1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1 Virusutbruddet – økonomiske konsekvenser og tiltak

Kommunene leverer noen av de viktigste tjenestene i innbyggernes hverdag. Kommunesektoren er ansvarlig for barnehager, skole, helsetjeneste, omsorgstjenester, barnevern, kollektivtrafikk, veier, rent vann, avløp og renovasjon. Kommunene har gjort og gjør fortsatt en stor innsats for å bekjempe de helsemessige konsekvensene av koronapandemien, og skal samtidig sørge for at innbyggerne kan motta tjenestene de er avhengige av hver dag.

Regjeringen er opptatt av at kommunene skal ha en god og forutsigbar kommuneøkonomi. Det er avgjørende for et godt tjenestetilbud til innbyggerne, både under dagens unntakssituasjon og når situasjonen etter hvert normaliseres.

Regjeringen har under virusutbruddet fremmet en rekke forslag til økte bevilgninger til kommunesektoren for å avhjelpe de mest prekære behovene. Fra midten av mars til 7. april vedtok Stortinget i flere omganger økte bevilgninger til kommunesektoren på i alt 6,5 mrd. kroner. Stortinget har også anmodet regjeringen om å redusere arbeidsgiveravgiften i én termin med 4 prosentpoeng. Det innebærer en innsparing for kommunesektoren på om lag 2,2 mrd. kroner. Regjeringen følger opp anmodningen i revidert nasjonalbudsjett 2020.

De økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av virusutbruddet er omfattende, men det er fortsatt svært usikkert hvor store de vil bli. Regjeringen har stor forståelse for at kommunene og fylkeskommunene kjenner på en betydelig usikkerhet om de økonomiske rammebetingelsene i dagens situasjon. En foreløpig oppsummering av de økonomiske konsekvensene i 2020 er gjengitt i kapittel 2.

I revidert nasjonalbudsjett 2020 foreslår regjeringen å øke bevilgningene til kommunesektoren med om lag 2,1 mrd. kroner. Dette inkluderer økte skjønnsmidler til fylkeskommunene med 1,5 mrd. kroner for tapte billettinntekter fra kollektivtrafikken, 350 mill. kroner som en del av tiltaksplanen for sårbare barn og unge, 140 mill. kroner til digitalisering i skolen, 80 mill. kroner til praksiskompensasjon for fastleger og 50 mill. kroner til smitteverns- og oppfølgingsarbeid for særlig utsatte grupper.

Regjeringens foreløpige vurdering av de økonomiske konsekvensene er at allerede vedtatte bevilgninger og forslagene til nye bevilgninger er sentrale tiltak for å redusere den økonomiske usikkerheten for kommunesektoren.

Regjeringen følger nøye med på utviklingen i kommunesektoren, og vil komme tilbake til Stortinget med nye tiltak hvis det er behov for det. For å få et enda bedre vurderingsgrunnlag, har regjeringen tatt initiativet til å nedsette en arbeidsgruppe med representanter fra staten og kommunesektoren for å kartlegge de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet for sektoren. Arbeidsgruppen skal avgi en endelig rapport innen 1. april 2021. Det vurderes underveis i arbeidet om gruppen også skal avgi en eller flere delrapporter.

Som følge av virusutbruddet vil det oppstå situasjoner hvor det verken er mulig eller forsvarlig å oppfylle alle kravene som følger av gjeldende kommunelov, IKS-lov eller partilov. Stortinget har ved behandlingen av Prop. 69 L (2019–2020) vedtatt en midlertidig lov om unntak fra kommuneloven, IKS-loven og partiloven. Loven gir blant annet hjemmel for utvidete frister for å avlegge revisjonsberetning, gjennomføre etterlevelseskontroll og vedta årsregnskap og årsberetning. Innberetningsfristen som politiske partier er pålagt etter partiloven er også utvidet. Det er i tillegg fastsatt to midlertidige forskrifter om bruk og gjennomføring av fjernmøter i folkevalgte organer og interkommunale selskaper.

1.2 Inntektsrammer for kommunesektoren i 2021 mv.

Staten vil legge til rette for at kommunene kan levere nødvendige tjenester så lenge dagens unntakssituasjon varer, og at de fortsatt skal kunne gjøre det når situasjonen blir normalisert. Uavhengig av den aktuelle situasjonen må imidlertid kommunesektoren de kommende årene påregne strammere inntektsrammer. Bidraget til finansiering av offentlige utgifter fra oljeinntektene vil avta. Samtidig vil kommunenes merutgifter knyttet til den demografiske utviklingen øke sterkt utover det kommende tiåret. Utviklingen medfører at det blir stadig viktigere at kommunene har en effektiv drift og god økonomistyring for å kunne levere gode tjenester til innbyggerne, og at kommunene jobber systematisk med innovasjon og ny teknologi som kan bidra til bedre tjenester og mer effektiv drift.

Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på mellom 2 og 2,4 mrd. kroner i 2021. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i 2020 i revidert nasjonalbudsjett 2020, korrigert for virkningene av virusutbruddet. Av veksten legger regjeringen opp til at fylkeskommunene tildeles 0,4 mrd. kroner. Resten av veksten på mellom 1,6 og 2 mrd. kroner tildeles kommunene. Det økonomiske opplegget for 2021 er omtalt i kapittel 2.

Fra høsten 2018 ble det innført en nasjonal norm for lærertetthet på 1.–10. trinn. Normen ble finansiert gjennom et øremerket tilskudd på Kunnskapsdepartementets budsjett i 2018 og 2019. I 2020 ble det øremerkede tilskuddet innlemmet i rammetilskuddet til kommunene og gitt en særskilt fordeling i inntektssystemet. I statsbudsjettet for 2020 ble det varslet at disse midlene skal fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet fra og med 2021. I den forbindelse foreslår departementet å justere delkostnadsnøkkelen for grunnskolen, samtidig som noe av midlene fortsatt skal gis en særskilt fordeling. Dette er nærmere omtalt i kapittel 3.

Antallet null- og lavutslippsferjer øker. Selv om det er stor variasjon i kostnadene mellom ulike ferjesamband, tyder erfaringene så langt på at anskaffelse av batteridrevne ferjer alt i alt har gitt merkostnader for fylkeskommunene sammenliknet med innkjøp av konvensjonelle ferjer. For å sikre at kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene fanger opp endringer i utgiftene raskt, foreslås en endring fra 2021 i beregningen av sektorvektene i inntektssystemet for fylkeskommunene. Endringen er omtalt nærmere i kapittel 4.

Regjeringen vil i henhold til Handlingsplanen for grønn skipsfart ta hensyn til kostnadsøkninger som følge av at fylkeskommunene har stilt og vil stille krav om lav- og nullutslippsløsninger ved konkurranseutsetting av ferje- og hurtigbåtsamband, der det ligger til rette for dette. I lys av dette foreslås det å øke rammetilskuddet til fylkeskommunene med 150 mill. kroner i revidert nasjonalbudsjett 2020, med særskilt fordeling til ferje- og båtfylkene.

Inntektssystemet fordeler rammetilskudd mellom kommuner og omfordeler skatteinntekter, og målsetningen er at alle kommuner skal settes i stand til å tilby innbyggerne likeverdige og gode tjenester. Norske kommuner har ulik geografi, befolknings- og alderssammensetning. Både etterspørsel etter tjenester og kostnader ved å gi tjenestene varierer derfor kommunene imellom, og det er variasjoner over tid. Det er derfor viktig at det foretas en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet med jevne mellomrom. Det er nå 15 år siden et offentlig utvalg gjennomgikk inntektssystemet for kommunene.

Regjeringen vil i løpet av våren 2020 oppnevne et offentlig utvalg som skal gå gjennom inntektssystemet for kommunene. Utvalget vil bli bedt om å gjøre en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet. Utvalget skal komme med prinsipielle og faglige vurderinger av fordelingen av inntekter og behovet for utjevning mellom kommunene. Utvalget skal levere sin utredning i løpet av våren 2022.

1.3 Oppfølging av bærekraftsmålene

Bærekraftsmålene ble vedtatt av FNs medlemsland i 2015. Det er til sammen 17 mål og 169 delmål. Målene handler om vekst og velstand, menneskers helse og utdanning, miljø og klima, fred, trygghet og samarbeid. Alle land har et ansvar for å oppfylle bærekraftsmålene innen 2030.

Kommunesektoren har en avgjørende rolle for at vi som nasjon skal klare å nå bærekraftsmålene. Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for politiske prioriteringer på en lang rekke av de områdene som bærekraftsmålene handler om. Eksempler på dette er helse-, sosial- og omsorgstjenester, utdanning, tekniske tjenester, arealplanlegging og infrastruktur, kollektivtransport og tiltak for miljø. Kommuner og fylkeskommuner er demokratiske arenaer og dermed avgjørende for hvordan vårt folkestyre fungerer, blant annet ved representative beslutningsprosesser og åpne institusjoner.

Rammefinansiering og rammestyring styrker det lokale selvstyret og gir handlingsrom til kommunene, samtidig som det legger til rette for et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Arbeidet med bærekraftsmålene krever helhetsperspektiver, noe som ligger i kjernen av kommunesektorens ansvar. Regjeringen legger vekt på at arbeidet med å realisere bærekraftsmålene sikres bred forankring gjennom den regionale og kommunale planleggingen.

Oppfølging av bærekraftsmålene er nærmere omtalt i kapittel 6.

1.4 Fortsatt behov for endringer i kommunestrukturen

Alle innbyggere, uavhengig av bosted, skal ha tilgang på gode og likeverdige offentlige tjenester. For å sikre dette, trenger vi bærekraftige og sterke kommuner. Utfordringene varierer i ulike deler av landet. Det er særlig utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling som gjør det nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen.

Fylkesmennene vil fortsatt ha en sentral rolle i den videre dialogen med kommunene om dagens kommunestruktur og om kommunene har de nødvendige forutsetningene for å kunne ivareta alle sine oppgaver og roller på en god måte.

Planprosessen kan være en god arena for kommunestyrene til å drøfte utviklingstrekk og utfordringer framover og hvilke mål kommunen ønsker å realisere. For kommuner i byområder kan planprosessen brukes til en diskusjon om hvordan kommunen kan få en bærekraftig samfunnsutvikling hvor blant annet samlet arealbruk og transportutfordringer ses i sammenheng. For de minste kommunene med befolkningsnedgang og med små og sårbare organisasjoner, er planprosessen en egnet prosess for å drøfte om kommunen har forutsetninger å møte framtidens utfordringer alene, eller om kommunen heller bør bygge en større og sterkere kommune sammen med nabokommuner.

Gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som slår seg sammen, blir videreført. Dette er nærmere omtalt i kapittel 7.

1.5 Brukerorientert, moderne og effektiv offentlig forvaltning

Kommunenes tjenestetilbud er i hovedsak godt over hele landet. Det gjøres et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser som kan gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF) viser at samlet effektivitet økte med i gjennomsnitt omlag 0,25 prosent per år i perioden 2008–2018 innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. Dette har gjort det mulig å bygge ut tjenestene ut over det inntektsveksten har lagt grunnlag for.

Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene avdekker betydelige forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere og bedre tjenester.

Demografiske endringer, globale utfordringer og redusert økonomisk handlingsrom gjør det stadig viktigere at forvaltningen er omstillingsdyktig og bruker ressursene mer effektivt og i samsvar med innbyggernes behov. Innovasjon i de offentlige tjenestene og økt grad av digitalisering er avgjørende for å utvikle et bedre og mer framtidsrettet tjenestetilbud for innbyggerne. Derfor vil dette fortsatt være et hovedsatsingsområde for regjeringen.

Regjeringen tar sikte på å legge fram en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor innen kort tid. Meldingen skal gi en tydeligere retning for innovasjon i offentlig sektor. Meldingen vil vektlegge hvorfor offentlig sektor må innovere, hva innovasjon i offentlig sektor er og status for innovasjon i offentlig sektor. Meldingen vil videre omtale regjeringens hovedgrep for å øke innovasjonstakten og -evnen i offentlig sektor.

Det er etablert en politisk arena innenfor konsultasjonsordningen mellom KS og staten for oppfølging av digitaliseringstiltak som berører kommunal sektor. Til denne arenaen hører tiltakene i digitaliseringsstrategien, Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025, som ble lansert i 2019.

Det er utarbeidet en handlingsplan for gjennomføring av tiltakene i digitaliseringsstrategien. Digitaliseringsdirektoratet vil være regjeringens fremste virkemiddel for raskere og mer samordnet digitalisering av offentlig sektor. Det er tett samarbeid mellom KS, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Digitaliseringsdirektoratet om gjennomføring av tiltak.

Fylkesmannen tildeler en del av skjønnsmidlene som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. Formålet med prosjektskjønnsmidlene er å oppfordre kommunene til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Fylkesmannen skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkesmannsembetene.

Arbeidet med brukerorientering, modernisering og effektivisering av offentlig forvaltning er nærmere omtalt i kapittel 8.

1.6 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Lokaldemokratiet er en grunnleggende del av det norske demokratiet og styringssystemet. En sentral forutsetning for et sterkt lokaldemokrati er at kommunene har handlingsrom og myndighet til å tilpasse tjenestetilbudet etter behovene og ønskene i kommunen. Regjeringen ønsker å styrke og videreutvikle lokaldemokratiet.

Styrking av lokaldemokratiet har vært en viktig del av kommunereformen. Kommunene som slo seg sammen fra januar 2020, har jobbet mye med å utvikle gode modeller for lokaldemokrati og innbyggerinvolvering fram mot sammenslåingene. Departementet har hatt en egen satsing for å styrke lokaldemokratiet gjennom et eget utviklingsprosjekt for nye kommuner.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet planlegger et utviklingsprosjekt for å løfte fram foregangskommuner som kan være inspirasjonskilder og forbilder for andre kommuner som vil styrke lokaldemokratiet. Formålet er å synliggjøre lokaldemokratimodeller som kan fungere godt under ulike forutsetninger, for eksempel knyttet til avstand, befolkningstetthet og demografi.

Departementet vil styrke innsatsen mot hat og trusler mot politikere, blant annet gjennom å utarbeide veiledningsmateriell om forebygging og håndtering av hatefulle ytringer og trusler mot lokalpolitikere. Som et ledd i dette vil departementet innhente mer kunnskap om hvilke konsekvenser hatefulle ytringer og trusler har for rekruttering til politikken, motivasjon og om det fører til at politikere trekker seg fra sine verv eller sier nei til renominasjon.

Valglovutvalget legger fram sin utredning 27. mai 2020. Utredningen vil legge et sentralt grunnlag for Kommunal- og moderniseringsdepartementets videre arbeid med å styrke valgordningen og lokaldemokratiet.

Det vises til nærmere omtale i kapittel 9 av deltakelsen ved lokalvalget i 2019, representasjon i folkevalgte organer, lokaldemokrati i nye kommuner, og en undersøkelse om tillit til lokaldemokratiet.