4 Bevæpningsutvalgets vurderinger og forslag

4.1 Noen innledende merknader

I NOU 2017: 9 redegjøres det for prinsipper for politi og maktbruk, politihistorie, politiets organisering, oppgaver og bevæpningsordning, samfunns- kriminalitets- og terrorutviklingen, den midlertidige bevæpningen i perioden fra 25. november 2014 til 3. februar 2016 og bevæpningspraksis og erfaringer fra andre relevante land. I punkt 9 i utredningen foretar utvalget en vurdering av mulige bevæpningsmodeller for norsk politi og foreslår å lovfeste vilkårene for politiets bruk av skytevåpen, at elektrosjokkvåpen utprøves og andre tiltak av mer administrativ og organisasjonsmessig art.

Departementet finner ikke grunn til å gå nærmere inn på samtlige av utvalgets vurderinger og forslag, siden de fleste av dem ikke munner ut i endringer av lovgivningen. Det er kun forslaget om å lovfeste vilkårene for politiets bevæpning som nødvendiggjør lovendring. Forslaget foreslås fulgt opp, jf. punkt 4.2 nedenfor. Som nevnt foreslår utvalget ingen endringer i politiets bevæpningsmodell. Siden dette var hovedelementet i utvalgets mandat og problemstillingen er av politisk interesse, finner man likevel grunn til å gi en kort omtale av utvalgets forslag, høringsinstansenes syn og departementets vurdering i punkt 4.3. I punkt 4.4 gjøres det kort rede for utvalgets forslag om utprøving av elektrosjokkvåpen og hvordan forslaget vil bli fulgt opp. I punkt 4.5 omtales enkelte av utvalgets øvrige forslag.

4.2 Lovfesting av vilkårene for bruk av skytevåpen

4.2.1 Utvalgets forslag

Utvalget anbefaler at de mest sentrale delene av våpeninstruks for politiet nedfelles i lov. Det foreslås at vilkårene for bruk av skytevåpen som i dag er nedfelt i våpeninstruks for politiet § 4-3, overføres til politiloven. Dette begrunnes med legalitetsprinsippet og vektleggingen av at bevæpning av politiet skal være et spørsmål som sikres demokratisk behandling. Utvalget foreslår også at vilkårene for bruk av gassvåpen og sprengvåpen tas inn i politiloven.

4.2.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene går mot utvalgets forslag om å lovfeste vilkårene for bruk av skytevåpen. Departementet er noe i tvil om i hvilken grad det er hensiktsmessig å flytte den relativt detaljerte bestemmelsen i våpeninstruksen § 4-3 til politiloven, men man er på den annen side enig i at de grunnleggende vilkårene for politiets bruk av skytevåpen bør lovfestes. Siden det vil være vanskelig å forkorte bestemmelsen uten samtidig å endre det materiellrettslige innholdet, foreslås det i likhet med utvalget, at bestemmelsene i våpeninstruksen § 4-3 i sin helhet flyttes til en ny § 6 b i politiloven. Departementet følger imidlertid ikke opp forslaget om å lovfeste vilkårene for bruk av gass- og sprengvåpen.

Gassvåpen har et atskillig mindre skadepotensial enn skytevåpen og skiller seg ikke vesentlig fra bruken av slagvåpen og OC-pepperspray, der vilkårene for bruk reguleres i særskilt instruks fastsatt av Politidirektoratet. Departementet kan heller ikke se at sprengvåpen står i samme stilling som bruk av skytevåpen, da sprengvåpen – i motsetning til skytevåpen – ikke skal brukes for å skade eller drepe mennesker.

4.3 Bevæpningsmodeller for politiet

4.3.1 Utvalgets forslag

Utvalgets flertall anbefaler videreføring av dagens ordning med et ordinært ubevæpnet politi som medbringer en- og tohåndsvåpen i kjøretøy (fremskutt lagring). Et mindretall (ett medlem) foreslår en bevæpningsmodell med uladd våpen på tjenesteperson (fremskutt lagring på kropp).

En viktig premiss for flertallets konklusjon har vært ønsket om å bevare den tilbakeholdne polititradisjonen som vektlegger samfunnskontrakten mellom politi og publikum, hvor legitimitet og tillit er fundamentet. Utvalget mener denne tradisjonen best kan bevares gjennom å opprettholde en restriktiv tilgang til skytevåpen.

Utvalget mener det er viktig å forhindre uønskede, ekstreme hendelser og å ha en så god beredskap som mulig innenfor det samfunnet vi ønsker. Utvalget er imidlertid opptatt av at ikke hele politiets virksomhet styres av de mest ekstreme hendelsene som kanskje aldri vil skje, og at samfunnet ikke bør innrettes på grunnlag av verstefallstenkning og frykt. Det vises her blant annet til at terrortrusselen ut fra antall døde må betraktes som marginal sammenlignet med andre fenomener i samfunnet, som for eksempel trafikkulykker.

Utvalget mener det ikke er funnet trekk ved samfunnsutviklingen som tilsier behov for at politiet bør være bevæpnet i daglig tjeneste. Videre mener utvalget at det heller ikke foreligger dokumentasjon som tilsier at polititjenestepersoner oftere enn før står overfor flere og/eller mer alvorlige trusselsituasjoner nå.

Når det gjelder terrorhendelser og utviklingen i trusselbildet etter 1950, mener utvalget at Europa i dag er på et lavt nivå, og at Norge er mindre utsatt for terror enn en rekke andre land i Europa. I det store flertallet av terrorhendelser i Europa har politiets bæring av skytevåpen ikke vært avgjørende. Etter utvalgets syn kan det likevel ikke utelukkes terrorhendelser hvor generell bevæpning er avgjørende, men at det undersøkte materialet viser at dette kun gjelder noen få former for terror. Videre legger utvalget til grunn at i de langt fleste hendelsene vil forskjellen på fremskutt lagring og generell bevæpning være uten betydning. PST følger trusselbildet i Norge nøye og dersom dette skulle endre seg, vil det være fullt mulig innenfor dagens ordning å iverksette midlertidige tiltak som følge av dette, herunder bevæpning.

Utvalget har vurdert trender knyttet opp mot særlig kriminalitetsbildet i både Norge og resten av den vestlige verden, utviklingen av såkalte parallellsamfunn, politiets håndtering av psykiatripasienter, vold mot polititjenestepersoner og andre utsatte yrkesgrupper, trusselbildet og terrorutviklingen. Utvalget viser blant annet til at det har vært få hendelser hvor forskjellen mellom fremskutt lagring og bæring av våpen på hofta ville vært avgjørende.

Utvalget viser til at polititjenestepersoner er godt trent og utrustet sammenlignet med andre land, og at ordningen med fremskutt lagring gir mulighet til raskt å gå fra en normaltilstand med ubevæpnet politi i den daglige tjenesten, til svært høy beredskap. Tilstrekkelig bemanning anses i denne sammenheng som helt avgjørende for å sikre et hurtig responderende politi. Det fremheves at bevæpning ikke må kompensere for manglende politiressurser, og at økning i bemanning så langt som mulig bør finne sted før en vurderer bevæpning av politiet.

Som en oppsummering over fordeler og ulemper ved dagens ordning fremhever utvalget at den i hovedsak fungerer godt, og at den norske polititradisjonen langt på vei fremstår som et idealtypisk eksempel på den tilbakeholdne tradisjonen, som utvalget ønsker å sikre for fremtiden. Utvalget erkjenner likevel at ordningen har noen svakheter, blant annet i situasjoner der det vil være problematisk å forlate tjenestekjøretøy av frykt for at det kan bli stjålet. Videre nevnes den frykt som kan skapes ved en eventuell midlertidig bevæpning fordi tiltaket er synlig for publikum, samt at politiet i dag ikke har noe maktmiddel umiddelbart tilgjengelig som fungerer på avstand. Utvalget mener likevel at fordelen ved dagens ordning oppveier ulempene.

Utvalget drøfter videre fordeler og ulemper knyttet til en ordning med generell bevæpning av politiet, som ville innebære bevæpning av alt innsatspersonell i daglig tjeneste. Generell bevæpning kan etter utvalgets syn anses som en beredskapshevning i forhold til gjeldende ordning, fordi politiet får umiddelbar tilgang til skytevåpen i alle situasjoner. Dette kan oppleves som en trygghet for polititjenestepersonen. Politiet vil i flere situasjoner være i stand til å kunne agere med skytevåpen umiddelbart, enten de står overfor en mentalt ustabil person eller et tilsiktet voldelig angrep. Utvalget mener imidlertid at ettersom de ikke finner dokumentasjon som tilsier at generell bevæpning er nødvendig, så vil dette bryte med nødvendighetsprinsippet, som innebærer at det så langt det er mulig skal brukes ikke-voldelige midler, og at skytevåpen kun må brukes dersom andre midler ikke kan oppnå det nødvendige resultatet.

Utvalget er kjent med at flere tjenestepersoner opplevde økt trygghet da politiet var midlertidig bevæpnet fra 25. november 2014 til 3. februar 2016, og at flere uttrykte at bevæpningen gjorde dem i stand til å møte alle typer oppdrag uten å måtte trekke seg tilbake.

Utvalget mener at det å kunne gå til umiddelbar innsats i en kritisk situasjon, kan medføre at tjenestepersonene går raskere inn i situasjoner enn tidligere og at dette kan være uheldig dersom det medfører at det gjøres færre eller dårligere risikovurderinger. Videre kan utvalget heller ikke se at behovet for tjenestepersonenes egensikkerhet kan begrunne generell bevæpning, idet egensikkerhet må kunne ivaretas på annen måte.

Utvalget har også vurdert om det er grunnlag for å innføre generell bevæpning av deler av politiets innsatspersonell, basert på blant annet geografi, oppdragstype og innsatskategori. Utvalget har på bakgrunn av det som er nevnt over, ikke funnet at det er behov for en slik begrenset generell bevæpning.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt hva gjelder spørsmålet om bevæpningsmodellen for politiet bør endres eller ikke. Det er flere sentrale høringsinstanser, herunder Riksadvokaten, Politidirektoratet (POD) og Politiets sikkerhetstjeneste (PST), som gir uttrykk for at tiden er inne for å gjøre endringer. Disse høringsinstansene begrunner sitt standpunkt først og fremst med at trusselbildet er endret. I det følgende gis det en kortfattet sammendrag av hovedinnholdet i høringsinstansenes uttalelser.

Riksadvokaten deler mange av utvalgets betraktninger om hva som gir politiet tillit og legitimitet, og mener at arbeidet til utvalget er forankret i gode og tidløse politiverdier. Riksadvokaten deler imidlertid ikke alle utvalgets vurderinger og beskrivelser av kriminalitetsutviklingen, og har et annet syn på det foreliggende trusselbildet. Det anføres at utvalget er for optimistisk ved sin beskrivelse og konklusjon av trusselbildet, og viser blant annet til høringsuttalelsen fra PST. Det vises også til at dagens trusselbilde ikke på samme måte som tidligere er knyttet opp mot regioner eller land, men at trusselen om terrorhandlinger i større grad enn tidligere rammer hvor som helst, selv om Norge i mindre grad enn Europa for øvrig er utsatt for terrorisme fra ekstrem islamisme.

Riksadvokaten mener at alminnelig bevæpning ikke vil kunne forhindre terrorangrep, men at et bevæpnet politi som har mulighet til øyeblikkelig innsats, vil kunne utgjøre en avgjørende forskjell, endre et hendelsesforløp, lede til at en får pågrepet eller uskadeliggjort en eller flere kriminelle og kanskje redde ett eller flere liv. Det vises her også til aktuelle terrorhendelser de seneste år der rask tilgang på skytevåpen var avgjørende for rask politirespons, og at ordningen med fremskutt lagring vil gi for lang klargjøringstid i tilfeller som krever øyeblikkelig innsats. Riksadvokaten fremhever også at en slik ordning vil forenkle prosedyrene for klargjøring til væpnet innsats, slik at kapasiteten frigjøres til selve oppdragsløsningen.

Riksadvokaten mener det bør åpnes for differensiering av hvilke politistyrker som skal være bevæpnet, men at dette ikke bør skje ut fra innsatskategori.

Oslo statsadvokatembeter mener at både terrorsituasjonen slik den har utviklet seg de senere år, og de mange farefulle oppdragene som politiet er pliktige til å utføre i den daglige tjenesten, tilsier at også norsk politi går over til en ordning hvor skytevåpen blir en del av det utstyret operativt personell normalt skal medbringe.

Det nasjonale statsadvokatembetet mener at det bør innføres generell bevæpning for norsk politi ved at skytevåpen bæres på hoften. De er i overveiende grad uenige med utvalget i dets vurderinger og konklusjoner knyttet til terrorutviklingen de senere år og dens betydning for bevæpningsspørsmålet.

POD mener at gjeldende bevæpningsmodell har fungert godt, men at trusselbildet tilsier endringer i gjeldende ordning. POD mener det bør innføres en ordning som i større grad tillater bevæpning i forbindelse med patruljering i nærmere utpekte, geografiske områder, når disse områdene utpeker seg som særskilt utsatte eller sårbare.

POD mener at regelverket bør utvides, slik at politiet kan bevæpne enkelte patruljer i den daglige tjenesten, for å styrke grunnberedskapen og innsatsevnen i nærmere utpekte områder, og viser til at kombinasjonen av et høyere trusselnivå og særlig utsatte og sårbare områder gjør slik bevæpning nødvendig. POD ser ikke for seg at det er et stort antall områder som er aktuelle for bevæpning. Særlig aktuelt vil det være på Oslo Lufthavn Gardermoen og i Oslo sentrum. Det kan også etter deres syn være aktuelt med slik bevæpning andre steder i landet, basert på lignende problemstillinger. POD mener videre at det i tillegg til overnevnte bevæpningsmodell, bør innføres en ordning som i større grad tillater bevæpning i situasjoner hvor politiet ikke har tjenestevåpen lett tilgjengelig i form av fremskutt lagring i kjøretøy eller på annen måte.

PST mener utvalget har lagt upresis og ikke oppdatert informasjon til grunn for sine vurderinger og konklusjoner med henhold til terrorens betydning for spørsmålet om bevæpning av politiet. Det trusselbildet PST har beskrevet de siste årene tilsier at det er vesentlig forandret. Endringen er ikke knyttet til enkelthendelser eller -rapporteringer, men den generelle situasjonen med et høyt antall angrep i sammenlignbare land. Trenden er angrep mot ubeskyttede mål, med angrepsmidler og -taktikker som krever rask respons fra bevæpnet politi. Denne typen angrep preges erfaringsmessig av kort forberedelsestid, og dertil svært begrensede muligheter for å forebygge eller avverge i forkant. Etter PSTs syn bør beredskapen dimensjoneres ut fra den generelle sikkerhetssituasjonen, heller enn en urealistisk forventning om at konkret etterretning til enhver tid kan varsle om når og hvor et potensielt terrorangrep vil finne sted. PST mener derfor at fast bevæpning er nødvendig for at politiet skal kunne utføre det samfunnsoppdraget de er satt til og som borgerne forventer. Politiets utlendingsenhet gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

Utrykningspolitiet støtter flertallets vurderinger knyttet til behovet for bevæpning og anbefaler å videreføre gjeldende ordning med et ubevæpnet politi, som medbringer ett- og tohåndsvåpen i kjøretøy (fremskutt lagring).

Politidistriktene har en noe uensartet oppfatning om hva bevæpningsmodellen i fremtiden bør gå ut på.

Oslo politidistrikt (OPD) gir uttrykk for at utvalget ikke i tilstrekkelig grad har lagt vekt på den økte terrorfaren den siste tiden og erfaringene knyttet til ordningen med midlertidig bevæpning i tidsrommet. OPD mener det er behov for generell væpning av Oslopolitiet.

De mener likevel det er grunnlag for å differensiere ordningen med bevæpning, og at dette ikke rokker ved tanken om et enhetspoliti.

Vest politidistrikt mener at generell bevæpning vil styrke grunnberedskapen og gjøre politiet bedre i stand til å håndtere uventede og ekstreme hendelser, og mener at en differensiert bevæpning ikke anses hensiktsmessig.

Finnmark politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt anbefaler også generell bevæpning av politiet, men mener at mindretallets forslag om fremskutt lagring på kropp vil gi tilstrekkelig beredskap mot uventede hendelser.

Øst politidistrikt støtter utvalgets anbefaling om et fortsatt ubevæpnet politi. De mener politiet har lett tilgang til våpen, og har gjennomgående god responsevne, men at modus for terror de senere år tilsier at politiet må ha skytevåpen lett tilgjengelig.

Møre- og Romsdal, Nordland, Innlandet, Troms og Sør-Vest politidistrikt gir uttrykk for tilsvarende synspunkter. Troms politidistrikt anbefaler likevel at det gis noe lempeligere regler for bevæpning for enkelte tjenesteoppdrag der selv en liten risiko for alvorlige hendelser anses for uakseptabel, og Nordland politidistrikt fremhever at spørsmålet om generell bevæpning av politiet bør vurderes jevnlig.

Politiets Fellesforbund (PF) mener norsk politi bør være generelt bevæpnet, og mener utvalgets rapport har store mangler hva gjelder risikoforståelse og beredskapsarbeid. PF fremhever videre at det ikke synes som om utvalget samlet har tilstrekkelig innsikt i dagens polititaktikk og operativt utstyr til å ha et godt vurderingsgrunnlag, videre mener PF at det er svakheter knyttet til anvendelsen av innsamlet kunnskap og data, og manglende drøftelser knyttet til krav i arbeidsmiljøloven og politiets handleplikt.

PF peker blant annet på at mange politifolk har vært i situasjoner der rask tilgang til skytevåpen har vært nødvendig og lagring i kjøretøyet har vært en svært uhensiktsmessig løsning. Videre nevnes at det er flere eksempel på at rask tilgang til skytevåpen i perioden med midlertidig bevæpning har vært en forutsetning for god oppdragsløsning til beste for publikum og at det i noen tilfeller har reddet liv. Det vises også til at antall saker som gjelder vold mot offentlig tjenestemann øker og at utvalget i sin vurdering av trusselsituasjonen har lagt for liten vekt på den senere tids utvikling med større bruk av våpen og kjøretøy fremfor eksplosiver.

Norges politilederlag opplyser at de er splittet i spørsmålet om generell bevæpning, men at et knapt flertall anbefaler generell bevæpning for å styrke politiets innsatsevne ved terrorhendelser. De mener at om det innføres en ordning med generell bevæpning må det utvikles nye metoder, utstyr og taktikk for i størst mulig grad å ivareta politiets sivile preg og en oppdragsløsning i tråd med en tilbakeholden tradisjon.

Hovedverneombudet for politi- og lensmannsetaten mener det må gjøres vesentlige endringer i gjeldende bevæpningsmodell, slik at den i større grad ivaretar politiets egensikkerhet og mulighet for rask respons på terrorhendelser. Det tas ikke uttrykkelig stilling til om dette standpunktet innebærer generell bevæpning, men hovedverneombudet mener at politiet i utgangspunktet skal ha tilgang på skytevåpen i utførelse av all ordenstjeneste, vakt og sikringsoppdrag, men at dette utgangspunktet kan fravikes når det anses hensiktsmessig.

Advokatforeningen, Norsk forening for kriminalreform, NTL, NTL politi og Rettspolitisk forening støtter utvalgets forslag om å videreføre gjeldende bevæpningsmodell.

4.3.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår ingen endringer i dagens ordning med at politiet som utgangspunkt er ubevæpnet. Utvalgets utredning og høringsinstansenes uttalelser viser med all tydelighet at spørsmålet om bevæpning er et sammensatt og vanskelig spørsmål.

Hovedinnvendingen fra de høringsinstansene som ikke er enig i utvalgets konklusjon, er at utvalget er for optimistisk med hensyn til hvilket trusselbilde vi står overfor i dagens samfunn, og hvilke tiltak som må til for å sikre at politiet er i stand til å stanse eventuelle terrorangrep så raskt som mulig. Som det fremgår av punkt 6.3 i Prop. 70 L (2017–2018), sa departementet seg delvis enig i denne kritikken, og foreslo tidsubegrenset bevæpning ved sårbare objekter (punktbevæpning). I proposisjonen her foreslås at en beslutning om tidsubegrenset punktbevæpning også kan omfatte bevæpnet patruljering i avgrensede områder mellom sårbare objekter, jf. punkt 5.

4.4 Elektrosjokkvåpen

Utvalget anbefaler at elektrosjokkvåpen utprøves slik at politiet i patruljerende tjeneste får et nytt taktisk våpen, som er mindre dødelig enn skytevåpen.

Departementet er enig i at elektrosjokkvåpen bør utprøves. Politidirektoratet har iverksatt en prøveordning med bruk av elektrosjokkvåpen i fire politidistrikter (Troms, Sør-Vest, Øst og Oslo politidistrikt). Utprøvingen vil pågå i to år, fra 1. januar 2019 og ut 2020, og følges av en forskningsmessig evaluering. Formålet er å fremskaffe kunnskap om effekter av dette maktmiddelet for å kunne gi en politifaglig anbefaling om det bør innføres i norsk politi. Det er gjennomført opplæring av innsatspersonellet som deltar i utprøvingen, og departementet har med hjemmel i politiloven § 29 første ledd jf. våpeninstruksen § 1-1 fjerde ledd gitt en særinstruks for bruk av elektrosjokkvåpen i forbindelse med prøveordningen.

4.5 Utvalgets øvrige anbefalinger

Utvalget anbefaler systematisk evaluering av situasjoner der politiet har benyttet skytevåpen i tjeneste, og at politiets bruk av makt registreres systematisk. Det bør utarbeides verktøy som muliggjør kontinuerlig registrering av maktbruk og som kan gi en samlet oversikt over denne.

Utvalget anbefaler videre at politiet får på plass et system og kvalitetssikrede rutiner for innrapportering av vold og trusler mot tjenesteperson, slik at omfang og utvikling kan dokumenteres og eventuelt følges opp med nødvendige tiltak.

Endelig foreslår utvalget blant annet enkelte tiltak av politioperativ art, som departementet ikke finner grunn å gå nærmere inn på.

Politidirektoratet har vurdert utvalgets anbefalinger og enkelte av disse er fulgt opp. Politidirektoratet har anskaffet et nytt forbedringssystem som skal brukes til å registrere blant annet uønskede hendelser og avvik, herunder HMS-avvik som eksempelvis vold og trusler. Det nye systemet skal etter det opplyste tas i bruk av alle politidistrikter og særorganer i 2019. Videre arbeides det blant annet med å etablere en ny IKT-løsning for å registrere alle beslutninger om bevæpning, samt bruk av skytevåpen og andre maktmidler i politiet.