignet med gjeldende rett, og at dagens bestemmelse derfor må videreføres.

PBLs erfaring for øvrig er at barnehagene tilrettelegger for barn med særskilte tilretteleggingsbehov så langt det er mulig innenfor det ordinære barnehagetilbudet. Når barnet blir henvist til PPT, er det gjerne fordi barnehagens ressurser og/eller kompetanse ikke strekker til.»

Utdanningsforbundet er mot forslaget og viser blant annet til at forslaget kan få uheldige konsekvenser:

«Utdanningsforbundet frykter at endringen åpner for at kommuner ut fra økonomiske vurderinger vil definere omgivelsene som gode. Det vil kunne føre til at kommuneøkonomien, ikke hensynet til barnets beste, blir styrende.»

Barneombudet er mot forslaget fordi det kan innebære en svekkelse av rettigheten:

«I opplæringsloven er det til en viss grad mulig å vurdere når et barn har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Det er mer uklart når et barn har «et godt nok» tilbud etter barnehageloven. Barneombudet er bekymret for om barn som går i barnehager der det er satset på høy faglig kvalitet og tett bemanning, må regne med å få sine behov for spesialpedagogisk hjelp ivaretatt av «det ordinære barnehagetilbudet». Hvis dette er departementets intensjon og mål, må det i så fall lages en konkret og tydelig beskrivelse av hvilke tilpasninger og individuelle utviklingsstøttende tiltak som ligger innenfor et «ordinært barnehagetilbud».»

Foreldreutvalget for barnehager (FUB) er mot forslaget og vurderer at endringen kan påvirke kvaliteten på tilbudet:

«FUB ser også at det kan bli noe tilfeldig hvordan den enkelte kommune objektivt skal kunne vurdere hvorvidt en barnehage og dens tilbud, skal inngå som en del av barnets omgivelser i denne sammenheng. Et annet viktig aspekt er avklaringen rundt ansvarsfordelingen barnehagen – kommunen. Hva skal barnehagen ha ansvaret for vs kommunen? Det er viktig at det spesialpedagogiske vedtak for de minste barna har klare krav til innhold da et «ordinært barnehagetilbud» ikke er tilstrekkelig definert i barnehagens rammeplan. FUB er bekymret for at desto mer ansvar som blir skjøvet over til barnehagen i forhold til barn med særlige behov, jo mer vil dette komme til å påvirke kvaliteten på barnets tilbud negativt.»

Organisasjon for private barnehager i Larvik (OFPB), Norges døveforbund, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norsk Forbund for Utviklingshemmede og Handikappedes Barns Foreldreforening er mot forslaget.

Faglig råd for Pedagogisk Psykologisk tjeneste støtter forslaget, men stiller spørsmål ved hvorvidt PPT også skal vurdere barnets hjem:

«Det er enighet om at det er positivt at miljøet som barnet er en del av, skal være med i vurderingen av om barnet har behov for spesialpedagogisk hjelp. Dette setter fokus på barnehagenes og eiers ansvar for kvalitet i det ordinære tilbudet, og åpner for at PP-tjenesten kan vurdere barnets vansker ut i fra en kontekstuell forståelse. Merknad: Mange har stilt spørsmål med hvor langt skal PP-tjenesten gå i å vurdere barnets omgivelser i hjemmet. Er dette innfor PP-tjenestens kompetanse- og myndighetsområde? Å vurdere barnets omsorgssituasjon i hjemmet er barnevernets oppgave, og departementet bør vurdere om dette kan medføre uheldige konsekvenser med hensyn til roller.»

Espira-gruppen støtter forslaget under forutsetning av at endringen er ment å styrke barnets rettigheter:

«Espira støtter endringen, med bakgrunn i at et barns behov på ingen måte kan vurderes uten å ta barnets omgivelser i betrakting. Miljøet barnet oppholder seg i kan spille både mot og med barnet, og vil påvirke barnets utfordringer og vansker. Espira vil påpeke at det må ligge som en forutsetning at denne endringen er ment å styrke barnets rettigheter når det gjelder tidlig innsats. Espira vil også påpeke at forutsetninger i barnets oppholdsmiljø raskt kan endres, f.eks. ved utskifting av personale eller ved endringer i barnegruppen. Det må derfor ligge som en forutsetning at pp-tjenesten tar dette med i sin vurdering av behov om spesialpedagogisk hjelp.»

Totalt 13 barnehager uttaler seg om forslaget. Av disse støtter tre barnehager forslaget, mens ti barnehager er mot forslaget.

Kidsa barnehage støtter forslaget og uttaler:

«Å ikke hensyn ta barnets omgivelser i den sakkyndige vurderinger er å underkjenne barnets miljø som vesentlig faktor for barns trivsel, utvikling og læring. Videre vil en slik endring sørge for at den sakkyndige vurderingen vil være til støtte for barnehage og PP-tjenesten når systemrettet tiltak til barnehagen vurderes.»

Husmo barnehage er mot forslaget og stiller spørsmål ved hvem som skal vurdere kvalitet:

«Dersom dette forslaget blir en realitet, bør det spesifiseres at barnehagen har krav på å styrke miljøet rundt barnet. Det bør også spesifiseres hva «et godt nok miljø» er. Hvem skal vurdere kvaliteten på barnets miljø? Det er mangler på spesialpedagoger i vår kommune, og hvis f.eks. pedagogisk tjeneste eller kommunen får ansvaret å bedømme kvaliteten på miljøene, så vil det åpne for muligheter til å redusere antall enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp ut i fra ressursene de har til rådighet. Istedenfor slik det er i dag, der barna har krav på spesialpedagogisk hjelp og kommunen/pedagogisk tjeneste må finne nok ressurser etter behovene som kommer.»

PP-tjenesten i ulike kommuner har uttalt seg om forslaget. Av totalt seks PP-tjenester med merknader støttes forslaget av tre PP-tjenester. De resterende tre ønsker presiseringer av forslaget.

Pedagogisk psykologisk tjeneste for Malvik kommune stiller spørsmål ved om barnets hjem skal inngå i vurderingen:

«Høringsforslaget beskriver at barnets omgivelser skal vurderes med tanke på om barnet har behov for spesialpedagogisk hjelp. Hvordan tenker man en vurdering av hjemmet? Foreldrenes funksjonsnivå bør ikke ha betydning for om spesialpedagogisk hjelp gis.»

PP-tjenesten i Lier kommune støtter forslaget og uttaler:

«PP-tjenesten i Lier kommune finner det fornuftig og nødvendig å vurdere oppholdsmiljøet i barnehagen, da det bl.a er en sammenheng mellom kvaliteten på det ordinære tilbudet i barnehagen og behovet for spesialpedagogisk hjelp. I forhold til å vurdere oppholdsmiljøet i barnets hjem vil dette kunne gjøres i samtaler med foreldre, men det er i hovedsak f. eks barneverntjenesten som gjør vurderinger av hjemmemiljøet i sin helhet.»

3.2.4.2 Øvrig innhold og vurderingstema i sakkyndig vurdering

Av totalt 174 høringsinstanser har 35 uttalt seg om de øvrige forslagene til innhold og vurderingstema i den sakkyndige vurderingen, utenom forslaget om barnets omgivelser som er omtalt over. 14 støtter forslaget. Fem høringsinstanser er mot forslaget. De resterende 16 har ulike innspill til ordlyden og innholdet i forslaget.

Ingen departementer har merknader til forslaget.

Fylkesmannen i Østfold støtter forslaget. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har forslag til ordlyd.

Utdanningsdirektoratet foreslår at kravene til sakkyndig vurdering ses i sammenheng med rettigheten til spesialpedagogisk hjelp som følger av forslagets § 19 a.

13 kommuner har uttalt seg om forslaget. Ti av kommunene støtter forslaget. Sarpsborg kommune etterlyser tydeligere vilkår. Gjøvik kommune mener at antallet timer spesialpedagogisk hjelp ikke bør fastsettes. Levanger kommune foreslår at forskjellen på utredning og vurdering må fremgå tydeligere, og at det i ordlyden fremgår hvilke krav som stilles til innhold i henholdsvis utredningen og vurderingen til PP-tjenesten. Kommunen foreslår at det presiseres at kun PP-tjenesten kan utarbeide den sakkyndige vurderingen, mens andre instanser kan bidra til utredningen.

Statped foreslår at det presiseres at det er hjemkommunen som har ansvaret for å utarbeide en sakkyndig vurdering, men at Statped eller andre kan være delaktig i utarbeidelsen.

Faglig råd for Pedagogisk Psykologisk tjeneste støtter forslaget.

Ni barnehager har uttalt seg, av disse er fire mot forslaget og fem har innspill til utforming.

Trollskogen barnehage foreslår at styrer og pedagogisk leder tas med på råd:

«Det er ikke alltid at de som skal fatte vedtak har så god kjennskap til barnehagen at de kan si noe om innhold og organisering av tilbudet utover sakkyndig vurdering. I disse tilfeller må barnehagens styrer og ped.leder tas med på råd.»

Voldsløkka barnehage foreslår at varigheten av den sakkyndige vurderingen bør reguleres.

3.2.4.3 Vurderingstema og innhold i vedtaket

31 av høringsinstansene har uttalt seg om forslagene til innhold og vurderingstema i vedtaket om spesialpedagogisk hjelp. 18 støtter forslaget. 13 av høringsinstansene har ulike innspill til utforming av forslaget.

Ingen departementer har merknad til forslaget.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Østfold støtter forslaget.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag foreslår at det i ordlyden vises til enkeltvedtak, ikke vedtak.

Barneombudet, Private barnehagers landsforbund (PBL), Utdanningsforbundet, Foreldreutvalget for barnehager (FUB), Unio og Forskerforbundet støtter forslaget.

3.2.5 Departementets vurdering

3.2.5.1 Vurderingstema og innholdet i sakkyndig vurdering

Departementet foreslår å endre de vurderingstemaene som skal inngå i den sakkyndige vurderingen. Etter gjeldende ordlyd i opplæringsloven er kravene til innholdet i den sakkyndige vurderingen primært tilpasset vurderingen av elevens behov for spesialundervisning, og i mindre grad tilpasset barnets behov for spesialpedagogisk hjelp.

Barnehagelovutvalget foreslo i NOU 2012: 1 Til barnas beste en endring av vurderingstemaene og innholdet i den sakkyndige vurderingen. Departementet har benyttet deler av Barnehagelovutvalgets forslag til ordlyd. Forslaget betyr at selv om det foreslås en annen ordlyd som i større grad er tilpasset vurderingene av barn med særlig behov, vil innholdet i vurderingene i stor grad være sammenfallende med gjeldende regulering i opplæringsloven og hvordan denne har vært tolket i blant annet Utdanningsdirektoratets veileder. Dette gjelder med unntak av forslaget om at barnehagens ordinære tilbud også skal inngå i den sakkyndige vurderingen.

Departementet foreslår at PP-tjenesten i den sakkyndige vurderingen skal utrede og ta standpunkt til om barnet har sen utvikling og lærevansker, hva som er realistiske mål for barnets utvikling og læring, om barnets behov kan avhjelpes innenfor det ordinære barnehagetilbudet, hvilken type hjelp og organisering som vil bidra til barnets utvikling og læring, hvilket omfang hjelp som er nødvendig og hvilken kompetanse de som gir hjelpen, bør ha. Det foreslås at samtlige momenter fremgår direkte av ordlyden i barnehageloven. Opplistingen av momenter som PP-tjenesten skal utrede og ta standpunkt til i den sakkyndige vurderingen, er ikke uttømmende. PP-tjenesten vil også kunne vurdere andre relevante momenter for å avklare om barnet har behov for spesialpedagogisk hjelp. Det følger av FNs konvensjon om barnets rettigheter (Barnekonvensjonen) artikkel 3 og av Grunnloven § 104 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barn. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn både i PP-tjenestens vurdering av om barnet har særlige behov for spesialpedagogisk hjelp og i PP-tjenestens vurdering av hvilken type hjelp barnet har behov for.

Et par høringsinstanser påpeker at rekkefølgen på vurderingstemaene i ordlyden bør følge rekkefølgen som PP-tjenesten gjennomfører vurderingene i. Departementet deler synet om at rekkefølgen på vurderingstemaene bør være i overensstemmelse med den rekkefølgen som PP-tjenesten foretar vurderingene i. Departementet foreslår derfor en endret rekkefølge på vurderingstemaene i ordlyden, sammenlignet med forslaget som var på høring.

Departementet foreslo i høringen at barnets omgivelser skulle være et vurderingstema i den sakkyndige vurderingen. Tilsvarende forslag ble fremmet av Barnehagelovutvalget. Utvalget uttalte at det er nødvendig å vurdere barnets miljø og den konteksten barnet er i, fordi både årsaker og løsninger finnes der. At barnets omgivelser inngår i vurderingen, understreker barnehagens ansvar for kvalitet i det ordinære tilbudet og synliggjør når et barns behov ikke kan dekkes innenfor de ordinære rammene.

PP-tjenesten skal vurdere i hvilken grad barnehagen har forutsetninger og ressurser til å støtte opp om barnets behov innenfor det ordinære tilbudet. Barnets utvikling formes blant annet av de omgivelsene barnet er en del av, samtidig som barnet selv påvirker omgivelsene. Det er nødvendig å vurdere barnets omgivelser fordi tiltak både må rettes mot barnet og barnets omgivelser. I teorien vil det være mulig å utelukke barnets omgivelser som et vurderingstema. I praksis vil det derimot være vanskelig å oppstille et klart skille mellom barnets behov og barnets omgivelser.

I høringsforslaget ble det foreslått at barnets omgivelser skulle omfatte både barnehagen og barnets hjem. Flere av høringsinstansene har stilt spørsmål ved om det er innenfor PP-tjenestens mandat og kompetanse å vurdere barnets hjem. Kristiansand kommune foreslo blant annet at barnets omgivelser bør avgrenses til barnets læringsmiljø.

På bakgrunn av høringsinnspillene ser departementet behov for å endre forslaget om hvilke omgivelser som skal inngå i PP-tjenestens vurdering. Departementet foreslår at vurderingen av barnets omgivelser kun skal være relevant i de tilfellene hvor barnet går i barnehage. Å vurdere barnets hjem, herunder foreldrenes forutsetninger for å ivareta barnets behov, er ikke innenfor PP-tjenestens kompetanse- og myndighetsområde. For barn som går i barnehage, er det barnets omgivelser i barnehagen og det pedagogiske tilbudet barnet mottar der som skal vurderes. PP-tjenesten vil i sin utredning være i kontakt med barnets barnehage og kan innhente eventuelle innspill fra barnehagen. For barn som ikke går i barnehage, vil ikke barnets omgivelser inngå i PP-tjenestens vurdering, siden barnets omgivelser da primært består av barnets hjem.

I høringsforslaget ble det foreslått at «barnets daglige oppholdsmiljø» skulle inngå i PP-tjenestens sakkyndige vurdering. I proposisjonen foreslår departementet at ordlyden endres til at PP-tjenesten skal vurdere og ta stilling til «om barnets behov kan avhjelpes innenfor det ordinære barnehagetilbudet».

En rekke høringsinstanser er mot forslaget om at barnets omgivelser skal være et vurderingstema. Flere høringsinstanser, blant annet Utdanningsforbundet, frykter at forslaget vil medføre at kommunen dermed gis insentiv til å avslå søknad om spesialpedagogisk hjelp med den begrunnelse at barnet går i en barnehage med et godt pedagogisk tilbud. Utdanningsforbundet vurderer at «endringen åpner for at kommuner ut fra økonomiske vurderinger vil definere omgivelsene som gode. Det vil kunne føre til at kommuneøkonomien, ikke hensynet til barnets beste, blir styrende.» Departementet ser at det kan være en risiko for at kommuner avslår søknader om spesialpedagogisk hjelp grunnet økonomi. Denne risikoen er likevel også til stede med dagens regulering. Videre mener departementet at det ikke er grunn til å tro at kommuner vil forsøke å unngå å gi barna den hjelpen de har krav på. Når barna blir henvist til PP-tjenesten, skal det gjøres en uavhengig faglig vurdering av barnets behov. Kommunens økonomi er ikke et relevant hensyn. Dersom kommunen, i motsetning til PP-tjenesten, mener at barnets behov kan ivaretas gjennom det ordinære barnehagetilbudet, må kommunen begrunne dette særskilt. Departementet mener det sjelden vil være grunnlag for at kommunen kan fravike PP-tjenestens vurdering av om barnet kan ivaretas gjennom det ordinære barnehagetilbudet. I den grad foreldrene mener kommunen har lagt vekt på økonomiske hensyn i avgjørelsen, kan de klage på dette til fylkesmannen.

Barneombudet påpeker at det etter dagens barnehagelov er vanskelig å avgjøre hva som er et godt ordinært barnehagetilbud. Barneombudet er «bekymret for om barn som går i barnehager der det er satset på høy faglig kvalitet og tett bemanning, må regne med å få sine behov for spesialpedagogisk hjelp ivaretatt av «det ordinære barnehagetilbudet». Hvis dette er departementets intensjon og mål, må det i så fall lages en konkret og tydelig beskrivelse av hvilke tilpasninger og individuelle utviklingsstøttende tiltak som ligger innenfor et «ordinært barnehagetilbud». Departementet vil understreke at det ikke er ønskelig å heve terskelen for retten til spesialpedagogisk hjelp. Barn som går i barnehager med et godt pedagogisk tilbud, vil kunne ha behov for mer støtte enn det som følger av det ordinære tilbudet. Barnet skal ikke være avskåret fra muligheten for å få spesialpedagogisk hjelp kun på bakgrunn av at barnet går i en barnehage med et godt pedagogisk tilbud. Dette kan for eksempel gjelde barn med utfordringer som er for kompliserte eller omfattende til at barnehagen kan gi nødvendig hjelp innenfor det ordinære barnehagetilbudet.

Departementet mener at det er nødvendig at den sakkyndige vurderingen skal være en helhetlig vurdering. Selv om barnehagens ordinære tilbud foreslås som et av vurderingstemaene, er det fortsatt barnets behov som er avgjørende for barnets rett til spesialpedagogisk hjelp.

Andre høringsinstanser peker på at barnets omgivelser i barnehagen raskt kan endre seg, for eksempel bemanningssituasjonen, og at barnets omgivelser derfor ikke bør være relevant. At barnets behov for spesialpedagogisk hjelp har blitt vurdert og at barnet har fått vedtak, avskjærer ikke at barnets behov kan vurderes på nytt, og at dette kan resultere i nytt vedtak med annet innhold. Barn i barnehagealder utvikler seg raskt, og dette taler for at barnets behov for spesialpedagogisk hjelp bør vurderes på nytt etter en periode. Sakkyndig vurdering og vedtak bør derfor ha en begrenset varighet.

3.2.5.2 Innholdet i vedtak om spesialpedagogisk hjelp

Departementet foreslår at det i lovteksten skal fremkomme hvilket innhold vedtaket om spesialpedagogisk hjelp skal ha. Etter gjeldende rett er disse kravene utledet av forvaltningsloven og fremkommer blant annet i Utdanningsdirektoratets veileder om spesialpedagogisk hjelp.

For foreldrene er det av stor betydning å få vite hvilket tilbud barnet deres skal få. Forslaget betyr at kravene til vedtakets innhold følger direkte av bestemmelsen. Foreldre får gjennom vedtaket vite hvilken hjelp barnet har rett til å få, omfanget av hjelpen, hvordan hjelpen skal organiseres, hvilken kompetanse de som gir hjelpen skal ha og varigheten av vedtaket.

I likhet med gjeldende rett vil kommunens økonomi være et utenforliggende hensyn i vurderingen av om søknaden om spesialpedagogisk hjelp skal innvilges eller ikke. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barn. Barnets beste skal følgelig også være et grunnleggende hensyn i kommunens vurdering av søknad om spesialpedagogisk hjelp.

Vedtaket skal også inneholde tilbud om foreldrerådgivning.

Når det gjelder de øvrige kravene som knytter seg til vedtak om spesialpedagogisk hjelp, foreslår departementet at regler som i dag fremgår av opplæringsloven, tas inn i barnehageloven med enkelte mindre endringer og tilpasninger. Dette gjelder blant annet kommunens plikt til særskilt begrunnelse dersom vedtaket avviker fra den sakkyndige vurderingen. Disse forslagene er omtalt i kapittel 5 om overføring og videreføring av bestemmelser.

3.3 Vedtak om spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring ved flytting

3.3.1 Bakgrunn og kunnskapsgrunnlag

Rapporten Barnehagetilbudet til barn med særlige behov utarbeidet av NTNU Samfunnsforskning i 2015 viser at saksbehandlingstiden for spesialpedagogisk hjelp varierer mye. I gjennomsnitt er saksbehandlingen mellom 13-15 uker. I de tilfellene hvor barn med behov for spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring flytter fra én kommune til en annen, er det en nærliggende risiko for at det skjer lengre avbrudd i det tilbudet som barnet trenger. Barn i barnehagealder er særlig sårbare for slike avbrudd. Det er avgjørende for barnets utvikling at tilbudet er sammenhengende, og at barnet ikke går uten hjelp eller opplæring over lengre tid. Gjennom tidlig innsats vil man unngå at barnets utfordringer blir større enn nødvendig.

Barnehagelovutvalget foreslo at dersom barnet flytter til en ny kommune, skal vedtak om spesialpedagogisk hjelp gjelde inntil det er fattet nytt vedtak i saken. Utvalget viste til at den lange saksbehandlingstiden kan medføre avbrudd i den spesialpedagogiske hjelpen. Det ble videre vist til at organisering og finansiering av offentlig forvaltning ikke skal ha negativ betydning for barnas rettigheter.

I behandlingen av Meld. St. 24 (2012–2013) Framtidens barnehage støttet en samlet komité forslaget fra Barnehagelovutvalget. Komiteen uttalte:

«Komiteen mener at dersom et barn med vedtak om rett til spesialpedagogisk hjelp i en kommune flytter til en annen, bør barnet ha rett til spesialpedagogisk hjelp etter vedtaket fra fraflyttingskommunen så lenge det ikke er fattet nytt vedtak i tilflyttingskommunen. Komiteen mener disse spørsmål bør drøftes nærmere i det kommende lovarbeidet, og imøteser regjeringens vurderinger om hvordan barn med rett til spesialpedagogisk hjelp kan sikres nødvendig hjelp i den perioden tilflytningskommunen ikke har fattet eget vedtak etter opplæringsloven § 5-7.»

3.3.2 Gjeldende rett

Det er barnets bostedskommune som har ansvaret for å fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp, jf. opplæringsloven § 13-1. I noen unntakstilfeller vil det være overlatt til fylkeskommunen å fatte vedtak.

Når barnet flytter fra kommunen, opphører kommunens ansvar. Det vil da være den nye bostedskommunen som har ansvaret for å vurdere barnets behov for spesialpedagogisk hjelp, og eventuelt fatte nytt vedtak om slik hjelp. Barnet vil i utgangspunktet ha rett til spesialpedagogisk hjelp fra første dag i den nye bostedskommunen, dersom barnet har behov for slik hjelp. Vedtaket fra barnets tidligere bostedskommune vil likevel ikke være bindende for tilflyttingskommunen. Kommunene er selvstendige forvaltningsorganer. Det betyr blant annet at en kommune ikke kan gjøre rettslige disposisjoner som binder en annen kommune, med mindre annet er avtalt. Dersom barnet flytter til en ny kommune og det avdekkes et mulig behov for spesialpedagogisk hjelp, må den nye kommunen utarbeide en sakkyndig vurdering og deretter fatte et vedtak om å tilkjenne spesialpedagogisk hjelp eller ikke.

Opplæringsloven inneholder ikke konkrete krav til saksbehandlingstid. Dette reguleres av forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. Etter forvaltningsloven § 11 a skal kommunen forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Sakens karakter vil således være avgjørende for hvor lang saksbehandlingstid kommunen kan bruke. I Utdanningsdirektoratets veileder er det uttalt at «Utgangspunktet er at tilbud skal gis innen rimelig tid. Hva som vil være rimelig tid, må vurderes konkret, men det må vurderes i forhold til hva som vil være forsvarlig saksbehandlingstid. Forsvarlighetsvurderingen må gjøres blant annet ved å se hen til barnets behov». Det er videre uttalt at «I vurderingen av hva som er for lang saksbehandlingstid, vil barnets behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig, føre til at for eksempel en saksbehandlingstid på totalt over tre måneder kan være for lang».

Når det gjelder retten til tegnspråkopplæring, er det også barnets hjemkommune som har ansvaret for å fatte vedtak, jf. opplæringsloven § 2-6 fjerde ledd. Reguleringen av retten til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder vil tilsvare det som følger ovenfor om flytting og krav til saksbehandlingstid.

3.3.3 Forslaget i høringen

I høringen ble det foreslått at dersom barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring flytter, skal fraflyttingskommunens vedtak gjelde inntil det fattes nytt vedtak i saken. Forslaget betyr at den nye bostedskommunen vil være pliktig til å gi barnet den hjelpen som følger av vedtaket som er fattet av fraflyttingskommunen. Det ble videre presisert at fraflyttingskommunens vedtak kun vil gjelde frem til den nye bostedskommunen har fattet et nytt vedtak. Det ble påpekt at det er viktig at foreldre i god tid før flytting kontakter den nye kommunen, slik at kommunen har mulighet til å gjøre de nødvendige vurderingene av barnets behov og eventuelt sørge for å iverksette nødvendige tiltak. I utarbeidelsen av ny sakkyndig vurdering og vedtak vil ikke tilflyttingskommunen være bundet av sakkyndig vurdering eller vedtak fra fraflyttingskommunen. Det betyr at den nye kommunen kan komme til en annen konklusjon enn barnets tidligere kommune.

I høringen ble det presisert at den nye kommunen må utarbeide ny sakkyndig vurdering og fatte nytt vedtak. Dette har blant annet sammenheng med forslaget om at retten til spesialpedagogisk hjelp vil avhenge av barnehagens ordinære tilbud.

3.3.4 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg, støtter at fraflyttingskommunens vedtak om spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring skal gjelde også i barnets nye kommune. 86 av 174 høringsinstanser har merknad til forslaget. Av disse støtter 76 forslaget, fire er mot forslaget og de resterende høringsinstansene med merknader tar ikke klart stilling til forslaget.

Ingen departementer har merknad til forslaget. Utdanningsdirektoratet har ikke merknad til forslaget.

Fem fylkesmenn har uttalt seg om forslaget. Fylkesmannen i Vestfold ser både for- og motargumenter med forslaget og tar ikke klart stilling. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder og Fylkesmannen i Buskerud støtter forslaget.

I alt har 40 kommuner uttalt seg om forslaget. Av disse er det 31 kommuner som støtter forslaget, deriblant Asker kommune, Tromsø kommune, Bergen kommune, Trondheim kommune, Drammen kommune, Grimstad kommune og Karmøy kommune. Tre av kommunene er mot forslaget, dette gjelder Sarpsborg kommune, Gjesdal kommune og Skedsmo kommune. Andre kommuner tar ikke klart stilling til forslaget, men har ulike innspill til utforming av forslaget og hvordan dette kan gjennomføres i praksis. Dette gjelder blant annet Skien kommune og Levanger kommune.

Asker kommune støtter forslaget og uttaler:

«Asker kommune støtter at vedtak fra tidligere bostedskommune gjelder inntil nytt vedtak er fattet i ny kommune. Det forutsettes at det er adgang til å benytte deler av sakkyndig utredning fra tidligere kommune, når dette vurderes som relevant og oppdatert, til nytt sakkyndighetsarbeid i tilflyttingskommunen. Det er viktig å sikre en god overføring og kontinuitet i spesialpedagogiske tiltak til ny kommune slik at tidlig innsats har best mulig effekt.»

Stokke kommune støtter også forslaget og uttaler:

«Det er positivt å lovfeste at vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring skal gjelde i ny kommune ved flytting frem til denne kommunen fatter nytt vedtak. Det sikrer kontinuitet i hjelpen til barnet og barnets rettigheter blir ikke svekket som følge av flytting. Endringen vil ikke medføre noen store konsekvenser for kommunen.»

Sarpsborg kommune er mot forslaget og foreslår en alternativ løsning:

«Sarpsborg kommune er ikke enig i at fraflytningskommunens vedtak skal gi bindende virkning for tilflytningskommunen. Sarpsborg kommune anbefaler i stedet en lovendring som forplikter ny kommune til å lage et nytt midlertidig vedtak innen 3 uker for å sikre at barnets omgivelser blir vektlagt i vurderingen. Sakkyndig rapport fra fraflyttingskommunen vektlegges i vurderingen av midlertidig vedtak.»

KS og PBL mener at forslaget er positivt. PBL uttaler blant annet:

«PBL mener at departementet foreslår en viktig endring som vi mener vil innebære en svært god løsning både for barn og foreldre. Det er viktig å sikre barn kontinuitet i hjelpetilbudet for å sikre videre god utvikling og hindre tilbakegang.

Endringen er kanskje særlig viktig i en tid hvor mange må belage seg på flytting eller annen omstilling som følge av tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft.»

Utdanningsforbundet støtter forslaget, men har forslag til endringer:

«Utdanningsforbundet støtter dette forslaget. Dette bidrar til å styrke barnas rettigheter og vil kunne sikre kontinuitet i hjelpetiltakene. I tillegg mener vi det er behov for forpliktende bestemmelser så som tidsfrist for vedtak. Utdanningsforbundet er skeptiske til at det er foreldre som gis ansvar for å melde fra til ny kommune. Vi mener dette ansvaret bør ligge hos kommunen, eventuelt til PP-tjenesten.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet og Barneombudet støtter forslaget.

Foreldreutvalget for barnehager (FUB) støtter forslaget, men ser samtidig utfordringer og foreslår derfor frist for kommunen til å fatte nytt vedtak:

«FUB mener det er positivt at familier som har barn med rett på spesialpedagogisk hjelp, ikke skal oppleve et vakuum uten rettigheter i påvente av nytt vedtak ved flytting fra en kommune til en annen. En bekymring er allikevel at tidligere vedtak skal bli en sovepute for ny bostedskommune og at dårlige vedtak skal følge barnet. FUB er kjent med at mange familier som flytter er «rettighetsflyktninger», og flytter fordi familien ikke opplever at bostedskommunen yter det tilbudet barnet og/eller familien har behov for. Barn med særskilte behov og rett til hjelp, må sikres en ny sakkyndig vurdering og et vedtak som står i samsvar med faktiske behov. Det blir også viktig at regelverket er tydelig på hvilken kommune som har det økonomiske ansvaret for å dekke barnets rett til spesialpedagogisk hjelp i overgangsperioden. FUB foreslår også at det innføres en tidsfrist for ny kommune til å fatte eget vedtak.»

Forslaget støttes av ulike interesseorganisasjoner, herunder Handikappedes Barns Foreldreforening, Autismeforeningen og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon.

Totalt 14 barnehager har uttalt seg om forslaget, og samtlige støtter forslaget.

3.3.5 Departementets vurdering

Av hensyn til barnets beste er det avgjørende at det ikke skjer lange avbrudd i den hjelpen og opplæringen barnet har rett til og behov for. Barn med behov for spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring kan være i en sårbar situasjon og være avhengig av at bistanden har en sammenhengende karakter. Ved at vedtaket fra fraflyttingskommunen skal gjelde også i tilflyttingskommunen, vil foreldre og barn kunne hevde sin rett allerede fra første dag i ny kommune. Det betyr at barnet ikke vil stå uten spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring på grunn av lang saksbehandlingstid i den nye kommunen.

Forslaget innebærer et inngrep i det kommunale selvstyret ved at en kommunes disposisjoner binder en annen kommune, uten at dette er avtalt. Tilflyttingskommunen vil likevel kun være bundet av det tidligere vedtaket frem til kommunen fatter nytt vedtak. Departementet mener derfor at forslaget ikke er en vesentlig innskrenking av kommunenes handlingsrom. Forslaget vil også føre til at barnets nye kommune vil ha en interesse av å fatte vedtak så raskt som mulig etter at barnet har flyttet til kommunen. Departementet vil likevel understreke at den nye kommunen, uavhengig av forslaget, er pliktig til å fatte nytt vedtak uten ugrunnet opphold. Det betyr at kommunen ikke kan avvente å fatte nytt vedtak på bakgrunn av at barnet allerede har med seg et vedtak fra fraflyttingskommunen. Den nye kommunen vil kunne se hen til barnets tidligere sakkyndige vurderinger og vedtak, når kommunen selv skal ta stilling til barnets behov. Det er likevel et krav til at kommunen må gjøre en selvstendig vurdering. Dette gjør seg særlig gjeldende på grunn av forslaget om at PP-tjenesten må vurdere om barnets behov for spesialpedagogisk hjelp kan avhjelpes innenfor det ordinære tilbudet i barnehagen.

3.4 Fjerning av fritaket i foreldrebetalingen for barnehageplass

3.4.1 Bakgrunn og kunnskapsgrunnlag

Spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring er gratis. Foreldrene skal ikke pålegges noen utgifter knyttet til den hjelpen eller opplæringen barnet mottar. Foreldre med barn som har vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring, har også rett til fritak i foreldrebetalingen for den tiden barnet mottar hjelp eller opplæring. Et av formålene med ordningen er å bidra til høy barnehagedeltakelse for barn med behov for spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring. Tall fra 2015 viser at andelen barn som går i barnehage i Norge, er over 96 prosent for aldersgruppen tre til fem år. Barn som har vedtak om spesialpedagogisk hjelp, har også høy barnehagedeltakelse. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at i 2015 gikk 94 prosent av barna med vedtak om spesialpedagogisk hjelp i barnehage.

Barnehager finansieres ved kommunale tilskudd og foreldrebetaling. Foreldrebetalingen utgjør i underkant av 20 prosent av det en barnehageplass reelt koster. Størrelsen på fritaket i foreldrebetalingen avhenger av antallet timer barnet er innvilget spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at i 2015 mottok barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp i snitt 15 uketimer.

Barnehagelovutvalget vurderte fritaket i foreldrebetalingen i NOU 2012: 1 Til barnas beste. Utvalget foreslo at fritaksordningen burde videreføres, men påpekte at ordningen kan skape uheldige insentiver siden rett til spesialpedagogisk hjelp medfører rett til fradrag i foreldrebetalingen.

3.4.2 Gjeldende rett

Barn som mottar spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring i barnehage, har rett til fritak i foreldrebetalingen for barnehageplass. Ordningen fremgår ikke av ordlyden i opplæringsloven § 5-7 om spesialpedagogisk hjelp eller § 2-6 tredje ledd om tegnspråkopplæring. På bakgrunn av uttalelser i forarbeidene til opplæringsloven, har departementet lagt til grunn at ordningen følger av nevnte bestemmelser. Av forarbeidene til opplæringsloven, Ot.prp. nr. 46 (1997–98), følger det at:

«Spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7 skal være gratis. Dette gjeld sjølv om tilbodet blir gitt i barnehage.»

I samme forarbeider vises det også til at:

«I den grad opplæringstilbodet oppfyller rettane til barnet, skal det være gratis, uavhengig av om tilbodet blir gitt i barnehagen eller andre stader. Det kan såleis ikkje krevjast eigenbetaling for den tida barnet får oppfylt rettana sine i barnehagen.»

Departementet legger til grunn at de ovennevnte uttalelsene i forarbeidene gjelder både for spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder.

Departementets tolkning har også kommet til uttrykk i rundskriv F-039-01. Av rundskrivet fremgår det at det skal gis fradrag i foreldrebetalingen for den tiden barnet mottar spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring. Kommunen må derfor i vedtaket om henholdsvis spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring klart fastslå omfanget av barnets rett til hjelp. Av rundskrivet fremgår det:

«Dernest må kommunen stipulere hvor mye av den samlede tiden barnet er i barnehagen som går med til å oppfylle retten etter § 5-7 (eventuelt § 2-6 tredje ledd), og som det dermed skal gis fradrag for.»

Det følger videre av rundskrivet at det skal gis fradrag for den direkte hjelpen overfor barnet. Det skal dermed ikke gjøres fradrag for ressurser brukt til for eksempel opplæring av personalet, planleggingstid eller foreldrerådgiving. Kommunen må foreta en vurdering av hvor mye av den tiden barnet er i barnehagen som går med til å oppfylle retten til spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring. Kommunen skal deretter foreta en forholdsmessig reduksjon av foreldrebetalingen.

Kommunen skal også gi fradrag for foreldrebetalingen dersom barnet har barnehageplass i en privat barnehage og hjelpen gis i den private barnehagen.

3.4.3 Forslaget i høringen

I høringen foreslo departementet at fritaket i foreldrebetalingen på grunn av vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring, fjernes. Departementet viste til at hensynet til barnet og foreldrene vil være ivaretatt gjennom andre moderasjonsordninger etter barnehageregelverket for familier med lav inntekt. Departementet foreslo at spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring fortsatt skulle være gratis, og mente at gratisprinsippet ble oppfylt ved at foreldrene ikke kunne pålegges kostnader knyttet til den spesialpedagogiske hjelpen eller tegnspråkopplæringen. I høringen ble det påpekt at fritaket innebærer at kommunene må benytte ressurser til administrasjon av ordningen.

Departementet uttalte i høringen:

«Spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring skal være gratis. Foreldrene kan ikke pålegges å betale kostnader knyttet til den hjelpen barnet mottar. For å sikre likebehandling er gratisprinsippet sentralt. Det innebærer at barn med rett til spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring, skal kunne få hjelp uavhengig av familiens økonomi. Departementets forslag innebærer at gratisprinsippet videreføres.

Departementet har også vurdert hvorvidt fritaket i foreldrebetalingen bør videreføres. Etter gjeldende rett gis fritak i foreldrebetalingen for barnehageplass dersom barnet som har rett til spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring går i barnehage. Departementet vurderer at gratisprinsippet oppfylles ved at foreldre ikke kan pålegges kostnader knyttet til henholdsvis spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring. Fritaket i foreldrebetalingen er i så måte ikke knyttet til gratisprinsippet og av den grunn ikke nødvendig for å oppfylle dette prinsippet. Departementet foreslår at fritaket i foreldrebetalingen ved vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring fjernes.»

3.4.4 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt 87 høringsuttalelser med merknader til forslaget om fjerning av fritaket i foreldrebetalingen. I 70 av disse høringssvarene uttrykkes støtte til forslaget. 14 av høringsinstansene er mot forslaget. Tre høringsinstanser er i tvil om forslaget og tar ikke klart stilling.

Ingen departementer har merknader til forslaget.

Utdanningsdirektoratet har ingen merknader til forslaget.

Seks fylkesmenn har uttalt seg om forslaget. Samtlige seks støtter forslaget.

Av 47 kommuner med merknader til forslaget er det 44 kommuner som støtter forslaget. Tre kommuner er mot forslaget.

Kongsberg kommune støtter forslaget om fjerning av fritaket og uttaler:

«Foreldrene pålegges ingen kostnader knyttet til den spesialpedagogiske hjelpen barnet deres mottar i barnehagen og det virker således underlig at de skal få fritak for utgifter de ikke har.»

Statped og Faglig råd for Pedagogisk Psykologisk tjeneste støtter forslaget.

KS støtter fjerning av fritaket og begrunner dette med at moderasjonsordningene i forskrift om foreldrebetaling i barnehager sikrer at barnefamilier med lav inntekt vil få tilstrekkelig støtte til å kunne benytte en barnehageplass.

PBL vurderer at fjerning av fritaket kan få uheldige konsekvenser og er mot forslaget:

«PBL støtter ikke forslag om å fjerne fritak for foreldrebetaling. Bakgrunnen for fritaket er insentiv til å ha barnehageplass i stedet for å holde barnet hjemme. Foreldre til barn med særskilte behov har lavere yrkesdeltakelse.

PBL mener at det er viktig å stimulere til økt barnehagedeltakelse for barn med behov for spesialpedagogisk hjelp og foreslår at dagens rett til fritak for foreldrebetaling videreføres.»

Utdanningsforbundet støtter ikke forslaget om fjerning av fritaket og stiller spørsmål ved hvorvidt disse familiene vil være omfattet av andre moderasjonsordninger:

«Utdanningsforbundet viser til konklusjonen i NOU 2012: 1 Til barnas beste, der det vises til at familier med funksjonshemmede barn ofte har større økonomiske belastninger enn andre familier, blant annet grunnet redusert yrkesdeltakelse. Disse familier behøver ikke ha lav inntekt, men store utgifter. Moderasjonsordninger treffer dermed ikke disse familiene. Utdanningsforbundet mener at dagens ordning bidrar til å lette disse familiers situasjon, da man unngår at familier må søke økonomisk bistand hos andre kommunale instanser. Administrative kostnader kan dermed bli like store ved å fjerne denne retten.»

Barneombudet har ingen merknader til forslaget.

Samfunnsviterne støtter forslaget, men vurderer at det vil være viktig å følge med på hvorvidt endringen får uheldige eller utilsiktede konsekvenser for barn og familier i en sårbar situasjon. Samfunnsviterne foreslår derfor at det bør gjennomføres en evaluering av endringen.

Espira støtter forslaget.

Totalt ti barnehager uttaler seg om forslaget. Åtte av disse støtter forslaget, mens to er mot forslaget.

Posthornet barnehage støtter fjerning av fritaket og mener at det er mer fornuftig at fritak må ses i forhold til familiens inntekt. Bergheim barnehage mener at fritaket bør videreføres:

«Dette er en ordning som fungerer godt, og som foreldrene ikke trenger å bruke mye tid og krefter på å få i orden. Barnehagene tar storparten av jobben med å administrere denne rettigheten, og det er til god hjelp for foreldre som har nok belastning fra før.»

3.4.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår at fritaket i foreldrebetalingen for barnehageplass på grunn av rett til spesialpedagogisk hjelp eller rett til tegnspråkopplæring, fjernes. Spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring skal fortsatt skal være gratis. Departementet vurderer at gratisprinsippet oppfylles ved at foreldre ikke kan pålegges utgifter knyttet til henholdsvis spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring. Fritaket i foreldrebetalingen er i så måte ikke knyttet til gratisprinsippet og av den grunn ikke nødvendig for å oppfylle dette prinsippet.

Det har vært påpekt at fritaket i foreldrebetalingen gir foreldre som har barn med behov for særlig oppfølgning, et økonomisk insentiv til å benytte barnehageplass. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser imidlertid at i aldersgruppen tre til fem år, går 96 prosent av barna i barnehage. Det betyr at de aller fleste barn som har rett til henholdsvis spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring, går i barnehage. Det kan derfor stilles spørsmål ved om det er nødvendig med dette økonomiske insentivet for å sikre høy barnehagedeltakelse. Flere høringsinstanser uttrykker bekymring for lavere barnehagedeltakelse dersom fritaket fjernes. Barn i familier med lav inntekt vil imidlertid være omfattet av moderasjonsordninger. Regjeringen har gjennomført en styrking av moderasjonsordninger for barnefamilier med lav inntekt. Fra 1. mai 2015 ble rett til reduksjon i foreldrebetalingen endret, slik at ingen familier skal betale mer enn seks prosent av inntekten sin for en barnehageplass. Formålet med endringen er å sikre en bedre sosial profil på foreldrebetalingen for barnehageplass og samtidig legge til rette for at flere får mulighet til å benytte barnehagetilbudet ved differensiert foreldrebetaling. Fra 1. august 2015 ble forskrift om foreldrebetaling i barnehager også endret slik at alle fire- og femåringer i familier med en samlet inntekt under en inntektsgrense fastsatt av Stortinget, skal ha rett på 20 timer gratis barnehage per uke.

Flere høringsinstanser, blant annet Utdanningsforbundet, viser til at familier med barn med behov for spesialpedagogisk hjelp ikke nødvendigvis har lav inntekt, men at familien kan ha høye utgifter. Familier med inntekt over inntektsgrensene i moderasjonsordningene faller utenfor ordningene, siden disse ikke tar hensyn til familiens utgifter. For familier med inntekt over inntektsgrensene vil dermed fjerning av fritaket være av økonomisk betydning. Maksprisen for barnehageplass fastsettes årlig i Stortingets budsjettvedtak. Fra 1. januar 2016 er den kr 2 655 per måned. Foreldrebetalingen utgjør dermed en mindre del av hva en barnehageplass reelt koster. Størrelsen på fritaket i foreldrebetalingen vil avhenge av hvor stor andel av tiden i barnehagen barnet har rett til spesialpedagogisk hjelp. Tall fra Utdanningsdirektoratet for 2015 viser at barn med vedtak i snitt har 15 uketimer spesialpedagogisk hjelp. Antallet timer per uke vil imidlertid kunne variere i stor grad, avhengig av vedtaket i den enkelte sak. I mange tilfeller vil dermed fritaket være av begrenset størrelse.

Fritaket i foreldrebetalingen for spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring administreres av kommunen. Etter dagens ordning må kommunen foreta en konkret avkortning i hver enkelt sak ut ifra hvor mye hjelp eller opplæring barnet direkte mottar. Dette betyr at kommunen må bruke ressurser til administrering av fritaksordningen. Gjennom forslaget trenger ikke lenger kommunen å måtte beregne fritakets størrelse og må kun forholde seg til de nevnte moderasjonsordningene.

Enkelte høringsinstanser, herunder Samfunnsviterne, foreslår en evaluering av hvilken effekt fjerning av fritaket i foreldrebetalingen vil medføre for barnehagedeltakelsen. Antall vedtak om spesialpedagogisk hjelp og hvorvidt barnet går i barnehage inngår i opplysningene som innrapporteres til Utdanningsdirektoratet i rapportportalen BASIL. Departementet vil følge med på om andelen barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp som går i barnehage, endrer seg.

Noen av høringsinstansene viser til at fjerning av fritaket vil innebære behov for en overgangsordning. Sarpsborg kommune mener at det bør lages en overgangsordning slik at de som allerede har fått innvilget fritak, opprettholder dette ut vedtaksperioden. Lier kommune vurderer:

«[D]et vil være behov for at denne endringen meddeles til familiene i god tid før den trer i kraft, eller at det vurderes behov for overgangsordninger.»

Rett til fritak i foreldrebetalingen er betinget av at det foreligger et vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring. Varigheten av vedtaket avgjør hvor lenge det skal gis fritak i foreldrebetalingen. Departementet legger til grunn at en eventuell lovendring av rett til fritak i foreldrebetalingen, ikke vil virke inn på vedtak som er fattet før lovendringen trer i kraft. Barn og foreldre som har fått innvilget fritak i foreldrebetalingen før tidspunktet for ikrafttredelse av eventuell lovendring om fjerning av fritaket, vil ha rett til fritak like lenge som vedtaket om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring gjelder. Departementet vurderer at det ikke er behov for ytterligere overgangsordninger.