Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2020 og 2021

2 Kommuneøkonomien i 2020 og 2021

Ved inngangen til 2020 hadde kommunesektoren et godt økonomisk fundament. Gjennom god inntektsvekst og gode driftsresultater de senere årene har kommunene og fylkeskommunene bygd opp solide disposisjonsfond. Antall kommuner i ROBEK har blitt kraftig redusert, fra 49 kommuner i 2015 til 10 kommuner ved inngangen til mai 2020. God kommuneøkonomi har bidratt til høy aktivitetsvekst. Det har vært vekst i kommunal sysselsetting og investeringer. Kommuner og fylkeskommuner bygger ut tjenestetilbudet og investerer i den kommunale infrastrukturen. Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren og utviklingen i tjenestetilbudet til og med 2019 er nærmere omtalt i kapittel 11 og 12.

Som følge av virusbruddet og de omfattende samfunnsmessige tiltakene som ble iverksatt i mars 2020, har forutsetningene for kommuneøkonomien endret seg mye på kort tid. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 2.1.

2.1 Kommuneøkonomien i 2020

2.1.1 Vedtatte bevilgninger og tiltak i forbindelse med virusutbruddet

Kommuner og fylkeskommuner har stått overfor store praktiske utfordringer med å ivareta samfunnskritiske funksjoner under virusutbruddet. De økonomiske konsekvensene for kommunesektoren er omfattende. Det er fortsatt stor usikkerhet om hvor store de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet vil bli.

Som følge av redusert aktivitet i økonomien vil kommuner og fylkeskommuner få betydelig lavere skatteinntekter enn lagt til grunn i statsbudsjettet for 2020. På flere sektorer har brukerinntektene blitt kraftig redusert. Dette gjelder bl.a. barnehager, skolefritidsordningen, kollektivtrafikken, kultur og idrett. Kommuner og fylkeskommuner har fulgt regjeringens oppfordring om ikke å permittere ansatte, så utgiftene er ikke redusert i takt med inntektsbortfallet. Kollektivtrafikken har hatt en betydelig reduksjon i passasjergrunnlaget, men må opprettholdes blant annet for at samfunnskritisk personell skal komme seg til og fra jobb.

Den kommunale helse- og omsorgstjenesten har måttet øke kapasiteten som følge av virusutbruddet, og flere kommuner har merutgifter særlig til smittevernutstyr og til helsepersonell.

Regjeringen og Stortinget har reagert raskt på krisesituasjonen, og det er allerede bevilget nærmere 6,5 mrd. kroner til kommunesektoren som konsekvens av virusutbruddet.

Kommunene har fått følgende tilleggsbevilgninger:

• 3,75 mrd. kroner i økt innbyggertilskudd fordelt etter kostnadsnøkkelen i inntektssystemet

• 1 mrd. kroner som kompensasjon for bortfall av foreldrebetaling i barnehager og SFO

• 400 mill. kroner i ekstra skjønnsmidler

Fylkeskommunene har fått følgende tilleggsbevilgninger:

• 1 mrd. kroner som kompensasjon for tapte billettinntekter i kollektivtrafikken

• 300 mill. kroner til bedriftsintern opplæring, mulighet til å øke kapasiteten innen videregående opplæring og fagskoler for permitterte, samt styrking av de regionale karriereveiledningssentrene

Etter forslag i Prop. 67 S (2019–2020) har Stortinget vedtatt en økning av egenkapitalen i Kommunalbanken med 750 mill. kroner. Etter virusutbruddet var det stor uro i kapitalmarkedet. Mange kommuner finansierer sine investeringer i dette markedet, men erfarte problemer med å refinansiere lån som forfaller fram mot sommeren. Kapitaløkningen legger til rette for at Kommunalbanken kan refinansiere en stor del av denne gjelden.

Ved behandlingen av Prop. 52 S (2019–2020) vedtok Stortinget følgende anmodning:

«Stortinget ber regjeringen om å kompensere kommunene og fylkeskommunene for urimelige virkninger av skattesvikt, inntektsbortfall og merutgifter i forbindelse med håndteringen av smittesituasjonen og endret økonomisk utvikling siden vedtatt statsbudsjett.»

I Prop. 67 S (2019–2020) varslet regjeringen at den ville komme tilbake med en samlet vurdering av de økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av virusutbruddet, og fremme forslag til ytterligere tiltak for kommunene. Denne vurderingen er gitt i Revidert nasjonalbudsjett 2020 som regjeringen har lagt fram samtidig med kommuneproposisjonen. Det vises til nærmere omtale i pkt. 2.1.2.

2.1.2 Samlet vurdering av de økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av virusutbruddet

De økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av virusutbruddet er omfattende, men det er fortsatt svært usikkert hvor store de vil bli. Regjeringen har stor forståelse for at kommunene og fylkeskommunene kjenner på en betydelig usikkerhet om de økonomiske rammebetingelsene i dagens situasjon.

Regjeringen er opptatt av at kommunene skal ha en god og forutsigbar kommuneøkonomi. Det er avgjørende for et godt tjenestetilbud til innbyggerne, både under dagens unntakssituasjon og når situasjonen etter hvert normaliseres.

Samtidig med kommuneproposisjonen har regjeringen lagt fram Meld. St. 2 (2019–2020) Revidert nasjonalbudsjett 2020 og Prop. 117 S (2019–2020) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2020. I disse dokumentene redegjøres det for de økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av virusutbruddet, og forslag til ytterligere bevilgninger til kommunesektoren.

En rekke ulike forhold knyttet til virussituasjonen påvirker kommunesektorens inntekter og utgifter i 2020:

• Kommunesektorens skatteinntekter anslås å falle med om lag 5,3 mrd. kroner i 2020 sammenliknet med saldert budsjett. Det er stor usikkerhet knyttet til størrelsen på skattesvikten, på samme måte som for flere av de andre anslagene.

• Kommuner og fylkeskommuner vil også få reduserte inntekter fra gebyrer og andre inntekter. Dette gjelder særlig bortfall av foreldrebetaling i barnehage og SFO i perioden disse var stengt pga. virusutbruddet. Videre er billettinntektene fra kollektivtrafikk vesentlig redusert. Samlet anslås det at kommunesektorens gebyrinntekter reduseres med 5,5 mrd. kroner.

• Det anslås at kommunesektoren har hatt merutgifter på om lag 3,6 mrd. kroner knyttet til virusutbruddet. Dette omfatter i hovedsak kostnader til økt kapasitet og smittevernutstyr i helse- og omsorgstjenesten, akutt tannhelsetilbud og midlertidige endringer i sosialtjenesteloven.

• Det anslås nå en vesentlig lavere lønns- og prisvekst enn tidligere, noe som trekker ned kommunesektorens utgifter. Den kommunale kostnadsdeflatoren er nedjustert til 1,4 prosent, fra 3,1 prosent i saldert budsjett 2020. Reduksjonen i deflatoren vil isolert sett bedre kommunesektorens kjøpekraft med om lag 9,1 mrd. kroner.

Samlet indikerer disse anslagene at virkningene av virusutbruddet medfører et inndekningsbehov for kommunesektoren på 5,1 mrd. kroner. Det er stor usikkerhet knyttet til anslaget.

Kommunesektoren har gjennom allerede vedtatte tiltak mottatt kompensasjon på om lag 6,5 mrd. kroner, jf. pkt. 2.1.1.

I revidert nasjonalbudsjett 2020 foreslås det følgende:

• Reduksjon av arbeidsgiveravgiften i to måneder i tråd med Stortingets anmodning til regjeringen. For kommunesektoren innebærer det reduserte utgifter anslått til om lag 2,2 mrd. kroner i 2020. Arbeidsgivere i tiltakssonen og på Svalbard hvor det er nullsats får et tilskudd på i alt 167 mill. kroner. Kommunale og fylkeskommunale arbeidsgivere vil også nyte godt av dette.

• Økte bevilgninger til kommunesektoren på om lag 2,1 mrd. kroner. Dette inkluderer 1,5 mrd. kroner i kompensasjon til fylkeskommunene for bortfall av inntekter knyttet til kollektivtrafikk, 350 mill. kroner som en del av tiltaksplanen for sårbare barn og unge, 140 mill. kroner til digitalisering i skolen, 80 mill. kroner til praksiskompensasjon for fastleger og 50 mill. kroner til smitteverns- og oppfølgingsarbeid for særlig utsatte grupper.

Regjeringens foreløpige vurdering av de økonomiske konsekvensene er at allerede vedtatte bevilgninger og forslagene til nye bevilgninger er sentrale tiltak for å redusere den økonomiske usikkerheten for kommunesektoren.

Den samlede kompensasjonen til kommunesektoren bidrar til at kommunene kan kompensere private og ideelle aktører for ekstrakostnader de har grunnet virusutbruddet, herunder smittevernutstyr, ekstra renholdskostnader og økt bruk av vikarer mv. Det vil være opp til den enkelte kommune å fastsette størrelsen på kompensasjonen, men det forutsettes at kommunene ikke skal drive urimelig forskjellsbehandling mellom virksomheter med kommunal drift og virksomheter som private driver på vegne av kommunen.

Regjeringen vil følge nøye med på utviklingen i kommunesektoren, og vil komme tilbake til Stortinget med nye tiltak hvis det er behov for det. For å få et enda bedre vurderingsgrunnlag, har regjeringen tatt initiativet til å nedsette en arbeidsgruppe med representanter fra staten og kommunesektoren for å kartlegge de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet for sektoren.

Arbeidsgruppen skal systematisk gå gjennom hvilke typer utgifter eller inntekter som blir påvirket av virusutbruddet både direkte og indirekte. Ut fra dette skal arbeidsgruppen gi et anslag på hvor mye de ulike typene utgifter og inntekter utgjør.

Arbeidsgruppen skal avgi en endelig rapport innen 1. april 2021. Det vurderes underveis i arbeidet om gruppen også skal avgi en eller flere delrapporter.

2.1.3 Oppdatert anslag på inntektsvekst for kommunesektoren i 2020

I nasjonalbudsjettet 2020 ble det lagt opp til en vekst i kommunesektorens samlede og frie inntekter på hhv. 3,2 mrd. kroner og 1,3 mrd. kroner. Veksten var da målt i forhold til anslått inntektsnivå for 2019 i revidert nasjonalbudsjett 2019. Sammenliknet med oppdatert anslag på regnskap for 2019 ble veksten anslått til hhv. -1,9 mrd. kroner og -3,8 mrd. kroner. Da var det tatt hensyn til oppjustering av skatteanslaget for 2019 med 4,9 mrd. kroner i nasjonalbudsjettet for 2020. Saldert budsjett 2020 innebar ingen endringer i anslagene.

Anslagene for inntektsvekst i kommunesektoren i 2020 er oppdatert i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2020. I de oppdaterte anslagene er det tatt hensyn til økte overføringer og reduserte skatteinntekter og gebyrinntekter som følge av virusutbruddet. Det er også tatt hensyn til betydelig reduksjon i anslått lønns- og prisvekst. Den kommunale deflatoren for 2020 er satt ned fra 3,1 til 1,4 prosent.

På denne bakgrunn anslås kommunesektorens samlede og frie inntekter i 2020 å øke med hhv. om lag 4,8 og 5,0 mrd. kroner. Anslagene inkluderer økte bevilgninger som er foreslått i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett. Dette tilsvarer en oppjustering sammenliknet med anslagene for samlede og frie inntekter i nasjonalbudsjettet for 2020 på henholdsvis 6,6 mrd. kroner og 8,7 mrd. kroner.

Tabell 2.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2019 og oppdatert anslag for 2020 i nominelle priser. Frie inntekter er summen av skatteinntekter og rammetilskudd. Inntektene i 2019 er korrigert for oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd mv., slik at inntektsnivået i 2019 og 2020 er sammenliknbart.

2.1.4 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2020 – forslag til endringer i rammetilskuddet

Nedenfor er forslag til endringer i rammetilskuddet i statsbudsjettet for 2020 omtalt. For andre forslag som berører kommunesektoren vises det til Prop. 117 S (2019–2020) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2020.

Kap. 571 Rammetilskudd til kommuner

Post 60 Innbyggertilskudd

Tiltak rettet mot sårbare barn og unge

Det foreslås å øke kommunenes rammetilskudd med totalt 150 mill. kroner til tiltak rettet mot sårbare barn og unge. 75 mill. kroner begrunnes med økt tilgjengelighet i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, inkludert helsestasjon for ungdom (HFU), blant annet under skolens sommerferie. 75 mill. kroner begrunnes med avlastningstiltak og aktivitetstiltak for barn og unge med store behov. Det foreslås at midlene tildeles kommunene med en særskilt fordeling. Forslaget inngår i regjeringens tiltakspakke for sårbare barn og unge.

Tilskudd til fastleger

For å sørge for rekruttering til og stabilitet i fastlegeordningen vil regjeringen endre innretningen på basistilskuddet. Det innføres et knekkpunkt i basistilskuddet svarende til 1 000 listeinnbyggere fra 1. mai 2020. Satsen under knekkpunket vil være høyere enn satsen over knekkpunktet. Det foreslås at kommunene kompenseres gjennom en økning i rammetilskuddet på 233,3 mill. kroner i 2020.

I tillegg til styrket basistilskudd foreslås det å etablere et grunntilskudd fra 1. mai 2020. Grunntilskudd er tilskudd for to år til fastleger med færre enn 500 listeinnbyggere på sin liste dersom de har et listetak over 500. Utgiftene anslås til 50 mill. kroner på årsbasis. Som kompensasjon til kommunene foreslås det at rammetilskuddet økes med 33,3 mill. kroner i 2020.

Regulering av barnehagemiljø m.m.

I Prop. 96 L (2019–2020), som ble lagt frem av Kunnskapsdepartementet 29. april 2020, behandles forslag om innføring av lovregler om psykososialt barnehagemiljø og internkontroll i barnehagene. Innføringen av ytterligere krav og plikter til barnehagen vil medføre økte krav til kommunen som barnehagemyndighet. Det foreslås derfor å bevilge 5 mill. kroner til kommunene i 2020, tilsvarende i gjennomsnitt om lag 1 ukesverk per kommune. Helårseffekten er 10 mill. kroner.

Forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene

Forsøk med statlig finansiering av kommunale omsorgstjenester startet opp 1. mai 2016. Forsøket er finansiert ved at deltakerkommunene har fått et trekk i rammetilskuddet på til sammen 1 078,6 mill. kroner i 2020, som er overført til kap. 761, post 65 under Helse- og omsorgsdepartementet.

Fra 1. januar 2020 er tilskudd til dagaktivitetstilbud til hjemmeboende med demens innlemmet i rammetilskuddet til kommunene. Det innebærer at kommunene skal finansiere disse tjenestene gjennom de frie inntektene. Samtidig er dette tjenester som finansieres gjennom forsøket. Det foreslås derfor at uttrekket fra kommunerammen for deltakende kommuner justeres for denne innlemmingen. For de deltakende kommunene Selbu, Stjørdal, Bjørnafjorden og Lillesand er det beregnet at deres utgifter til dagaktivitetstilbud for personer med demens utgjør 4,3 mill. kroner.

På denne bakgrunn foreslås det å redusere kap. 571, post 60 med 4,3 mill. kroner, mot tilsvarende økning av kap. 761, post 65 under Helse- og omsorgsdepartementet.

Utsatt overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten

I lys av den pågående situasjonen med omfattende tiltak mot koronaviruset, er det besluttet å utsette overføringen av skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten til 1. november 2020. Utsettelsen innebærer at kommunene fortsatt vil ha ansvaret for skatteoppkrevingen frem til 1. november. Bevilgningen på kap. 571, post 60 foreslås derfor økt med 460,3 mill. kroner.

Kap. 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner

Post 60 Innbyggertilskudd

Null- og lavutslippsferjer

Anskaffelse av batteridrevne ferjer medfører merkostnader for fylkeskommunene sammenliknet med innkjøp av konvensjonelle ferjer. For å legge til rette for at fylkeskommunenene kan prioritere miljøvennlige ferjeløsninger uten at det slår ut i økte ferjetakster, foreslås det å øke rammetilskuddet til fylkeskommunene med 150 mill. kroner. Midlene vil bli fordelt særskilt.

Post 64 Skjønnstilskudd

Kompensasjon for inntektsbortfall i kollektivtransporten

Ved behandlingen av Prop. 67 S (2019–2020), jf. Innst. 216 S (2019–2020), bevilget Stortinget 1 mrd. kroner i økt rammetilskudd til fylkeskommunene for å kompensere for inntektsbortfall i kollektivtransporten, og dermed legge til rette for grunnleggende tilbud av kollektivreiser under virusutbruddet. Midlene ble bevilget på kap. 572, post 60. Det foreslås å bevilge ytterligere 1,5 mrd. kroner som skjønnstilskudd til formålet.

2.2 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2021

2.2.1 Inntektsrammene for 2021

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 2 og 2,4 mrd. kroner i 2021.

Inntektsveksten for 2021 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2020 i revidert nasjonalbudsjett 2020, korrigert for virkningene av virusutbruddet, jf. punkt 2.1.2. Korrigeringen gjøres ved at veksten i 2021 regnes med utgangspunkt i skattenivået i 2020 slik det ble anslått i saldert budsjett 2020, dvs. anslag fra før virusutbruddet. Ekstraordinære bevilgninger knyttet til virusutbruddet holdes utenom beregningsgrunnlaget når veksten fra 2020 til 2021 skal beregnes.

Regjeringen legger opp til at kommunene får mellom 1,6 og 2,0 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Regjeringen legger opp til en vekst i fylkeskommunenes frie inntekter på 0,4 mrd. kroner i 2021.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter er anslått til mellom 1,4 og 1,9 mrd. kroner.

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har foretatt beregninger som viser at kommunesektoren kan få merutgifter i 2021 på om lag 2 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Herunder er 1,6 mrd. kroner knyttet til tjenester som finansieres av de frie inntektene, fordelt på 1,3 mrd. kroner på kommunene og 0,3 mrd. kroner på fylkeskommunene.

2.2.2 Pensjonskostnader

Pensjonskostnadene for 2020 og 2021

I statsbudsjettet for 2020 anslo departementet en nedgang i kommunesektorens samlede pensjonskostnader i størrelsesorden 450 mill. kroner utover anslått lønnsvekst. Beregninger basert på nye tall mottatt fra pensjonsleverandørene, viser at nedgangen i pensjonskostnadene i 2020 blir om lag 1,9 mrd. kroner større enn anslaget i statsbudsjettet for 2020.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet anslår en vekst i kommunesektorens samlede pensjonskostnader i størrelsesorden 300 mill. kroner i 2021, utover anslått lønnsvekst. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

Samlet sett anslås det dermed at nivået på de samlede pensjonskostnadene i 2021 blir klart lavere enn anslaget for 2020 i statsbudsjettet for 2020.

Departementet har for 2021 ikke foretatt endringer i de økonomiske forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene i rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner.