3 Omorganisering av kriminalomsorgen

3.1 Bakgrunn for den nye modellen

3.1.1 Innledning

I regjeringens politiske plattform går det frem at regjeringen vil bygge sin politikk på målet om en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser og gjennomgå strukturen i departementene og direktoratene med sikte på å forenkle og avbyråkratisere. Det er derfor igangsatt en prosess for å etablere en ny og forenklet organisasjonsmodell for kriminalomsorgen. Departementet har bedt Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) å utrede en organisasjonsmodell med to nivåer uten regioner. Omorganisering til en tonivåmodell skal frigjøre ressurser fra administrasjon til tjenesteproduksjon for å oppnå en mer effektiv organisasjon og en bedre kriminalomsorg med mindre tilbakefall. Arbeidet sluttfører en helhetlig vurdering av kriminalomsorgens organisering etter utskillelsen av KDI fra departementet i juni 2013. Omorganiseringen er nærmere omtalt i Meld. St. 12 (2014–2015) om utviklingsplan for kapasitet i kriminalomsorgen som Stortinget behandlet i juni 2015. Omorganisering av kriminalomsorgen innebærer endringer i lokalisering av statlige arbeidsplasser. Justis- og beredskapsdepartementet og Kriminalomsorgsdirektoratet skal følge Retningslinjer for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon (kgl.res. 28.11.2014).

I justiskomiteens innstilling til Meld. St. 12 (Innst. 305 S, 2014–2015) sier komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti at de ser frem til at regjeringen kommer tilbake til Stortinget med en egen sak om kriminalomsorgens fremtidige organisering.

I Innst. 6 S (2015–2016) påpeker et flertall fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet at de mener at dagens organisasjonsmodell med tre nivåer fungerer godt. Dette flertallet viser til at Danmark nå har valgt en modell som er tilnærmet lik dagens norske modell, og viser til at det er dokumentert at dagens modell funger bra, både hva angår ressursbruk og god straffegjennomføring.

Når det gjelder henvisningen til den danske modellen, vil departementet bemerke at Kriminalforsorgen i Danmark i 2014 opprettet en tonivåmodell med fire enheter på lokalt nivå som skal gi felles ledelse og administrasjon for sammenslåtte fengsler og friomsorgskontor. Direktoratet for kriminalforsorgen er klageinstans og har en direkte styringslinje til lokalt nivå. Dette er tilnærmet likt foreliggende forslag om en tonivåmodell.

3.1.2 Dagens organisering av kriminalomsorgen

Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF) ble skilt ut fra Justis- og beredskapsdepartementet og etablert som selvstendig direktorat fra 25. juni 2013. Samtidig endret direktoratet navn til Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) for å tydeliggjøre direktoratsfunksjonen. Kriminalomsorgen består i dag av KDI, regionalt nivå med fem regionadministrasjoner, lokalt nivå med driftsenheter som innbefatter 40 fengsler, 15 friomsorgskontor, to sentre for narkotikaprogram med domstolskontroll (ND-sentre) og Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) som er direkte underlagt KDI (se figur 3.1).

Per 1. oktober 2014 utgjorde bemanningen i kriminalomsorgen 4154 årsverk. I tillegg utgjorde bemanningen ved KRUS 402 årsverk, innbefattet aspirantene.

Antall fengsler har i løpet av de siste årene blitt redusert som følge av at flere fengsler i geografisk nærhet har blitt slått sammen administrativt under felles ledelse.

Regionene har følgende inndeling:

• Kriminalomsorgen region øst: Akershus, Oslo, Østfold, Oppland og Hedmark fylke

• Kriminalomsorgen region sør: Telemark, Vestfold og Buskerud fylke

• Kriminalomsorgen region sørvest: Aust-Agder, Vest-Agder og Rogaland fylke

• Kriminalomsorgen region vest: Sogn og Fjordane, Hordaland og Møre og Romsdal fylke

• Kriminalomsorgen region nord: Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark fylke

3.1.3 Samarbeid med andre etater

Det er viktig å finne en organisering av kriminalomsorgen som fremmer best mulig samarbeid med andre relevante etater for å oppnå et godt innhold og god progresjon i straffegjennomføringen, og derved en vellykket tilbakeføring. Godt samarbeid på tvers av etatsgrenser er helt sentralt for å oppnå en bedre sammenheng i straffesakskjeden.

En viktig aktør i etatssamarbeidet er Politi- og lensmannsetaten. Fra 1. januar 2016 er etaten inndelt i 12 politidistrikter. Departementet har med den nye organisasjonsmodellen sett hen til den nye politidistriktsinndelingen. I tillegg til et utstrakt samarbeid med Politi- og lensmannsetaten har kriminalomsorgen et velfungerende samarbeid med statlige velferdsetater som leverer tjenester i fengslene, herunder helsetjenester, opplæringstilbud, arbeids- og velferdstjenester, bibliotektjenester og tros- og livssynstjenester. I de to ungdomsenhetene er barnevernet også representert.

De fleste av kriminalomsorgens forvaltningssamarbeidspartnere er knyttet til fylkes- eller kommuneadministrasjoner:

• Primærhelsetjenester inkludert tannhelse ytes av de kommunene der det er fengsler. Det er helseforetaket der fengselet er lokalisert som skal yte spesialisthelsetjenester.

• Arbeids- og velferdstjenester ytes fra NAV-kontor i en del av de kommunene som har fengsel lokalisert, via støtte fra NAV fylke.

• Undervisning i fengslene ytes via fylkene.

• Tjenester fra barnevernet ytes delvis som statlig og delvis som kommunal tjeneste.

• Bibliotektjeneste i fengslene ytes via kommunene.

• Bispedømmene er ansvarlige for fengselspresttjenesten.

• Tros- og livssynstjenester ytes gjennom statlige og kommunale tilskudd.

3.2 Ny organisasjonsmodell for kriminalomsorgen

3.2.1 Innledning

Dagens kriminalomsorg er etter utskillelsen av Kriminalomsorgsdirektoratet i 2013 organisert i tre nivåer: direktorat, regioner og lokalt nivå. I ny organisasjon uten regioner vil kriminalomsorgen bestå av direktorat og lokalt nivå. I departementets høringsnotat av 22. juni 2015 med forslag om omorganisering av kriminalomsorgen og endringer i straffegjennomføringsloven mv. ble det skissert to modeller for ny organisering, «sentermodellen» og «enhetsmodellen». Høringsinstansene er overveiende positive til «enhetsmodellen», som er lagt til grunn for utarbeidelse av en tonivåmodell.

Målene for den fremtidige organisasjonsmodellen er:

• Forenklet styring og tydelig etatsledelse

• Styrket lokalt nivå

• Rettslikhet og likebehandling

• Bedre sammenheng i straffesakskjeden

• Effektiv ressursutnyttelse hvor mer går til tjenesteproduksjon og mindre til administrasjon og ledelse

• Sømløs kriminalomsorg til beste for den domfelte

3.2.2 Beskrivelse av enhetsmodellen

Kriminalomsorgen omorganiseres til en tonivåmodell med direktorat og lokalt nivå med 11 generalistenheter og 3 spesialenheter. Modellen medfører en reduksjon av ledelse og administrasjon ved at flere fengsler og friomsorgskontor slås sammen, og får felles ledelse og administrasjon.

Hovedprinsippet for enhetsmodellen er en geografisk inndeling med generalistenheter som ivaretar straffegjennomføring både i fengsel og i samfunnet. Organiseringen skal i hovedsak være basert på fylkesgrensene, bl.a. for å sikre harmonisering mot politiet og samarbeidende etater. De sammenslåtte enhetene (generalistenhetene) vil være selvstendige enheter med flere avdelinger. Enhetene skal ha ansvaret for alle straffegjennomføringsformer både ved fengsler, overgangsboliger, friomsorgskontor og ND-sentre, og for innsatte i varetekt. Organiseringen av den enkelte enhet vil variere som følge av størrelse, geografi og type straffegjennomføring.

KDI foreslår å etablere tre spesialenheter med særskilt ansvar for forvaring, kvinner og utlendinger. Ila fengsel og forvaringsanstalt foreslås etablert som en spesialenhet for forvaring, mens forvaringsavdelingen ved Trondheim fengsel derimot blir en spesialavdeling i den nye generalistenheten Midt-Norge. Fengslene Bredtveit, Ravneberget og Sandefjord foreslås å utgjøre Kriminalomsorgens kvinneenhet. Nærhetsprinsippet gjør at det vil være viktig å etablere oppgraderte spesialavdelinger for kvinner også andre steder i landet. KDI finner det hensiktsmessig å etablere en ren fengselsenhet med særskilt ansvar for utenlandske statsborgere med utvisningsvedtak, der Kongsvinger fengsel inngår sammen med Ullersmo fengsel, inkludert Norgerhaven.

Disse spesialenhetene vil legge til rette for utvikling av spesialiserte kompetansemiljøer som sikrer god fagkvalitet og samtidig økt sikkerhet for utsatte grupper.

Direktoratet vil få et større styrings- og kontrollspenn enn det har i dag. Strategiske oppgaver og koordineringsoppgaver som regionadministrasjonen har hatt til nå, vil som hovedregel legges til direktoratet. Likeledes vil direktoratet bli klageinstans for alle enkeltvedtak etter straffegjennomføringsloven. Også enkelte operative oppgaver som i dag håndteres av regionadministrasjonene vil plasseres i direktoratet, som for eksempel å stille varetektsplasser til disposisjon for politiet og domsadministrasjon.

3.3 Vurdering av enhetsmodellen

3.3.1 Innledning

Av alle høringsinstansene som fikk forelagt høringsnotat om omorganisering av kriminalomsorgen og endringer i straffegjennomføringsloven mv. av 22. juni 2015 (jf. kap. 2) var det 31 instanser som uttalte seg om valget av ny modell for organisering av kriminalomsorgen. Av disse hadde 14 instanser merknader til modellen. Som nevnt ovenfor ble det i høringsnotatet skissert to modeller for ny organisering, «sentermodellen» og «enhetsmodellen». Høringsinstansene som har uttalt seg om valg av modell var overveiende positive til «enhetsmodellen».

I det følgende gis en vurdering av «enhetsmodellen» med utgangspunkt i høringsuttalelsene og aktuelle dokumenter fra KDI inkludert innspill fra lokalt nivå i kriminalomsorgen.

3.3.2 Generelt om valget av enhetsmodellen

3.3.2.1 Kort beskrivelse av modellen

«Enhetsmodellen» er en rendyrket tonivåmodell uten regioner. Flere fengsler og friomsorgskontor får felles ledelse og administrasjon. Direktoratet skal styre enhetene. Enhetene skal ha ansvaret for straffegjennomføring og varetekt. Alle enkeltsaker behandles i første instans på enhetsnivå, mens all klagesaksbehandling behandles i direktoratet.

3.3.2.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene (Advokatforeningen, Difi, Kriminalomsorgens Yrkesforbund [KY], PST, Riksadvokaten og Rettspolitisk forening) støtter en ny organisasjonsmodell for kriminalomsorgen med to forvaltningsnivåer. Disse slutter seg til departementets vurderinger om at «enhetsmodellen», slik som beskrevet over, er i samsvar med målet om en tonivåmodell, og gir grunnlag for en tydelig ansvars- og oppgavefordeling. Riksadvokaten nevner at enkeltsaksbehandling, herunder behandling av klagesaker, gir en innsikt som er meget nyttig i en faglig forankret etatsledelse. Andre (Rettspolitisk forening) er opptatt av en endring som fører til en mer ensartet praksis i fengslene. KY påpeker at det geografiske området ikke må bli for stort, og at det derfor til en viss grad må aksepteres ulik størrelse på enhetene.

Høringssvaret fra KDI viser at enhetsmodellen i hovedsak støttes av de større fengslene. Disse mener at denne modellen fremstår som den tydeligste tonivåmodellen, og at den vil bidra til størst likhet i håndtering av praksis og rutiner, og forståelse av regelverk. Det fremheves at modellen vil tilrettelegge for at enhetene kan dele av sin kompetanse og bistå andre enheter på alle administrative områder. Innvendingene i høringssvarene er frykt for at modellen kan skape stor avstand mellom ledelse og de som jobber med innsatte i det daglige, og at dette kan medføre at ansatte mister innflytelsen på avgjørelser.

Det er delte meninger om administrasjonen for en sammenslått enhet bør være tilknyttet eller adskilt fra et fengsel eller friomsorgskontor. Et argument for å samlokalisere er å gjøre enheten til et ressurssenter som kan gi støtte og hjelp til ulike fagområder. Argumenter for å ha dette adskilt er blant annet å unngå skjevfordeling av ressurser ved at den enheten som administrasjonen er knyttet til, får høyest prioritet.

Enkelte av høringsinstansene er kritiske til modellvalget. Noen instanser (bl.a. Fellesorganisasjonen [FO] og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund [NFF]) påpeker at det er uheldig at dagens modell ikke er evaluert. Det fremheves at dette gjør det vanskelig å videreføre og bygge på det som eventuelt har fungert godt i nåværende modell. NFF savner en oversikt over hva ved dagens modell som ikke fungerer. NFF peker på at det er avgjørende for en fremtidig organisering at de sammenslåtte enhetene får et selvstendig styrings- og samordningsnivå med egen ledelse og administrasjon.

3.3.2.3 Departementets vurderinger

I likhet med flertallet av høringsinstansene mener departementet at enhetsmodellen samsvarer godt med målet om en tonivåmodell. Den gir en tydeligere ansvars- og oppgavefordeling enn dagens organisering, og innebærer en flatere struktur med færre myndighetsnivå. Dette gir klarere linjer og reduserer muligheten for at det utvikler seg ulik praksis og ulik kvalitet i tjenestetilbudet.

Forslaget om omorganisering skjer som en følge av at Kriminalomsorgsdirektoratet ble utskilt fra Justis- og beredskapsdepartementet i juni 2013. Regionene har per i dag direktoratsoppgaver, og det er naturlig at det nå er foretatt en gjennomgang av organisasjonen og arbeidsfordelingen i etaten for øvrig etter utskillelsen. Departementet har derfor ikke sett behovet for helhetlig evaluering av dagens modell på det nåværende tidspunkt.

Enhetsadministrasjonen ved hver av de 11 generalistenhetene skal ha et samlet lederskap for alle straffegjennomføringsformer og ulike typer og størrelser av fengsler, overgangsboliger, friomsorgskontor og ND-sentre. De lokale enhetenes administrative kompetanse og ressurser styrkes. Dette gir økt mulighet for fleksibel bruk av ressurser, kompetanse og personell innad i enhetene. En flatere struktur vil styrke tilbakeføringsarbeidet for den enkelte domfelte og innsatte, og åpne for en mer progresjonsrettet straffegjennomføring i fengsel og samfunn. Etter departementets syn vil derfor en organisering til flere lokale enheter med en endret oppgave- og ressursfordeling øke kvaliteten på straffegjennomføringen for den enkelte innsatte og domfelte.

I utformingen av enhetsmodellen er det lagt til grunn at oppgavedelingen mellom sentralt og lokalt nivå skal bidra til å sikre hensynet til rettssikkerhet og likhet i saksbehandlingen. Etter departementets vurdering vil kvaliteten på saksbehandlingen av enkeltsaker etter straffegjennomføringsloven bli styrket i en tonivåmodell. Modellen innebærer at alle enkeltsaker behandles i førsteinstans på lokalt nivå. Stedsavhengige oppgaver som krever utstrakt lokalkunnskap i oppgaveløsingen eller nærhet til de domfelte og innsatte håndteres på lokalt nivå. I dag er det mange små enheter som ikke har egne jurister til å behandle enkeltsaker. I den nye modellen vil lokalt nivå ha juridisk kompetanse.

I vurderingen av hva som er et hensiktsmessig antall enheter, er det lagt vekt på at styrings- og kontrollspennet skal være håndterlig både på sentralt og lokalt nivå. Hensynet til effektiv ressursbruk sammen med tilstrekkelig administrativ kapasitet og kompetanse til å ivareta målene for god straffegjennomføring tilsier at antallet enheter må begrenses.

Godt tilrettelagt forvaltningssamarbeid er av stor betydning for å lykkes med tilbakeføring til et kriminalitetsfritt liv. Realisering av målet om vellykket tilbakeføring forutsetter en samhandling med domfelte, forvaltningssamarbeidspartnerne og frivillige organisasjoner. Kriminalomsorgen har det koordinerende ansvaret for forvaltningssamarbeidet. Den geografiske organiseringen som i hovedsak baseres på fylkesgrensene, vil sikre harmonisering både mot politidistriktene og forvaltningssamarbeidspartnerne. Enhetens størrelse og faglige kompetanse vil bidra til en samordning av forvaltningssamarbeidspartnernes arbeid til beste for domfelte og innsatte, og slik styrke arbeidet på systemnivå. Departementet vil understreke at måten kriminalomsorgen er organisert på ikke er et mål i seg selv, men et virkemiddel for å nå mål og møte fremtidens utfordringer.

3.3.3 Samlet organisering av fengsler og friomsorgskontor

3.3.3.1 Kort beskrivelse

Departementet foreslår en samlet organisering av fengsler og friomsorgskontor på lokalt nivå. Hensikten vil være å oppnå en enhetlig og sammenhengende kriminalomsorg på tvers av fagområdene og bedre mulighetene for å se hele straffegjennomføringen under ett.

3.3.3.2 Høringsinstansenes syn

Noen av høringsinstansene (Presteforeningen og KDI) mener at sammenslåing av fengsler og friomsorgskontor i samme geografiske område kan være et gode dersom dette gir et mer sømløst samarbeid. NFF mener det kan være fornuftig å slå sammen de enhetene som stiller seg positive til en sammenslåing, og peker på at friomsorgskontor, overgangsboliger og fengsel med lavere sikkerhetsnivå innenfor et avgrenset område kan få mulighet til å bygge videre på et godt samarbeid om progresjon i straffegjennomføringen fra fengsel til samfunn.

Enkelte av høringsinstansene har innvendinger mot en sammenslåing av friomsorgs- og fengselsenheter. FO er bekymret for at de foreslåtte organisasjonsmodellene vil bidra til å svekke friomsorgen og det sosialfaglige arbeidet. FO mener en sterk friomsorg hvor de fleste ansatte har sosialfaglig utdanning og hvor sosialfaglig rehabiliteringsarbeid står sterkt, er helt nødvendig. De mener også at dette bør gjenspeiles i ulik kompetanse hos ansatte i fengslene. Andre (Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen og NFF) viser til de organisatoriske grep foretatt i Sverige der straffegjennomføring i samfunn ble organisert sammen med fengsler, og opplyser at svensk kriminalvård etter noe tid har «reversert» dette prosjektet for å sikre en mer selvstendig plattform for straffegjennomføring i samfunn. NFF mener at sammenslåing av friomsorgen og fengsel ikke er nødvendig for å få til en økt samhandling i mellom de ulike enhetene i kriminalomsorgen.

Høringssvarene fra kriminalomsorgen viser at det er delte meninger om sammenslåing av fengsler og friomsorgskontor. Noen enheter fremhever at en slik sammenslåing vil tilrettelegge for en enhetlig kriminalomsorg ved at samme beslutningstaker vil råde over flere og ulike straffegjennomføringstiltak, noe som kan medføre en bedre og mer individuell oppfølging av domfelte. Det vises i høringssvarene til det vellykkede samarbeidet som er i etaten i dag, og den virkningen dette har hatt for blant annet god effektivitet og bedre intern samhandling. Andre deler av kriminalomsorgen påpeker at en sammenslåing fører til at friomsorgskontorene og det friomsorgsfaglige vil bli nedprioritert.

3.3.3.3 Departementets vurderinger

Etter høringsrunden har KDI gjennomført brede involveringsprosesser med regiondirektørene, enhetslederne og de ansattes representanter. Temaet har vært oppe i ulike møter og arbeidssamlinger. I valget mellom modellene, ønsker et flertall i etaten å gå videre med «enhetsmodellen» fordi denne modellen er best egnet til å videreutvikle sømløsheten, med domfelte i sentrum.

Etter departementets syn vil en samlet organisering på lokalt nivå gi gode forutsetninger for å se hele straffegjennomføringen under ett, og ha et helhetlig blikk på den domfelte. Det vil gi en kontinuitet i tjenestetilbudet og slik legge godt til rette for progresjon for den enkelte domfelte og økt bruk av straffegjennomføring i samfunnet. I tillegg vil en samlokalisering kunne redusere uhensiktsmessige strukturelle og kulturelle skiller mellom fengsler og friomsorgskontor, og gi bedre forutsetninger for kompetansedeling og karriereutviklingsmuligheter på tvers av fagområdene. Departementet mener at en samlet organisering av fengsler og friomsorgskontor vil gi det sosialfaglige rehabiliteringsarbeidet som i dag preger friomsorgskontorenes virksomhet en sterkere posisjon også i fengslene.

En eventuell plassering av administrasjonen ved friomsorgskontor kan bidra til å sikre god balanse i enhetsledelsens prioritering og ressursfordeling. Lokalisering ved friomsorgskontor fremfor fengsel signaliserer større åpenhet mot samfunnet. En progresjonsrettet straffegjennomføring både i fengsel og samfunn vil være en stadig viktigere del av fremtidig kriminalomsorg. Dette gir domfelte en mulighet for gradvis større frihet til å prøve ut nye sosiale ferdigheter i kontrollerte omgivelser.

3.3.4 Effektiv ressursutnyttelse – mer til tjenesteproduksjon, mindre til administrasjon og ledelse

3.3.4.1 Kort beskrivelse

Et sentralt mål for omorganiseringen er å sikre effektiv ressursutnyttelse der mest mulig av kriminalomsorgens ressurser går til tjenesteproduksjon. Med en styrket tjenesteproduksjon menes først og fremst at kvaliteten på tjenestene til de domfelte og innsatte skal bedres. Tjenesteproduksjonen omfatter både direkte tjenester til de domfelte og innsatte og arbeid på systemnivå som er rettet mot domfelte og innsatte.

3.3.4.2 Høringsinstansenes syn

Blant kriminalomsorgens underliggende enheter er det flere som savner en beskrivelse av hva som legges i begrepet «tjenesteproduksjon», og stiller spørsmålet om begrepet defineres som produksjon av antall soningsdøgn, antall fengselsbetjenter osv. Noen enheter viser til at det i ny modell må tildeles tilstrekkelige ressurser for å etablere velfungerende enheter på lokalt nivå, som er i stand til både å håndtere oppgaver som tidligere lå til regionalt nivå og å ivareta oppgaver på lokalt nivå. Her må det tas hensyn til enhetenes sammensetning, omfang og geografisk beliggenhet. Mange enheter peker på behovet for å legge beslutningsmyndigheten nærmest mulig de innsatte, og at dette fordrer tilstrekkelig juridisk kompetanse og et bredt fagmiljø i avdelingene innen en sammenslått enhet.

3.3.4.3 Departementets vurderinger

Omorganisering til en tonivåmodell innebærer en reduksjon av ledelse og administrasjon ved at flere lokale enheter slås sammen og at regionadministrasjonene legges ned. Dette vil frigjøre ressurser fra administrasjon til tjenesteproduksjon. Med en styrket tjenesteproduksjon menes først og fremst at kvaliteten på tjenestene til de domfelte og innsatte skal bedres. Bedre og styrket tjenesteproduksjon må vurderes i lys av måloppnåelse i henhold til samfunnsoppdraget. Tjenesteproduksjon omfatter både direkte tjenester til den enkelte domfelte og innsatte, og arbeid på systemnivå. Oppgavedelingen mellom sentralt og lokalt nivå skal bidra til styrket tjenesteproduksjon ved at stedsavhengige oppgaver som krever utstrakt lokalkunnskap eller nærhet til de domfelte og innsatte skal håndteres på lokalt nivå. De strategiske oppgavene og koordineringsoppgavene legges til direktoratet. En samling av disse oppgavene vil bety en effektivisering av ressursbruken, og medføre en høyere andel årsverk også på lokalt nivå.

En økning av ressurser til lokalt nivå vil i første rekke innebære et økt antall dagstillinger. Dette vil medføre mer tid til oppfølging av den enkelte innsatte, en styrket aktivisering og økt tilstedeværelse i miljøet. En meningsfull aktivisering vil bedre forutsetningene for en god tilbakeføring, og samtidig motvirke isolasjon og skadevirkningene av dette. Departementet vil understreke at tid til å prioritere aktivisering, gi støtte og styrke motivasjonen og mer tid til kontaktbetjentarbeid og utarbeiding av fremtidsplaner, er helt sentrale faktorer i arbeidet med en vellykket tilbakeføring. Tilstedeværelse og tid til oppfølging er også viktig for den dynamiske så vel som den statiske sikkerheten, og vil øke muligheten for å dempe risikoen for uro, identifisere negativ utvikling og forebygge uønskede hendelser. Aktiviteter som innebærer direkte kontakt mellom innsatte og ansatte, har vist seg å ha vel så stor betydning for trygghet under soning enn for eksempel overvåking fra vaktrommet.

Tjenesteproduksjon på systemnivå vil blant annet omfatte en samordning av kriminalomsorgens egen innsats med ytelser fra samarbeidende etater og frivillige organisasjoner. Målet er en helhetlig tilnærming, kontinuitet i straffegjennomføringen og en bedre utvikling for hver enkelt innsatt og domfelt. Det langsiktige målet er mindre tilbakefall.

3.3.5 Forenklet styring og tydelig etatsledelse

3.3.5.1 Kort beskrivelse

«Enhetsmodellen» innebærer at strategiske oppgaver og koordineringsoppgaver i all hovedsak samles i direktoratet. Likeledes vil alle klagesaker etter straffegjennomføringsloven behandles i direktoratet. Enkelte operative oppgaver som i dag håndteres av regionadministrasjonene, eksempelvis oppgavene innen domsadministrasjon, utvalgte sikkerhetsoppgaver og inspeksjoner legges til direktoratet. I forvaltningssamarbeidet vil direktoratet få det overordnede ansvaret for avtaler i tillegg til samordning med andre direktorater, mens enhetene vil få ansvar for det praktiske forvaltningssamarbeidet.

3.3.5.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen konstaterer at «enhetsmodellen» har potensial til å virke forenklende og avbyråkratiserende. KY mener at det er viktig at antallet enheter og størrelsen på disse gir mulighet for et adekvat kontrollspenn til de enkelte enheter. Organisasjonen mener at et antall på 15 til 20 enheter vil være håndterbart.

Enkelte kriminalomsorgsenheter påpeker at kontrollspennet i «enhetsmodellen» styringsmessig vil være mer utfordrende mellom nivåer og enheter i en «enhetsmodell» enn en «sentermodell». Enkelte uttrykker også en viss bekymring for at tonivåmodellen skal medføre økt byråkratisering for de mindre lokale enhetene og avdelingene. Andre er bekymret for om bortfall av regionene kan medføre fravær av nær og synlig ledelse, og fremhever behovet for tett dialog med ledere ute i etaten og arenaer for diskusjoner og beslutninger.

Mange av kriminalomsorgens enheter etterlyser at det i ny modell må tildeles nok ressurser til å etablere velfungerende enheter på lokalt nivå, slik at de gjøres i stand til både å håndtere oppgaver som tidligere lå på regionalt nivå og ivareta oppgaver på lokalt nivå. Her må det tas hensyn til enhetenes sammensetning, omfang og geografisk beliggenhet. Mange peker også på behovet for å legge beslutningsmyndigheten nærmest mulig de innsatte, og at dette fordrer tilstrekkelig juridisk kompetanse og et bredt fagmiljø innen den enkelte enhet.

3.3.5.3 Departementets vurderinger

Når strategisk fagutvikling skjer både i direktoratet og i hver av de fem regionene, er det en risiko for at styringen fragmenteres. Etter departementets syn vil derfor en organisering etter en tonivåmodell gi en tydeligere etatsledelse og forenkle styringsdialogen slik at utviklings- og forbedringspotensialet sikres gjensidig på begge nivåer.

En vellykket implementering av en tonivåmodell forutsetter at det er en sammenheng mellom oppgavedeling, fullmaktsstruktur og ressurser, og at fullmakts- og beslutningsstrukturen og ansvars- og oppgavedelingen mellom sentralt og lokalt nivå er klart definert. Etablering av en tonivåmodell innebærer at oppgavene som regionadministrasjonene har hatt, med enkelte internadministrative unntak, enten må håndteres av direktoratet eller på lokalt nivå. Oppgavene må fordeles på en slik måte at kvaliteten i straffegjennomføringen ivaretas bedre enn i dag. Det er også forutsatt at oppgaveløsningen skal bli mer effektiv. Dette er en målsetning som krever at oppgaveløsning, arbeidsformer og arbeidsprosesser gjennomgås med sikte på forenkling og forbedring. Stedsavhengige oppgaver som krever utstrakt lokalkunnskap i oppgaveløsningen eller nærhet til de innsatte og domfelte, skal som hovedregel håndteres på lokalt nivå, mens stedsuavhengige oppgaver håndteres på sentralt nivå.

Flere av høringsinstansene fremhever at kontrollspennet ikke må bli for stort. I vurderingen av hva som er et hensiktsmessig antall enheter, har departementet lagt vekt på at styrings- og kontrollspennet skal være håndterlig både på sentralt og lokalt nivå. Hensynet til effektiv ressursbruk sammen med tilstrekkelig administrativ kapasitet og kompetanse til å ivareta målene for god straffegjennomføring er vektlagt.

3.3.6 Rettslikhet og likebehandling

3.3.6.1 Kort beskrivelse

«Enhetsmodellen» innebærer at alle enkeltsaker om straffegjennomføring behandles i førsteinstans på enhetsnivå, mens all klagesaksbehandling behandles i direktoratet. Samling av alle klagesaker i direktoratet skal sikre lik praktisering av regelverket. Likhet i saksbehandlingen skal også understøttes av en enhetlig og samlet faglig utvikling av kriminalomsorgen.

3.3.6.2 Høringsinstansenes syn

Etter Advokatforeningens syn gir en ordning med to nivåer det beste grunnlaget for en ensartet praksis. Det er foreningens inntrykk at dagens system med tre nivåer og fem ulike regioner ikke nødvendigvis fremmer rettssikkerhet og likebehandling. Advokatforeningen legger til grunn at departementets forutsetning ved innføring av en ny modell er at det lokale nivå skal styrkes og tilføres saksbehandlerkompetanse. Når lokalt nivå skal treffe avgjørelse i første instans, treffes beslutningen av den som presumptivt skal kjenne den innsatte og de lokale forhold best, samtidig som innføring av et klageorgan for hele landet bør sikre rettslikhet og med det styrke innsattes rettssikkerhet.

Flere av kriminalomsorgens enheter støtter en sentralisering av klagebehandlingen. Også NFF har forståelse for at det er ønske om en mer enhetlig kriminalomsorg med størst mulig likhet i utførelse og håndheving av straffegjennomføringen. NFF peker i tillegg på mulige forskjeller i saksbehandling av saker som ikke blir påklaget, og oppfordrer til å ha ordninger som kontrollerer dette. Flere av kriminalomsorgens enheter peker på at sentralisering av klagesaksbehandlingen kun vil avdekke en eventuell ulik praksis i tilfeller hvor domfelte har påklaget vedtaket. En rekke vedtak påklages aldri, og det må også sikres likhet når det gjelder de sakene hvor domfelte gis medhold i sin søknad.

Enkelte av kriminalomsorgens enheter savner en redegjørelse for at det faktisk foreligger ulikhet i saksbehandlingen innenfor dagens modell. Det påpekes at kriminalomsorgen forvalter et skjønnsmessig regelverk, og det stilles spørsmål ved om en sentralisering av klagesaksbehandlingen vil være det riktige tiltaket for å sikre mer likhet i saksbehandlingen. Flere uttrykker bekymring for at kompetanse og ressurser til førsteinstansbehandling ikke blir ivaretatt godt nok i de foreslåtte modellene og er opptatt av at saksbehandlingskompetansen på lokalt nivå må styrkes, da lokalt nivå vil få sitt ansvarsområde betydelig utvidet sammenlignet med i dag. Det er blant annet vist til at regionalt nivå i dag treffer avgjørelse i flere alvorlige sakstyper hvor de domfelte representerer en risiko for samfunnssikkerheten.

NFF er opptatt av at likhetsperspektivet ikke må gi enhetene for stramme rammer for hva som er godkjente aktiviteter og innhold i en straffegjennomføring. NFF mener at fagsamlinger både for jurister og saksbehandlere med annen kompetanse må holdes hyppigere enn i dag. Også flere av kriminalomsorgens enheter nevner behovet for fagsamlinger som et virkemiddel for å oppnå likhet innenfor ulike sakstyper.

3.3.6.3 Departementets vurderinger

Hensynet til rettssikkerhet og likebehandling er grunnleggende i all saksbehandling. En viktig side ved likebehandling er kravet om ensartet praksis, slik at like tilfeller behandles likt. Dagens organisering med fem regioner er ikke godt nok egnet til å ivareta disse hensynene på en tilfredsstillende måte. Det er flere eksempler på ulik tolkning og praktisering av regelverket for straffegjennomføring.

En tonivåmodell innebærer at alle sakene etter straffegjennomføringsloven behandles av lokalt nivå som førsteinstans og direktoratet som klageinstans. En samling av klagesakene i direktoratet, vil etter departementets syn bidra til mer ensartet praksis. Modellen innebærer, som også påpekt av Advokatforeningen, at det lokale nivået må styrkes. Det er lokalt nivå som kjenner den innsatte og de lokale forhold best.

En samling av klagesakene i direktoratet vil også kreve sterk faglig kompetanse på sentralt nivå. Dersom det avdekkes avvikende vedtakspraksis ved en enhet, kan dette lettere håndteres i en tonivåmodell, hvor direktoratet har full oversikt over alle saker som behandles i andre instans. Dette vil igjen bidra til å kontrollere og styrke rettssikkerhet og likebehandling også på lokalt nivå. Departementet mener at enhetlig etatsledelse og samling av klagesakene i KDI således kan medvirke til å styrke rettssikkerheten og rettslikheten i kriminalomsorgen. Økt bruk av fagsamlinger, som påpekt av bl.a. NFF og flere av kriminalomsorgens enheter, vil være et godt virkemiddel for å oppnå likhet innenfor ulike sakstyper.

3.3.7 Bedre sammenheng i straffesakskjeden

3.3.7.1 Kort beskrivelse

Ny organisering skal bidra til bedre sammenheng i straffesakskjeden. Det innebærer en enhetlig og sammenhengende kriminalomsorg og god samhandling mellom kriminalomsorgen og de øvrige aktørene i straffesakskjeden.

3.3.7.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet bemerker at det ut i fra politiets ståsted er viktig med en fremtidig organisering av kriminalomsorgen som optimaliserer samarbeidet mellom kriminalomsorgens nivåer og Politidirektoratet og politidistriktene. Dersom kriminalomsorgens organisering samsvarer med politiets organisering, mener direktoratet dette vil forenkle samarbeidsrutiner og sikre god sammenheng, effektiv straffesaksbehandling og klare kontaktpunkter på riktig nivå.

Flertallet av kriminalomsorgsregionene uttrykker at dagens modell har korrespondert godt med andre samarbeidende etater, og at regionalt ledd har spilt en sentral rolle både med samhandling på tvers av fengsler, friomsorgskontor og sentre for narkotikaprogram med domstolskontroll, og med andre etater og samarbeidspartnere. Regionene foreslår at denne kompetansen videreføres i en tonivåmodell også på lokalt nivå, og ikke kun til sentralt nivå, slik at det lokale engasjementet opprettholdes.

3.3.7.3 Departementets vurderinger

Ny organisering skal utformes slik at den sikrer bedre saksflyt og et helhetlig blikk på innsatte og domfelte. Det innebærer både en sammenhengende og enhetlig kriminalomsorg og god samhandling mellom kriminalomsorgen og de andre aktørene i straffesakskjeden. Straffesakskjeden omfatter politiet og påtalemyndighetens arbeid med å forebygge, etterforske og oppklare kriminalitet, domstolenes iretteføring og kriminalomsorgens straffegjennomføring og tilbakeføring til samfunnet etter endt straffegjennomføring. Konfliktrådene er også en del av straffesakskjeden, primært som forebyggere, men også som gjennomførere. For å sikre en effektiv straffesakskjede er det viktig med god balanse i alle leddene.

Etatssamarbeidet, herunder forvaltningssamarbeidet, som god straffegjennomføring er avhengig av, vil være enklere å gjennomføre med to nivå; strategisk samarbeid på direktoratsnivå, og den operative gjennomføringen på lokalt nivå. Ulike samarbeidspartnere har organisert seg forskjellig. Felles er at alle har et sentralt nivå som egner seg for samarbeid som retter seg mot styring, og et lokalt nivå, der tjenesteproduksjonen skjer.

Å begrense antallet enheter basert på fylkesgrensene vil kunne forenkle samhandlingen både med de nye politidistriktene, konfliktrådene og forvaltningssamarbeidspartnere, som ofte er knyttet til kommune- eller fylkesadministrasjonene. En eventuell plassering av enhetsadministrasjonene ved et friomsorgskontor vil medvirke til en slik forenkling fordi friomsorgskontorene har en mer sentral plassering enn fengslene ofte har, i forhold til kommune- og fylkesadministrasjonene.