4 Skjønnstilskudd i 2019

4.1 Fordelingen av skjønnsmidler i 2019

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Dette gjelder bevilgningene over kap. 571, post 64 og kap. 572, post 64. I 2019 har departementet fordelt et samlet skjønnstilskudd på 1 620 mill. kroner. Av dette gikk i overkant av 1 151 mill. kroner til kommunene og i underkant av 457 mill. kroner til fylkeskommunene. I tillegg ble det tildelt prosjektskjønnsmidler på om lag 12 mill. kroner.

Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommuner og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler disse fylkesrammene videre til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet. Tabell 4.1 viser fylkesvis fordeling av skjønnstilskuddet til kommunene (via fylkesmannsembetene) og fylkeskommunene.

Kommunene

Av det totale tilskuddet til kommunene ble 1 000 mill. kroner fordelt av fylkesmannen etter retningslinjer gitt fra departementet. Fylkesmannens skjønnsmidler består av ordinært skjønnstilskudd og fylkesmannens prosjektskjønnsmidler. Se omtale om fylkesmannens prosjektskjønnsmidler senere i vedlegget.

Kommuner som ble stående ufrivillig alene etter kommunereformen fikk i 2019 utbetalt en kompensasjon på totalt 20 mill. kroner.

I 2019 mottok 115 kommuner 71 mill. kroner i kompensasjon for bortfall av inntekter fra eiendomsskatt på produksjonsutstyr og installasjoner. Fra og med 2020 er kompensasjonen overført til innbyggertilskuddet, og er gitt med en særskilt fordeling.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet holder hvert år tilbake en del av skjønnstilskuddet til uforutsette hendelser i en reservepott. I 2019 ble det holdt tilbake om lag 136 mill. kroner i reservepott for kommunene. Av dette gikk om lag 43 mill. kroner til kompensasjon for naturskader, mens om lag 18 mill. kroner gikk til kompensasjon til ulike uforutsette hendelser, basert på søknader fra enkeltkommuner. Resten ble overført til fylkeskommunene ved slutten av året.

Det fordeles også skjønnstilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunesektoren. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordelte i 2019 11,6 mill. kroner til fornyings- og innovasjonsprosjekter (prosjektskjønnsmidler), se nærmere omtale senere i vedlegget. I tillegg fordeler også fylkesmannsembetene skjønnstilskudd til utviklingsprosjekter i kommunene, se nærmere omtale av disse midlene under.

Fremtidens Karasjok

Høsten 2019 etablerte Karasjok kommune, på initiativ fra Fylkesmannen i Troms og Finnmark, et langsiktig endrings- og omstillingsprosjekt kalt Fremtidens Karasjok. Målet er at kommunen skal levere tjenester til innbyggerne innenfor rammen av god forvaltningsskikk, en god organisasjonspraksis og en bærekraftig økonomi. Karasjok kommunes egenart som samisk kommune skal hensyntas.

Fylkesmannen i Troms og Finnmark følger opp Karasjok kommune og prosjektet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har tildelt skjønnsmidler til prosjektet, med til sammen 10,95 mill. kroner i perioden 2019–2022.

Fylkeskommunene

Det samlede skjønnstilskuddet for fylkeskommunene utgjorde 382 mill. kroner i 2019. Av dette fordelte departementet 332 mill. kroner direkte til fylkeskommunene. 50 mill. kroner ble avsatt til uforutsette hendelser. Det ble utbetalt 125 mill. kroner til uforutsette hendelser i løpet av året, hvorav 64 mill. kroner til å dekke naturskade. I tillegg ble det utbetalt 61 mill. kroner til Møre og Romsdal fylkeskommune som kompensasjon for en feil i beregningsgrunnlaget for fordelingen av midler til tunnelsikkerhet i tabell C i Grønt hefte 2020. Merforbruket ble dekket ved å overføre tilsvarende midler fra kommunenes skjønnstilskudd til fylkeskommunene.

Fylkesmennenes fordeling av tilbakeholdte skjønnsmidler

Fylkesmannen har ansvaret for den kommunevise fordelingen av fylkesrammene fastsatt av departementet. Det enkelte embete fordeler en andel av sin fylkesramme i statsbudsjettet, men alle embeter holder også igjen midler til fordeling gjennom året. Alle embeter er pålagt å holde tilbake minst fem prosent av den tildelte rammen til uforutsette hendelser. I 2019 holdt fylkesmennene tilbake om lag 312 mill. kroner til fordeling gjennom året. Dette tilsvarer vel 30 prosent av den totale rammen. Det er stor variasjon mellom embetene i størrelsen på de tilbakeholdte midlene. Innenfor midlene til fordeling gjennom året ligger både tilbakeholdte skjønnsmidler til kommuner oppført i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), midler til uforutsette hendelser samt prosjektmidler, se omtale under.

4.2 Fylkesmannens bruk av prosjektskjønnsmidler til fornying og innovasjon i kommunene

Fylkesmannen kan gi en del av skjønnsrammen som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. For å sikre en viss grad av samordning og felles struktur mellom fylkene har departementet gitt retningslinjer for skjønnstildelingen, men fylkesmannen har myndighet til å tilpasse skjønnsfordelingen til lokale forhold i hvert enkelt fylke. Formålet med prosjektmidlene er å gi kommunene støtte til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Prosjektenes formål må være å styrke kommunen i rollene som tjenesteprodusent, myndighetsorgan, lokaldemokratisk arena eller som samfunnsutvikler. Prosjektene kan omfatte alle tjenesteområdene i kommunen. Fylkesmannens arbeid med fornying og innovasjon må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling.

Fylkesmannen skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkesmannsembetene.

I 2019 fordelte fylkesmennene om lag 152 mill. kroner til totalt 267 prosjekter. Hvert prosjekt fikk i snitt om lag 570 000 kroner i støtte. Til sammenlikning ble 294 fornyings- og innovasjonsprosjekter tildelt om lag 139,5 mill. kroner i 2018.

Midler som ble fordelt til fornyingsprosjekter per fylkesmannsembete varierte betydelig i 2019. Dette har en naturlig sammenheng med antall kommuner i fylket, men det er også stor variasjon mellom fylkene i størrelsen på skjønnsrammen og hvor stor del av skjønnsrammen som settes av til fornyingsprosjekter.

Figur 4.1 viser fordeling av prosjektskjønnsmidler per fylke. Vestland fordelte mest skjønnsmidler til fornyingsprosjektene med om lag 25,8 mill. kroner til 50 prosjekter, tett fulgt av Trøndelag som fordelte om lag 24,5 mill. kroner til 30 prosjekter. Embetet som fordelte minst midler, er Rogaland med om lag 4,7 mill. kroner til syv prosjekter.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Søknads- og rapporteringsdatabasen for prosjektmidler (ISORD) har vært benyttet til tildeling av prosjektskjønnsmidler siden 2016. Denne databasen skal bidra til et mer helhetlig system for søknad, behandling og rapportering av prosjektsskjønnsmidler. Det har i 2019 vært jobbet med videreutvikling av databasen, blant annet for å gjøre den mer brukervennlig.

Databasen skal også bidra til å videreformidle resultatene fra prosjektene til offentligheten. Alle prosjekter vises på den offentlige siden https://prosjektskjonn.fylkesmannen.no/offentlig. Denne siden er åpen for alle og kan for eksempel benyttes av kommuner for å se hvilke prosjekter som har vært gjennomført tidligere. Etter hvert som prosjektene blir ferdig, legges også rapportene ut på denne siden.

Embetene fordeler normalt midlene etter søknader fra kommunene. Det er et stort mangfold blant prosjektene, både i omfang, tema, metode og involverte parter. Av prosjekter registrert i ISORD i 2019 er det mange som omfatter flere sektorer, mens andre omfatter hele kommunen. Om lag halvparten av prosjektene er samarbeidsprosjekter.

Vi ser av figur 4.2 at 37 prosent av fornyings- og innovasjonsprosjektene omfatter hele kommunen. Fordelingen på sektorer viser at det er mange prosjekter innen administrasjon og styring, kommunehelse, oppvekst og pleie og omsorg.

Et prosjekt kan ha flere mål og benytte ulike virkemidler. De fleste prosjektene hadde som mål å styrke kommunen innenfor rollene som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Over 75 prosent av prosjektene benyttet opplæring og erfaringsdeling som virkemiddel. Andre virkemidler brukt i prosjektene er blant annet interkommunale samarbeid, innovasjon, ulike tiltak for kommunikasjon mot innbyggere, IKT (for eksempel bruk av nye tekniske løsninger), planlegging, styringssystemer og organisatoriske virkemidler. Organisatoriske virkemidler innebærer ofte politiske og administrative endringer i kommunen.

¹ Samme prosjekt kan berøre flere sektorer. Summen av søylene vil derfor overstige 100 prosent.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

4.3 Utviklings- og fornyingsprosjekter finansiert av departementets prosjektskjønnsmidler

Kommunal- og moderniseringsdepartementet setter hvert år av midler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Tilskuddet fordeles av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og prosjektene skal komme kommunesektoren til gode. I 2019 ble det benyttet til sammen om lag 12 mill. kroner til slike prosjekter. Prosjektene som ble finansiert i 2019 omtales her.

Etikkportalen

Departementet har gitt KS 250 000 kroner i økonomisk støtte i 2019 til prosjektet Etikkportalen. Departementet etablerte www.etikkportalen.no i 2010 i samarbeid med KS. Departementet har hvert år siden gitt KS tilskudd for å drifte portalen. På portalen får kommunene tilgang til informasjon og erfaringer som kan understøtte det lokale arbeidet med å holde en høy etisk standard i kommunal virksomhet. Denne støtten dekker også utgifter til det tilknyttete registeret over rapporter fra forvaltningsrevisjoner i kommunesektoren. Registeret er et verktøy for kunnskapsspredning, og et sted hvor blant annet kontrollutvalgene og revisjonsenhetene kan hente gode ideer. Registeret kan også bidra til bedre samspill mellom statlig tilsyn og den kommunale egenkontrollen.

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS)

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) ble stiftet høsten 2000 etter initiativ fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. GKRS er en ideell forening, og er et uavhengig organ som har som formål å fremme og utvikle god kommunal regnskapsskikk for kommuner og fylkeskommuner. God kommunal regnskapsskikk utfyller rammeverket for kommuneregnskapet i lov og forskrift og bidrar til ensartet praksis for regnskapsføring i sektoren. Bakgrunnen for foreningens virksomhet er at regnskapsreglene for kommuner og fylkeskommuner kun gir rammer og prinsipper, og dermed ikke uttømmende regnskapsregler gjennom lov og forskrifter. Det er ikke hensiktsmessig at hver kommune selv må definere god kommunal regnskapsskikk. Det kan medføre ulik praksis, noe som ikke er ønskelig. GKRS sin virksomhet er ikke tidsavgrenset, og det vil være behov for finansiering i overskuelig framtid. Departementet har i 2019 gitt økonomisk støtte til prosjektet med 436 000 kroner. Medlemmene i foreningen er Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) og Norges kommunerevisorforbund (NKRF). De representerer den faglige kompetansen innenfor kommunalt regnskap (regelforvalter, regnskapsprodusenter, brukere og revisorer).

Kommune- og regionreform: Oppfølgingstilbud til kommuner og fylkeskommuner som skal slå seg sammen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS, LO Kommune, YS Kommune, Unio og Akademikerne inngikk i 2016 en avtale om å tilby oppfølging til kommuner og fylkeskommuner som Stortinget har fattet vedtak om å slå sammen. Formålet har vært å legge til rette for gode lokale prosesser som fremmer involvering og medvirkning. Tilbudet har bestått av seminarer og en læringsportal for deling av erfaringer. I 2019 ble det gjennomført en stor erfaringssamling for kommuner og en for fylkeskommuner. KS har hatt ansvaret for gjennomføring av samlingene og fikk i 2019 utbetalt 1,6 mill. kroner i støtte til dette. Tilbudet ble avsluttet i 2019.

Fremtidens kommuner – Arendalskonferansen

Arendal kommune mottok 100 000 kroner i 2019 til konferansen Fremtidens kommuner – Arendalskonferansen. Konferansen arrangeres av Arendal kommune i samarbeid med blant annet KS og en rekke aktører innen frivillig sektor. Konferansen er en møteplass for innovasjon og nyskaping i kommunene.

Innovasjonspris

Departementet ønsker å stimulere til innovasjon i kommunesektoren og har siden 2014 delt ut en innovasjonspris. Prisen skal gå til én eller flere kommuner som har vist stor evne til nytenking og til å sette innovative ideer ut i livet. Difi har det administrative ansvaret for prisen. I 2019 mottok Trondheim kommune prisen på 500 000 kroner for deres helhetlige og systematiske innovasjonsarbeid over lengre tid. Juryen løftet fram samarbeidet med NTNU om Universitetskommunen og kommunens prosjekt Ledelsesskolen, der ledere i kommunen kjører egne innovasjonsprosesser.

Klarspråk i kommunesektoren

KS fikk 3 mill. kroner til Program for klart språk i kommunesektoren i 2019. Programmet, som er et femårig program som avsluttes i 2020, har hatt som mål å øke bevisstheten om klart språk i kommunene og legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner forbedrer den skriftlige kommunikasjonen med sine målgrupper. Gjennom programmet er det arrangert blant annet regionale grunnkurs for de som skal lede klarspråkprosjekt i egne kommuner og fylkeskommuner.

Partssamarbeid: Kompetanse og digitalisering

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS, LO Kommune, YS Kommune, Unio og Akademikerne inngikk i 2017 en avtale om utviklingsprosjektet Samarbeid om digital kompetanse som skal bidra til økt digitalisering i kommunene. Formålet med prosjektet er å skape en forståelse for og gi støtte til organisasjonsutvikling og omstilling som følge av digitalisering i kommunene. 71 kommuner er med i prosjektet. KS har ansvar for gjennomføring av samlinger, og i 2019 ble det gjennomført fem regionale workshops og en avslutningskonferanse. Departementet har i 2019 gitt økonomisk støtte til prosjektet med 2 mill. kroner. Prosjektet ble avsluttet i desember 2019.

Digihjelpen

KS, Kompetanse Norge og Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider om å hjelpe kommunal sektor til å kunne etablere et lavterskeltilbud for innbyggere i grunnleggende digital kompetanse – Digihjelpen. KS fikk 1 mill. kroner i 2019 til en prosjektstilling til dette arbeidet. Målet er at alle kommuner skal tilby innbyggere med svake digitale ferdigheter hjelp til å komme i gang med bruk av digitale verktøy, slik at de kan ta i bruk digitale innbyggertjenester fra det offentlige.

Opplæringsprogram ny kommunelov

Departementet har i samarbeid med KS-advokatene avholdt 15 regionale dagskurs over hele landet. Departementet var faglig ansvarlig for opplegget. Den praktiske tilretteleggingen sto KS og KS Agenda for. Totalt deltok nesten 2 000 personer. Kurset i Oslo ble strømmet og ligger fortsatt allment tilgjengelig på internett. Alle deltakere fikk mulighet til å evaluere kurset. Det ble gitt gode tilbakemeldinger på både faglig opplegg og innhold og den praktiske tilretteleggingen. Kurset nådde ut til hele den brede målgruppen, som var folkevalgte, kommunedirektører, andre kommunalt ansatte (økonomer, jurister, sekretariat for politisk nivå), ansatte hos fylkesmennene osv.

Det ble gitt et tilskudd til KS for å dekke sluttkostnaden på 2,3 mill. kroner.

Styrket internkontroll – forprosjekt

KS fikk i 2019 utbetalt 295 940 kroner til Forprosjekt om utviklingsprogram for kommunedirektørens internkontroll. KS avleverte en rapport 9. desember 2019 om forprosjektet der et utviklingsprogram for styrket internkontroll i kommuner og fylkeskommuner ble skissert. På bakgrunn av en gjennomført behovskartlegging hos kommunene, ble det blant annet forslått en nettside om internkontrollarbeid i kommuner og fylkeskommuner, E-læring og ulike møteplasser som nettverk, komprimerte samlinger og webinar. Målet med utviklingsprogrammet er å styrke kommunenes og fylkeskommunenes internkontrollarbeid. Programmet er innrettet for særlig å treffe de kommunene som har mest behov for å styrke dette arbeidet, og for å ha et særlig fokus på områder der internkontrollreguleringen endres fra å være i sektorlovgivningen til å være i kommuneloven.