Del 2
Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

3 Inntektssystemet for kommunene

I dette kapitlet omtales ulike enkeltsaker innenfor kommunenes inntektssystem.

3.1 Anmodningsvedtak nr. 932 om å sette ned et utvalg for å gjennomgå inntektssystemet for kommunene

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 932, 13. juni 2018:

«Stortinget ber regjeringen nedsette et bredt sammensatt offentlig utvalg for å gjennomgå inntektssystemet for kommunene.»

Kommunene har ansvaret for viktige velferdstjenester som skole, barnehage, helse og omsorg. Disse tjenestene blir i hovedsak finansiert gjennom de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter fra innbyggerne. Inntektssystemet fordeler rammetilskuddet og omfordeler skatteinntekter mellom kommunene. I 2020 utgjør de frie inntektene om lag 330 mrd. kroner.

Inntektssystemet består av flere elementer, blant annet en utgiftsutjevning som skal kompensere kommunene for ufrivillige variasjoner i utgiftsbehovet, en utjevning av skatteinntekter, og ulike regionalpolitisk begrunnede tilskudd.

Inntektssystemet for kommunene ble sist endret i 2017. I denne revisjonen ble det innført en ny kostnadsnøkkel i utgiftsutjevningen, og det ble gjort endringer i de regionalpolitiske tilskuddene.

Det har vært nedsatt to offentlige utvalg som har vurdert og foreslått endringer i inntektssystemet etter at det ble innført i 1986; Rattsøutvalget i 1996/1997 (NOU 1996: 1 og NOU 1997: 8) og Borgeutvalget i 2005 (NOU 2005: 18).

Regjeringen tar sikte på å oppnevne et offentlig utvalg som skal vurdere og eventuelt foreslå endringer i inntektssystemet for kommunene i løpet av våren 2020. Utvalget vil få et bredt mandat, og vil bli bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet. Utvalget skal komme med prinsipielle og faglige vurderinger av fordelingen av inntekter og behovet for utjevning mellom kommunene. Utvalget skal levere sin utredning i løpet av våren 2022.

3.2 Delkostnadsnøkkelen for grunnskole og norm for lærertetthet

Fra og med høsten 2018 ble det innført en nasjonal norm for lærertetthet på 1.–10. trinn. Normen gjelder på hvert hovedtrinn, på skolenivå, og setter en minimumsbegrensning på hvor mange lærere den enkelte skole må ha i forhold til antall elever. Innføringen av normen ble finansiert gjennom et øremerket tilskudd på Kunnskapsdepartementets budsjett i 2018 og 2019. I 2020 ble det øremerkede tilskuddet innlemmet i rammetilskuddet til kommunene og gitt en særskilt fordeling i inntektssystemet. I statsbudsjettet for 2020 ble det varslet at disse midlene skal fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet fra og med 2021. Det er også varslet at det skal gjøres en vurdering av delkostnadsnøkkelen for grunnskole, for å vurdere om det er behov for endringer i denne etter innføringen av normen for lærertetthet.

Delkostnadsnøkkelen for grunnskole

Grunnskolesektoren omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet, og det er en egen delkostnadsnøkkel for grunnskole i inntektssystemet. Delkostnadsnøkkelen består av kriteriene antall barn i aldersgruppen 6–15 år, innvandrere 6–15 år, bosettingskriteriene sone- og nabokriteriet og gradert basiskriterium, jf. tabell 3.1. Det viktigste kriteriet er antall barn i grunnskolealder, som utgjør vel 92 pst. av nøkkelen. Bosettingskriteriene fanger opp at det er dyrere å drive grunnskoler i kommuner med et spredt bosettingsmønster enn i mer sentraliserte kommuner, fordi det kan være behov for å ha mindre skoler og klasser som gjør tilbudet dyrere. Gradert basiskriterium fanger opp at det også er noen smådriftsulemper på kommunenivå innenfor grunnskolesektoren.

På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet har Senter for økonomisk forskning (SØF) gjennomført et forskningsprosjekt for å vurdere hvordan innføringen av en norm for lærertetthet påvirker kommunenes utgifter, og om det bør gjøres endringer i delkostnadsnøkkelen for grunnskole på grunn av normen. Med innføringen av lærernormen settes det en minimumsbegrensning på hvor mange lærere den enkelte skole må ha i forhold til antall elever. Det er derfor ikke gitt at man kan legge til grunn at det er like store stordriftsfordeler i grunnskolesektoren med en ressursnorm som det er uten en slik norm.

I rapporten Delkostnadsnøkkelen for grunnskole og norm for lærertetthet (2019)1 har SØF estimert hvordan innføringen av normen for lærertetthet påvirker den enkelte kommunes kostnader. Deretter er det utført statistiske analyser av kommunenes utgifter til grunnskole, med og uten en norm for lærertetthet, for å se hvordan innføringen av normen påvirker analysene. Disse analysene viser at bosettingskriteriene og basiskriteriet får noe mindre betydning når man tar hensyn til normen for lærertetthet enn i analysene uten denne normen.

I dagens delkostnadsnøkkel for kommunene er det benyttet et gjennomsnitt av resultatene fra partielle og simultane analyser for å fastsette vektingen av bosettingskriteriene og basiskriteriet. I de partielle analysene blir den enkelte sektor som inngår i utgiftsutjevningen analysert hver for seg, mens i de simultane analysene analyseres alle sektorene samlet. I en slik simultan modell tas det dermed også hensyn til sammenhenger som gjelder på tvers av sektorer. Den simultane modellen som er benyttet i dagens kostnadsnøkkel er en modell utviklet av Statistisk sentralbyrå (SSB), den såkalte KOMMODE-modellen2.

I sine analyser har SØF utviklet en ny, forenklet simultan modell for å analysere effekten av innføringen av en lærernorm. I tillegg er det gjort nye, partielle analyser av kommunenes kostnader til grunnskole, med og uten norm for lærertetthet. Siden det i dette prosjektet er benyttet en annen og forenklet simultan modell enn det som ligger til grunn for å fastsette vektingen av bosettingskriteriene og basiskriteriet i dagens nøkkel, er derfor ikke resultatene direkte sammenlignbare med dagens kostnadsnøkkel.

Siden det er resultatene fra KOMMODE-modellen som ligger til grunn for vektingen av bosettingskriteriene og basiskriteriet i de øvrige delkostnadsnøklene for kommunene, har departementet derfor tatt utgangspunkt i dagens delkostnadsnøkkel for grunnskole, og benyttet den relative endringen fra SØFs analyser med og uten utgiftene til lærernormen inkludert for å gjøre justeringer i grunnskolenøkkelen. På denne måten er det fortsatt resultatene fra KOMMODE-modellen som ligger til grunn for vektingen av bosettingskriteriene og basiskriteriet i delkostnadsnøkkelen for grunnskole, på samme måte som for de øvrige delkostnadsnøklene i inntektssystemet. Som i dagens delkostnadsnøkkel er det benyttet et gjennomsnitt mellom resultatene fra de partielle og de simultane analysene. Utvalget som skal vurdere inntektssystemet for kommunene vil bli bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang av kostnadsnøkkelen, inkludert delkostnadsnøkkelen for grunnskole.

Departementet foreslår derfor å justere delkostnadsnøkkelen for grunnskole med den relative endringen fra SØFs analyser med og uten utgiftene til lærernorm. Analysene fra prosjektet viser at bosettingskriterienes vekting reduseres med 5,50 pst. i den partielle analysen, og med 6,31 pst. i de simultane analysene. Et gjennomsnitt av dette tilsier en reduksjon i vektingen av bosettingskriteriene på 6,03 pst. For basiskriteriet tilsier analysene i gjennomsnitt at vektingen reduseres med 4,84 pst., 4,95 pst. fra de partielle og 4,78 pst. fra de simultane analysene.

Dette innebærer at bosettingskriteriene (sone og nabo) og gradert basiskriterium vektes noe ned, mens kriteriet innbyggere 6–15 år vektes tilsvarende opp. Tabell 3.2 viser dagens grunnskolenøkkel, forslag til grunnskolenøkkelen i 2021 og forskjellen mellom disse. Det foreslås at den nye delkostnadsnøkkelen for grunnskole innføres fra og med 2021.

Fordelingsvirkninger

Tabell 3.3 viser et anslag på de isolerte fordelingsvirkningene av endret delkostnadsnøkkel for grunnskole (kol. 3). Tallene er i kroner per innbygger, i gjennomsnitt for kommunegruppen. Tall for enkeltkommuner er vist i vedlegg 7. Fordelingsvirkningene er foreløpige, og den endelige fordelingen i rammetilskuddet for 2021 vil ikke foreligge før i statsbudsjettet for 2021.

Totalt omfordeles vel 74 mrd. kroner etter delkostnadsnøkkelen for grunnskole i 2020. Endringen i delkostnadsnøkkelen gir isolert sett relativt små fordelingsvirkninger for de fleste kommuner. De minste kommunene, som også har de største avstandene, får en nedgang på grunn av endringen, mens de største kommunene vil tjene noe på endringen. Dette skyldes at kostnadsnøkkelen justeres for å ta hensyn til at normen for lærertetthet legger begrensinger på stordriftsfordelene i grunnskolesektoren, og da vil også smådriftsulempene relativt sett bli mindre.

Endringene omfattes av inntektsgarantiordningen i inntektssystemet (INGAR), slik at kommuner som får en reduksjon på mer enn 400 kr per innbygger på grunn av disse endringene vil bli kompensert for dette gjennom INGAR.

Midler til økt lærertetthet

Det øremerkede tilskuddet til økt lærertetthet ble innlemmet i rammetilskuddet fra 2020, og ble gitt en særskilt fordeling3. I 2020 er det 1,3 mrd. kroner som fordeles med særskilt fordeling. I statsbudsjettet for 2020 ble det varslet at disse midlene skal fordeles etter delkostnadsnøkkelen for grunnskole fra og med 2021.

Deler av midlene til økt lærertetthet er i dag fordelt til de kommunene som hadde det største behovet for flere lærere for å oppfylle normen for lærertetthet. Å fordele disse midlene i sin helhet etter ordinære kriterier vil kunne gi relativt store fordelingsvirkninger for enkelte kommuner. For å gi disse kommunene noe mer tid til å tilpasse seg den nye økonomiske rammen, foreslår departementet derfor at det gjøres en gradvis overføring over to år fra særskilt fordeling til fordeling etter kostnadnøkkel. I 2021 vil halvparten av midlene til økt lærertetthet fordeles etter den reviderte delkostnadsnøkkelen, mens de resterende 50 pst. fortsatt blir gitt en særskilt fordeling. Den særskilte fordelingen i 2021 vil ikke foreligge før i statsbudsjettet for 2021. Fra og med 2022 blir også de resterende midlene fordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet.

3.3 Inntektsutjevningen – håndtering av redusert skattesats

Kommunenes skatteinntekter kommer hovedsakelig fra skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere. Både for inntekts- og formuesskatten er det fastsatt maksimalsatser som kommunene kan bruke. Kommunene kan velge å sette skattesatsene lavere enn maksimalsatsene. De siste tiårene har imidlertid alle kommuner brukt maksimalsatsene, både for inntekts- og formuesskatten.

Bø kommune i Nordland vedtok i desember 2019 å redusere satsen for den kommunale delen av formuesskatten, fra maksimalsatsen på 0,7 prosent til 0,2 prosent. Dette skal gjelde fra og med skatteåret 2021. En lavere skattesats vil ikke bare kunne få konsekvenser for Bø kommunes skatteinntekter, men også for inntektsutjevningen og omfordelingen av skatteinntekter mellom alle kommuner.

I inntektsutjevningen utjevnes forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene. Skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere er omfattet av inntektsutjevning, i tillegg til naturressursskatt fra kraftforetak.

Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbygger, får et trekk i inntektsutjevningen som tilsvarer 60 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbygger, får et tilskudd gjennom inntektsutjevningen som tilsvarer 60 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet får i tillegg til dette en tilleggskompensasjon på 35 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 pst. av landsgjennomsnittet. Samlet trekk fra kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet tilsvarer samlet tilskudd til kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet. Tilleggskompensasjonen til kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet finansieres av alle kommuner ved at de trekkes med et likt beløp per innbygger.

Måten inntektsutjevningen beregnes på i dag innebærer at dersom en kommune setter ned skattesatsen, og med det får reduserte skatteinntekter, vil denne kommunen få kompensert store deler av de reduserte skatteinntektene. Kompensasjonen betales av de andre kommunene.

For å unngå dette må det gjøres en korreksjon i beregningen av inntektsutjevningen. Det er ikke rimelig at kommuner med maksimale skattesatser i stor grad kompenserer tapet til kommuner som velger å sette ned skattesatsene. Det foreslås derfor at det legges til grunn et korrigert skattegrunnlag for Bø kommune i inntektsutjevningen fra og med skatteåret 2021. Det korrigerte skattegrunnlaget er et anslag på hva skatteinntektene ville ha vært med maksimal skattesats. Slik korreksjon bør også foretas for eventuelle andre kommuner eller fylkeskommuner som i framtiden velger å benytte seg av lavere skattesatser på inntekt og formue fra personlige skattytere enn maksimalsatsene.

Skatteetaten vil vurdere hvordan det skal beregnes korrigerte skattetall som kan legges til grunn i inntektsutjevningen.

3.4 Prosjekt om toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og rapportering av psykisk utviklingshemmede til inntektssystemet

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og innrapporteringen av personer med psykisk utviklingshemming er to ordninger som påvirker finansieringen av sentrale velferdstjenester. Ordningene bidrar til å fordele og omfordele betydelige midler til kommunene, og toppfinansieringsordningen innebærer at staten dekker utgifter til en tjeneste som er et ordinært kommunalt ansvar. Det er derfor viktig at finansieringsordningene er effektive, gir insentiver til god kostnadskontroll og legger til rette for at kommunene kan gi tjenester av god kvalitet. Det er også viktig at finansieringsordningene ikke legger føringer på hvordan tjenestene skal innrettes eller organiseres, og at de ikke hindrer innovasjon i tjenestene.

Departementet lyste i 2019 ut et prosjekt for å få mer kunnskap om mulige insentivvirkninger av disse to ordningene. I prosjektet skulle det gjennomføres en analyse av om regelverk og utforming av disse ordningene påvirker omfanget av tjenester, innretningen av tjenestetilbudet, organiseringen av tjenestene og om det er eventuelle andre virkninger av ordningene. Det skulle også vurderes om det kan gjøres endringer i regelverk og utforming av ordningene, for å motvirke eventuelle uheldige virkninger, og som legger til rette for at kommunene kan gi tjenester av god kvalitet. Telemarksforsking ble tildelt prosjektet etter en anbudskonkurranse, og leverte en rapport i februar 2020.

3.4.1 De viktigste funnene i rapporten

For å svare på problemstillingene har Telemarksforsking gjennomført kvalitative og kvantitative analyser. Datagrunnlaget for rapporten er i hovedsak intervjuer med informanter i seks casekommuner. Kvantitative data er brukt for å beskrive ordningene.

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester

Telemarksforsking finner ikke grunnlag for å si at økonomiske insentiver dominerer beslutninger ved tildeling og produksjon av tjenester i kommunene.

Når det gjelder spørsmålet om toppfinansieringsordningen påvirker organiseringen av tjenestetilbudet og hva slags tjenester som gis, viser kommunene i Telemarksforskings utvalg til annet regelverk og andre faktorer som påvirker kommunenes tilbud, og at toppfinansieringsordningen ikke har like stor betydning i denne sammenheng. Telemarksforsking argumenterer med at de ressurskrevende brukernes behov og rettigheter utløser så omfattende tjenester at finansieringsordningen i liten grad gir kommunene ytterligere insentiver til å øke omfanget av tjenester. Det er heller ikke funnet klare tegn til svekkede insentiver for kostnadseffektivitet.

Telemarksforsking finner alt i alt få tegn til at toppfinansieringsordningen påvirker omfang, innretning eller organisering av tjenester i en retning som går på tvers av regelverk, helsefaglige vurderinger eller effektivitet. Telemarksforsking mener at ordningens betydning for ressursfordeling mellom kommuner synes å være viktigere. De mener at toppfinansieringsordningen sikrer at kommuner med mange ressurskrevende brukere også har ressurser til andre brukere og innbyggere.

Rapportering av antall psykisk utviklingshemmede

I fordelingen av rammetilskuddet til kommunene tas det hensyn til antall personer med psykisk utviklingshemming i kommunene. Kommunene registrerer og rapporterer hvert år inn antall personer med psykisk utviklingshemming som har vedtak om kommunale tjenester. For at en innbygger skal kunne rapporteres inn i denne ordningen, er det krav om at den aktuelle personen, i tillegg til å ha den påkrevde diagnosen, har vedtak om kommunale helse- og omsorgstjenester. Ordningen kan tenkes å gi insentiver til at kommunene yter et minimum av tjenester til personer som har en relevant diagnose, uavhengig av behov for tjenester. Ordningen kan tenkes å gi kommunen økonomiske insentiver til å lete etter personer som kan oppfylle diagnosekravet, og sørge for at disse blir diagnostisert. Telemarksforsking viser i rapporten til at det i deres casekommuner ikke var tegn til at dette skjer i praksis.

Telemarksforsking mener at kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming er lite treffsikkert når det gjelder å kompensere for forskjeller i utgiftsbehov. Telemarksforsking har i sin rapport synliggjort effekter av å fjerne kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming fra fordelingen av rammetilskuddet.

3.5 Bruk av distriktsindeksen i distrikstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har foretatt en revisjon av distriktsindeksen (jf. kapittel 10.7.8). Distriktsindeksen viser graden av distriktsutfordringer i kommunene og benyttes blant annet som grunnlag for bruk av distriktspolitiske virkemidler, herunder for å avgrense virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte og ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Den benyttes i dag også ved fordeling av distriktstilskudd Sør-Norge og småkommunetillegget i distriktstilskudd Nord-Norge i inntektssystemet for kommunene. I Prop. 1 S (2019–2020) ble det varslet at departementet skulle vurdere innretningen på de regionalpolitiske tilskuddene nærmere, med sikte på å komme tilbake til bruken av distriktsindeksen ved fordeling av distriktstilskuddene i inntektssystemet i kommuneproposisjonen for 2021.

Det overordnede målet med inntektssystemet er å sette alle kommuner i stand til å gi likeverdige tjenester til sine innbyggere, i hovedsak gjennom utgiftsutjevningen og inntektsutjevningen. Det har likevel vært politisk ønskelig å gi noen grupper av kommuner høyere inntekter. Blant annet får kommuner i Nord-Norge, små kommuner og kommuner i Sør-Norge med svak samfunnsmessig utvikling ekstra midler gjennom distriktstilskudd Nord-Norge og distriktstilskudd Sør-Norge.

Departementets vurdering er at det bør foretas en samlet gjennomgang av behovet for regionalpolitiske tilskudd og hvilke kommuner disse tilskuddene skal nå, før en vurderer hvordan den reviderte distriktsindeksen eventuelt skal benyttes. I nytt inntektssystemutvalg, som regjeringen tar sikte på å utnevne våren 2020, skal det foretas en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet (jf. kapittel 3.1). Departementet vil derfor vente med å foreta endringer i distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge til utvalget har kommet med sin utredning.

Den samme distriktsindeksen som brukes i inntektssystemet i 2020, dvs. distriktsindeksen fra 2017, benyttes inntil videre.

4 Inntektssystemet for fylkeskommunene

I dette kapitlet omtales ulike tema innenfor inntektssystemet for fylkeskommunene. Departementet foreslår en endring i beregningen av sektorvektene i kostnadsnøkkelen, for å sikre at nøkkelen fanger opp variasjoner i kostnadsutviklingen på tvers av sektorer raskere enn i dag. Dette innebærer blant annet at den ventede kostnadsveksten innen båt- og ferjesektoren vil fanges opp raskere i kostnadsnøkkelen.

Kapitlet gir videre en omtale av arbeidet med kriteriene for fylkeskommunale båtruter i kostnadsnøkkelen. Møreforsking Molde har på oppdrag fra departementet kommet med forslag til nye kriterier for båter, og forslaget har vært på offentlig høring. Departementet foreslår ingen endringer i båtkriteriene nå, men vil vurdere om det er mulig å bygge videre på Møreforskings forslag og komme tilbake med saken til Stortinget ved en senere anledning.

Det er stor variasjon i kostnadene ved lav- og nullutslippsløsninger for ulike ferjesamband. For noen samband er lav- og nullutslippsløsninger konkurransedyktige med konvensjonelle dieselferjer, selv om erfaringene så langt tyder på at anskaffelse av batteridrevne ferjer alt i alt har gitt merkostnader for fylkeskommunene sammenlignet med innkjøp av konvensjonelle ferjer. Regjeringen vil i henhold til handlingsplanen for grønn skipsfart ta hensyn til kostnadsøkninger som følge av at fylkeskommunene har stilt og vil stille krav om lav- og nullutslippsløsninger ved konkurranseutsetting av ferje- og hurtigbåtsamband, der det ligger til rette for dette. I lys av dette foreslås det å øke rammetilskuddet til fylkeskommunene med 150 mill. kroner i revidert nasjonalbudsjett, med særskilt fordeling til ferje- og båtfylkene.

4.1 Handlingsplanen for grønn skipsfart

Regjeringen la i juni 2019 fram en handlingsplan for grønn skipsfart, med en ambisjon om å halvere utslippene fra innenriks sjøfart og fiske innen 2030. Handlingsplanen peker på rutegående passasjerbåter og ferjer som satsingsområder for innføring av null- og lavutslippsløsninger. Det har de siste årene vært en rask innfasing av ferjer med elektrisk framdrift. Fra én batteridrevet ferje i 2015 vil det være 26 i 2020, og nærmere 80 i 2022. Kostnadene ved null- og lavutslippsteknologi er på vei nedover.

På sikt forventes det at overgangen til el-ferjer vil gi reduserte kostnader, etter hvert som teknologien modnes og løsningene blir mer standardiserte. Energi- og drivstoffutgiftene forventes også å gå ned. På kort sikt kan imidlertid valg av lav- og nullutslippsløsninger medføre økte kostnader, og flere fylkeskommuner har opplevd kostnadsvekst innen ferjesektoren de siste årene. Det er imidlertid usikkert hvor stor del av kostnadsveksten som skyldes innføring av lav- og nullutslippsløsninger, og hvor mye som skyldes forhold som flåtefornyelse, tilbudsforbedring og underliggende kostnadsutvikling.

I handlingsplanen varslet regjeringen at det vil tas hensyn til kostnadsøkninger som følge av at fylkeskommunene har stilt krav om lav- og nullutslippsløsninger i ferje- og hurtigbåtsamband ved framtidige revisjoner av kostnadsnøklene i inntektssystemet for fylkeskommunene.

4.1.1 Kostnadsnøkkelen for båt og ferje

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fylkeskommunene i prinsippet få full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller. Innbyggertilskuddet korrigeres for variasjoner i utgiftsbehovet, slik at fylkeskommunene i størst mulig grad skal ha like forutsetninger for å tilby likeverdige tjenester. Grunnlaget for omfordelingen er kostnadsnøkkelen, som består av delkostnadsnøkler for ulike sektorer.

Kostnadsnøklene består av et sett av kriterier med vekter, som blir brukt til å beregne en indeks for hvor dyr en fylkeskommune er å drive. Kriteriene er de faktorer som forklarer forskjeller i kostnader mellom fylkeskommunene, mens vektene sier hvor mye hver enkelt faktor betyr for forskjellene. Kostnadsnøklene brukes til å omfordele en gitt ramme, slik at eventuelle endringer i kriteriene ikke vil påvirke det samlede beløpet som omfordeles etter nøkkelen. Kostnadsnøklene er i hovedsak beregnet ut fra variasjoner i driftsutgiftene, og det antas at investeringsutgiftene for de fleste tjenester over tid er noenlunde proporsjonale med driftsutgiftene.

Fylkeskommunene skal bare kompenseres for ufrivillige kostnadsforskjeller, og det stilles derfor strenge krav til kriteriene i kostnadsnøkkelen. Kriteriene skal i størst mulig grad være objektive, basert på offisiell statistikk og mulige å oppdatere jevnlig. Kriteriene skal ikke ha insentiveffekter, og fylkeskommunene bør ikke kunne påvirke kriterieverdiene gjennom egne disponeringer.

Dagens delkostnadsnøkkel for båt og ferje ble innført i 2018, og ble med noen justeringer videreført i det nye inntektssystemet som trådte i kraft fra 2020. I delkostnadsnøkkelen skilles det mellom bilferjer og passasjerbåter, der ferjekriteriene omfatter samband med en biltrafikk på minst ti personbilenheter per dag i gjennomsnitt i løpet av året. Kriteriene for ferjer er normerte ferjekostnader og antall skolereiser med ferje, mens kriteriene for båter er lengden kystlinje, antall skolereiser med båt og antall båtreiser i alt. Kriteriene normerte ferjekostnader og kystlinje har klart størst betydning i nøkkelen, mens reisekriteriene har lav vekt.

De normerte ferjekostnadene beregnes ut fra en kostnadsmodell utviklet av Møreforsking Molde, og er et anslag på hva det koster å drifte hvert enkelt ferjesamband hvis det legges en felles standard til grunn for rutetilbudet. Kostnadsmodellen beregner både drifts- og kapitalkostnader. Bruttokostnadene beregnes ut fra faktiske trafikktall, sambandslengde og farvannstype for hvert enkelt ferjesamband, og et anslag på billettinntektene trekkes fra for å komme fram til normerte nettokostnader.

4.1.2 Oppdatering av sektorvektene i kostnadsnøkkelen

Hvor stor vekt den enkelte sektor har i den samlede kostnadsnøkkelen, sektorvektene, blir oppdatert årlig på bakgrunn av regnskapstall for fylkeskommunenes faktiske utgifter på de ulike områdene. Det innebærer at hvis det er særlig høy utgiftsvekst innen én bestemt sektor, vil også kriteriene knyttet til denne sektoren på sikt få en høyere vekt i den samlede kostnadsnøkkelen. Systemet er dermed allerede innrettet slik at kriterievektene vil fange opp en eventuell sterkere økning i utgiftene til båt og ferje enn til andre sektorer.

Sektorvektene beregnes i dag ut fra utgiftstallene for siste tilgjengelige treårsperiode, for å hindre for store svingninger fra år til år. Dette innebærer at det vil ta noe tid før den ventede kostnadsveksten innen båt- og ferjesektoren, inkludert økte kostnader som følge av null- og lavutslippsteknologi, fanges opp i kostnadsnøkkelen. Departementet foreslår derfor at sektorvektene fra og med 2021 skal baseres på netto driftsutgifter for det siste tilgjengelige regnskapsåret, slik at kostnadsnøkkelen vil fange opp endringer i utgiftene raskere enn i dag.

Departementet foreslår videre at den delen av fylkesveinøkkelen som kan knyttes til investeringer, fortsatt skal baseres på et gjennomsnitt av utgiftstallene for de siste tre årene, siden det kan være relativt store endringer i investeringsnivået fra år til år.4

De foreløpige regnskapstallene for 2019 tyder på at utgiftsveksten er høyere innen båt- og ferjesektoren og fylkesvei enn i de øvrige sektorene. Det vil i så fall innebære at båt- og ferjekriteriene og kriteriene for fylkesvei kan få høyere vekt i kostnadsnøkkelen for 2021.

4.1.3 Beregning av kriteriedata

Kostnadsmodellen som brukes til å beregne kriteriet normerte ferjekostnader tar utgangspunkt i teknologien som var i bruk da modellen ble utviklet i 2016. På lengre sikt vil kostnadsmodellen bli oppdatert, slik at den tar utgangspunkt i kostnadene ved å drifte null- og lavutslippsfartøy i stedet for konvensjonelle ferjer. Dette vil kunne føre til fordelingsvirkninger mellom fylkeskommunene, siden overgangen til el-ferjer kan påvirke kostnadene i varierende grad i ulike typer samband.

Departementet tar sikte på å oppdatere kostnadsmodellen i forbindelse med neste helhetlige gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene, slik at ulike endringer kan ses i sammenheng. Departementet mener det bør legges vekt på forutsigbarhet for fylkeskommunene. Ferjekriteriene har de siste årene blitt endret flere ganger, og departementet mener det vil være uheldig med ytterligere endringer nå.

Departementet har et mål om å revidere inntektssystemet om lag hvert fjerde eller femte år, og det vil derfor være på tide med en revisjon i 2024 eller 2025. Fylkeskommunene vil da ha fått tid til å tilpasse seg den nye fylkesinndelingen, og det vil også foreligge mer helhetlig informasjon om hvordan omlegging til lav- og nullutslippsferjer påvirker kostnadene.

Departementet legger til grunn at prinsippene for kriterier i kostnadsnøkkelen vil ligge fast også ved neste revisjon av inntektssystemet. Det betyr at kriteriene i kostnadsnøkkelen fortsatt i størst mulig grad bør være objektive, de bør baseres på offisiell statistikk og være mulige å oppdatere jevnlig. Kriteriene skal ikke ha insentiveffekter. Dette er prinsipper som har hatt bred politisk tilslutning helt siden inntektssystemet ble innført i 1986, og som departementet legger opp til å videreføre ved framtidige revisjoner.

4.2 Vurdering av båtkriteriene i kostnadsnøkkelen

Departementet varslet i Prop. 113 S (2018–2019) Kommuneproposisjonen 2020 at det skulle settes ut et eksternt prosjekt for å finne mer treffsikre kriterier for båtsektoren i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene. Departementet varslet også at båtkriteriene ville bli vurdert på nytt når resultatene fra prosjektet forelå. Bakgrunnen for prosjektet var en oppfatning hos noen fylkeskommuner om at kriteriene ikke var godt nok egnet til å fange opp variasjoner i utgiftsbehovet til båter, noe også Stortinget har pekt på (jf. Innst. 249 S (2018–2019)).

Prosjektet ble tildelt Møreforsking Molde i samarbeid med Transportøkonomisk institutt. Representanter fra de største båtfylkene har fulgt prosjektet underveis og bidratt med innspill og tilbakemeldinger. Sluttrapporten fra Møreforsking har vært ute på offentlig høring.

4.2.1 Møreforskings forslag til nye kriterier

Møreforskings forslag til nytt kriterium for båter er basert på en normativ og sambandsbasert tilnærming. Møreforsking tar utgangspunkt i de fylkeskommunale båtrutene som er i drift i dag, og beregner et anslag på nettokostnadene ved å drifte båtrutene hvis det legges en felles norm eller standard til grunn for rutetilbudet. Forslaget følger dermed i stor grad den samme metodikken som er brukt i beregningen av kriteriet normerte ferjekostnader, der det beregnes et anslag på hva det bør koste å drifte hvert enkelt ferjesamband. Ferjekriteriet er også utviklet av Møreforsking Molde.

Beregningen av de anslåtte båtkostnadene gjøres i flere steg. I det første steget gjøres en behovsvurdering av hver enkelt båtrute. Hensikten med behovsvurderingen er å gjøre kriteriet mer objektivt: båtruter som i liten grad bidrar til et bedre transporttilbud, bør ifølge Møreforsking ikke utløse ekstra tilskudd gjennom kostnadsnøkkelen. I vurderingen skilles det mellom ulike typer båtruter etter hvilken funksjon de har og i hvor stor grad båtrutene gir redusert reisetid sammenliknet med andre transportformer. Møreforsking foreslår blant annet at rene turistruter, og båtruter som i liten grad gir en innsparing i reisetid, bør holdes utenom når kriteriet skal beregnes.

I det neste steget utarbeides det en standard for rutetilbudet for ulike standardklasser av båtruter. Klassene er inndelt etter sambandslengde, antall passasjerer i snitt per dag og fartsområde (dvs. type farvann). For hver standardklasse har Møreforsking foreslått en norm for rutetilbudet når det gjelder åpningstid, antall daglige avganger og andre forhold. Hensikten med standarden er å måle alle båtruter ut fra et felles referansegrunnlag, og standarden er ikke en anbefaling om hvordan båtrutene faktisk skal organiseres lokalt.

I det tredje steget beregnes kostnadene ved å drifte et typisk gjennomsnittssamband i hver standardklasse og et anslag på billettinntektene. Kostnadene beregnes som et anslag på hva det som et minimum bør koste å tilby normen for rutetilbudet for de ulike standardklassene. I anslaget på billettinntekter tas det hensyn til både passasjertall og sambandslengde, siden flere passasjerer gir høyere inntekter, og siden billettprisen øker med sambandslengden.

I det fjerde steget plasseres alle båtruter som oppfyller vilkårene i behovsvurderingen i sine respektive standardklasser. Båtrutene får dermed tilordnet en normert kostnad og inntekt etter hvilken standardklasse de tilhører. Til slutt summeres kostnader og inntekter for hver båtrute til fylkesnivå, og hver fylkeskommunes andel av de samlede anslåtte nettokostnadene utgjør grunnlaget for fordeling av midlene gjennom kostnadsnøkkelen.

Møreforsking påpeker at vurderingen av forslaget til nye kriterier innebærer en avveining mellom ulike forhold. Møreforsking mener at deres sambandsbaserte modell vil gi et bedre samsvar med utgiftsbehovet til båter, siden den er basert på faktiske båtruter. Samtidig vil en sambandsbasert modell være mindre objektiv enn dagens kriterier, siden kriteriet kystlinje åpenbart ligger fast og ikke kan påvirkes.

4.2.2 Høringen

Møreforskings rapport ble lagt ut på offentlig høring 11. februar, med høringsfrist 24. mars. Det kom inn høringssvar fra sju fylkeskommuner samt KS. Det er stor spredning i svarene.

Sambandsbasert tilnærming

Fem høringsinstanser (Vestfold og Telemark, Rogaland, Vestland, Troms og Finnmark og KS) støtter Møreforskings forslag om en sambandsbasert tilnærming. I høringssvarene vises det til at en sambandsbasert modell er mer treffsikker enn dagens kriterier, og at en sambandsbasert modell for båt vil ha bedre samsvar med dagens modell for ferjer. KS støtter prinsippet om at kostnadsmodellen bygger på en gruppering av båtrutene i standardklasser, og at kostnadene beregnes ut fra en kostnadsminimeringsmodell som foreslått i rapporten. Rogaland mener at det må aksepteres at fylkeskommunen kan påvirke egne inntekter ved å tilby et samband det er dokumentert behov for.

Tre høringsinstanser (Møre og Romsdal, Trøndelag og Nordland) er kritiske, eller svært kritiske, til innføring av en sambandsbasert modell. Disse fylkeskommunene mener at objektivitet bør veie tungt i vurderingen, og at en sambandsbasert modell ikke er objektiv. Nordland påpeker at manglende objektivitet i kriteriene reduserer muligheten for lokale tilpasninger. Møre og Romsdal skriver at Møreforskings modell er svært detaljert, samtidig som det er basert på uklare forutsetninger og stor usikkerhet.

Både KS og Trøndelag mener at departementet bør vurdere å inkludere kystlinje i nøkkelen dersom den sambandsbaserte modellen innføres, for å øke objektiviteten.

Flere fylkeskommuner, inkludert noen som støtter prinsippet om en sambandsbasert tilnærming, peker på usikkerhet i kostnadsmodellen og urimelige utslag for enkelte samband.

Behovsvurdering

Tre fylkeskommuner (Vestfold og Telemark, Rogaland og Troms og Finnmark) støtter Møreforskings forslag om behovsvurdering av samband. Rogaland skriver for eksempel at det er riktig å ekskludere et antall samband som ikke innfrir kriteriene i behovsanalysen.

Vestland, Møre og Romsdal, Trøndelag og Nordland er kritiske til behovsvurderingen. Både Vestland og Trøndelag mener at behovsvurderingen ikke tar hensyn til andre viktige faktorer ut over innspart reisetid, for eksempel avlastning av veinettet, infrastrukturkapasitet og helhetstenking i fylkeskommunens kollektivtilbud. Møre og Romsdal mener at det vil bli vanskeligere for fylkeskommunene å prioritere egne midler og dimensjonere egne tilbud, dersom det lokale kollektivtilbudet skal behovsprøves av staten. KS mener at en eventuell bruk av behovsvurderingen for å ekskludere enkelte samband må være godt begrunnet med tydelige forutsetninger.

4.2.3 Departementets vurderinger

Departementet mener at Møreforsking og Transportøkonomisk institutt har gjort et grundig arbeid som gir et mulig utgangspunkt for nye båtkriterier i kostnadsnøkkelen. Den foreslåtte metoden tar utgangspunkt i sentrale forhold som påvirker utgiftene til båtruter, som passasjertall, strekningslengde og fartsområde. Siden kostnadene er beregnet ut fra en felles standard for rutetilbudet for hele landet, blir alle båtruter vurdert ut fra samme norm. Dette kan bidra til å gjøre kriteriet mer objektivt.

Departementet mener imidlertid at det er flere uheldige sider ved å erstatte dagens objektive båtkriterium med et kriterium som er direkte knyttet til de faktiske båtrutene. Som flere høringsinstanser har pekt på, vil et slikt kriterium gi fylkeskommunene mindre fleksibilitet, siden eventuelle endringer i rutestrukturen kan påvirke størrelsen på rammetilskuddet. Departementet mener videre at Møreforskings forslag til behovsvurdering griper for langt inn i vurderinger som fylkeskommunene selv er best egnet til å gjøre.

Et sambandsbasert båtkriterium vil også kunne virke kostnadsdrivende, ettersom en fylkeskommune som velger å opprette en ny båtrute vil få økt rammetilskudd, mens alle andre fylker vil være med på å finansiere den nye ruten. Så lenge kriteriet utelukkende er knyttet til sambandsstrukturen er det vanskelig å unngå slike effekter, uansett hvor god kostnadsmodellen er. Dette gjelder også for ferjekriteriet i dagens nøkkel, men siden ferjene inngår som en del av veinettet, ligger de i større grad fast enn det båtrutene gjør. Det vil trolig være enklere å opprette nye båtruter enn ferjer.

Departementet mener derfor at det er tungtveiende argumenter for å ikke innføre Møreforskings forslag til nytt båtkriterium nå, og foreslår at dagens kriterier videreføres i inntektssystemet for 2021. Departementet vil imidlertid vurdere mulighetene for å bygge videre på deler av Møreforskings forslag, og vil i så fall komme tilbake til saken i kommuneproposisjonen for 2022. Fylkeskommunene vil få anledning til å uttale seg om et eventuelt justert forslag før saken legges fram for Stortinget på nytt.

4.3 Endringer i retningslinjene for ferjeavløsningsordningen

Retningslinjene for ferjeavløsningsordningen er nå revidert i samsvar med utvidelsen av ferjeavløsningsordningen i Prop. 1 S (2019–2020). Som svar på anmodningsvedtak nr. 88, 3. desember 2018 fra Stortinget ble ordningen utvidet fra kun å dekke nominelle byggekostnader, fratrukket momskompensasjon og eventuelle bompengeinntekter, til også å dekke inntil 50 prosent av beregnede rentekostnader. I tillegg ble maksimal utbetalingstid økt fra 40 til 45 år.

Det er videre foretatt noen presiseringer som er i overensstemmelse med hvordan ferjeavløsningsordningen har blitt praktisert av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet etter at ordningen ble innført.

Reviderte retningslinjer for ferjeavløsningsordningen er vist i vedlegg 6.

5 Skjønnstilskuddet

5.1 Skjønnstilskuddet i 2021

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og å bidra til fornying og utvikling. Departementet fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet. Fylkeskommunene får skjønnsmidlene tildelt direkte fra departementet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2021 blir satt til 1 377 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 995 mill. kroner til kommunene og 382 mill. kroner til fylkeskommunene. Ved sammenlikning av rammene for 2020 og 2021 i dette kapitlet er det ikke tatt hensyn til ekstra bevilgninger i forbindelse med covid-19.

Fylkesmannens skjønnstilskudd

Basisrammen til kommunene og fylkeskommunene utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmennene etter retningslinjer for skjønnstilskuddet gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets hjemmeside ved fremleggelsen av statsbudsjettet.

Basisrammen til kommunene i 2021 settes til 850 mill. kroner. Dette er en reduksjon på 100 mill. kroner sammenliknet med 2020.

Rammetilskuddet til kommunene bør i størst mulig grad fordeles etter faste kriterier og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. Av reduksjonen i basisrammen til kommunene overføres 89 mill. kroner til innbyggertilskuddet, som dermed sikrer en fordeling etter faste kriterier og gir større forutsigbarhet for kommunene. 11 mill. kroner brukes for å styrke prosjektskjønnspotten. Basisrammen til kommunene er til og med 2020 redusert med totalt 241 mill. kroner siden 2017, og reduksjonen er foretatt i fylkene med de høyeste basisrammene målt i kroner per innbygger. Det er fortsatt store forskjeller i størrelsen på skjønnsrammen mellom de ulike fylkesmannsembetene, og det tas sikte på en ytterligere utjevning i 2021.

Basisrammen til fylkeskommunene

Basisrammen til fylkeskommunene settes til 332 mill. kroner i 2021. Dette er en videreføring av rammen for 2020.

Fordelingen av basisrammen til den enkelte fylkeskommune legges fram i statsbudsjettet.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Hvert år holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner, for å kunne kompensere kommunesektoren for kostnader ved uforutsette hendelser.

De tilbakeholdte skjønnsmidlene går hovedsakelig til kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter naturskader, men midlene kan også kompensere for utgifter grunnet andre forhold. Kommunene og fylkeskommunene har selv et ansvar for å håndtere uforutsette utgifter og å jobbe med forebyggende tiltak. Samtidig skal storsamfunnet stille opp når lokalsamfunn rammes av store naturskader eller andre ekstraordinære hendelser.

Skjønnstilskudd kan tildeles kommuner og fylkeskommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendelser som gjelder håndtering av den akutte krisesituasjonen, og/eller reparasjoner av kommunal/fylkeskommunal infrastruktur til opprinnelig standard. I tilfeller hvor det gis kompensasjon for reparasjoner, skal dette i hovedsak dekke skader på infrastruktur som er kritisk for at kommunene og fylkeskommunene kan yte lovpålagte tjenester.

Kommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan få en kompensasjon som dekker halvparten av de medgåtte utgiftene. Om utgiftene overstiger 500 kroner per innbygger, kan kommunene få dekket alle utgifter utover 250 kroner per innbygger. Kommunene må søke om skjønnsmidler fra departementet gjennom fylkesmannen.

Fylkeskommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger kan søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene. Departementet vil vurdere behovet for skjønnstilskudd etter naturskade eller andre ekstraordinære hendelser i hvert enkelt tilfelle. Fylkeskommunene kan sende søknad om tilskudd direkte til departementet.

Det er satt av totalt 170 mill. kroner i tilbakeholdte midler i 2021, med 120 mill. kroner til kommunene og 50 mill. kroner til fylkeskommunene. Innenfor kommunerammen skal det også i 2021 gis kompensasjon til kommuner som mister veksttilskuddet som følge av kommunesammenslåing i 2020. Kommunene ble kompensert for 80 prosent av reduksjonen i 2020. Kompensasjonen trappes ned til 40 prosent i 2021, og avvikles fra 2022.

Prosjektskjønnsmidler

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av midler til utviklings- og fornyingsprosjekter. Midlene fordeles av departementet. Tilskuddet må komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnet.

Det foreslås å sette av 25 mill. kroner i 2021 til prosjektskjønn.

Formålet med midlene er å bidra til utviklings- og fornyingsprosjekter i og for kommunesektoren. Prosjektene skal ha overføringsverdi til flere kommuner og/eller fylkeskommuner, og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet. Tilskudd kan gis til KS etter søknad til utviklings- og fornyingsprosjekter, utredninger, forskning, konferanser og andre formidlingsarenaer. Tilskudd kan gis til GKRS (Foreningen for god kommunal regnskapsskikk) etter søknad.

Departementet kan selv initiere prosjekter eller programmer om utvikling eller fornying i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner og fylkeskommuner inviteres til å søke om å få delta.

Departementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner eller fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer, dersom prosjektet er i tråd med formålet for prosjektskjønnet. Det aktuelle fagdepartement vil da ha faglig ansvar for prosjektet.

Prosjektskjønnet kan benyttes til gjennomføring av forskningsbasert evaluering av utviklings- og fornyingsprosjekter som finansieres via prosjektskjønnet.

Innenfor basisrammen til kommunene setter fylkesmannsembetene av skjønnsmidler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Kommuner kan søke fylkesmannen om tilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter.

6 Bærekraftige kommuner og fylkeskommuner

6.1 Kommunesektoren er viktig for bærekraftig utvikling

Verdens felles plan for bærekraftig utvikling

2030-agendaen med tilhørende bærekraftsmål ble vedtatt av FNs medlemsland i 2015. Det er til sammen 17 bærekraftsmål og 169 delmål. Målene handler om vekst og velstand, menneskers helse og utdanning, miljø og klima, fred, trygghet og samarbeid. Dette er verdens felles plan for å sikre en sosial, miljømessig og økonomisk bærekraftig utvikling. Bærekraftsmålene gjelder for alle land, og alle land har ansvar for å bidra til å nå målene innen 2030.

FN har etablert globale indikatorer for å følge utviklingen over tid, og Statistisk sentralbyrå (SSB) har nylig etablert en portal med norsk statistikk til mange av indikatorene (se ssb.no/sdg).

Norge gjør det gjennomgående godt i internasjonale sammenlikninger. Sammen med øvrige nordiske land er vi vanligvis på topp ti.5 Årsaken er at Norge er en demokratisk rettsstat med god økonomi og relativt små ulikheter. Våre utfordringer er, som for de fleste øvrige vestlige land, særlig knyttet til det høye materielle forbruket, som fører til stor belastning på klima og miljø.6

For alle land vil økonomisk fremgang gjennom bedre utnyttelse av egne ressurser, samtidig som belastningen på klima og miljø minimeres, være den viktigste bidragsyteren for å nå bærekraftsmålene. Gjennom utviklingssamarbeidet bidrar Norge til ressursmobilisering og kapasitetsbygging i fattige land. Norge er et av få land i verden som budsjetterer med mer enn 1 prosent av BNI (brutto nasjonalinntekt) til utviklingssamarbeid.

Kommuner og fylkeskommuner er nøkkelaktører

FN oppfordrer landene til å ha nasjonale indikatorer som en konkretisering av de globale indikatorene. Regjeringen vil gjennomgå delmålene og utarbeide en nasjonal plan for oppfølging av 2030-agendaen. Planen skal bidra til mer målrettet innsats for å nå bærekraftsmålene, både fra næringsliv, sivilsamfunn og offentlig sektor.

Kommunesektoren er grunnmuren i det norske velferdssamfunnet og har en svært viktig rolle for oppfyllelsen av bærekraftsmålene. Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for politiske prioriteringer lokalt og regionalt, som har stor betydning for mange av de områdene som bærekraftsmålene handler om. Rammefinansiering og rammestyring styrker det lokale selvstyret og gir handlingsrom for kommunesektoren samtidig som det legger til rette for et likeverdig tjenestetilbud i hele landet.

FN har anslått at to tredjedeler av de 169 delmålene bare kan nås gjennom lokal innsats og lokale prioriteringer. Fylkeskommuner og kommuner er derfor avgjørende for å realisere en bærekraftig samfunnsutvikling. De er nærmest befolkningen, lokale bedrifter og organisasjoner. Samtidig har de ansvar for mye av den sosiale og fysiske infrastrukturen som påvirker befolkningens levekår og utviklingsmuligheter.

Innsatsen i kommunesektoren er viktig for å nå bærekraftsmålene på en rekke områder. Noen eksempler på dette er:

• Det sosiale sikkerhetsnettet, der kommunene har et betydelig ansvar innen områder som barnevern, helse- og sosialtjenester, boliger for vanskeligstilte og omsorgstjenester. Dette henger sammen med bærekraftsmålene om å avskaffe fattigdom (mål 1), god helse (mål 3), redusere ulikhet (mål 10) og utvikle byer og lokalsamfunn (mål 11).

• Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for barnehager, grunnskole, videregående skole og voksenopplæring. Kvaliteten på de tilbudene som leveres er avgjørende for bærekraftsmålet om god utdanning (mål 4), og har også vesentlig betydning for sysselsettings- og jobbskapingsmålene, der kompetanse er et sentralt element (mål 8).

• Flere bærekraftsmål handler om utfordringer innen teknisk sektor, som for eksempel vannforsyning, avløp, avfallshåndtering og forurensing, herunder mål 6 om rent vann og gode sanitærforhold. Også på disse områdene har kommunene et viktig ansvar.

• Kommuner og fylkeskommuner har sentrale oppgaver innen samferdsel og infrastruktur, gjennom sitt ansvar for arealplanlegging, veier, havner og kollektivtransport. Dette er tema i bærekraftsmål 9 om innovasjon og infrastruktur og mål 10 om bærekraftige byer og lokalsamfunn.

• I mange land er forebygging av naturkatastrofer som flom, skred og brann et viktig tema. I Norge er beredskap og forebygging for en stor del et kommunalt ansvar (mål 11 om bærekraftige byer og lokalsamfunn).

• Både kommuner og fylkeskommuner har gjennom sin virksomhet stor betydning for miljøforholdene lokalt, både i havet (mål 14 om liv under vann) og på land (mål 13 om å stoppe klimaendringene).

• Kommuner og fylkeskommuner er demokratiske arenaer og dermed avgjørende for hvordan vårt folkestyre fungerer. Bærekraftsmål 16 handler bl.a. om representative beslutningsprosesser og åpne institusjoner.

• Kommuner og fylkeskommuner er viktige samarbeidspartnere for frivilligheten og næringslivet. Bærekraftsmål 17 handler bl.a. om partnerskap på tvers av offentlige og private aktører for å nå målene.

Bærekraftsmålene bør i størst mulig grad være en integrert del i planleggings- og prioriteringsprosesser i kommuner, fylkeskommuner og nasjonalt. Bærekraftsagendaen er omfattende og krever innsats på mange områder. Politiske prioriteringer er derfor nødvendige, men innsatsen må samtidig tilpasses mulighetene og utfordringene i hver enkelt kommune og fylkeskommune.

6.2 Fylkeskommuner og kommuner arbeider ut fra bærekraftsmålene

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

Regjeringen legger hvert fjerde år fram nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Her framkommer en tydelig forventning om at kommunene og fylkeskommunene legger 2030-agendaen med bærekraftsmålene til grunn for samfunns- og arealplanleggingen.

Kommuner og fylkeskommuner bruker bærekraftsmålene i planleggingen

Landstinget i KS har vedtatt politiske prioriteringer for perioden 2020–2023 Mange bekker små. Dokumentet bygger blant annet på 2030-agendaen og vedtatte planer og strategier. Landstinget i KS har formulert følgende samfunnsmål:

«Kommuner og fylkeskommuner møter behovene til de som lever i dag, uten å ødelegge framtidige generasjoners muligheter til å dekke sine, gjennom et sterkt representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse.»

Mange kommuner og fylkeskommuner har valgt å bruke bærekraftsmålene som et rammeverk for sitt planarbeid, og mange er godt i gang med å følge opp bærekraftsmålene. Bergen kommune har vedtatt at de ønsker å ta en lederrolle som pådriver for arbeidet med FNs bærekraftsmål, og la i 2019 frem en oversikt over aktiviteten i kommunen som bidrar til målene. Bærekraftsmålene er også brukt som verktøy i omstillingsprosessene for etablering av nye kommuner og fylkeskommuner. Mange bruker også bærekraftsmålene som utgangspunkt for pågående arbeid med regional og kommunal planstrategi, blant annet Viken fylkeskommune og Asker kommune. Stadig flere kommuner deltar i ulike internasjonale nettverk som har som formål å bistå kommuner som ønsker å integrere bærekraftsmålene i sin virksomhet og planlegging. Blant annet har Ålesund kommune sammen med Sula og Giske kommuner gått inn i FNs United Smart Cities Program, et globalt nettverk for smartby- og regionsutvikling. En rekke kommuner har også valgt å tilnærme seg utfordringene gjennom arbeid med det som omtales som «smarte byer» – der teknologi, samarbeid og innbyggerinvolvering skal bidra til bærekraftige lokalsamfunn.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har etablert en samarbeidsgruppe med representanter fra KS, FN-sambandet, SSB og utvalgte kommuner og fylkeskommuner. Formålet med gruppen er å dele erfaringer og samarbeide om utviklingsoppgaver knyttet til å bruke bærekraftsmålene i ulike planleggingsprosesser.

Kompetanseutvikling og formidling av erfaringer

I de nasjonale forventningene til planleggingen trekkes det fram at regjeringen vil bidra til kompetanseutvikling ved å formidle erfaringer fra arbeidet med bærekraftsmålene. Det er viktig at fylkeskommunene og statlige myndigheter samarbeider om å bistå kommunene i arbeidet med å følge opp bærekraftsmålene. Et bredt nettverk, som inkluderer bedrifter, andre kommuner og organisasjoner, kan bidra til læring og stimulere til felles innsats.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å utvikle nasjonale indikatorer for alle bærekraftsmålene på delmålnivå. De må tilpasses regionale og lokale forhold, slik at fylkeskommuner og kommuner som ønsker det, kan måle effekten av egen innsats. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er i gang med utvikling av arealprofiler, der målet er å tilgjengeliggjøre statistikk som gir grunnlag for arealregnskap og arealbruksendringer. Dette vil også bidra til et bedre statistikkgrunnlag for arbeidet med bærekraftsmålene.

For å bedre kunnskap om praksis og veiledning på feltet har departementet gitt Nordlandsforskning og Institutt for by- og regionplanlegging ved Norges Miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) i oppdrag å se på hvordan kommuner og fylkeskommuner bruker bærekraftsmålene i sin planlegging. I prosjektet innhentes kunnskap om de metoder og verktøy som finnes. Videre samles erfaringer fra kommuner og fylkeskommuner om hvilke metoder og verktøy de bruker i dag og hva de oppfatter som utfordringer og suksesskriterier. Det skal blant annet vurderes hvilke metoder, modeller og verktøy som er best tilpasset de behovene som kommuner og fylkeskommuner har i dag, og om det er behov for å sette i gang videre utviklingsarbeid på nasjonalt nivå. Prosjektet vil ferdigstilles i juni 2020.

Nordlandsforskning leder også prosjektet Field of goals: Co-production and implementation of the Sustainable Development Goals in regional and local planning. Prosjektet er finansiert av Norges forskningsråd for perioden 2020–2023, og har som mål å undersøke og utvikle måter å implementere bærekraftsmålene på lokalt og regionalt, i samarbeid med fylkeskommuner, kommuner og flere andre forskningsinstitusjoner. Disse, og andre pågående prosjekter, vil bidra til økt kunnskap om hvordan kommuner og fylkeskommuner best kan bruke samfunns- og arealplanleggingen for å nå bærekraftsmålene.

Demokratisk deltakelse og bærekraftsmålene

Flere av bærekraftsmålene handler om demokrati og deltakelse. Ifølge delmål 5.5 skal kvinner sikres «fullstendig og reell deltakelse og like muligheter til ledende stillinger på alle nivåer i beslutningsprosessene i det politiske, økonomiske og offentlige liv». Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvar for delen som går på like muligheter for kvinner til politisk inkludering og deltakelse.

Norge er regnet som et foregangsland når det gjelder å inkludere kvinner i politikken på alle beslutningsnivåer. Kvinneandelen i norske kommunestyrer har i lang tid vært høy i en internasjonal sammenheng. Samtidig har det vært store variasjoner mellom kommunene. Med mål om å bedre kjønnsbalansen i norsk lokalpolitikk, har Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomført en motivasjonskampanje rettet mot partiene.

Hovedambisjonen med motivasjonskampanjen var å bevisstgjøre partiene om viktigheten av en balansert representasjon, og minne om betydningen av å ha lister der begge kjønn er plassert høyt oppe, og gjerne på plassene med stemmetillegg – dersom de ønsker en bedre balanse mellom kvinner og menn i kommunale organer.