Del 3
Bærekraftige, effektive og omstillingsdyktige kommuner

7 Fortsatt behov for endringer i kommunestrukturen

7.1 Resultatet av kommunereformen

Kommunereformen medførte den største endringen i kommunestrukturen i Norge siden 1960-tallet. Det er nå 356 kommuner i Norge, som er en reduksjon på 17 prosent fra 428 kommuner før kommunereformen startet. Hele 32 prosent av innbyggerne i Norge bor i en ny kommune.

For å gjennomføre disse endringene har både folkevalgte, administrasjonen og tillitsvalgte gjort et formidabelt omstillingsarbeid. Sammenslåingsarbeidet har vært krevende både i omfang og kompleksitet. Kommunesammenslåingene i 2020 skiller seg fra tidligere sammenslåinger blant annet ved at kommunene nå har flere oppgaver. Tjenestene og organisasjonene er mer digitalisert, og det er et stort antall systemer som skal samkjøres. Flere av sammenslåingskommunene har gjennomført krevende digitale løft som del av sammenslåingsprosessen. Resultatet er at kommunene er bedre rustet til å klare den digitale omstillingen som er nødvendig i tiden framover.

Det er allerede noen erfaringer som viser at de nye kommunene får større organisasjoner som på en bedre måte kan møte utfordringene som kommer. Menon har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomført en utredning om gevinster ved kommunesammenslåing. Menon konkluderer med at:

«Sammenslåingene har generelt økt mengde og bredde i kompetansebasen. Større fagmiljøer og bedre økonomi har også gjort det mulig å lyse ut flere hele stillinger, som igjen trekker til seg flere og mer kompetente søkere og ytterligere styrket fagmiljø. Alle de tre kommunesammenslåingene viser til forsterkede fagmiljø, og spesielt gjelder dette de mindre kommunene som slo seg sammen med større kommuner1.»

Dette er i tråd med det evalueringer av tidligere sammenslåinger viser.

Rapporten viser også at habilitetsproblemene i de minste kommunene er redusert etter sammenslåingene, fordi utfordringen med doble roller og personlige bindinger mellom beslutningstakere og innbyggere er redusert.

Lokaldemokrati

Mange av de nye kommunene har jobbet godt med å utvikle lokaldemokratiet. Gjennom utviklingsprosjektet Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner i regi av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, fikk kommunene bistand til å utvikle politisk organisering, arbeidsformer, digitalisering og medvirkning. Det er lagt ned et stort arbeid for å øke det politiske engasjementet og styrke mulighetene for dialog med innbyggerne2. Tiltakene som planlegges er mangfoldige og har ulik innretning. Det er særlig mange tiltak som handler om å legge til rette for kontakt med innbyggere og sivilsamfunn, som for eksempel folkemøter og andre møtepunkter. I tillegg planlegges det ulike typer av nærdemokrati som innebærer å engasjere innbyggere og sivilsamfunn innenfor geografisk avgrensede deler av kommunen. Det kan være kommunedelsutvalg, lokalsamfunnsutvalg, områdeutvalg og nærmiljøråd. Flere jobber også med digitale kanaler for kontakt med og involvering av innbyggerne.

Når det gjelder den politiske organiseringen i de nye kommunene, viser rapporten en klar tendens til at antallet kommunestyrerepresentanter er høyere i de nye kommunene enn det en ellers kunne forvente for tilsvarende store kommuner. Forskerne tolker dette som en indikasjon på at god representasjon fra «gamle» kommuner ses som spesielt viktig.

7.2 Endringer i befolkningen de siste 40 årene

Norge har endret seg de siste tiårene. Fra 1980-tallet begynte urbaniseringen å skyte fart, og det er derfor interessant å se på utviklingen siden den gang. Bare siden 1980 er antallet innbyggere økt fra 4,1 millioner til 5,4 millioner. Dette utgjør en økning på 32 prosent på 40 år.

En stor del av befolkningsveksten i Norge siden 1980 kan knyttes til økning i antall innvandrere og arbeidsinnvandrere, blant annet som følge av EU-utvidelsene i 2004 og 2007 og ulike flyktningestrømmer. Fra 1980 til 2004 var det i hovedsak fødselsoverskudd som stod for den største delen av befolkningsveksten. Fra og med 2005 er det innflytting fra andre land som har vært hovedårsaken til befolkningsveksten i Norge.

Befolkningsveksten er ikke jevnt fordelt utover landet. Som i resten av verden har det vært en utstrakt urbanisering i Norge i denne perioden. I 1980 bodde 11,4 prosent i en kommune med færre enn 5 000 innbyggere. I 2020 har dette gått ned til 7,5 prosent. I samme perioden økte andelen innbyggere i kommuner med flere enn 20 000 innbyggere fra 56,1 prosent til 70,3 prosent. Det har vært en befolkningsnedgang i 171 av dagens kommuner. 54 kommuner har hatt en befolkningsnedgang på mer enn 25 prosent.

I tillegg til at urbaniseringen har endret hvor innbyggere i Norge bor, har det også vært en økning i forventet levealder. Det betyr at det blir flere eldre innbyggere i Norge. Et mål på aldringen er forholdet mellom antallet personer som er 65 år eller eldre og antallet personer mellom 20 og 64 år, også kalt eldrebrøk. Dette viser forholdet mellom en aldersgruppe som typisk ikke jobber og en aldersgruppe der det er vanlig å jobbe. I 2020 er eldrebrøken for Norge som helhet 30, dvs. at det er 30 personer i den eldste aldersgruppen (over 65 år) per 100 personer i den gruppen som typisk arbeider. Det er 47 små distriktskommuner som i dag har en eldrebrøk på 50 eller mer, dvs. det er én i den eldste aldersgruppen per to i den gruppen som typisk arbeider. Det er 53 sentrale kommuner som har en eldrebrøk som er lavere enn landsgjennomsnittet.

Det har altså skjedd en betydelig endring i befolkningssammensetning i Norge siden 1980. Det har blitt flere innbyggere i landet, og flere bor i og rundt de store byene. Befolkningsveksten i sentrale områder har flere steder resultert i at kommuner og tettsteder har vokst sammen, noe som gir utfordringer for hvordan det kan planlegges helhetlig og samordnet til beste for innbyggere og næringsliv. For kommuner i flere distriktsregioner har nedgang i folketallet og en aldrende befolkning gitt utfordringer med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å gi innbyggerne tjenester og utvikle sine lokalsamfunn. Disse to utviklingstrekkene er hovedbegrunnelsen for at regjeringen mener at det fortsatt er behov for endringer i kommunestrukturen. Kommunene og kommunepolitikerne må sørge for å ha en kommuneorganisasjon som kan tilpasse seg og planlegge for en endret hverdag, slik at de kan gi innbyggerne og næringslivet gode, likeverdige tjenester og hensiktsmessig areal- og transportstruktur både i dag og i framtiden.

Det har også vært store forskjeller i utviklingen i de ulike fylkene. Noen fylker har hatt sterk befolkningsvekst, særlig i og rundt store byer. Andre fylker med mange små kommuner har hatt lav eller negativ befolkningsvekst.

Fylkesmennene har, med sin gode kunnskap om kommunene i sine fylker, en sentral rolle i det videre arbeidet med å legge til rette for en bærekraftig utvikling i fylket. Fylkesmennene la høsten 2016 fram sine tilrådinger i kommunereformen og pekte på en mulig framtidig kommunestruktur i fylket. Disse tilrådingene er fortsatt et godt utgangspunkt for framtidige lokale dialoger om endringer i kommunestrukturen. Flere fylkesmenn peker i årsrapportene fra 2019 på at utfordringene er mange av de samme som i 2016.

Under gis det en kort beskrivelse av utviklingstrekk i de ulike fylkene, som synliggjør forskjellene og de ulike behovene for endring i kommunestrukturen.

Troms og Finnmark

Det nye fylket Troms og Finnmark består av 39 kommuner med til sammen 243 311 innbyggere. Tre kommuner i fylket har over 20 000 innbyggere – Harstad, Tromsø og Alta. 30 av fylkets 39 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere. I disse kommunene bor 27 prosent av fylkets innbyggere.

Kommunereformen har ikke ført til en vesentlig endring av kommunestrukturen i fylket. Selv om halvparten av kommunene har opplevd en befolkningsvekst det siste tiåret, er den langsiktige trenden at urbaniseringen har hatt sterk betydning for befolkningsstrukturen i Troms og Finnmark

Siden 1980 har 32 av dagens 39 kommuner opplevd befolkningsnedgang, og én kommune har like mange innbyggere i dag som i 1980. Bare seks kommuner har hatt en befolkningsvekst. Totalt har innbyggertallet i Troms og Finnmark vokst med 7,4 prosent siden 1980. Kommunene Tromsø og Alta har begge hatt en sterk økning i innbyggertallet med til sammen 62,8 prosent. Det vil si at de øvrige 37 kommunene til sammen har hatt en befolkningsnedgang på 13,4 prosent siden 1980. Tallene viser i tillegg at befolkningsveksten i Troms og Finnmark samlet sett er mindre enn veksten i antall innvandrere og barn av innvandrere. Uten innvandring i denne perioden, ville befolkningsutviklingen i fylket vært enda svakere, og de små kommunene ville hatt færre innbyggere.

Befolkningsnedgangen i store deler av Troms og Finnmark fylke sammenfaller med økning i andelen eldre i kommunene. Ti kommuner i fylket har i dag en eldrebrøk som er 50 eller høyere, dvs. at det er to personer (eller færre) i den aldersgruppen som typisk jobber per person i aldersgruppen som typisk ikke jobber. Befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at i 2040 vil om lag halvparten av kommunene i fylket ha en eldrebrøk som er høyere enn 60. Noen kommuner vil få like mange innbyggere over 65 som innbyggere mellom 20 og 64 år. Det vil bli svært krevende for de små kommunene å tilpasse sine organisasjoner til å kunne gi innbyggerne alle de tjenestene de har behov for, med så få innbyggere og så få i yrkesaktiv alder. Fylkesmennene skrev i sine tilrådinger til departementet høsten 2016 at det på sikt burde bli betydelig færre kommuner i fylket, for å sikre gode og likeverdige tjenester for alle innbyggerne.

Fylkesmannen i Troms og Finnmark beskriver i sin årsrapport for 2019 hvordan disse utviklingstrekkene kommer til uttrykk i kommuneorganisasjonene ved at

«(…) den raskt voksende demografiske ubalansen, og nedgang i folketall, vil gi og gir store utfordringer både for enkeltkommuner og fylkeskommunen knyttet til ansvaret for tjenestetilbudet til befolkningen. Fallende folketall og flere eldre vil også påvirke kommuneøkonomien negativt og utløse et betydelige behov for omstilling. Samtidig er det et faktum at de fleste kommuner mangler slik omstillingskompetanse.»

Fylkesmannen i Troms og Finnmark fikk i 2019 to rapporter fra Nivi Analyse om status for kommunene i fylket som tegner et alvorlig bilde av situasjonen. Rapportene er basert på intervju med ordførere og rådmenn, som peker på noen fellestrekk som tap av ungdommer og økning i antall eldre, ensidig og sårbart næringsliv og svakheter i grunnleggende infrastruktur. Flere informanter peker også på sårbarheter som manglende fagkompetanse for å løse lovpålagte velferdsoppgaver. De fleste informantene i Troms peker på kommunesammenslåing som den langsiktige løsningen for sin kommune, mens informantene i Finnmark mener det er behov for mer samarbeid for å sikre bærekraftige kommuner. En ny rapport om status for interkommunalt samarbeid i Troms og Finnmark viser at det i dag er lite samarbeid blant kommunene i Finnmark.

Nordland

Nordland fylke består av 41 kommuner med tilsammen 241 235 innbyggere. Tre kommuner i fylket har over 20 000 innbyggere – Rana, Bodø og Narvik. 29 av kommunene har færre enn 5 000 innbyggere, og her bor 22,5 prosent av fylkets innbyggere.

Kommunereformen har ikke ført til en vesentlig endring av kommunestrukturen i Nordland, og utviklingen likner i stor grad den vi ser i Troms og Finnmark. Siden 1980 har 33 av dagens 41 kommuner opplevd befolkningsnedgang, og bare 8 kommuner har hatt en befolkningsvekst. Nordland har samlet hatt en befolkningsnedgang på 1,4 prosent. Bodø kommune har hatt en sterk økning i innbyggertallet med 52 prosent. Utenom Bodø kommune har Nordland samlet hatt en befolkningsnedgang på 10,6 prosent siden 1980. Uten økningen i antall innbyggere med innvandrerbakgrunn ville befolkningsutviklingen i fylket vært enda svakere, og mange av de små kommunene ville hatt enda færre innbyggere.

Befolkningsnedgangen i store deler av fylket sammenfaller også her med vekst i andelen eldre i kommunene. Eldrebrøken i Nordland er 36, altså betydelig høyere enn landsgjennomsnittet. Ti kommuner i Nordland har en eldrebrøk som er 50 eller høyere, dvs. at det er to personer i den aldersgruppen som typisk jobber per person i aldersgruppen som typisk ikke jobber. Befolkningsframskrivinger fra SSB viser at i 2040 vil flere enn 20 kommuner i fylket ha en eldrebrøk på mer enn 60.

Fylkesmannen skrev i sin tilråding til departementet høsten 2016 at det på sikt burde bli betydelig færre kommuner i fylket, for å sikre gode og likeverdige tjenester for alle innbyggerne. I sin årsrapport for 2019 skriver Fylkesmannen i Nordland at fylket opplever en sterk demografisk ubalanse med nedgang i folketall i de fleste kommuner, foruten noen større regionsenterkommuner. I tillegg til utfordrende geografi med økende infrastrukturutfordringer, gir dette totalt sett et utfordringsbilde for kommunene som ikke er bærekraftig for framtiden. Fylkesmannen skriver også at det i Nordland i dag er flere kommuner som ikke klarer å levere alle lovpålagte tjenester til sine innbyggere.

Videre skriver Fylkesmannen at mange av kommunene i Nordland er i en negativ spiral med befolkningsnedgang, trangere kommuneøkonomi og behov for å ta ned driften, og at kommunene derfor ikke prioriterer den overordnede kommuneplanleggingen. Dette medfører at arealdisponeringen i flere kommuner i stor grad ser ut til å bli styrt av utbyggingsinteresser, og ikke er del av en overordnet plan for utviklingen i hver enkelt kommune. Dette gir konflikter som burde være unødvendige og som er ressurskrevende. Videre er det stabilt høyt nivå på antall dispensasjonssøknader i fylket. Fylkesmannen konkluderer med at dette er utfordrende med tanke på å oppnå en bærekraftig, trygg og framtidsrettet samfunnsutvikling og arealbruk.

Trøndelag

Trøndelag fylke består av 38 kommuner med i alt 468 702 innbyggere. I tillegg til Trondheim med sine 205 163 innbyggere, er det tre kommuner i fylket med over 20 000 innbyggere – Steinkjer, Stjørdal og Levanger.

Trøndelag er et av fylkene med flest sammenslåinger i kommunereformen, og noen av de minste kommunene inngikk i en sammenslåing. Likevel har det blitt større forskjeller mellom de største og de minste kommunene i fylket. 18 av kommunene har færre enn 5 000 innbyggere. I disse kommunene bor 7,6 prosent av fylkets innbyggere.

Befolkningsveksten i Trøndelag har vært 25,5 prosent siden 1980, og størstedelen av befolkningsveksten har kommet i og rundt de største kommunene. Siden 1980 har 17 av dagens 38 kommuner opplevd befolkningsnedgang, og 21 av kommunene har hatt befolkningsvekst. Den sterkeste veksten har kommet i Trondheim, i nabokommunene Malvik, Skaun og Melhus, samt flyplasskommunen Stjørdal. Totalt har befolkningsveksten i disse fem kommunene vært 50,8 prosent. Det vil si at de øvrige 33 kommunene totalt kun har hatt en befolkningsvekst på 2,5 prosent. Utfordringen med sammenvokste kommuner gjør seg gjeldene i fylket, samtidig som det også i Trøndelag er områder med tydelige distriktsutfordringer med befolkningsnedgang og økning i andel eldre innbyggere.

Fylkesmennene skrev i sine tilrådinger til departementet høsten 2016 at det på sikt burde bli betydelig færre kommuner i fylket. Fylkesmannen skriver i sin årsrapport for 2019 at endringer i demografi og kompetanse- og rekrutteringsutfordringer er forhold som påvirker kommunenes evne til å ivareta likeverdige tjenester på sikt. Fylkesmannen skriver også at mange kommuner i fylket har høy og økende andel eldre over 80 år, høyt utgiftsnivå på sine helse- og omsorgstjenester og usikkerhet knyttet til framtidig tilgang på kompetanse.

Møre og Romsdal

Møre og Romsdal fylke består av 26 kommuner med tilsammen 265 238 innbyggere. Tre kommuner i fylket har over 20 000 innbyggere – Kristiansund, Molde og Ålesund. Ni av kommunene har færre enn 5 000 innbyggere, og her bor 10,4 prosent av fylkets innbyggere.

Selv med fem kommunesammenslåinger har kommunereformen heller ikke i Møre og Romsdal endret kommunestrukturen. Innbyggertallet i Møre og Romsdal har økt med 14 prosent siden 1980. Også i dette fylket har det vært en utvikling med urbanisering, der veksten har kommet i og rundt de store byene. Ålesund alene står for halvparten av befolkningsveksten, med en økning på 33 prosent. Det vil si at de øvrige 25 kommunene samlet har hatt økning i innbyggertallet på 9 prosent siden 1980. Elleve av dagens kommuner har hatt en befolkningsnedgang i perioden.

Fylkesmannen skriver i årsrapporten for 2019 at de relativt mange sammenslåingene i fylket har gitt ringvirkninger gjennom at

«(…) kommunar som sa nei til å slå seg saman med andre, får no merke at interkommunale samarbeidsavtaler er sagt opp. Nye kan kome til, men dei er langt dyrare for småkommunane.»

Fylkesmannen skriver også at

«(…) kompetanse og kapasitet på planområdet varierer mykje kommunane imellom; utfordringane i forhold til dette er gjerne størst i dei minste kommunane.»

Vestland

Det nye fylket Vestland består av 43 kommuner med tilsammen 636 531 innbyggere. I tillegg til Bergen med 283 929 innbyggere, er det fem kommuner med mer enn 20 000 innbyggere – Øygarden, Askøy, Alver og Bjørnafjorden, som alle er nabokommuner til Bergen, samt Sunnfjord i Sogn. 21 av kommunene har færre enn 5 000 innbyggere. I disse kommunene bor 7,4 prosent av fylkets innbyggere.

Også i Vestland har det funnet sted en urbanisering, med sterk befolkningsvekst rundt Bergen. Innbyggertallet i dagens Vestland har økt med 29,5 prosent siden 1980. Tallene viser at Bergen og de fire store nabokommunene står for nesten hele befolkningsveksten, med en økning i innbyggertallet på 47,8 prosent. Det vil si at de øvrige 38 kommunene samlet har hatt en økning i innbyggertallet på 6,3 prosent. 19 av kommunene har opplevd befolkningsnedgang i denne perioden.

Fylkesmennene skrev i sine tilrådinger til departementet høsten 2016 at det på sikt burde bli betydelig færre kommuner i de to daværende fylkene, for å sikre gode og likeverdige tjenester for alle innbyggerne.

Fylkesmannen i Vestland skriver i sin årsrapport for 2019 at

«(…) det er utfordrande for sjølve generalistkommuneprinsippet som den offentleg forvaltninga er fundamentert på, at lovpålagde oppgåver som Stortinget har delegert til den einskilde kommunen vert overført til andre kommunar som følgje av kompetansemangel i primærkommunen. Når vi ser det nye fylket under eitt, er det naturleg at det er dei små kommunane som aller mest fasar ut oppgåver. Det er likevel ikkje alltid slik. Men det er klart at rike småkommunar har betre forutsetningar for å betale for kompetanse.

Denne måten å løyse den kommunale oppgåveporteføljen på (omfattande overføring av oppgåver til andre kommunar eller organ), bidreg til at vi i realiteten i visse geografiske område og på visse fagfelt, nærmar oss at vi får såkalla «A- og B-kommunar». I kommunereforma var dette sett på som lite ønskeleg.»

Videre skriver fylkesmannen om effektene av omfattende interkommunalt samarbeid at

«(…) når kommuneadministrasjonen i utgangspunktet er liten og kompetanse i tillegg vert utarma gjennom utfasing av arbeidsoppgåver, vil kommunen normalt få store utfordringar med å rekruttere andre medarbeidarar. Små administrasjonar vil generelt vere ekstra sårbare for fråvær, sjukdom og tilsvarande. Visse typar fagmiljø (til dømes barnevern) krev minimumsbemanning for å kunne levere tenester, og generelt er utviklinga slik at dei fleste fagområde i dag krev breidde ved samansetjinga av fagmiljø.»

Rogaland

Rogaland fylke består av 23 kommuner med til sammen 479 892 innbyggere. Fem kommuner i fylket har over 20 000 innbyggere. Det gjelder de sammenvokste kommunene Stavanger, Sandnes og Sola på Nord-Jæren og de sammenvokste kommunene Karmøy og Haugesund.

Kommunereformen har ikke ført til vesentlig endring av kommunestrukturen i Rogaland. Rogaland er det fylket som har hatt sterkest befolkningsvekst siden 1980, med en økning i innbyggertallet på 57 prosent. Seks av kommunene har mer enn doblet innbyggertallet. Samtidig er det ni kommuner med færre enn 5 000 innbyggere, og seks av disse har hatt en befolkningsnedgang siden 1980.

Fylkesmannen i Rogaland skriver i sin årsrapport for 2019 at Rogaland har flere småkommuner som får kapasitets-, kompetanse- og demografiutfordringer i årene som kommer. I sitt arbeid med kommunestruktur har embetet hatt et samarbeid med forskningsinstituttet NORCE. På vegne av fylkesmannsembetet har de gjennomført en spørreundersøkelse i alle kommuner (folkevalgte, administrasjon og tillitsvalgte) i fylket, med spørsmål blant annet om kommunestruktur. Svarene viser at i underkant av 60 prosent svarer at kommunegrensene vanskeliggjør effektive tjenester i flerkommunale by- og boligområder. Nær 60 prosent mener også at kommunesammenslåing (i svært stor grad og nokså stor grad) vil være et tiltak for å løse disse grenseproblemene.

Dette viser at Rogaland både har utfordringer med små kommuner, men også med sammenvokste, flerkommunale byområder som blant annet resulterer i mindre hensiktsmessig areal- og transportplanlegging.

Agder

Det nye fylket Agder består av 25 kommuner med til sammen 307 231 innbyggere. I tillegg til Kristiansand med 111 633 innbyggere, er det tre kommuner med over 20 000 innbyggere – Arendal, Grimstad og Lindesnes. Elleve av kommunene har færre enn 5 000 innbyggere. I disse kommunene bor 6,2 prosent av fylkets innbyggere.

Innbyggertallet i Agder har siden 1980 økt med 36,3 prosent. Det har vært en sterk vekst i og rundt de store bykommunene. De små distriktskommunene har jevnt over en negativ befolkningsutvikling, med kraftkommunen Bykle som unntaket. I de tre største kommunene Kristiansand, Grimstad og Arendal har innbyggertallet økt med i alt 50,5 prosent. Det vil si at de øvrige 22 kommunene til sammen har hatt en økning på 20,2 prosent. Fem av kommunene har hatt en befolkningsnedgang siden 1980, hvor to har hatt en nedgang på mer enn 20 prosent.

Fylkesmannen i Agder skriver i sin årsrapport for 2019 at

«(…) det er behov for mer fokus på analyse av kapasitet/dimensjonering og framskriving av behov for tjenester i kommunene. Det er sannsynlig at tjenestene innen pleie og omsorg ikke er bærekraftige slik de i dag drives, herunder både på kapasitet og rekrutteringsbehov.»

Fylkesmannens klare inntrykk er at flere kommuner ikke har tilstrekkelig detaljkunnskap om eget utfordringsbilde de neste ti årene. Fylkesmannen står fast ved at reformbehovet er stort, at småkommuneutfordringene er store og viktige, ikke minst innen helse- og omsorgstjenesten. Fylkesmannen mener at felles hverdagsregioner rundt byene bør være én felles lokaldemokratisk arena.

Vestfold og Telemark

Det nye fylket Vestfold og Telemark består av 23 kommuner med til sammen 419 396 innbyggere.

Det er åtte kommuner i fylket med flere enn 20 000 innbyggere – Sandefjord, Tønsberg, Skien, Larvik, Porsgrunn, Horten, Færder og Holmestrand. Ni av kommunene har færre enn 5 000 innbyggere og alle ligger i tidligere Telemark fylke. Kommunereformen førte til store endringer i tidligere Vestfold fylke, men bare én sammenslåing i tidligere Telemark fylke.

Vestfold og Telemark har siden 1980 hatt en økning i innbyggertallet på 22,5 prosent. Nær halvparten av veksten har vært i de to største kommunene Sandefjord og Tønsberg. Elleve av kommunene har hatt befolkningsnedgang, alle i Telemark.

Fylkesmannen i Vestfold og Telemark skriver i sin årsrapport for 2019 at kommunene, særlig i tidligere Telemark fylke, møter mange utfordringer der strukturendringer kan være mulige grep for å stå bedre rustet. Utfordringene handler om demografi, økonomi, kapasitet og kompetanse, utviklingskraft og gjennomføringsevne. Fylkesmannen ser et

«(…) utfordringsbilde for flere av kommunene der dagens oppgaver og ansvar overstiger lokal evne og kapasitet. Svaret for kommunene er ofte samarbeid, som bidrar til oppgaveløsning, men som samtidig i praksis kan uthule kommunestyrets ansvar og kommunedirektørens grep om internkontroll og økonomistyring.»

Innlandet

Det nye fylket Innlandet består av 46 kommuner med til sammen 371 385 innbyggere. Det er seks kommuner med flere enn 20 000 innbyggere – Mjøsbyene Hamar, Gjøvik og Lillehammer, nabokommune Ringsaker og Stange, samt Elverum. Det er 22 kommuner med færre enn 5 000 innbyggere i fylket, hvor 15,3 prosent av innbyggerne bor. Det var ingen sammenslåinger i kommunereformen.

Innbyggertallet i Innlandet har siden 1980 økt med 4,6 prosent. Dette er, etter Nordland, lavest i landet. I samme periode har økningen i de fem største kommunene til sammen vært 22,2 prosent. Det vil si at de øvrige 41 kommunene til sammen har hatt en befolkningsnedgang på 4,4 prosent. 30 av kommunene har opplevd befolkningsnedgang i perioden. Noe av den svake befolkningsutviklingen kan forklares med at det samlet sett har vært fødselsunderskudd hvert år siden 1976 i det som i dag er Innlandet fylke. Fødselsunderskuddene bidrar også til at fylket har den største andelen eldre i landet. Også i Innlandet ville befolkningsutviklingen vært negativ uten nettoinnvandringen til Norge.

Fylkesmannen skriver i sin årsrapport for 2019 at for å kunne opprettholde kommunale tjenester i tråd med lovkrav, er det viktig for mange kommuner i Innlandet å utvikle og forsterke samarbeidet med andre kommuner. Fylkesmannens vurdering er at dagens kommunestruktur og demografiske utvikling setter kommunenes tjenestetilbud under press.

Utviklingen i Innlandet kan i noe grad sammenliknes med utviklingen i de nordnorske fylkene, bortsett fra at nabokommunene til byene i større grad har fått ta del i befolkningsveksten.

Viken

Det nye fylket Viken består av 51 kommuner med til sammen 1 241 165 innbyggere. Det er 19 kommuner med flere enn 20 000 innbyggere, og de aller fleste av disse ligger i pendlingsavstand til Oslo kommune.

Innbyggertallet i Viken har siden 1980 økt med 49,6 prosent. Det er bare syv av kommunene som har opplevd befolkningsnedgang i perioden, alle i tidligere Buskerud. Det er 16 kommuner med færre enn 5 000 innbyggere i Viken. Tre av disse ligger i tidligere Østfold, en i Akershus og tolv i Buskerud.

I Viken er det mange kommuner med befolkningsvekst, særlig rundt Oslo. Dette gir også noen utfordringer med dagens kommunegrenser. Fylkesmannen i daværende Oslo og Akershus skrev i sin tilråding til departementet høsten 2016 at det er behov for en ny kommunestruktur med færre kommunegrenser, for å sikre en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling i Oslo og Akershus.

Fylkesmannen i daværende Buskerud skrev i sin tilråding i 2016 at flere av kommunene i Buskerud med få innbyggere har utfordringer med tilstrekkelig kompetansemiljø og vil ikke være robuste nok til å stå alene over tid. Fylkesmannen skrev videre at det blant annet kan være utfordrende for små kommuner å oppfylle kravene til habilitet og samtidig sikre forsvarlig behandling av større plansaker. Også i daværende Østfold pekte Fylkesmannen i 2016 på at det burde være flere sammenslåinger basert på behov for en mer helhetlig samfunnsutvikling eller større kapasitet og kompetanse. Dette ble ikke løst fullt ut med de endringene i kommunestrukturen som ble gjennomført.

7.2.1 Oppsummering

Gjennomgangen over viser at det er ulike utfordringer i ulike deler av landet. I Nord-Norge ser vi en tydelig trend hvor det har vært en kraftig befolkningsvekst i Bodø, Tromsø og Alta, mens det har vært befolkningsnedgang i flesteparten av de øvrige kommunene. Landsdelen uten disse tre vekstkommunene har samlet sett hatt en befolkningsnedgang på over 40 000 innbyggere i perioden. Tallene viser også at uten innvandring ville befolkningsutviklingen i Nord-Norge hatt en betydelig større negativ utvikling.

Der veksten nesten bare kommer i de største byene i Nord-Norge, ser vi i Trøndelag og Vestland at nabokommunene til storbyene Trondheim og Bergen også tar del i befolkningsveksten. Den trenden er også synlig i Møre og Romsdal, hvor veksten særlig har vært i og rundt Ålesund og Molde.

Befolkningsutviklingen i Rogaland er litt annerledes enn resten av landet, på grunn av petroleumsindustrien. Fylket har hatt den sterkeste befolkningsveksten i landet, og svært mange av kommunene har fått ta del i veksten. Men også her ser vi at veksten er sterkest i de store og sentrale kommunene, mens de minst sentrale kommunene har hatt en negativ eller svakere vekst enn resten av fylket og landet. I Agder har det også vært litt større befolkningsvekst enn i resten av landet, og her ser vi en liknende trend med kraftigst vekst i og rundt de største kommunene Kristiansand og Arendal. Unntaket i Agder er den lille kraftkommunen Bykle.

Samme trenden ser vi også i Vestfold og Telemark. De store kommunene i Vestfold, og kommunene i Grenlandsområdet, har hatt en positiv befolkningsutvikling, mens kommunene øverst i Telemark har hatt en negativ befolkningsutvikling.

Innlandet likner på de nordnorske kommunene, med svak befolkningsvekst og mange små kommuner. Fylket peker seg også ut med fødselsunderskudd hvert år siden 1976. De store kommunene og deres nabokommuner har hatt befolkningsvekst, men de fleste kommunene har opplevd befolkningsnedgang.

For landet sett under ett, er det i Viken og Oslo urbaniseringen har vært tydeligst. For begge fylkene har innbyggertallet mer enn doblet seg siden 1980. De fleste kommunene har opplevd en kraftig befolkningsvekst, og mye av dette kan også knyttes til Gardermoutbyggingen. Unntaket i Viken er de små kommunene i Numedalsregionen og Hallingdal, hvor flere har hatt en negativ befolkningsutvikling.

Gapet mellom bykommune og distriktskommune virker å være sterkest i de to nordligste fylkene, og er i noe mindre grad synlig i Innlandet. Utviklingen har ført til mange små kommuner med synkende folketall og økt andel eldre.

Utfordringen med sammenvokste bykommuner er størst i Viken og Rogaland, men gjelder i alle fylkene bortsett fra de to nordligste fylkene.

7.3 Bærekraftige velferdskommuner med handlingsrom

Gjennomgangen over viser at det har vært en sterk og langvarig befolkningsutvikling som gir et større gap mellom distriktskommuner og sentrumskommuner. Mens det har vært en sterk befolkningsvekst i sentrumskommuner og de omkringliggende kommunene, særlig i Sør-Norge, er det en betydelig befolkningsreduksjon i de mindre distriktskommunene. Gapet mellom de største og de minste kommunene har økt gjennom de siste 40 årene. Til tross for mange sammenslåinger endret ikke kommunereformen på denne strukturen. De minste kommunene har også en mye større utfordring med en aldrende befolkning enn det sentrumskommuner med vekst i befolkningen har. Urbaniseringen og aldringen har foregått samtidig med at oppgavene og kravene til kommunene har vokst kraftig. Utviklingen har medført store ulikheter i forutsetningene mellom kommuner for å løse lovpålagte og øvrige oppgaver.

Målet er at norske kommuner fortsatt skal være bærekraftige kommuner med lokalt handlingsrom, som både skal levere gode og likeverdige tjenester, legge til rette for næringsutvikling og samfunnsutvikling, være en lokaldemokratisk arena med reell beslutningsmyndighet og ikke minst ha tilstrekkelig evne til å håndtere klimaforandringer og kriser. Forvaltningsstrukturen må legge til rette for dette. Gjennomgangen over viser at det flere steder i landet er en kommunestruktur som ikke er framtidsrettet og som ikke lenger legger til rette for generalistkommuner med utviklingskraft.

Regjeringen har satt ned et offentlig utvalg3 som skal se nærmere på konsekvenser av befolkningsendringer i de mindre sentrale områdene av landet, både i kommunesektoren, staten og privat sektor. Utvalget skal levere sin utredning i form av en NOU til Kommunal- og moderniseringsdepartementet innen 1. desember 2020.

Samtidig er det allerede dokumentert at demografiendringene får konsekvenser og skaper utfordringer både i små, usentrale kommuner og i sentrale kommuner.

Det er dokumentert, blant annet i en rapport fra Telemarksforskning4, at små kommuner allerede i dag har utfordringer med å gi alle innbyggere de brede og spesialiserte tjenestene som dagens omfattende velferdsstat forventer. For de minste kommunene er det en betydelig utfordring å rekruttere, og særlig gjelder det spesialkompetanse som for eksempel jurister, psykologer, fagstillinger innen beredskap og samfunnssikkerhet, miljøvern og klima. Årsaken er i stor grad at kommunene har for få innbyggere til å fylle hele stillinger innenfor et ansvarsområde.

Det har lenge vært konkurranse om kompetent arbeidskraft, og den vil øke i årene framover. Det gjelder særlig kvalifisert arbeidskraft i helse- og omsorgsektoren, grunnskolelærere, IKT-arbeidere og fagarbeidere til bygg og anlegg. Kompetansebehovsutvalget (NOU 2019: 2) mener at regionale forskjeller i rekruttering kan henge sammen med begrenset mobilitet, små arbeidsmarkeder og at potensielle kandidater ikke søker en stilling på grunn av små fagmiljøer. Sviktende tilgang på en del typer kompetent arbeidskraft vil også i noen regioner hemme verdiskaping og sysselsetting.

I en situasjon med konkurranse om arbeidskraften innen mange fagområder er det et stort fortrinn for kommunene å kunne tilby et større fagmiljø både i administrasjon og tjenester. Dette gir også gode forutsetninger for å finne nye og innovative løsninger, noe knapphet på arbeidskraft vil gjøre mer nødvendig for alle kommuner framover.

Flere fylkesmenn rapporterer at mange små kommuner ikke har kapasitet eller har mangelfull kompetanse når det kommer til analyse av og planlegging av framtidig behov innenfor helse- og omsorgsektoren. Dette er bekymringsfullt når vi vet hvilke utfordringer kommunene, og spesielt små kommuner med skjev aldersfordeling, kommer til å møte framover.

Mange av de mindre kommunene med små og sårbare organisasjoner har ofte også manglende kapasitet til planleggings- og utviklingsarbeid. Det er den daglige driften som må prioriteres. For små kommuner med befolkningsnedgang vil det være en særlig viktig oppgave å drive god samfunns- og næringsutvikling, også for å skape arbeidsplasser. Fylkesmennene pekte i sine langsiktige tilrådinger på at samfunnsutviklingsutfordringene er krevende å håndtere gjennom interkommunalt samarbeid. Selv om det er gode forutsetninger for å skape nye arbeidsplasser og utvikle regionene til å bli motorer i samfunnsutviklingen, svekkes mulighetene for å ta ut dette vekstpotensialet av kommunestrukturen. Dette var en utfordring også ekspertutvalget for kommunereformen i sin delutredning pekte på – at fordeling av kostnader og gevinster ved befolknings- og næringsutvikling lett skaper konkurranse og uenighet mellom kommunene i samarbeidet.

Mange kommuner har hatt en så stor befolkningsvekst at tettstedsgrenser og arbeidspendling i økende grad går på tvers av kommunegrenser. Flere av storbyene mangler egnet areal for å legge til rette for framtidig vekst. Dette gjør det utfordrende å planlegge og gjennomføre tiltak for bedre kommunikasjon, infrastruktur, næringsområder og tjenestetilbud innenfor det som oppleves som en bo- og arbeidsregion for innbyggerne. Disse utfordringene, i tillegg til klimautfordringer kommunene skal planlegge for, gjør det nødvendig med større kommuner slik at areal og befolkning i byområdene kan ses i sammenheng og utvikles på en helhetlig og koordinert måte.

7.4 Videre arbeid med kommunestruktur

Staten har et overordnet ansvar for å sørge for å organisere forvaltningen på en slik måte at alle innbyggere i landet, uansett bosted, har tilgang på gode og likeverdige offentlige tjenester. Dersom kommunene også i framtiden skal være i stand til å ivareta den viktige rollen i velferdsstaten som de har hatt gjennom hele etterkrigstiden, må arbeidet med å legge til rette for flere kommunesammenslåinger fortsette. I tråd med Stortingets vedtak av 7. desember 2017, er det opp til kommunene selv å bestemme om de ønsker å slå seg sammen med nabokommuner. Stortingets vedtak innebærer at det er opp til den enkelte kommune å sørge for en hensiktsmessig og framtidsrettet kommunestruktur.

Som redegjort for i kommuneproposisjonen for 2019, er målene for arbeidet med å endre kommunestrukturen gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling, bærekraftige og robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Det er særlig utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling som gjør det nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen. Dette reformbehovet er forsterket gjennom de siste tiårene.

Fylkesmennene har fortsatt en sentral rolle i den videre dialogen med kommunene om dagens kommunestruktur og om kommunene har de nødvendige forutsetningene for å kunne ivareta alle sine fire roller; som tjenesteleverandør, som samfunnsutvikler, som myndighetsutøver og som demokratisk arena.

Departementet har påpekt at planprosessen er en god arena for kommunestyrene til å drøfte utviklingstrekk og utfordringer framover og hvilke mål kommunen ønsker å realisere, jf. også de Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging.

For kommuner i byområder kan planprosessen brukes til en diskusjon om hvordan kommunen kan få en bærekraftig samfunnsutvikling hvor blant annet samlet arealbruk og transportutfordringer ses i sammenheng. Planprosessen er også en arena for innbyggermedvirkning og allmenn debatt om kommunens utfordringer og hvordan disse kan løses. I disse prosessene kan også næringsliv og frivillige organisasjoner inviteres inn. For de minste kommunene med befolkningsnedgang og med små og sårbare organisasjoner, er planprosessen en egnet prosess for å drøfte om kommunen har forutsetninger å møte framtidens utfordringer alene, eller om kommunen heller bør bygge en større og sterkere kommune sammen med nabokommuner.

Mangel på kapasitet og kompetanse, særlig innenfor spesialiserte områder, gjør at mange små kommuner ser seg nødt til å inngå interkommunalt samarbeid for å kunne levere et forsvarlig tjenestetilbud til sine innbyggere. På sikt kan omfattende samarbeid tappe kommunene for kompetanse og arbeidsplasser, dersom de ikke selv er vertskommune for samarbeidet. Noen kommuner ønsker å prøve ut om det er mulig å ha et samarbeid om ulike tjenester og oppgaver der en unngår denne tapsopplevelsen. Det betyr at det må lages en plan for fordeling av kompetansen og arbeidsplassene i det interkommunale samarbeidet.

I de aller fleste tilfellene vil kommunesammenslåing være den beste løsningen for både små kommuner med kapasitets- og kompetanseutfordringer og for bykommuner med utfordringer som strekker seg over kommunegrensene.

Fortsatt gode og langsiktige økonomiske virkemidler

Også i det videre arbeidet med kommunestruktur legges det til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen, jf. Stortingets tilslutning til dette i Innst. 393 (2017–2018).

Kommuner som slår seg sammen vil få utbetalt et engangstilskudd. Tilskuddet er en delvis kompensasjon for kostnader direkte knyttet til en sammenslåing, jf. inndelingsloven § 15. Tilskuddet beregnes etter en standardisert modell basert på antall innbyggere og antall kommuner som inngår i sammenslåingen.

Kommuner som slår seg sammen mottar et inndelingstilskudd når den nye kommunen formelt trer i kraft. Inndelingstilskuddet gir kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. Inndelingstilskuddet blir beregnet ut fra inntektssystemet det året sammenslåingen trer i kraft. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år etter sammenslåingen, før det deretter trappes ned over fem år.

Regionsentertilskuddet ble innført som et tilskudd i inntektssystemet fra og med 2017 og går til kommuner som slår seg sammen og utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region. Tilskuddet går til kommuner som etter sammenslåingen får over om lag 8 000 innbyggere, og som ikke mottar storbytilskudd. Nye kommuner som slår seg sammen vil motta regionsentertilskudd, hvis kommunene oppfyller kravene i tilskuddet.

Det gis også støtte til utredning til kommuner som ønsker å utrede sammenslåing. Dersom to kommuner ønsker å utrede sammenslåing, gis det 200 000 kroner. Dersom flere enn to kommuner ønsker å utrede sammenslåing, gis det 50 000 kroner per kommune som kommer til. Støtten kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode. Kriteriet for å få utbetalt støtten er at beslutning om utredning er vedtatt politisk i de aktuelle kommunene, og at det foreligger en plan for videre oppfølging etter at utredningsarbeidet er ferdigstilt.

Det vil fortsatt gis støtte på inntil 100 000 kroner til hver kommune som utarbeider informasjon og gjennomfører folkehøring om kommunesammenslåingen, jf. inndelingsloven § 10. For at departementet skal kunne utbetale støtte, må kommunene lage et faktagrunnlag som innbyggerne kan ta stillling til i en høring. Forut for dette skal kommunestyret ha behandlet dette grunnlaget og gjort et klart retningsvalg som de ber om å få innbyggernes synspunkter på. Støtten kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode. Dersom det er ønskelig lokalt er det mulig å søke om støtte til utredning og støtte til informasjon og folkehøring samtidig.

8 En brukerorientert, moderne og effektiv offentlig forvaltning

Demografiske endringer, globale utfordringer og et redusert økonomisk handlingsrom gjør det stadig viktigere at forvaltningen er omstillingsdyktig og bruker ressursene effektivt og i samsvar med innbyggernes behov. Offentlige tjenester og myndighetsutøvelse må raskere tilpasses endringene i samfunnet, og både stat og kommune må ta i bruk de mulighetene ny teknologi og digitalisering gir. Regjeringen vil satse på innovasjon og digitalisering for å bedre de offentlige tjenestene, slik at de er framtidsrettede og best mulig for innbyggerne.

8.1 Innovasjon og digitalisering

Forventninger fra brukerne og krav til effektivisering fordrer nye løsninger, og innovasjon gjør det mulig å løse oppgavene på helt nye måter. Dette innebærer å ta i bruk nye arbeidsmetoder, teste ut nye løsninger og nyttiggjøre oss ny teknologi og nye digitale muligheter.

8.1.1 En mer innovativ og brukerorientert offentlig sektor

Stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor

Regjeringen tar sikte på å legge fram en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor i løpet av 2020. Meldingen skal presentere en nasjonal politikk som staker ut en tydelig retning for innovasjon i offentlig sektor som står seg over tid, etablerer gode rammevilkår og legger til rette for en kultur for økt innovasjon. Meldingen vil vektlegge hva innovasjon i offentlig sektor er, hvorfor offentlig sektor må innovere og status for innovasjon i offentlig sektor i dag. Meldingen vil videre omtale regjeringens hovedgrep for å øke innovasjonstakten og -evnen i offentlig sektor.

Fylkesmannens skjønnsmidler

Fylkesmannen gir en del av skjønnsmidlene som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. Formålet med prosjektskjønnsmidlene er å gi kommunene støtte til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Fylkesmannen skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner, og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkesmannsembetene.

8.1.2 Digitalisering i kommunesektoren

Digitalisering og bruk av ny teknologi er en forutsetning for å lykkes med å fornye offentlig sektor. Digitalisering bidrar til å løse utfordringer på nye måter og er et virkemiddel for innovasjon. Kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter må samarbeide om å utvikle sammenhengende tjenester som dekker behov hos innbyggere, næringsliv og frivillig sektor.

Digitaliseringsstrategien

Det er etablert en politisk arena innenfor konsultasjonsordningen mellom KS og staten for oppfølging av digitaliseringstiltak som berører kommunal sektor, herunder tiltakene i digitaliseringsstrategien, Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025, som ble lansert i 2019.

Digital kompetanse blir en kritisk faktor for offentlige virksomheters evne til å digitalisere tjenester til innbyggere og næringsliv og få gevinster av dette. Regjeringen vil utarbeide en strategi for digital kompetanse i offentlig sektor i samarbeid med KS og andre relevante aktører.

Det er utarbeidet en handlingsplan for gjennomføring av tiltakene i digitaliseringsstrategien. Digitaliseringsdirektoratet vil være regjeringens fremste virkemiddel for raskere og mer samordnet digitalisering av offentlig sektor. KS er gitt et tydelig mandat fra medlemmene på digitaliseringsområdet og samarbeider tett med Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Digitaliseringsdirektoratet om gjennomføring av tiltak.

Kunstig intelligens vil ikke bare gjøre det mulig å løse oppgaver bedre, men også på helt nye måter. Regjeringen vil at Norge skal gå foran i utvikling og bruk av kunstig intelligens med respekt for den enkeltes rettigheter og friheter, og la fram Nasjonal strategi for kunstig intelligens i januar i år med tiltak som bidrar til dette.

Den store framveksten av data representerer en viktig ressurs for Norges framtidige konkurranseevne og er en driver for økonomisk vekst. Å sørge for at Norge har de beste rammebetingelsene for å dra nytte av verdien av data, blir derfor viktig. Det handler om framtidig verdiskaping og etablering av nye arbeidsplasser og tjenester i hele landet, bedre og mer brukerrettede tjenester i og fra offentlig sektor, og en bedre hverdag for den enkelte av oss. Regjeringen tar sikte på å legge fram en stortingsmelding om datadrevet økonomi og innovasjon innen utgangen av 2020.

Digifin

I 2017 og 2018 ble det bevilget 125 mill. kroner i prosjektskjønnsmidler på kap. 571, post 64 til en ordning for finansiering av kommunale IT-prosjekter. KS administrerer ordningen, som gir støtte til IT-prosjekter som kan komme hele kommunal sektor til gode, og som vil gi innbyggerne en enklere hverdag med nye og bedre tjenester. I tråd med forutsetningene fra departementet bidrar kommunesektoren selv med et tilsvarende engangsbeløp til ordningen, slik at ordningen disponerer 250 mill. kroner. Løsningene som utvikles kan kun tas i bruk av de kommunene som er med i ordningen og som har betalt engangsbeløpet. I tillegg må kommunene betale sin andel av utviklingskostnadene. Pengene går tilbake til ordningen for utvikling av nye tjenester eller løsninger, for slik å sikre at finansieringsordningen er varig over tid. KS har tildelt midler fra Digifin-ordningen til prosjektene Digisos, Digihelse, Fiks Minside, Fiks Folkeregister og Digibarnevern – delprosjekt innbyggertjenester. For flere av prosjektene har kommunene betalt tilbake sin andel av utviklingskostnadene, slik at finansieringsordningen står seg over tid. Flere tiltak er til behandling i KS.

Medfinansieringsordning for digitaliseringsprosjekter i staten

Det er etablert en medfinansieringsordning for digitaliseringsprosjekter i staten. Målet med medfinansieringsordningen er økt gjennomføring av samfunnsøkonomisk lønnsomme digitaliseringstiltak og realisering av planlagte gevinster. Medfinansieringsordningen er et viktig virkemiddel for å realisere digitaliseringsstrategien for offentlig sektor 2019–2025. Fram til 2020 har ordningen vært rettet mot små og mellomstore samfunnsøkonomisk lønnsomme digitaliseringstiltak. Fra 2020 er ordningen utvidet til også å gjelde større tiltak som støtter opp under regjeringens digitaliseringsstrategi som fellesløsninger og sammenhengende tjenester. Tiltakene kan gjennomføres i samarbeid med kommunal sektor og bør behandles i Digitaliseringsrådet.

Digihjelpen

Digital deltakelse og kompetanse i befolkningen er en viktig forutsetning for å oppnå verdiskaping og vekst i samfunnet generelt. Norge ligger langt framme når det gjelder befolkningens tilgang til og bruk av IKT, men det er fortsatt mange innbyggere som ikke har tilstrekkelige digitale ferdigheter. KS, Kompetanse Norge og Kommunal- og moderniseringsdepartementet fortsetter samarbeidsavtalen ut 2021, for å hjelpe kommunene med å etablere et lavterskel Digihjelpen-tilbud for innbyggere som har liten eller ingen grunnleggende digital kompetanse. 105 kommuner har siden 2017 fått tilskudd fra departementet for å etablere lavterskeltilbud. Målet er at flere kommuner etablerer et Dighjelpen-tilbud i løpet av 2020. Departementet vil også i 2020 utlyse tilskudd til etablering i kommuner som ikke har tilbud i dag.

Brukervennlige løsninger i Husbanken

Digitale løsninger for bostøtte og startlån er gode eksempler på samarbeid mellom stat og kommune hvor et digitalt verktøy gjør hele arbeidsprosessen enklere og bedre. Effektene av nye verktøy har vært svært positive, og både Husbanken og kommunene har spart arbeidstimer, og innbyggerne har fått tilgang på god veiledning og gode tjenester.

I tiden fram mot 2021 vil Husbanken videreutvikle og tilby mer funksjonalitet i løsningen for startlån, noe som vil gjøre prosessene ytterligere enklere for kommunene. Fra 1. januar 2020 ble den digitale saksbehandlingsløsningen Startskudd obligatorisk for de kommunene som ønsker å tilby startlån.

Boligsosial monitor viser status for bo- og oppvekstvilkår og gir mulighet til å overvåke utviklingen av boforhold på kommunalt nivå. Statistikkbanken viser bruken av Husbankens økonomiske virkemidler.

Høsten 2019 lanserte regjeringen planen om å utvikle en digital løsning for kommunalt disponerte utleieboliger. Målet er at det skal bli enklere å søke, tildele, administrere, forvalte og gi oppfølging av kommunalt disponerte utleieboliger. Husbanken har fått i oppdrag å utvikle løsningen i løpet av de neste tre årene. Arbeidet har startet, i tett samarbeid med KS og et utvalg kommuner.

Fulldigital byggesaksprosess

Fellestjenester BYGG, den digitale regelverksplattformen som kontrollerer og sender inn byggesøknader til riktig kommune, er nå i full drift på Altinn. I oktober 2020 stenger den gamle løsningen Byggsøk. Direktoratet for byggkvalitet arbeider nå målrettet overfor byggenæringen for å få den til å ta i bruk de nye søknadsløsningene så raskt som mulig. Det legges til rette for tekniske løsninger som på en enkel måte flytter en byggesøknad fra ByggSøk til de nye leverandørenes søknadsløsninger. Direktoratets langsiktige mål er at alle byggesøknader skal sendes digitalt. I 2020 og de neste årene blir det en sentral oppgave for direktoratet å hjelpe flere kommuner i gang med eByggesak. Målet er at alle landets kommuner innen 2025 skal ha denne løsningen, som skal bidra til at de kommunale saksbehandlerne raskt kan ta beslutning om en byggesøknad kan godkjennes eller ikke.

8.2 Effektivitet i kommunale tjenester

Som omtalt i avsnitt 8.1, gjennomføres det i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser for å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF) viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med omlag 0,25 prosent per år i perioden 2008–2018 innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg5. Dette har gjort det mulig å bygge ut tjenestene ut over det inntektsveksten har lagt til rette for.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet, selv om det er variasjoner kommunene imellom. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene avdekker forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster

SØF har på oppdrag fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene ved hjelp av dataomhyllingsanalyser (DEA-analyser). Kommunene vurderes mot hverandre ved at de mest effektive enhetene utgjør en referansefront som sammenliknbare kommuner måles mot. SØFs analyser indikerer at i 2018 var effektiviseringspotensialet for landet som helhet 9 prosent innenfor de tre sektorene. Det er samtidig betydelige forskjeller mellom kommunene, og særlig blant de små kommunene er variasjonene store.

Dette må sees på som illustrasjonsberegninger. Det kan være gode grunner til at ikke alle kommuner er like effektive. Lav effektivitet kan for eksempel indikere lav kapasitetsutnyttelse som følge av endringer i barnehage- eller skolekullene fra ett år til et annet, og denne type årlige svingninger vil typisk kunne være større i mindre kommuner. Det vil derfor ikke være mulig å ta ut hele det beregnede potensialet for effektivisering, men beregningen illustrerer en betydelig mulighet for bedre ressursutnyttelse og bedre tjenester.

Figur 8.1 viser utviklingen i beregnet effektivitet i perioden 2008–2018. For de ti årene har det vært en økning i samlet effektivitet på 2,5 prosent, eller 0,25 prosent i årlig gjennomsnitt. Økningen i effektivitet har vært høyest i grunnskolen med 3,7 prosent for perioden under ett. I pleie og omsorg økte beregnet effektivitet med 3 prosent fra 2008 til 2018, mens barnehagene har hatt en nedgang på drøye 4 prosent.

Den negative utviklingen for barnehagene fra 2012 kan i noen grad tilskrives økt bemanning med sikte på å øke kvaliteten, men kan også være et resultat av manglende tilpasning til færre barn. Innføring av en bemanningsnorm fra 1. august 2018 og en pedagognorm fra 1. august 2019 aktualiserer behovet for å inkludere bedre og mer objektive indikatorer for kvalitet og læringsutbytte i barnehagene i analysene. I grunnskolen er det de senere år bevilget øremerkede midler for å øke lærertettheten, og fra høsten 2018 ble det innført en norm for lærertetthet. Det forventes at økt lærertetthet skal bidra til bedre læring. Det kan imidlertid ta noe tid før økt lærertetthet får effekt, noe som kan forklare den negative utviklingen fra 2015.

Kilde: Senter for økonomisk forskning

Metoden er ikke egnet til å si noe om hvilken kommunestørrelse som er best egnet for en effektiv drift. Analysene ser på forskjeller mellom kommuner som er sammenliknbare i størrelse. Når mindre kommuner i snitt kommer ut med noe lavere effektivitet i analysene, er tolkningen at det er mindre variasjoner i effektivitet blant de største kommunene enn blant de små. I analysen for 2017 og 2018 er det også forsøkt å beskrive usikkerheten knyttet til effektivitetsscoren. Det er en klar tendens til at den beregnede usikkerheten er relativt liten for kommuner med lav score, og mye større for en del av kommunene med høy score, noe som kan ha sammenheng med at de store kommunene med høy score oftere har få kommuner å sammenlikne seg med.

Effektivitetsanalysene baserer seg for hver sektor på tre til fem indikatorer som måler tjenestene eller produktene, og tre indikatorer som måler innsatsfaktorene. Hvor godt både innsats og produkt kan beskrives gjennom tilgjengelig statistikk varierer mellom sektorene. Innen grunnskole er det meget gode produktmål som tar utgangspunkt i reelle resultater av undervisningen, slik som nasjonale prøver og antall grunnskolepoeng samt læringsmiljø, mens det innen barnehage i hovedsak tas utgangspunkt i antall oppholdstimer.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommune er tilgjengelig på nettsiden kommunedata.no. Her vises effektivitetspotensialet for den enkelte kommune i 2017 og 2018 som beskrevet ovenfor innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og omsorgstjenester, samt et samlet, veid gjennomsnitt av sektorene.

Departementet tar sikte på også framover å publisere kommunevise tall over effektivitetspotensialet på kommunedata.no. Dette er et godt utgangspunkt for kommunene, som kan måle seg mot sammenliknbare kommuner og se utviklingen i egen virksomhet over tid.

Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder

Det er utfordrende å sammenlikne produksjonen av offentlige tjenester. De kommunale tjenestene er komplekse, og det er mulig å skissere, men ikke beskrive fullt ut, tjenestene i de enkelte kommunene ved hjelp av indikatorene for produksjon og innsatsfaktorer. SØFs effektivitetsanalyse kan danne et grunnlag for en diskusjon om effektivitet i kommunene, men fra kommunens perspektiv vil andre tilnærminger og egne vurderinger måtte komme i tillegg for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester.

Det vil være nærliggende å ta utgangspunkt i kommunens egne nøkkeltall fra KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) og andre datakilder, i tillegg til egne vurderinger. KOSTRA er et godt verktøy for kommunene, bydelene og fylkeskommunene til å sammenlikne styringsinformasjon om blant annet prioritering, enhetskostnader og dekningsgrader for egen enhet med andre enheter. Statistikken gir dermed et grunnlag for arbeidet med å øke effektiviteten i egen produksjon.

Ved bruk av sammenliknbare data (benchmarking) og offentlighet om resultatene kan det skapes en bevissthet om hvem som oppnår best resultater og hvor mye ressurser som anvendes. Produktivitetskommisjonen pekte på at økt offentlighet og oppmerksomhet om resultatindikatorer og ressursbruk kan fungere som insentiv til forbedringsarbeid.

Statistisk sentralbyrå publiserer informasjon om økonomien og tjenestene både på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå via KOSTRA. I tillegg bidrar flere nettsider til å beskrive tjenestene i kommunene. For eksempel har KS og Kommuneforlagets bedrekommune.no vist resultater fra brukerundersøkelser som er gjort i enkelte kommuner. Direktoratet for forvaltning og IKTs (DIFIs) siste innbyggerundersøkelse fra 2019 gir innsikt i innbyggernes oppfatninger om offentlige tjenester på tvers av sektorer. KS lanserte i 2018 Innovasjonsbarometeret for kommunal sektor, som er en undersøkelse som gir status om innovasjon innen sektorene helse og omsorg, oppvekst og utdanning. KS utarbeidet et nytt innovasjonsbarometer våren 2020, som ga status for flere sektorer.

Departementets nettportal kommunedata.no har også nyttig informasjon om landets kommuner samlet på ett sted, med blant annet historiske befolkningstall og befolkningsframskrivinger, anslag på framtidig tjeneste- og arbeidskraftbehov, samt analyser av produktivitet og effektivitet i den enkelte kommune.

På kommunedata.no ligger også produksjonsindeksen for de enkelte kommunene. Indeksen er beregnet av SØF på oppdrag av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). Indeksen er ment å skulle si noe om omfang og kvalitet på tjenestetilbudet som blir gitt til innbyggerne innenfor barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten, omsorgstjenester, barnevern, sosialkontortjenester og kultur. Indeksen kan være et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer. Det må understrekes at produksjonsindeksene i seg selv ikke sier noe om hvor effektiv den enkelte kommune er uten at de relateres til bruk av ressurser.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet. Siden helse- og omsorgstjenestene utgjør om lag 1/3 av den kommunale virksomheten, er det som skjer her avgjørende for produktivitetsveksten i hele kommunen. Bruk av velferdsteknologi vil kunne gi store muligheter til å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgssektoren.

Det kan også være effektiviseringspotensial i en god arbeidsgiverpolitikk. Høyt sykefravær kan gi lite effektiv drift i en virksomhet og kan føre til økte utgifter til vikarer. Å jobbe for mer nærvær og arbeidstidsordninger med flere i større stillinger kan gi effektiviseringsgevinster. Et lavt sykefravær og heltidskultur gir også bedre kvalitet på tjenestene gjennom mer forutsigbarhet for brukerne.

9 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Lokaldemokratiet er en grunnleggende del av det norske demokratiet og styringssystemet. En sentral forutsetning for et sterkt lokaldemokrati er at kommunene har handlingsrom og myndighet til å tilpasse tjenester etter behovene og ønskene i kommunen. Regjeringen ønsker å styrke og videreutvikle lokaldemokratiet. Kommunereformen har blitt brukt som en anledning til å sette lokaldemokratiet på agendaen, og kommunene som slo seg sammen fra januar 2020 har jobbet mye med å utvikle gode modeller for lokaldemokrati og innbyggerinvolvering fram mot sammenslåingene. Departementet har hatt en egen satsing på fornyingsarbeid på lokaldemokratiområdet i form av et eget utviklingsprosjekt for nye kommuner. Det ble også laget en lokaldemokrativeileder rettet mot disse kommunene.

Kommunene har et stort ansvar for å sikre et godt lokaldemokrati der innbyggerne opplever at de blir sett og lyttet til. Gjennom å ta innbyggerne med i beslutningsprosesser, får politikken bedre forankring og innbyggerne får tillit til at politikerne ønsker å ivareta behovene deres. Ikke minst bidrar innbyggerdeltakelsen til å gi politikerne bedre innsikt i og forståelse av saker. Hvordan innbyggerne involveres i beslutningsprosessene og resultatene av politikken har betydning for innbyggernes tillit til politikere, kommunen og våre politiske systemer.

Valget i 2019 viste en økning i valgdeltakelsen i de fleste grupper, og valgdeltakelsen var samlet sett den høyeste siden 1991, både for kommunestyrevalget og fylkestingsvalget. Det viser at det både er interesse for og oppslutning om lokaldemokratiet. Valget ga også en økning i andelen kvinnelige ordførere og bedre kjønnsbalanse i kommunestyrene. For første gang kom landsgjennomsnittet for andelen kvinner i kommunestyrene over 40 prosent. Veksten i andelen kvinnelige ordførere ble på 7 prosentpoeng, og er nå på 35 prosent.

Mange som engasjerer seg i lokalpolitikken opplever å bli utsatt for hatefulle ytringer og trusler. Det er ikke noe nytt, men problemet har fått økt oppmerksomhet og trolig også økt omfang som følge av at sosiale medier tilsynelatende både har senket terskelen for, og gjort det enklere å sende hatefullt eller truende innhold. Fire av ti lokalpolitikere har opplevd å motta hatefulle ytringer eller konkrete trusler. Unge folkevalgte er særlig utsatt, men geografi og partitilhørighet kan også se ut til å ha betydning for hvor utsatt en er.6 I 2019 inviterte kommunal- og moderniseringsministeren KS' hovedstyre og ungdomspartiene til et dialogmøte om temaet for å innhente ideer og innspill til hvordan regjeringen kan arbeide for å forebygge og bistå i arbeidet med å håndtere slike ytringer og trusler. Som oppfølging av dialogmøtet skal departementet kartlegge folkevalgtes arbeidsvilkår og utarbeide veiledningsmateriale for å håndtere og forebygge hatefulle ytringer og trusler.

9.1 Valget 2019

Vi skal i denne delen omtale valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019.

Økt valgdeltakelse

Kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 viste en klar økning i valgdeltakelsen. Ved kommunestyrevalget stemte 64,7 prosent av de stemmeberettigede. Det var en økning på 4,5 prosentpoeng sammenlignet med kommunestyrevalget i 2015. Valgdeltakelsen i fylkestingsvalget var 60,5 prosent. Det var en økning på 4,7 prosentpoeng sammenliknet med fylkestingsvalget i 2015.

For begge valgene er dette den høyeste valgdeltakelsen siden 1991. Valgdeltakelse er ett av flere mål som gir uttrykk for tilstanden i demokratiet. En økning i valgdeltakelsen i lokalvalg kan tolkes som uttrykk for at innbyggerne opplever kommunene og fylkeskommunene som betydningsfulle og relevante for egen hverdag.

Aldri før har så mange forhåndsstemt i et lokalvalg som i 2019. Det var 33,7 prosent, eller hver tredje velger, som benyttet muligheten til å forhåndsstemme i kommunestyrevalget.

Kilde: Bergh og Christensen (2017) og SSB.

Hvem stemmer?

Analyser Statistisk sentralbyrå (SSB) har gjort av valgdeltakelsen viser flere utviklingstrekk som er verdt å merke seg.7

Det generelle bildet som er observert ved tidligere valg, står fast. 18-åringer har relativt høy valgdeltakelse, mens den faller for aldersgruppene fram til midten av 20-årene og stiger deretter jevnt til den når toppunktet hos aldersgruppene rundt 70 år. For aldersgruppene fra 80 år og oppover faller valgdeltakelsen betydelig.

Selv om mønsteret er sammenfallende med tidligere valg, viser analysene at det ved valget i 2019 var en økning i valgdeltakelsen hos førstegangsvelgerne på 10 prosentpoeng. En tilsvarende økning fant sted i aldergruppene 22–25 år og 26–29 år.

Sammenlignet med norske statsborgere uten innvandrerbakgrunn har utenlandske statsborgere fortsatt lav valgdeltakelse. Statsborgere i østeuropeiske EØS-land har særlig lav valgdeltakelse, med henholdsvis 7 prosent for menn og 17 prosent for kvinner. Dette er likevel en liten økning fra forrige lokalvalg. Også blant norske statsborgere med innvandrerbakgrunn ble det registrert en økning i valgdeltakelsen.

Kvinner har høyere valgdeltakelse enn menn fram til pensjonsalder, med en forskjell på omkring fem prosentpoeng. Utdanningsnivå har også stor betydning for om stemmeretten blir brukt. I 2019 stemte nesten 80 prosent av velgerne med høyere grad fra universitet eller høyskole, mens 50 prosent av velgerne med kun grunnskoleutdanning stemte.

Tilskudd til informasjonstiltak ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019

Valgdirektoratet forvalter en tilskuddsordning for informasjonstiltak i forbindelse med valg. Tilskuddets prioriterte målgruppe er stemmeberettigede med lav valgdeltakelse, som unge velgere, velgere med innvandrerbakgrunn og velgere med behov for særskilt informasjon. Organisasjoner og andre aktører kan søke om tilskudd til tiltak som bidrar til å oppfylle målet med tilskuddsordningen. Enkeltpersoner, politiske partier/lister og kommuner, fylkeskommuner eller andre offentlige forvaltningsorganer kan ikke søke på tilskuddsordningen. Det var stor interesse for tilskuddsordningen i 2019, og det kom inn totalt 66 søknader. Det var 5,2 millioner kroner til fordeling, og det ble gitt tilskudd til 13 søkere.

Rapporter fra tilskuddsmottakerne i forbindelse med lokalvalget i 2015 viste at tiltakene bidro til at informasjon om valget nådde grupper som er vanskelige å nå gjennom ordinære kanaler. Dette ble gjort gjennom ulike aktiviteter som stands, debatter, kurs, radiosendinger og sosiale medier, og rettet mot de prioriterte målgruppene for tilskuddsordningen. De viste også at tilskuddsordningen hadde stimulert til betydelig engasjement.

Sikkerhet i valggjennomføringen

Regjeringen arbeider kontinuerlig med å ivareta og styrke sikkerheten i valggjennomføringen.

Regjeringen lanserte i juni 2019 en tiltaksplan for å styrke motstandsdyktigheten mot påvirkningskampanjer og hybride trusler rettet mot gjennomføringen av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019. Planen ble utarbeidet med utgangspunkt i det gjeldende trusselbildet, og inneholdt ti tiltak som skulle styrke motstanden mot slike trusler i valggjennomføringen.

Blant tiltakene var et forskningsoppdrag om kartlegging av utenlandsk informasjonspåvirkning. SINTEF, som leverte sin rapport i november 2019, baserte undersøkelsene sine på åpne kilder, og gjennomførte en systematisk analyse av noen utvalgte digitale plattformer. Rapporten viser at de ikke fant noen klare tegn til utenlandsk påvirkning ved kommunestyre- og fylkestingsvalget på de utvalgte plattformene.8

Et annet tiltak som ble gjennomført var en kampanje fra Medietilsynet om hvordan befolkningen kan avdekke falske nyheter, som også inneholdt en kvalitativ studie av politisk påvirkning av førstegangsvelgere på sosiale medier.9 I tillegg ble det sendt ut en brosjyre til alle listekandidater ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i juli 2019. Brosjyren ga konkrete tips for å unngå påvirkning og hindre at informasjon kommer på avveie. Brosjyren ble utarbeidet av Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste (PST), og var en revidert versjon av brosjyren som ble sendt ut ved stortingsvalget i 2017.

Arbeidet for å ivareta og styrke sikkerheten i valggjennomføringen videreføres fram mot stortings- og sametingsvalget i 2021 og vil resultere i nye tiltak dersom det er behov for det.

9.2 Representasjon

Det er et mål at de folkevalgte forsamlingene bør speile innbyggerne i kommunen eller fylket som de skal fatte beslutninger på vegne av. God representasjon av ulike grupper i disse organene kan bidra til å gi beslutninger økt legitimitet, og høyere tillit til de folkevalgte.

Motivasjonskampanje for økt kvinneandel i lokalpolitikken

Partiene spiller en viktig rolle i arbeidet med å sikre god representasjon i de folkevalgte organene, slik at disse speiler sammensetningen av kvinner og menn i kommunen eller fylket, og ulike holdninger og interesser. Selv om andelen kvinner i kommunestyrene passerte 40 prosent for første gang ved valget i 2019, så har kvinner i alle år vært underrepresentert i folkevalgte organer. I forkant av de lokale partienes nominasjonsprosesser gjennomførte Kommunal- og moderniseringsdepartementet en motivasjonskampanje rettet mot lokalpartiene. Motivasjonskampanjen skulle bevisstgjøre partiene om viktigheten av balansert representasjon og minne om betydningen av å ha lister der begge kjønn var plassert høyt oppe, og gjerne på plassene med stemmetillegg. Denne oppfordringen ble sendt som brev til partienes sentraladministrasjon og alle politiske partiers fylkes- og lokallag.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet utviklet også et digitalt representasjonsbarometer i forbindelse med nominasjonsprosessene før valget i 2019. Dette barometeret viste kommuner med kvinnelig ordfører, andel kvinner i kommunestyrene og hvor stor andel av de innvalgte kvinnene som hadde stemmetillegg, samt andel kvinner i formannskapene.10 Tiltaket skulle bidra til økt bevissthet om kjønnsrepresentasjon i norske kommuner gjennom å visualisere tallene i kart og grafer, og gjøre det mulig å se hvordan ens egen kommune gjør det i forhold til andre kommuner. Barometeret ble i forbindelse med kvinnedagen i 2020 oppdatert med tall for kjønnsrepresentasjon etter valget i 201911.

Bedre kvinnerepresentasjon

Fortsatt er menn mellom 40 og 70 år overrepresentert i kommunestyrene. Denne gruppen utgjør litt over 40 prosent av alle representanter, mens den utgjør under 25 prosent av de stemmeberettigede. Menn under 40 år med kort utdanning er den gruppen som er dårligst representert.

Valget i 2019 førte til økt kvinnerepresentasjon på flere områder. For første gang er over 40 prosent av representantene i kommunestyrer kvinner. Kvinneandelen er nå 40,5 prosent, en økning på 1,5 prosentpoeng sammenlignet med valget i 2015. Andelen kvinnelige formannskapsmedlemmer er 44 prosent.

Andelen kvinnelige ordførere har hatt en markant økning det siste tiåret, og 35 prosent av ordførerne er nå kvinner. Det viser at det har vært en tydelig utvikling i kvinneandelen. I 2011 og 2015 var andelen kvinnelige ordførere henholdsvis 22 og 28 prosent.12

I fylkestingene og fylkesutvalgene er kvinneandelen henholdsvis 46,8 og 46 prosent etter valget i 2019.

Kilde: SSB

Økt andel unge kommunestyrerepresentanter

De yngre velgergruppene, mellom 18 og 29 år, er en annen gruppe som over tid har vært underrepresentert i de folkevalgte organene i kommuner og fylkesting. Etter valget i 2019 utgjør denne aldersgruppen 10,7 prosent av de folkevalgte i kommunestyrene. Det er en økning på 1,4 prosentpoeng siden 2015. Til tross for økningen er gruppen fortsatt underrepresentert. Av befolkningen i Norge over 18 år, utgjør aldersgruppen under 30 år 20,1 prosent.

Innvandrere, norskfødte med innvandrerforeldre og utenlandske statsborgere er fortsatt dårlig representert. Tre prosent av kommunestyrerepresentantene er enten innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre, mens ytterligere tre prosent av representantene er født i Norge og har én forelder som er født i utlandet. Én prosent av kommunestyrerepresentantene er utenlandske statsborgere. 94 prosent av representantene har to norskfødte foreldre, mens 80 prosent av de stemmeberettigede tilhører samme kategori.13 Det viser en overrepresentasjon av denne gruppen.

9.3 Styrket lokaldemokrati i nye kommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet hadde en egen satsing i 2017 og 2018 for å mobilisere og inspirere kommuner i sammenslåingsprosess til å fornye og utvikle lokaldemokratiet sitt. Gjennom utviklingsprosjektet Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner fikk kommunene bistand til å utvikle politisk organisering, arbeidsformer, digitalisering og medvirkning. 88 «gamle» kommuner, som skulle bli 32 nye kommuner, deltok i prosjektet.

By- og regionforskningsinstituttet NIBR, i samarbeid med Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo, har hatt ansvar for underveisevaluering av prosjektet. Kommunenes planlagte tiltak har blitt vurdert. Rapporten fra evalueringen forelå i 2020.14 Rapporten viser at kommunene som har deltatt har arbeidet godt og systematisk med å trekke innbyggere inn i kommunale beslutningsprosesser. De viser også en sterk innovasjonskraft på området.

Mange kommuner har planlagt en bred tiltaksportefølje som til sammen kan gi store demokratiske gevinster. Kommunene som deltar i prosjektet arbeider trolig også mer systematisk med å utvikle digitale løsninger og kanaler enn øvrige kommuner. Videre ser man at antallet kommunestyrerepresentanter er høyere i de nye kommunene enn hva man ellers skulle forvente basert på tilsvarende store kommuner. De nye kommunene gir også inntrykk av at de ønsker at de folkevalgte skal ha en aktiv, politisk rolle. For eksempel gis faste utvalg i nærmest alle kommunene innstillings- og vedtaksmyndighet, samtidig som utvalgene kun bemannes med kommunestyrerepresentanter.

9.4 Tillit til lokaldemokratiet

Institutt for samfunnsforskning og NORCE Norwegian Research Centre gjennomfører på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet et forskningsprosjekt om demokrati, tillit og politisk ulikhet i Norge. Den første rapporten ble offentliggjort i april 2020.15 Denne inneholder en gjennomgang av forskning på politisk tillit, og nye data og analyser av ulike gruppers tillit til lokaldemokratiske aktører og institusjoner. Endelig rapport kommer i september 2020.

Rapporten baserer seg blant annet på ferske data fra lokalvalgundersøkelsen 201916, dels KS' lokaldemokratiundersøkelse, Difis innbyggerundersøkelse og stortingsvalgsundersøkelsen. I rapporten undersøkes ulike gruppers tillit til aktører og institusjoner i lokaldemokratiet i perioden 2003 til 2019.

Politisk tillit henger nært sammen med legitimitet. Om et politisk system blir sett på som legitimt, er subjektivt og vil variere fra innbygger til innbygger.

De gjennomsnittlige nivåene av tillit til institusjoner og politikere i Norge er svært høye i internasjonal sammenheng. I rapporten blir det likevel vist til en viss negativ endring i tilliten til lokaldemokratiet over tid. Fram til 2011/2013 var den generelle trenden at tilliten til lokaldemokratiet økte over tid. Tillitsnivået er generelt lavere i 2019 enn i 2011, da tilliten var på sitt høyeste. Tillitsnivået i 2019 er på omtrent samme nivå som i 2007. Forskerne påpeker at det gjenstår å se om det litt lavere tillitsnivået i 2019 er en utvikling som vil fortsette.

Det er noen grupper som skiller seg ut med lavere tillit enn befolkningen ellers. Det gjelder spesielt gruppen arbeidsledige og personer på annen trygd/pensjon (ikke alderspensjon), som uttrykker størst negativ endring i tillit i 2019. En annen gruppe som skiller seg ut ved noe lavere tillit til institusjonene og aktørene i lokaldemokratiet, er de som ikke stemmer ved kommunestyrevalg. I internasjonal sammenheng uttrykker likevel gruppen som ikke stemmer høy tillit.

Analysene viser at lokaldemokratiets institusjoner og aktører nyter noe høyere tillit enn tilsvarende nasjonale institusjoner og aktører i 2019. Rikspolitikere, regjering og politiske partier får i 2019 en tillitsskår på 5,0 på en skala fra 0–10, mens ordførere og kommunestyre får en tillitsskår på henholdsvis 5,8 og 5,7.

En viser samtidig til at tilliten til nasjonalt nivå endret seg i perioden 2011–2013. I disse årene var befolkningens tillit til institusjoner på nasjonalt nivå høyere enn tilliten til institusjoner på lokalt nivå. Forskerne ser denne økningen, og den generelt høye politiske tilliten i perioden 2011–2013, i sammenheng med hendelsene 22. juli 2011. De mener at systemets håndtering av krisen resulterte i en generell økning i folks politiske tillit i 2011 og de etterfølgende par år. I 2019 er situasjonen tilbake til 2007-nivået, med høyere tillit til lokalt nivå enn til nasjonalt nivå. Det er også det vanligste internasjonalt.

Kilde: Haugsgjerd og Segaard (2020)

9.5 Videre arbeid med lokaldemokrati

Kommunal- og moderniseringsdepartementet arbeider med lokaldemokrati med flere ulike inngangsvinkler, blant annet gjennom å innhente ny kunnskap på feltet, veiledning og prosjekter for å utvikle og styrke lokaldemokratiet. Dette kapitlet redegjør for departementets planlagte arbeid på lokaldemokratiområdet.

Utviklingsprosjekt om lokaldemokratisk innovasjon

Departementet planlegger et utviklingsprosjekt for å få fram foregangskommuner som kan være inspirasjonskilder og forbilder for andre kommuner som vil styrke lokaldemokratiet sitt. Formålet er å få fram og synliggjøre lokaldemokratimodeller som kan fungere godt under ulike forutsetninger, for eksempel knyttet til avstander, befolkningstetthet og demografi.

Økt oppmerksomhet om folkevalgtes arbeidsvilkår

Departementet vil styrke innsatsen mot hat og trusler mot politikere, blant annet gjennom å utarbeide en veileder om forebygging og håndtering av hatefulle ytringer og trusler mot lokalpolitikere. Som et ledd i dette vil departementet innhente mer kunnskap om hvilke konsekvenser hatefulle ytringer og trusler har for rekruttering, politisk motivasjon og om det fører til at folk trekker seg fra sine verv eller sier nei til renominasjon.

Det skal gjennomføres et forskningsprosjekt om lokalpolitikernes arbeidsvilkår og lokaldemokratiet. Prosjektet skal se på hvordan vilkårene for lokalpolitikerne oppleves av dem selv i dag. Formålet er å belyse ulike forhold som har betydning for politisk motivasjon og rekruttering. Undersøkelsen skal spesielt gi innsikt i konsekvenser av hatytringer og trusler mot lokalpolitikere, og danne basis for handlingsrettede tiltak for å forebygge og håndtere hatytringer.

Undersøkelse om innbyggerforslag

Videre skal det gjennomføres et prosjekt om innbyggerforslag. Her skal det blant annet undersøkes hvor godt kjent ordningen er, hvor mye den brukes, hvordan forslag fremmes og i hvilke saker, samt hvem som benytter seg av ordningen og hvordan kommuner følger opp innkomne forslag. Resultatene skal bidra til å gi mer kunnskap om ordningen og hvordan den fungerer, samt bedre grunnlag for å vurdere slike ordningers demokratiske verdi. Resultatene kan også brukes som grunnlag for videreutvikling av nettsiden minsak.no.

Revidering av lokaldemokrativeilederen

I forbindelse med kommunereformen ble det utarbeidet en digital veileder om lokaldemokrati rettet mot kommuner i en sammenslåingsprosess. Denne inneholder veiledningsmateriale og eksempler innenfor områdene kommunen som demokratisk institusjon, politisk organisering og politikernes rolle og forholdet mellom kommunen og innbyggerne. Denne veilederen skal revideres og tilpasses slik at den blir relevant for alle kommuner som ønsker å forbedre lokaldemokratiet sitt.

Arbeid på valgområdet

Regjeringen har satt ned et offentlig utvalg som skal se på alle sider av valggjennomføringen og vurdere behov for endringer i valgordningen. Valglovutvalget legger fram sin utredning i mai 2020. Denne vil legge føringer for departementets videre arbeid på valg- og demokratiområdet.