9 Tilsyn

9.1 Bakgrunn og kunnskapsgrunnlag

I Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene er det lagt føringer om at det ikke skal innføres statlig tilsyn med nye kommunale plikter før dette har vært gjenstand for grundig vurdering.

9.2 Gjeldende rett

Regelverket om spesialpedagogisk hjelp er regulert i opplæringsloven kapittel 5. Etter opplæringsloven § 14-1 første ledd fører fylkesmannen «tilsyn med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller dei pliktene dei er pålagde i eller i medhald av opplæringsloven kapittel 1-16 (kommunepliktene)». Det betyr at fylkesmannen kan føre tilsyn med alle kommunepliktene som knytter seg til regelverket om spesialpedagogisk hjelp.

9.3 Forslaget i høringen

I høringsnotatet la departementet til grunn at overføringen av kommuneplikter fra opplæringsloven til barnehageloven, ikke bør tilsi endringer i det statlige tilsynet med de aktuelle kommunepliktene.

Høringsnotatets forslag om at PP-tjenesten skal hjelpe barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling vil rettslig sett innebære en ny forpliktelse for kommunen, selv om de fleste PP-tjenester arbeider med dette allerede i dag. Departementet la til grunn i høringsnotatet at PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling er viktig for å sikre at barnehagene kan gi et likeverdig barnehagetilbud med høy kvalitet. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet at PP-tjenestens plikt til å hjelpe barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling, burde være underlagt statlig tilsyn i likhet med PP-tjenestens tilsvarende forpliktelse ovenfor skolene, jf. opplæringsloven § 14-1.

9.4 Høringsinstansenes syn

Et fåtall av høringsinstansene uttaler seg konkret om PP-tjenestens bistand til kompetanse- og organisasjonsutvikling skal være omfattet av fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven. Blant annet Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norges Døveforbund og Hørselshemmedes Landsforbund støtter forslaget om at fylkesmannen skal kunne føre tilsyn med om kommunen som barnehagemyndighet oppfyller den nye plikten.

Fylkesmannen i Østfold uttaler imidlertid at PP-tjenestens bistand til kompetanse- og organisasjonsutvikling ikke bør være en del av kommunens oppgaver som barnehagemyndighet, og dermed heller ikke omfattes av fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven.

Flere fylkesmannsembeter omtaler behovet for at barnehagemyndigheten bør være underlagt et lovbestemt krav om internkontroll eller forsvarlig system, slik kommunen er det som skoleeier etter opplæringsloven § 13-10.

Fylkesmannen i Vestfold uttaler følgende om kommunens systematiske ansvar for å følge opp sine lovpålagte oppgaver etter barnehageloven:

«Fylkesmannen fører i dag tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, uten et lovfestet krav om forsvarlig system for kommunen på barnehageområdet. Forslaget til endring av barnehageloven kan imidlertid utlede slik krav. Dette gjelder ordlyden «kommunen skal sikre at» i punktet om tilrettelegging for barn med nedsatt funksjonsevne. Det vil også gjelde i punktet om Pedagogisk- psykologisk tjeneste, hvor kommunen har ansvar for at PP-tjenesten bistår barnehagene i systemrettet arbeid.»

9.5 Departementets vurdering

De forslagene som reises i proposisjonen, betyr i hovedsak en overføring av eksisterende kommunale plikter fra opplæringsloven til barnehageloven. Fylkesmannen er gjennom opplæringsloven § 14-1 gitt hjemmel til å føre tilsyn med alle bestemmelsene i loven, også bestemmelsene om spesialpedagogisk hjelp. I og med at bestemmelsene allerede er underlagt statlig tilsyn, mener departementet det ikke er grunn til å gjøre endringer som medfører at disse kommunepliktene ikke lenger skal være underlagt statlig tilsyn. Lovfestingen av kommunens plikt til å tilrettelegge tilbudet til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehageloven er ingen ny kommunal plikt, og det legges dermed til grunn at fylkesmannen vil kunne føre tilsyn med denne plikten.

Forslaget om at PP-tjenesten skal bistå barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling, er en ny kommunal plikt. På bakgrunn av føringene i Meld. St. 7 (2009–2010) er det nødvendig å vurdere om denne plikten skal være underlagt statlig tilsyn. Departementet vil peke på at PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling er viktig for å sikre at barnehagene gir barna et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet i hele landet. PP-tjenestens arbeid, både med sakkyndige vurderinger og kompetanse- og organisasjonsutvikling, vil være en del av barnehagemyndighetens forvaltningsansvar og oppgaver. Departementet mener at fylkesmannen bør kunne føre tilsyn med om PP-tjenesten følger opp barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling, og ikke kun deres sakkyndighetsarbeid. Dette standpunktet bygger på kunnskap om den betydningen barnehager med høy kvalitet har for barns utvikling. Det vil videre være naturlig at fylkesmannen i eventuelle tilsyn knyttet til tilbudet til barn med særlige behov, kan se på området som et hele. Det betyr at fylkesmannen i sitt tilsyn både kan vurdere om barnet får oppfylt sine individuelle rettigheter, men også hva kommunen og PP-tjenesten har gjort for å styrke det generelle arbeidet med tanke på barn med særlige behov.

Noen av høringsinstansene har etterlyst et krav om internkontroll i barnehageloven. Opplæringsloven § 13-10 andre ledd pålegger kommunene å ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp om kravene i opplæringsloven er oppfylt. Gjennom § 14-1 har fylkesmennene kunnet føre tilsyn med om kommunene har et slikt forsvarlig system for å ivareta kravene som stilles til spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring. I høringsnotatet var det ikke foreslått å overflytte kravet til internkontroll fra opplæringsloven til barnehageloven.

I den grad det skal innføres et krav til internkontroll i barnehageloven, må det gjøres en grundig vurdering av hvilke krav i barnehageloven som skal være underlagt internkontroll. Departementet mener en slik eventuell vurdering må gjøres i en egen prosess, og at det ikke er hensiktsmessig å knytte dette til det foreliggende forslaget om spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring m.m. Selv om forslaget ikke inneholder et internkontrollkrav knyttet til de nye bestemmelsene i barnehageloven, vil departementet likevel vise til kommunelovens krav til internkontroll, jf. § 23 nr. 3.