12 Føremål, definisjonar og verkeområde for lova

12.1 Føremål

12.1.1 Gjeldande rett

Statusen til og bruken av norsk språk i dag har ikkje eit formelt rettsgrunnlag.

Grunnlova stilte tidleg krav om obligatorisk kjennskap til «Landets Sprog» for alle embetsmenn. I den justerte versjonen av Grunnlova etter 1814 (den såkalla novembergrunnlova) kom det inn eit par føresegner som presiserte at «det Norske Sprog» skulle brukast i Noreg. Det heitte i § 33: «Alle Forestillinger om Norske Sager, saavelsom de Expeditioner, som i Anledning deraf skee, forfattes i det Norske Sprog.» Tilsvarande heitte det i § 81: «Alle Love udfærdiges i det Norske Sprog, […].» Desse føresegnene hadde som føremål å hindre bruk av svensk som forvaltningsspråk i Noreg.

Uttrykket «det Norske Sprog» finst ikkje i Grunnlova i dag. I nynorskversjonen av Grunnlova er «Noregs språk» bruka i § 114 (og i bokmålsversjonen «landets språk»): «Til embete i staten kan det berre utnemnast norske borgarar som talar Noregs språk.»

Føresegna regulerer uansett berre krav til embetsmenn. Eit krav om å tale Noregs språk for dei som har dei øvste stillingane i statsforvaltninga, kan nok tolkast som at norsk er forvaltnings- og administrasjonsspråket for den norske staten. Men det kan også lesast smalare – som eit kompetansekrav.

Mållova inneheld føresegner som indirekte stiller krav om bruk av norsk språk i det offentlege. Men det er ingenting i reglane som kan tolkast som krav om å bruke norsk i motsetnad til til dømes engelsk eller andre språk. Mållova regulerer berre fordelinga mellom nynorsk og bokmål i norskspråkleg tilfang.

Reglane for målbruk i offentleg teneste har ei lang forhistorie. Jamstillingsvedtaket frå 1885 er eit prinsippvedtak. Då gjorde Stortinget eit plenumsvedtak som oppmoda regjeringa om «at træffe fornøden Forføining til, at det norske Folkesprog som Skole- og officielt Sprog sidestilles med vort almindelige Skrift- og Bogsprog».

Førearbeida til vedtaket viser at statsadministrasjonen rundt 1885 ikkje tolererte å få brev på landsmålet (nynorsk). Det var heller ikkje rett fram for lærarar å ta i bruk landsmålet i skulen, og tilsette i statsadministrasjonen fekk ikkje lov til å bruke landsmålet i verken skrift eller tale. Det ser ikkje ut til at vedtaket fekk praktiske konsekvensar for statsadministrasjonen den første tida. I skuleverket fekk likevel vedtaket tidleg stor verknad. Framlegget gjekk ut på at «Ungdomen paa landet maa læra aa lesa det vanlege Bokmaalet» på same vis som at «Ungdomen i Byarne bør faa nokot Kunnskap i Folkemaalet»1.

Jamstillingsvedtaket er på mange måtar den tydelegaste formuleringa av statusen til norsk språk i dag. Vedtaket gjev norsk språk, nynorsk og bokmål, status som bruks- og kulturspråk på alle samfunnsområde.

Dagens mållov har likevel ingen klar føremålsparagraf. Det er § 1 første ledd som slår fast likeverdsprinsippet og jamstillingsprinsippet som i dag gjeld for offentlege organ:

«Bokmål og nynorsk er likeverdige målformer og skal vere jamstelte skriftspråk i alle organ for stat, fylkeskommune og kommune.»

Uttrykket «likeverdige» vart nærare presisert i St.meld. nr. 15 (1968–69) Om språksaka:

«Med ordet ‘likeverdige’ slår ein fast at begge språkformer skal respekterast og odlast på lik line. Likeverdsprinsippet går med andre ord ut på at begge skriftspråka har lik eigenverdi og er fullverdige skriftuttrykk for norsk språk.»

Jamstillingsprinsippet gjeld altså for alle offentlege organ, sjølv om dei nærare reglane i mållova berre gjeld for statsorgan.

På eitt område er det i dag likevel eit eksplisitt lovbasert rettsvern for norsk språk. Universitets- og høgskulelova fekk i 2009 ein eigen paragraf, § 1-7, som fastset at institusjonane har ansvar for vedlikehald og vidareutvikling av norsk fagspråk.

I artikkel 3 i den europeiske pakta om regions- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkpakta) går det fram at den ratifiserande staten kan verne både regions- og minoritetsspråk og «offisielle språk som er mindre brukt på hele eller deler av dens territorium». Til dømes har Finland valt å verne det offisielle språket svensk etter denne artikkelen. Då Noreg ratifiserte pakta, kunne nynorsk fått vern som eit mindre bruka, offisielt jamstilt skriftspråk, men fekk det altså ikkje. Nynorsk er i dag ikkje eit minoritetsspråk etter definisjonane i minoritetsspråkpakta, men eit mindretalsspråk med offisiell status, eit mindre bruka nasjonalspråk.

12.1.2 Framlegget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet karakteriserte departementet presset mot norsk språk i dag som eit domenetap til engelsk. I språkvitskapen blir domenetap bruka om situasjonar der eit språk blir fortrengt av eit anna (større) språk innanfor ulike samfunnsområde og fagområde. Døme på slike samfunnsområde er forsking, undervisning, faglitteratur, medium, religion, teknologi, næringsliv osb.

Departementet meinte det var behov for å sikre posisjonen det norske språket har som samfunnsberande språk, eit felles språk i bruk på alle domene. Derfor føreslo departementet ein føremålsparagraf til språklova med formuleringa «å styrkje norsk språk, slik at det blir sikra som eit fullverdig og samfunnsberande språk i Noreg».

Formuleringa styrkje vart bruka for å signalisere at det krevst aktive tiltak i det offentlege for at norsk skal halde på posisjonen som samfunnsberande. Departementet slo fast at formuleringa å sikre norsk språk inneber at offentlege organ ikkje kan gjere vedtak som fører til at norsk mistar domene i verksemda til organet.

Omgrepet samfunnsberande språk i framlegget til § 1 sikta til eit overordna fellesspråk som blir bruka til administrasjon og samfunnsdebatt i det moderne, fleirkulturelle samfunnet vårt, som held storsamfunnet saman og gjev det identitet. Det var ikkje meint at ei slik lovfesting skal hindre gode leve- og utviklingsvilkår for andre språk som er i bruk i det norske samfunnet.

Med omgrepet fullverdig meinte departementet at språket har ein slik status at det kan brukast som fellesspråk i dei aller fleste samanhengar, og at det har eit spesialisert ordtilfang som gjer at det er i levande bruk i alle delar av samfunnslivet, på alle bruksområde.

For å sikre institusjonell støtte til eit fellesspråk som norsk er i Noreg, meinte departementet det var nødvendig å ta inn i framlegget til føremålsparagraf at det offentlege har ansvar for å bruke, utvikle og styrkje norsk språk.

Departementet meinte vidare at det er nødvendig at språklova inneheld ein eksplisitt intensjon om å fremje det minst bruka norske skriftspråket. Argumentasjonen var at dersom norsk skal vere eit samfunnsberande språk, må nynorsk sikrast særskilt, fordi det som mindretalsspråk er i ein meir utsett posisjon. Departementet føreslo derfor i § 1 andre ledd andre punktum at det offentlege skal «fremje det minst brukte norske skriftspråket» som ein del av det generelle ansvaret staten har for norsk språk.

Departementet føreslo i eit eige ledd at det offentlege skal «verne og fremje» samiske språk, jf. forslag til § 1 tredje ledd. Eit eige ledd slår også fast det ansvaret det offentlege har for å «verne og fremje» norsk teiknspråk, kvensk, romani og romanes.

12.1.3 Høyringa

Riksmålsforbundet støttar framlegget om ei eiga språklov:

«Det økende presset fra engelsk gjør det nødvendig å lovfeste bruk av norsk som hovedregel i offentlig virksomhet og i undervisningssektoren. Fremmedspråk skal bare unntaksvis brukes som fellesspråk. Loven vil sende et sterkt signal også til privat sektor om at samfunnet regner norsk som hovedspråket. Språket er vår viktigste kulturverdi og uløselig knyttet til både vår nasjonale og personlige identitet. Hittil har vi tatt det som en selvfølge at bokmål og nynorsk utgjør vårt nasjonalspråk. Det er vårt ansvar som kulturnasjon å ta godt vare på det, og en egen språklov er et nødvendig virkemiddel i en stadig mer globalisert verden.»

Det Norske Akademi for Språk og Litteratur «hilser Kulturdepartementets utkast til lov om språk velkommen, og ser klare likhetstrekk mellom Akademiets og lovens formål». Noregs Mållag er «i hovudsak nøgd» med lova, som dei meiner har eit «offensivt» føremål. Andre nynorskorganisasjonar, som Norsk Målungdom, Kringkastingsringen, Høgnorskringen, Nynorsklaget, Norskt Måldyrkingslag, Ivar-Aasen-sambandet, Ås Mållag, Ullensvang Mållag og Kristiansand Mållag støttar også dei overordna føremåla med lova. Landslaget for språklig samling meiner at «framlegget til språklov er svært bra».

Sametinget ser det som viktig og nødvendig at det blir lagt fram ei heilskapleg språklov:

«Selv om ny språklov ikke endrer de samiske språkenes status eller språkenes rettslige situasjon, har loven likevel stor verdi.»

Norges Døveforbund skriv:

«Vi er ubeskrivelig stolt og takknemlig for at staten tar ansvaret for å erklære tegnspråk som nasjonalt språk (under § 7). Vi vet at vi snakker på vegne av hele tegnspråkmiljøet når vi sier det. Tegnspråk som et språk har blitt undertrykt gjennom århundrer og det er av stor betydning at det har blitt ført inn i språkloven.»

Forening for norsk tegnspråk seier at det er «en stor glede at myndighetene nå ønsker å lovfeste statusen for norsk tegnspråk i det norske samfunnet. Det er mye kunnskapsløshet om tegnspråk i samfunnet vårt og vanskelig å nå ut med informasjon om språket. Vi er sikre på at lovfestet status vil gjøre vårt kunnskapsspredningsarbeid lettere i framtiden».

Kven Østlandet «er i utgangspunktet positiv til at det foreslås en mer generell språklov enn den nåværende lov om målbruk i offentleg teneste. En slik ny lov vil over tid ha stor betydning for såvel norsk som de øvrige språkene som har historisk hjemstavn i Norge (kvensk, romani, romanes og samiske språk)».

Språkrådet meiner at med «forslaget frå Kulturdepartementet til ei ny, heilskapleg språklov får vi lovfesta viktige prinsipp i den norske språkpolitikken som hittil ikkje har vore formulerte i lovs form. Det er svært gledeleg, og Språkrådet ønskjer lovframlegget velkome».

Dei einaste høyringssvara som seier noko i retning av at lova ikkje bør leggjast fram for Stortinget, er svara frå Bokmålsforbundet Sunnmøre og Bokmålsforbundet, som vil «oppfordre Stortinget til å avvise forslaget til språklov i sin helhet». Men også andre høyringsinstansar har merknader til både innhald og struktur i mange av enkeltframlegga.

Språkrådet innvender at føremålsparagrafen må omformulerast noko slik at det ikkje «oppstår tvil om at alle dei nemnde språka har lik verdi som bruksspråk»:

«Når norsk språk i første ledd blir omtalt som ‘fullverdig’, kan det lett oppfattast som at norsk blir vurdert som eit ‘betre’ språk enn dei andre språka som er nemnde i paragrafen, som ikkje blir omtalte som fullverdige.»

Døveforbundet er inne på noko av det same: «Vi liker ikke forskjellsbehandlingen, dvs. ‘norsk’ får ordlyden om fullverdig språk, mens ‘norsk tegnspråk’ ikke får det. Vi mener at det som står om ‘norsk’ skal stå om ‘norsk tegnspråk’ også.» Døveforbundet meiner likevel at det implisitt i formuleringa i § 7 Norsk teiknspråk er å forstå at norsk teiknspråk også er fullverdig ettersom det får føreslått status som nasjonalt teiknspråk.

Språkrådet meiner også at ansvarsformuleringane ikkje er høvelege, men konkluderer med at dei tre ledda som formulerer det offentlege ansvaret for språk, blir tildelte ei eiga føremålsformulering.

Sametinget meiner det offentlege ansvaret for samiske språk må vere formulert slik lova formulerer ansvaret for norsk språk. Pålegget det offentlege får i § 1 andre ledd, er å «bruke, utvikle og styrkje» norsk språk, medan pålegget som gjeld samiske språk i § 1 tredje ledd, er «å verne og fremje».

Det Norske Teatret meiner at lovframlegget fremjar eit viktig prinsipp om mindretalsomsyn. Dette mindretalsomsynet kjem fram gjennom formuleringa om at det offentlege har eit særskilt ansvar for å fremje nynorsk språk, ettersom det er under eit særleg press som mindretalsspråk. Det Norske Teatret meiner likevel det er uheldig at nynorsk språk ikkje er nemnt spesifikt i framlegget til ordlyd i § 1 andre ledd andre punktum:

«Slik formuleringa står i framlegget frå regjeringa, er det mogleg å tolke det som at bokmål er det minst brukte av dei to norske skriftspråka i område der nynorsk er det mest brukte språket. Men ingen norske språkbrukarar manglar tilgang til bokmål. Det er derfor viktig å presisere at ansvaret gjeld nynorsk.»

Det Norske Akademifor Språk og Litteratur påpeikar at nynorsk ikkje er eit minoritetsspråk etter definisjonane i minoritetsspråkpakta, slik departementet også gjer greie for i høyringsnotatet. Dei meiner at prinsippet om likeverd mellom nynorsk og bokmål ikkje tilseier at nynorsk skal vernast særskilt:

«Dette at færre bruker nynorsk, er etter Akademiets mening ingen rimelig grunn til å sette bokmålet i annen rekke. Man kunne like gjerne argumentere med at den mest brukte målformen burde styrkes. Allikevel vil vi fastholde prinsippet om likeverdighet og ber om at regjeringen også gjør det samme.»

12.1.4 Departementets vurdering

Departementet understrekar at formuleringa «fullverdig språk» i føremålsparagrafen i høyringsnotatet ikkje må skape tvil om at alle språka som har vern i lova, har lik eigenverdi og lik verdi som bruksspråk.

Departementet erkjenner at ein slik tvil kan oppstå når ordet fullverdig er bruka i omtalen av norsk språk, men ikkje i omtalen av dei andre språka. I høyringsnotatet vart omgrepet fullverdig forklart slik:

«Med omgrepet fullverdig er meint at språket har ein slik status at det kan brukast som fellesspråk i dei aller fleste samanhengar, og at det har utvikla eit spesialisert ordforråd som gjer at det er i levande bruk i alle delar av samfunnslivet, på alle bruksområde.»

Omgrepet fullverdig er også definert i høyringsnotatet og har eit noko anna meiningsinnhald enn det Døveforbundet fryktar blir lagt i ordet, nemleg at norsk teiknspråk ikkje er fullverdig, i tydinga ikkje eit ordentleg språk. Departementet viser til at ei slikt syn på teiknspråk vil vere utelukka etter framlegget til § 7 om norsk teiknspråk, som slår fast at norsk teiknspråk er det nasjonale teiknspråket. Ein status som nasjonalt teiknspråk kan tilkjennast norsk teiknspråk nettopp fordi det er eit fullverdig språk.

Etter ei heilskapsvurdering vil departementet unngå ordet «fullverdig» i § 1. I staden vil løysinga vere å skrive meiningsinnhaldet i omgrepet fullverdig direkte inn i regelen i § 1 første ledd.

Fleire høyringsinstansar innvender at framlegget til ansvarsreglar i § 1 andre, tredje og fjerde ledd i høyringsnotatet ikkje har karakter av å vere føremålsformuleringar, og at ansvarsreglane derfor heller bør stå i ei eiga føresegn om offentleg ansvar for språk.

Departementet meiner det er svært viktig at ansvaret det offentlege har for språk, kjem fram nettopp i føremålsføresegna. Språklova er ei offentlegrettsleg regulering, og det er viktig å markere styringsfunksjonen lova skal ha – allereie i føremålsparagrafen. Å sikre at offentlege organ tek ansvar for språka Noreg har ansvar for, er ein viktig del av føremålet. Dei nærare føresegnene skal sikre at det offentlege tek særleg ansvar for språka som er nemnde i føremålsparagrafen. Departementet vidarefører derfor framlegget i høyringsnotatet om at ansvarsreglane skal gå fram av føremålsparagrafen, men endrar formuleringa av reglane, slik at dei blir tydelegare som nettopp føremålsformuleringar.

Dei ulike reglane i språklova sikrar bruk, utvikling og styrking av norsk språk slik: Offentlege organ vil brukenorsk på ein måte som tener føremålet i lova når dei etterlever reglane om bruk av nynorsk og bokmål. Offentlege organ vil utvikle norsk når dei til dømes tek ansvar for å ha norske namn som følgjer offisiell rettskriving, og når dei skriv eit klart og mottakarretta forvaltningsspråk. Offentlege organ vil styrkje norsk når dei fremjar mindretalsspråket nynorsk og held fram med å bruke norsk som hovudspråk i den sektoren dei representerer.

Sametinget meinte at ansvaret det offentlege har for dei samiske språka, bør bli omtala med tilsvarande verb som er nytta for norsk språk, nemleg bruke, utvikle og styrkje. Departementet meiner at dette ikkje er problematisk, så lenge regelen i språklova om ansvar for å bruke, utvikle og styrkje samiske språk viser til at dette går fram av reglane i samelova. Det følgjer av samelova § 3-12 at «Sametinget skal arbeide for vern og videre utvikling av samiske språk i Norge». Sametinget gjer dette gjennom språkpolitikken sin og dei tiltaka dei har for samiske språk. Når det gjeld sjølve normeringsarbeidet, blir det gjort av Sámi Giellagáldu, som no er eit fast samarbeid mellom sametinga i Norden for å sikre lik utvikling av dei samiske språka. Etter Grunnlova går det rett nok fram at styresmaktene skal leggje til rette for at den samiske folkegruppa kan tryggje og utvikle dei samiske språka, men dette er meint som eit ansvar for å leggje til rette for at dette kan skje. Staten legg til dømes til rette for utvikling og bruk av samiske språk ved å gje Sametinget ansvaret for dette, jf. samelova § 3-12.

Regelen i § 1 andre ledd bokstav b er etter dette ei rein tilvising til reglane i samelova kapittel 3 og dei detaljerte føresegnene der. For norsk språk, derimot, er det framlegget til språklova som også inneheld særlovgjevinga (lex specialis) på det rettsområdet som omfattar bruk av bokmål og nynorsk i offentleg teneste.

Ettersom ein med lovframlegget erkjenner behovet for vern av norsk språk, må ein også erkjenne at sjølv om nynorsk og bokmål er formelt jamstilte og likeverdige etter gjeldande rett og etter forslaga til ny språklov, er realiteten i dag at nynorsk er under eit langt sterkare press enn bokmål. Nynorsk har lågare sosial status, og nynorskbrukarane i landet er i mindretal og har smalare tilgang til opplæringsspråket og daglegspråket sitt i massemedium, bøker og offentleg forvaltning. Denne kombinasjonen fører i mange tilfelle til eit språkskifte bort frå nynorsken. Departementet føreslo derfor i § 1 andre ledd andre punktum å gjere det til ein del av føremålet med lova at offentlege organ som ein del av det generelle ansvaret for norsk språk skal «fremje det minst brukte norske skriftspråket». Departementet skreiv i høyringsnotatet:

«Det tyder også at situasjonen for nynorsk skal vurderast i all politikkutvikling, der norsk språk er relevant. Formuleringa ‘det minst brukte skriftspråket’ er synonymt med nynorsk, men er valt for å gjere det klart at det er mindretalsposisjonen til nynorsk som utløyser eit særskilt ansvar for å fremje nynorsk som samfunnsberande språk.»

Departementet meiner klart at det ikkje er grunnlag for å tolke framlegget til § 1 andre ledd andre punktum slik Det Norske Teatret fryktar. Departementet vel likevel å vidareføre formuleringa som eksplisitt formidlar at det er nynorsk som skal sikrast dette vernet, og at det er mindretalsposisjonen som utløyser behovet for slikt vern.

Departementet har merkt seg at Det Norske Akademi for Språk og Litteratur ikkje støttar prinsippet om at mindretalsomsyn også skal gjelde for nynorsk som språk. Dei meiner at når færre brukar nynorsk enn bokmål, kunne ein like «gjerne argumentere med at den mest brukte målformen burde styrkes».

Departementet vil i denne samanhengen vise til side 13 i høyringsnotatet:

«Internasjonalt er språkvern eit viktig demokratisk og kulturelt grunnprinsipp. Retten til å ytre seg på sitt språk og aksept for språket som ein integrert del av nasjonal kultur og tradisjon, heng saman med ei plikt for staten til å halde språket i hevd og å gjere språket tilgjengeleg i samfunnet. Det er vanleg at språklege majoritetar i demokratiske samfunn aksepterer at staten har ansvar for å ta vare på mindretala og minoritetsspråka i samfunnet. Det er vanskelegare å få aksept for at eit slikt ansvar krev særlege tiltak; at det som mange oppfattar som ‘urettferdig særbehandling’, er nødvendig for å få eit rettferdig resultat.»

Departementet understrekar at språklova også innlemmar bokmål i eit eksplisitt språkbevarings- og språkstyrkingsperspektiv. Språkstyrkingsperspektivet gjeld alle språka forslaget til språklov femner om, jf. side 4 i høyringsnotatet:

«Framlegget til språklov er eit uttrykk for at språk treng konkret og symbolsk institusjonell støtte for å ha gode levevilkår. Det gjeld majoritetsskriftspråket bokmål, og det gjeld nynorsk som det minst brukte norske skriftspråket. Fellesspråket norsk treng vern, og dei ulike språklege mindretala i Noreg, medrekna nynorsbrukarane, treng i denne situasjonen eit mindretalsvern.»

Departementet les Det Norske Akademi for Språk og Litteratur slik at dei ikkje er imot mindretalsvern når slikt vern rettar seg mot dei språka som er minoritetsspråk etter definisjonen i bokstav i) i den europeiske regions- og minoritetsspråkpakta. Der står det at eit regions- eller minoritetsspråk er eit «språk som tradisjonelt brukes innenfor et gitt område av en stat av borgere av denne stat som utgjør en gruppe som er tallmessig mindre en resten av statens befolkning». Nynorsk er ikkje eit minoritetsspråk etter denne definisjonen. Med eit nasjonalt blikk er likevel nynorskbrukarane ei språkbrukargruppe som utgjer eit nasjonalt språkleg mindretal. Språket har nasjonalt opphav og har ein sjølvstendig identitetsmessig og kulturell verdi. Ettersom nynorsk kunne ha vore omfatta av pakta, og ettersom ein i nasjonal samanheng erkjenner at nynorsk er eit mindre bruka språk, ser departementet ingen gode grunnar til å utelate nynorsk frå det nasjonale mindretalsvernet som andre språk får.

Framlegget til reglar om å «verne og fremje» i lova er meint å ha den same funksjonen som ordparet «skydda och främja» i den svenske språklova. I verbet verne ligg først og fremst eit ansvar for å hindre at språket møter manglande respekt og får negative sanksjonar. Føresegnene om vern er eit lovfesta hinder mot språkleg diskriminering, som går vidare enn antidiskrimineringsreglane i lov om likestilling og forbud mot diskriminering § 6. I Prop. 81 L (2016–2017) Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) framgår det at likestillings- og diskrimineringslova forbyr diskriminering på grunnlag av etnisitet. Språk er berre eit element i forståinga av etnisitetsomgrepet i diskrimineringslova. Diskriminering av språk aleine er derfor ikkje tilstrekkeleg for å hevde seg diskriminert på bakgrunn av etnisitet. I språklova er derimot pålegget om å verne til dømes nasjonale minoritetsspråk, norsk teiknspråk, nynorsk eller samiske språk meint å verne språka i seg sjølve og dei språklege identitetane mot negative sanksjonar. Det er ingen sanksjonar i lova.

I språklova betyr formuleringa å fremje språka å gje tilgang til språka utover det som følgjer av særlovgjevinga. Det offentlege skal aktivt styrkje språka. I verbet fremje ligg det òg at det offentlege skal ha visse støttande tiltak overfor dei nasjonale minoritetsspråka og norsk teiknspråk, i tråd med andre lover og forskrifter og folkerettslege avtalar.

Sjølv om formuleringa «verne og fremje» er bruka om både nasjonale minoritetsspråk og norsk teiknspråk, vil ikkje det innebere det same for kvart av språka. Situasjonen for, posisjonen til og bruken av dei ulike språka varierer mykje, og kva plikter det offentlege har overfor kvart av dei, vil uansett avhenge av ei konkret vurdering for kvart enkelt språk.

Kvensk, romani og romanes har vern etter del II av minoritetsspråkpakta. Korleis ein skal verne og fremje desse språka, må ta utgangspunkt i ei konkret vurdering av kva som er høveleg for kvart enkelt språk. Slike vurderingar vil mellom anna basere seg på talet på språkbrukarar og tradisjonen for å bruke språket innanfor ulike livsområde.

Regelen om å fremje norsk teiknspråk er meint å gje omsynet til norsk teiknspråk større vekt i pågåande prosessar og i tolking av eksisterande regelverk.

I rapporten Språkstatus 2017 hevdar Språkrådet at «høyrande foreldre som får døve barn, opplever at det kan vere vanskeleg å få informasjon om dei tilboda og moglegheitene som finst for barnet dei har fått». Språkrådet hevdar vidare at «fordommar mot teiknspråk bidrar til at mange foreldre vel å ‘vente og sjå’ før dei gjev barnet sitt opplæring i teiknspråk. I mange tilfelle ser vi at språkutviklinga hos barna både på norsk og norsk teiknspråk blir forseinka på grunn av slik venting». Som for dei andre språka betyr verne og fremje i framlegget til språklov at norsk teiknspråk ikkje skal møte negative sanksjonar, jf. framlegget til § 1 fjerde ledd om at det offentlege skal verne og fremje norsk teiknspråk.

12.2 Definisjonar

12.2.1 Gjeldande rett

Lov om målbruk i offentleg teneste (mållova) regulerer skriftleg språkbruk i dei konkrete språkbrukssituasjonane, der statsorgan publiserer allment tilgjengeleg tilfang og i dei situasjonane der statsorgana kommuniserer direkte med private rettssubjekt og kommunar.

Mållova nyttar uttrykk som skriv, rundskriv, kunngjeringar, informasjonstilfangog liknande om ulike typar av tekstdokument som blir utveksla mellom statsorgan og private rettssubjekt, eller dokument som på annan måte blir gjorde tilgjengelege for ein større eller mindre krins. Lova har elles ingen definisjon som avgrensar eller presiserer dokumentomgrepet på generelt grunnlag.

Det ligg derimot ei avgrensing i § 2 om at dei nærare reglane i lova ikkje gjeld for internt saksarbeid og munnleg målbruk. Ei antitetisk tolking tilseier at reglane dermed må gjelde for ekstern skriftleg kommunikasjon. Elles er det i administrativ praksis gjennom alle år lagt til grunn at lova gjeld uavhengig av teknologiske dokument- og kommunikasjonsformer.

12.2.2 Framlegget i høyringsnotatet

Vurderinga departementet gjorde i høyringsnotatet, var at dei ulike uttrykka skriv, rundskriv, kunngjeringar, informasjonstilfang og liknande i mange samanhengar er utdaterte, vanskeleg tilgjengelege og vanskelege å halde frå einannan.

For å unngå all tvil om kva slags dokument- og kommunikasjonsformer språklova gjeld for, føreslo departementet å ta inn i lova ein teknologinøytral dokumentdefinisjon som i dag finst i tilpassa form både i arkivlova, pliktavleveringslova, forvaltningslova og offentleglova.

Departementet føreslo vidare å definere formuleringa «allment tilgjengelege dokument». Framlegget var å bruke formuleringa om alle eksterne dokument som ikkje er stila til éin eller fleire enkeltadressatar.

Departementet føreslo å bruke uttrykket «offentlege organ» som samleomgrep for statlege, fylkeskommunale og kommunale organ, og «offentleg tilknytte organ» som samleomgrep for sjølvstendige rettssubjekt som har ei slik tilknyting til stat, fylkeskommune eller kommune at dei er omfatta av språklova.

Departementet gjorde også framlegg om å definere «statsorgan» i ein eigen definisjon. Ein meinte dette var nødvendig for å gjere det tydeleg i lova at når «statsorgan» står på subjektsplass i pliktreglane, kan ordet referere både til ordinære statsorgan og til sjølvstendige rettssubjekt med statleg tilknyting. Definisjonsparagrafen skulle på denne måten vere eit hjelpemiddel for å rydde i gråsonene for slik å få betre gjennomslag for reglane i staten.

12.2.3 Høyringa

Oppsummert handlar innvendingane mot definisjonsparagrafen anten om at omgrep som er definerte, er unødvendige å definere, eller at omgrep som treng ein definisjon, ikkje er definerte.

Språkrådet meiner framlegget til § 2 Definisjonar ikkje viser godt nok samsvar mellom omgrepsbruken i lova og det som blir definert i dei fem bokstavpunkta i forslaget til § 2. Dei meiner til dømes at omgrep som «dokument» (definert i arkivlova) og «allment tilgjengelege dokument» er nokså godt kjende. Desse er definerte i § 2, medan omgrep som ikkje kan reknast som allment kjende, som «språkvedtak» og «fleirtalsspråk», ikkje er det. I tillegg ber Språkrådet departementet vurdere om det bør lagast ein eigen definisjon av «fylkeskommune», over same leist som definisjonen av «statsorgan».

Norsk Målungdom meiner omgrepet «språknøytral», som ikkje er definert i framlegget til lova, er misvisande og føreslår å bruke omgrep som «tospråkleg» eller «fleirspråkleg» i staden for:

«Norsk Målungdom meiner at omgrepet ‘språknøytral’ er misvisande, og at ein heller bør nytte nemningane ‘tospråkleg’ eller ‘fleirspråkleg’. Oppfatninga vår er at omgrepet ‘språknøytral’ i røynda tyder bokmål, og at såkalla nøytrale område sjeldan tar eit ansvar for nynorsken. Å kalle slike kommunar og fylke for ‘fleirspråklege’ gjer det tydelegare at ein har ansvar for både nynorsk og bokmål, så vel som samiske språk og kvensk der det er aktuelt.»

Universitetet i Oslo meiner at omgrepa «offentleg organ» og «offentleg tilknytte organ» er eigna til å forvanske lovlesinga og kan gjere tilhøvet til andre lover unødvendig uklart.

12.2.4 Departementets vurdering

Departementet har vurdert innvendingane i høyringa. For å unngå tvil om kva slags dokument- og kommunikasjonsformer språklova gjeld for, er det viktig med ein teknologinøytral dokumentdefinisjon. Framlegg til reglar om bruk av bokmål og nynorsk i §§ 12 til 18 omfattar ikkje munnleg målbruk. Departementet understrekar at tekst som skal tene som grunnlag for opplesing ved hjelp av ei kunstig røyst, er omfatta av dokumentdefinisjonen.

Departementet meiner det er nødvendig å definere «dokument» og «allment tilgjengelege dokument» i framlegget til ny språklov, fordi allmennforståinga av omgrepet «dokument» er nokså utbreidd. Korleis omgrepet er å forstå i lova, er derimot ikkje nødvendigvis overlappande med den tydinga omgrepet har i allmennspråket. Erfaring frå tilsynet med den gjeldande mållova viser dessutan at statsorgana treng rettleiing i kva type tekstar som vil falle inn under det som i framlegget til § 2 bokstav b vil bli heitande «allment tilgjengelege dokument». Av pedagogiske grunnar er derfor merknaden til § 2 i språklova ei presisering av kva dokumenttypar allment tilgjengelege dokument omfattar. Innhaldet er ei ikkje-uttømmande opplisting av dokumenttypar. Relevante døme på tekstar i kategorien allment tilgjengelege dokument er nettekstar retta mot allmenta, brosjyrar, informasjonstekstar, nyhendetekstar, stillingslysingar, pressemeldingar og liknande. Departementet vidarefører derfor bokstav a og b i framlegget til § 2 Definisjonar.

Departementet noterer seg framlegget frå Norsk Målungdom om å byte ut omgrepet «nøytral» med «tospråkleg» eller «fleirspråkleg». Norsk Målungdom meiner at omgrepet «språknøytral» i røynda tyder bokmål, og at såkalla nøytrale område sjeldan tek ansvar for nynorsken.

Departementet vil påpeike at når ein kommune gjer eit vedtak om å vere språknøytral, jf. framlegg til § 11 Kommunale og fylkeskommunale språkvedtak, er det ein beskjed om at staten ikkje treng å binde seg til bokmål eller nynorsk i skriv til kommunen. Det kan vere mange grunnar til at ein kommune er språknøytral. Mange kommunar som har gjort vedtak om å vere nøytrale, eller som ikkje har gjort noko eksplisitt vedtak, er i praksis bokmålskommunar, der nynorsk ikkje er i bruk som opplæringsmål eller i kommuneadministrasjonen. Dette gjeld ei lang rekkje kommunar utanfor Vestlandet og dalføra på Austlandet, mellom anna Oslo kommune. Somme nøytrale kommunar er også i praksis nynorskkommunar, som til dømes Hå kommune på Jæren. Dersom ein byter ut omgrepet «nøytral» med «tospråkleg» eller «fleirspråkleg», vil det innebere at kommunar som i praksis er reine bokmålskommunar eller reine nynorskkommunar, kjem i kategorien «tospråkleg». Dette vil igjen innebere at omgrepet ikkje speglar den språklege realiteten. Dessutan kan slik bruk av omgrepa «tospråkleg» og «fleirspråkleg» føre til misforståingar, ettersom ein kunne tru at det var tale om kommunar med norsk og eit samisk språk eller kvensk. Departementet deler analysen til Norsk Målungdom om at til dømes regionale statsorgan som er språkleg nøytrale, i praksis berre brukar bokmål. For å bøte på dette meiner departementet at det heller må lagast reglar som sikrar veksling mellom to skriftspråk i nøytrale regionar, slik framlegga til § 13 Veksling mellom nynorsk og bokmål i allment tilgjengelege dokument er.

Når det gjeld framlegget til definisjonar av dei ulike offentlege organa, følgjer departementet tankegangen til Universitetet i Oslo om at omgrepet «offentleg tilknytte organ» er eigna til å forvanske lesinga av lova. Omgrepet er også overflødig i framlegget til lovtekst. Framlegget til definisjonen av «offentleg organ» reflekterer § 3 første ledd, som langt på veg tilsvarar offentleglova § 2. Departementet legg til grunn at i den paragrafen inngår alle relevante tilknytingar.

Departementet meiner det er nødvendig å definere omgrepet «statsorgan» som ein underkategori av «offentleg organ». Det bør kome tydeleg fram i lova.

Departementet meiner dessutan etter høyringsrunden at det er nødvendig å definere omgrepa «sentrale statsorgan» og «regionale statsorgan» i § 2 Definisjonar. Det gjeld til dels eigne reglar for desse to typane statsorgan, og for pliktsubjekta sjølve er det viktig å vite kven dei er. Departementet vidarefører dei definisjonane som i dag er formulerte i § 3 i forskrift om målbruk i offentleg teneste.

12.3 Verkeområdet for språklova

12.3.1 Gjeldande rett

Mållova §§ 1 og 2 fastset verkeområdet for lova. Gjeldande § 1 fastset at «[b]okmål og nynorsk er likeverdige målformer og skal vere jamstelte skriftspråk i alle organ for stat, fylkeskommune og kommune». Etter mållova § 2 gjeld likevel nærare reglar om plikt til å nytte bokmål og nynorsk berre for «statstenesta». Kva verkeområde desse reglane har, kjem derfor an på ei tolking av omgrepa «organ for stat» og «statstenesta».

I Ot.prp. nr. 52 (1978–79) Lov om målbruk i offentleg teneste er det slått fast at ei rekkje organ utan vidare må reknast som statsorgan. Den sentrale statsadministrasjonen med departementa og deira direkte underliggjande organ, anten desse er sentrale forvaltningsorgan (til dømes direktorat), regionale forvaltningsorgan (til dømes fylkesmannsembete) eller lokale forvaltningsorgan (til dømes lensmannskontor), er framheva. Det er også nemnt at forvaltningsbedriftene (til dømes tidlegare Postverket og Televerket) måtte reknast som statsorgan i denne samanhengen.

I den same proposisjonen går det fram at visse institusjonar har ein slik organisasjon eller slike oppgåver at det var naturleg å la målbruksreglane gjelde berre for den administrative delen av verksemda. Ein sikta her til universitet og høgskular og institusjonar innanfor Den norske kyrkja og rettsstellet. Denne avgrensinga vart teken inn i ei særskild føresegn i mållova § 2 andre ledd. Det er likevel fastsett i forskrift 7. juli 1987 nr. 4148 om målform i eksamensoppgåver at eksamenskandidatar ved statlege lærestader har rett til å få eksamensoppgåver i den målforma dei ønskjer.

I § 2 er det også fastsett at målbruksreglane ikkje gjeld Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombodsmann for forvaltninga og andre organ for Stortinget. Grunngjevinga var at forvaltninga ikkje skal føre kontroll med verksemda til Stortinget og organ som høyrer inn under Stortinget. Ei tilsvarande avgrensing finst både i forvaltningslova § 4 fjerde ledd og offentleglova § 2 tredje ledd. I mållova § 1 første ledd er det fastsett at «private rettssubjekt» skal reknast som organ for stat, fylkeskommune eller kommune i dei tilfella dei «gjer vedtak eller gjev føresegn» på deira vegner. Også her finst det parallelle føresegner både i forvaltningslova § 1 tredje punktum og i offentleglova § 2 første ledd første punktum bokstav b.

Eit uavklart område i offentleg forvaltning er det som kan kallast blanda etatar, med både statleg og kommunal styringslinje. Denne problemstillinga er særleg aktuell i samband med lokale Nav-kontor i kommunane, som har både ei statleg og ei kommunal styringslinje, og som har både statleg og kommunalt tilsette. Departementet har lagt til grunn at dei er å rekne som statsorgan etter mållova, i tråd med føresegna i målbruksforskrifta § 3 andre ledd, som seier at «[i] høve til reglane om målbruk skal statsorgan som førebur og gjer vedtak, og som utetter framstår som ei eining, reknast for eit eige statsorgan».

I Ot.prp. nr. 52 (1978–79) Lov om målbruk i offentleg teneste (side 15) vart det vidare lagt til grunn at aksjeselskap organiserte etter eiga lov utan vidare måtte reknast som statsorgan etter mållova, medan selskap organiserte etter den vanlege aksjelova og etter lov om visse statsbedrifter frå 1965 fall utanfor. Den siste lova er oppheva, men vi har i staden fått lov om statsforetak av 1991. Her er det i Ot.prp. nr. 32 (1990–91) Om lov om statsforetak gjeve uttrykk for at det er klart at mållova ikkje gjeld for statsføretak. Desse delane av førearbeida indikerer isolert sett at det for aksjeselskap og statsføretak er den rettslege organiseringa aleine som avgjer om mållova gjeld, ikkje kva tenester dei utfører.

Etter dette har Justisdepartementets lovavdeling i to fråsegner frå 1992 og 1993 lagt til grunn at det må gjerast ei heilskapleg vurdering av verksemda når ein skal vurdere om sjølvstendige statstilknytte rettssubjekt er omfatta av mållova eller ikkje. Fråsegna konkluderte med at problemstillinga etter mållova ville vere den same som etter forvaltningslova og den dåverande offentleglova, nemleg at det må kome an på ei konkret vurdering om ei statleg verksemd som er utskild som eige rettssubjekt, skal sjåast som eit organ for staten.

I St.meld. nr. 53 (1991–92) Målbruk i offentlig tjeneste vart det lagt til grunn at det for stiftingar må vurderast særskilt i kvart enkelt tilfelle om dei skal reknast som statsorgan etter mållova. Grunngjevinga var at desse kan ha svært varierande statstilknyting og svært ulike føremål og oppgåver.

I tillegg til stiftingar finst også andre rettssubjekt med offentleg tilknyting som ikkje er organiserte etter dei lovene som det er vist til ovanfor. Somme er organiserte etter eigne særlover (til dømes Vinmonopolet og Innovasjon Noreg). Dei kan elles ha varierande organisasjonsform. Dette inneber at det er fleire typar av rettssubjekt der ein ikkje kan avgjere tilhøvet til mållova på grunnlag av den rettslege organiseringa aleine.

For éi viktig gruppe av verksemder er tvilen fjerna ved at Kulturdepartementet har teke avgjerd i samsvar med fullmakta etter § 3 andre ledd. I forskrift 18. mars 2004 nr. 532 om helseføretak som statsorgan etter lov om målbruk i offentleg teneste er følgjande såleis fastsett:

«Helseføretak og regionale helseføretak etter lov 15. juni 2001 nr. 93 om helseføretak m.m. § 2 er å rekna som ‘organ for stat’ etter lov 11. april 1980 nr. 5 om målbruk i offentleg teneste § 1 og dermed som ein del av ‘statstenesta’ etter § 2 første ledd i sistnemnde lov.»

Grunnen var at helseføretaka i så utprega grad var ein reiskap for den statlege helsepolitikken, og at dei var så nært knytte til staten organisatorisk og økonomisk at det var liten tvil om at dei måtte reknast som statsorgan etter mållova. I brev 9. februar 2004 støtta Helsedepartementet saksutgreiinga og konklusjonen frå Kulturdepartementet.

Kulturdepartementet har tilrådd at dei aktuelle verksemdene med ulik statleg tilknyting i grenselandet mellom reint statleg og reint privat verksemd vedtektsfestar om mållovsreglane bør gjelde heilt eller delvis.

Utgangspunktet for tilrådinga er dei reglane om målbruk som er fastsette i selskapsvedtektene for tre verksemder i samferdselssektoren. Alle tre er tidlegare forvaltningsorgan eller forvaltningsbedrifter som i dag er organiserte som fullt ut statseigde aksjeselskap, Posten Noreg AS, Vygruppen AS (tidlegare NSB AS) og Avinor AS. Ei slik vedtektsfesting inneber ikkje at selskapet blir direkte omfatta av mållova. Pliktene til selskapet vil i staden følgje av føresegnene i selskapsvedtektene.

Kulturdepartementet har elles eit direkte ansvar for NRK AS. Det er fastsett i den såkalla NRK-plakaten, som er ein del av selskapsvedtektene, at «NRKs tilbud skal i hovedsak ha norskspråklig innhold, og minst 25 pst. av innholdet skal være på nynorsk». Dette byggjer på lang tradisjon og har ikkje direkte samanheng med reglane for bruk av bokmål og nynorsk i mållova.

Departementet understrekar at det som er sagt ovanfor, gjeld kva delar av staten eller kva verksemder i statleg teneste som skal følgje dei konkrete pliktreglane i mållova. Mållova slår overordna fast at bokmål og nynorsk er likeverdige målformer og skal vere jamstilte skriftspråk i alle organ for stat, fylkeskommune og kommune. Historisk er utgangspunktet her det såkalla jamstillingsvedtaket i Stortinget 12. mai 1885. Stortinget vedtok då:

«Regjeringen anmodes om at træffe fornøden Forføining til, at det norske Folkesprog som Skole- og officielt Sprog sidestilles med vort almindelige Skrift- og Bogsprog.»

Jamstillingsvedtaket slår fast statusen til dei to norske skriftspråka som jamstilte på to bruksområde, den offentlege administrasjonen og skuleverket. Det er også på desse to viktige bruksområda at stortingsvedtaket seinare er følgt opp og konkretisert gjennom lovverket, gjennom mållova og opplæringslova.

Mållova gjeld i utgangspunktet både i staten og i kommunar og fylkeskommunar. Det betyr at bokmål og nynorsk skal respekterast og haldast i hevd som likeverdige målformer også i kommunesektoren, ikkje berre i staten. Men dei nærare reglane om korleis dette overordna jamstillings- og likeverdsprinsippet skal praktiserast ved hjelp av pliktreglar, gjeld likevel berre i statstenesta.

I dag har fylkeskommunane og kommunane berre rettar etter mållova, ingen plikter. Den retten dei har, er å krevje ei viss målform av staten (§ 5). Anna regulering for fylkeskommunen finst ikkje i gjeldande regelverk. Fylkeskommunen, som eigar av vidaregåande skular, pliktar til dømes ikkje å skrive nynorsk til nynorskelevar. Fylkeskommunen pliktar heller ikkje å skrive nynorsk til nynorskkommunane i fylket og til dømes heller ikkje å bruke noko nynorsk på nettsidene sine, sjølv om fylket femner om nynorskkommunar.

12.3.2 Framlegget i høyringsnotatet

Departementet meinte i høyringsnotatet at det er uheldig å vidareføre gråsonene frå mållova til reglane om bruk av nynorsk og bokmål i den nye språklova og gjorde derfor framlegg om ei presisering av regelverket.

I gråsona for verkeområdet for mållova i dag finst det både statsføretak, særlovselskap, stiftingar og aksjeselskap. Dei er alle døme på statstilknytte organ. Statstilknytinga er anten til stades gjennom ei juridisk og organisatorisk binding til staten, eller ved at det statstilknytte organet er ein tydeleg reiskap for staten. Grunnen til at mange statstilknytte organ eksisterer i ei gråsone i dag, er dels at staten er og har vore under omorganisering i lang tid. Dette i seg sjølv gjer at det er vanskeleg å finne klare kriterium for kva statstilknyting som også knyter organet til mållova. Departementet føreslo derfor at språklova tek utgangspunkt i dei kriteria som offentleglova legg til grunn for å bestemme om eit statstilknytt eller offentleg tilknytt organ må følgje reglane i offentleglova.

Framlegget frå departementet var dermed å gjere verkeområdet for språklova heilt overlappande med verkeområdet for offentleglova. Språklova ville derfor etter framlegget gjelde for alle offentlege organ, det vil seie staten, fylkeskommunane og kommunane, slik offentleglova gjeld for dei same organa, jf. § 2 bokstav a. Forslaget til verkeområde for språklova ville på denne måten også vere ei vidareføring av verkeområdet for mållova i dag.

For sjølvstendige rettssubjekt innebar framlegget at dei vart omfatta av språklova dersom dei i dag er omfatta av verkeområdet for offentleglova § 2 første ledd første punktum bokstav c og d.

Kjernen i vurderingane om verkeområdet for offentleglova var at ho skal gjelde for alle verksemder med ei så tett tilknyting til det offentlege at det offentlege har ein bestemmande innverknad på dei. Departementet meinte at desse vurderingane bør leggjast til grunn når ein vurderer verkeområdet for dei spesialiserte reglane i forslaget til språklov. Vurderinga departementet gjorde i høyringsnotatet, var at ein med denne løysinga ryddar i gråsonene for gjeldande mållov, slik at dei ikkje blir vidareførte i ny språklov. Ved å setje opp klarare kriterium for å avgjere verkeområdet ville visse verksemder der tilknytinga i dag ikkje har vore sett på spissen eller vorte avklart, automatisk falle innanfor verkeområdet. Departementet meinte at dette ikkje var å sjå på som ei utviding av verkeområdet, men som ei nødvendig avklaring av spørsmål om verkeområde.

Departementet føreslo dessutan å vidareføre innhaldet i mållova § 2 første ledd bokstav b om at munnleg språkbruk og internt saksarbeid ikkje er omfatta av reglane. Som vilkår for at reglane skal gjelde, må saksdokumenta vere eksterne, det vil seie at det som til vanleg blir omtala som organinterne dokument, ikkje er omfatta. Interne saksdokument som interne notat, intranett og styredokument fell utanom lovframlegget i høyringsnotatet.

Departementet meinte i høyringa at «konkurranseomsyn» er eit relevant kriterium for å halde eit statleg selskap utanfor verkeområdet for §§ 12 til 18 i språklova. Statlege selskap som driv næring i direkte konkurranse med dei private, vil utan eit slikt unntak for konkurranseomsyn vere bundne av fleire reguleringar enn dei private, til dømes at dei må bruke bokmål og nynorsk i visse dokumenttypar. Eventuell konkurranse frå andre verksemder som er omfatta av språklova, ville, slik departementet vurderte det, ikkje gje grunnlag for å unnta eit selskap frå verkeområdet for språklova.

Fylkeskommunane

Departementet la i høyringsnotatet fram to alternativ når det gjaldt spørsmålet om kva reglar som skal gjelde for fylkeskommunane i språklova. Alternativ 1 var å innlemme fylkeskommunane i verkeområdet for dei pliktreglane som i dag gjeld for regionale statsorgan. Desse reglane vart etter forslaget vidareførte i §§ 12 til 18 i framlegget til språklov. Alternativ 2 var å vidareføre gjeldande rett, som dermed innebar at fylkeskommunane ikkje vart bundne av pliktreglar om å bruke nynorsk eller bokmål, verken i skriv til enkeltadressatar eller i allment tilgjengelege dokument. Konsekvensen av ei vidareføring av gjeldande reglar ville vere at fylkeskommunane også framleis skulle ha rett til å krevje eit visst skriftspråk i skriv frå staten.

Høyringsutkastet la vekt på at reglane i språklova må tilpassast ein situasjon der fylkeskommunen skal få tildelt meir ansvar.

12.3.3 Høyringa

53 høyringsinstansar hadde realitetsmerknader til framlegget om å gjere verkeområdet for språklova heilt overlappande med verkeområdet for offentleglova.

Nynorsk kultursentrum, Landssamanslutninga av nynorskkommunar og Språkrådet er ikkje negative til forslaget frå departementet om å gjere verkeområdet for språklova heilt parallelt med verkeområdet for offentleglova, men meiner at verkeområdet for språklova bør vere større enn verkeområdet for offentleglova.

Nynorsk kultursentrum uttalar:

«Nynorsk kultursentrum vil argumentere for at lova bør ha større verkeområde enn offentleglova i tråd med føremålet i lova. For å sikre norsk som eit fullverdig og samfunnsberande språk bør ikkje offentlege organ kunne organisere seg ut av språkpraksisen. Språklova må setje krav til offentlege tenester uavhengig av kven som tilbyr tenesta på vegner av det offentlege. Ei klargjering av dette vil både vere i tråd med føremåla i lova og samstundes redusere behovet for eigne vedtekter om språkbruk hos Posten Norge AS, Vygruppen AS og Avinor AS.»

Spekter og NRK er negative til departementets forslag om å knyte verkeområdet i språklova til verkeområdet i offentleglova. Spekter uttalar følgjande:

«Offentleglova skal først og fremst ivareta demokratisk kontroll med korleis offentleg eigde verksemder utfører sitt oppdrag og brukar offentlege midlar. Andre lover kan ha andre formål slik som arkivlova og språklova.»

NRK legg til grunn at den redaksjonelle verksemda i NRK automatisk fell utanom framlegget. Dei meiner likevel at for delar av verksemda vil det vere uklart om språklova skal gjelde, til dømes i personalforvaltning, leiingsfunksjonar, teknologiutvikling og innkjøp:

«Selv om språklova ikke er ment å gjelde for NRKs redaksjons- og programvirksomhet, antar vi det vil kreve betydelige ressurser for NRK å oppfylle et slikt lovkrav. For det første fordi store deler av vår virksomhet ikke omfattes av NRK-unntaket. Eksempelvis gjelder det de som arbeider med ledelse, HR, økonomi, innkjøp, teknologi, osv.»

Fleire av instansane støttar forslaget om at departementet i forskrift kan gje unntak for språkkrav til enkelte organ. Høgskulen i Volda peikar på at det er viktig at kriteria for slike unntak blir presiserte, slik at ein ikkje undergrev dei overordna føremåla med lova.

Når det gjeld institusjonar som er stifta og finansierte for å fremje bruken av nynorsk, meiner både Høgskulen i Volda, Nasjonalt senter for nynorsk i opplæringa (Nynorsksenteret), Universitetet i Bergen og Nynorsk kultursentrum at det bør presiserast at slike institusjonar skal ha unntak frå reglane i punkt 2 i lova. Samisk høgskole meiner at tilsvarande unntak bør gjelde for samiske institusjonar som brukar samiske språk, og uttalar følgjande:

«Det framkommer ikke i loven hvordan samiske institusjoner skal forholde seg til Kapittel 2, Bruk av bokmål og nynorsk. Samiske institusjoner, som Samisk høgskole, har et særskilt ansvar for å ivareta, bruke og fremme samisk språk. Samisk høgskole har i tillegg ansvar for å fremme samisk som vitenskapelig språk. Samiske institusjoner som bruker samiske språk, burde ikke være omfattet av kapittel 2.»

Høgskulen i Volda, Universitetet i Bergen og Nynorsk kultursentrum gjev ikkje tilslutning til at konkurranseomsyn er eit relevant kriterium for å halde visse statlege selskap utanfor verkeområdet for språklova. Nynorsk kultursentrum skriv at «det er effektiv undergraving av intensjonane i språkpolitikken å hevde at det er ein konkurranseulempe å nytte både bokmål og nynorsk. Nynorsk kultursentrum meiner at det i lovproposisjonen må kome klart fram at konkurranseomsyn ikkje er eit relevant kriterium for unntak».

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og KS støttar ikkje Kulturdepartementets vurdering av at «blanda etatar» som til dømes Nav, som har både statleg og kommunal styringslinje, skal reknast som statsorgan etter språklova. KS uttalar følgjande:

«Kommunene er gitt ansvar for vesentlige oppgaver innenfor NAV sin portefølje og det vil være svært inngripende dersom statlige føringer om språk skal legges på kommunalt ansatte. Kommunens ansatte må følge den vedtatte språkpolitikken hos sin arbeidsgiver.»

42 av høyringsinstansane støttar framlegget om å innlemme fylkeskommunane i pliktregelverket. 11 er imot. 66 har ingen merknader. Mellom dei som støttar framlegget om å innlemme fylkeskommunane i verkeområdet for språklova, slik at dei må følgje dei nærare føresegnene i punkt 2 om bruk av nynorsk og bokmål, er til dømes Utdanningsdirektoratet, Språkrådet, Utdanningsforbundet, Landslaget for norskundervisning, Vestland fylkeskommune, Landssamanslutninga av nynorskkommunar, fem enkeltkommunar (Fjell, Vinje, Bergen, Øvre Eiker, Ålesund), Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, høgskular og universitet og alle mållag og nynorskorganisasjonar, Det NorskeTeatret og Det Norske Samlaget.

Fylkesmannen i Vestfold og Telemark er samd med Kulturdepartementet i skildringa av utviklinga i regional forvaltning og meiner denne utviklinga tilseier at fylkeskommunane bør bli innlemma i det same regelverket som statsorgana:

«Den nye regioninndelinga inneber vesentleg større fylke med eit større mangfald av språkbruk. Intensjonen med endringa er mellom anna å gje større ansvar og mynde til dei nye regionane. Ut frå denne intensjonen er det vårt dei nye fylkeskommunane er viktige organ for å sikre føremålet med lova om å styrkje norsk språk og fremje likestilling mellom bokmål og nynorsk. Derfor bør fylkeskommunane si rolle vera likestilt med statsorgan og statstilknytte organ når det gjeld regelverk om språkbruk. Vi støttar derfor alternativ 1 i § 3 om at fylkeskommunen ikkje kan gjera sjølvstendige språkvedtak, men må innrette seg den språkbruk som fleirtalet av kommunar i fylket gjer vedtak om.»

Landssamanslutninga av nynorskkommunar, som er talerøyr for over hundre nynorskkommunar, går inn for alternativ 1.

Vestland fylkeskommune drøftar inngrepet i sjølvstyret og erkjenner det som eit legitimt omsyn, men støttar likevel alternativ 1:

«Vestland fylkeskommune støttar alternativ 1 i utkastet til lov, som inneber at fylkeskommunar og fylkeskommunalt tilknytte organ skal vere verkeområde for lova. Dette vil styrke rettane til nynorskbrukarar. Det vil føre til meir nynorsk og sterkare vern av det minst brukte skriftspråket.»

Ålesund kommune har heilt tilsvarande argumentasjon:

«Ålesund kommune meiner at alternativ 1 innanfor desse paragrafane er mest i samsvar med intensjonane om at ei ny, heilskapleg språklov skal føre til meir nynorsk og eit sterkare vern av det minst brukte skriftspråket. Når fylkeskommunane tek over fleire oppgåver frå staten, er det ekstra viktig at fylkeskommunane blir forplikta av dei same språkreglane som staten.»

To av fråsegnene trekkjer fram relevante argument for alternativ 1 som Kulturdepartementet sjølv ikkje har vektlagt i høyringsnotatet. Landslaget for norskundervisning seier:

«I norskundervisninga i skulen vil ei slik utviding av verkeområdet kunne styrke motivasjonen for elevane til å utvikle to vel fungerande målformer/skriftspråk.»

Utdanningsdirektoratet legg vekt på at fylkeskommunane som eigar av dei vidaregåande skulane i fylket bør ha plikt til å bruke nynorsk til nynorskelevane sine.

Dei som er for framlegget til alternativ 2, er Troms fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Fylkesmannen i Rogaland, Telemark fylkeskommune, Finnmark fylkeskommune, Bokmålsforbundet Sunnmøre, Bokmålsforbundet, Riksmålsforbundet, Det Norske Akademi for Språk og Litteratur og KS.

Nokre av desse har tilleggsmerknader. Finnmark fylkeskommune trekkjer fram det særskilte ansvaret Finnmark fylkeskommune har for samiske språk, og ser seg tente med å kunne konsentrere seg om å oppfylle dei språklege pliktene dei har overfor samisk.

KS argumenterer prinsipielt ut frå kommunelova § 2-2:

«Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret er styrket i ny kommunelov. Konsekvensen av det bør snarere være et økt handlingsrom for fylkeskommunen enn en innstramning av fylkeskommunens handlingsrom, slik høringsnotatet innebærer.»

KS meiner at nynorsk ikkje er under press som følgje av kommune- og regionreforma. Vidare meiner dei at samfunnet ikkje har endra seg på ein måte som tilseier regulering av fylkeskommunen. Dei meiner derfor at argumentasjonen for alternativ 1 er mangelfull og ikkje «forholdsmessig». KS trekkjer òg fram at ein må ha tillit til at fylkeskommunane kan ta relevante språklege omsyn, og uttalar samstundes at det er vanleg for «bokmåls-fylkeskommuner» å bruke nynorsk til nynorskkommunar.

Rogaland fylkeskommune uttalar:

«Rogaland fylkeskommune tilrår at verkeområdet for lova ikkje skal utvidast (§ 3). Dette inneber at det ikkje skal gjerast inngrep i det regionale sjølvstyret, og at fylkeskommunane ikkje skal likestillast med eit regionalt statleg kontor.»

Rogaland fylkeskommune meiner samtidig at nynorsk treng eit anna vern enn bokmålet, og har vedteke ein eigen språkrettleiar, som skal bidra til å sikre nynorsk i bruk. Rettleiaren inneheld punkt som til dømes seier at fylkeskommunen har som mål at «ingen elevar byter til bokmål gjennom skuletida».

Fylkesmannen i Rogaland vektar tilhøvet mellom omsynet til sjølvstyret og omsynet til nynorsk slik:

«Det kan vera gode grunnar til å utvida verkeområdet til lova til også å gjelda fylkeskommunane, særleg av omsyn til nynorskbruken. Samtidig står det lokale og regionale sjølvstyret sterkt i Noreg, sist understrekt i ny kommunelov. På bakgrunn av dette finn ikkje Fylkesmannen i Rogaland det rett å fråta fylkeskommunane retten til å fatta eigne språkvedtak, på linje med kommunane.»

12.3.4 Departementets vurdering

Etter ei heilskapsvurdering er lovframlegget frå høyringsutkastet omformulert i det endelege framlegget og tilsvarar langt på veg offentleglova § 2 første ledd. Det er likevel behov for presiseringar av korleis dei nærare føresegnene i framlegget til språklov regulerer til dels andre språkbrukssituasjonar enn det som vil gjelde for offentleglova.

Paragrafane 1 til 11 i språklova vil etter framlegget gjelde for alle offentlege organ, det vil seie staten, fylkeskommunane og kommunane.

Språklova vil etter framlegget også gjelde for private rettssubjekt når dei gjer vedtak eller gjev føresegner på vegner av stat, fylkeskommune eller kommune.

Når det gjeld sjølvstendige rettssubjekt knytte til staten eller andre offentlege organ, vil språklova ha det same verkeområdet som offentleglova. Desse rettssubjekta vil då falle innanfor verkeområdet til språklova dersom dei også fell inn under offentleglova første ledd første punktum bokstav c eller d. Denne føresegna i offentleglova inneheld dei same kriteria som ein til no har lagt til grunn for å avgjere om eit statstilknytt organ har vore innanfor verkeområdet til mållova. Når tilsvarande regel no blir teken inn i språklova, vil ein langt på veg avgrense skjønnsvurderinga når det skal fastsetjast om eit sjølvstendig rettssubjekt er omfatta av språklova eller ikkje. Den skjønnsvurderinga som då er att, vil i stor grad vere den same som for offentleglova. I så fall kan ein dra vekslar på retts- og forvaltningspraksis i tilknyting til offentleglova når verkeområdet for språklova treng avklaring. Departementet legg til grunn at det ikkje er å sjå på som ei utviding av verkeområdet jamført med gjeldande rett etter mållova, men som ei nødvendig avklaring av spørsmål om verkeområde.

Ei viktig presisering er likevel at sjølv om eit organ fell inn under verkeområdet for framlegget til språklov, er det dei nærare føresegnene i språklova som avgjer om eit dokument fell inn under verkeområdet. NRK nemner i høyringssvaret sitt at offentleglova gjeld for «internforvaltning elles». Departementet vil understreke at språklova ikkje vil gjelde for organinterne dokument, til dømes vil ho ikkje gjelde for styredokument eller interne budsjettframlegg (sjølv om desse ikkje automatisk er unntekne frå offentleglova). Dokument som er av avtalerettsleg karakter, fell også utanom, til dømes innkjøpsavtalar og andre kontraktsdokument.

Departementet går etter høyringa ikkje vidare med framlegget om at såkalla blanda etatar skal vere omfatta av språklova. Slike «blanda etatar» kan til dømes vere Nav-kontor som berre femner om éin kommune. Praksis i dag etter mållova er å sjå på Nav-kontor som lokale statsorgan når dei berre har éin kommune som tenestekrins. Omorganiseringa av staten gjer at desse kontora har vorte delvis kommunale. Departementet la i høyringsnotatet opp til at slike blanda organ skal reknast som statsorgan og vere omfatta av §§ 11 til 18 i språklova. I høyringa har Kommunal- og moderniseringsdepartementet peika på at framlegget i høyringsnotatet er ei utviding av pliktene til kommunane. Framlegget ville såleis hatt store konsekvensar for dei kommunale Nav-tenestene. Etter ei ny vurdering sluttar departementet seg til dette og understrekar at såkalla blanda etatar likevel ikkje vil vere å sjå på som statsorgan etter språklova. Til dømes vil følgjeleg Nav Stat vere omfatta av språklova, medan Nav Kommune ikkje vil måtte følgje språklova. Dette kan sjåast på som ei innskrenking av gjeldande rett, men grepet er nødvendig for ei god og konsekvent gjennomføring av ny kommunelov.

Når det gjeld Den norske kyrkja, skriv Kyrkjerådet slik i høyringssvaret sitt:

«I kyrkjeordninga for Den norske kyrkje som blei vedtatt på Kyrkjemøtet i 2019 er det fastsett at reglane i mållova for statstenesta skal gjelde for den administrative delen av verksemda.»

Regjeringa fremja i juni 2019 framlegg om ei ny lov om trus- og livssynssamfunn, som mellom anna skal erstatte kyrkjelova, jf. Prop. 130 L (2018–2019) Lov om tros- og livssynssamfunn. Framlegget ligg til behandling i Stortinget.

Den norske kyrkja er eit viktig språkbruksdomene for nynorsk, både historisk og i dag. Departementet er derfor særs tilfreds med at Kyrkjemøtet har vedteke at reglane i mållova skal gjelde for den administrative delen av verksemda til Den norske kyrkja. På bakgrunn av den nye kyrkjeordninga er departementet kome til at Den norske kyrkja ikkje bør vere del av verkeområdet for språklova, i tråd med vurderingane for anna offentlegrettsleg lovgjeving i Prop. 130 L (2018–2019).

Departementet finn ikkje grunn til å føreslå at verkeområdet for språklova skal gå ut over verkeområdet for offentleglova, slik enkelte høyringsinstansar har føreslått. Framlegget til § 3 har som mål å fjerne dei gråsonene i verkeområdet som mållova har i dag.

Departementet har vurdert høyringsfråsegnene som hadde innspel til framlegget om å innlemme fylkeskommunane i verkeområdet for språklova.

Departementet oppfattar det slik at høyringsinstansane i utgangspunktet ikkje utelukkar at språklege omsyn kan vere legitime nasjonale omsyn som gjer det nødvendig med inngrep i sjølvstyret, jf. kommunelova § 2-2: «Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.» Spørsmålet blir heller i kva grad ein støttar ei situasjonsskildring som munnar ut i ein konklusjon om at det er behov for tiltak.

Departementet meiner at det inneber ei styrking av dei språklege rettane til innbyggjarane dersom språklova sikrar at fleire kan få informasjon og tenester frå fylkeskommunane på sitt eige skriftspråk. Det er legitimt at fylkeskommunane får meir innverknad på språkutviklinga regionalt.

Etter høyringa har departementet kome fram til at pliktene for fylkeskommunane ikkje skal vere like omfattande som framlegget var i høyringsutkastet. Den overordna vurderinga til departementet er at omsyna til norsk språk kvalifiserer til å vere eit nasjonalt mål som legitimerer eit visst inngrep i sjølvstyret til fylkeskommunane, jf. § 2-2 i kommunelova:

«Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.»

Språklova skal etter føremålet sikre at offentlege organ tek ansvar for å tryggje stillinga til norsk språk. Fylkeskommunar er dermed uansett omfatta av regelverket. Spørsmålet er kor konkret og omfattande ansvar fylkeskommunen skal ha, og om det skal innebere å påleggje fylkeskommunane plikter. Departementet har etter høyringa kome til at det er eit uforholdsmessig inngrep i sjølvstyret å fullt ut gje fylkeskommunane nøyaktig dei same pliktene som regionale statsorgan har etter gjeldande rett, slik høyringsnotatet la opp til. Til dømes ser ikkje departementet det som nødvendig å påleggje fylkeskommunar i område med fleirtalsspråk å bruke dette i allment tilgjengelege dokument, ettersom dette i stor grad er praksis likevel.

Departementet finn det rett å gje fylkeskommunar plikt til å innfri individuelle språkrettar, slik at fylkeskommunar i heile landet får plikt til å svare private rettssubjekt på det skriftspråket som det private rettssubjektet brukar i skriv til fylkeskommunen. Det er òg nødvendig, først og fremst for å sikre nynorsk som forvaltningsspråk, at fylkeskommunar brukar det skriftspråket til ein enkeltkommune som til kvar tid går fram av forskrift om språkvedtak i kommunar og fylkeskommunar. Endeleg er det viktig for omsynet til nynorsk som mindretalsspråk at fylkeskommunar som er språkleg nøytrale, også sikrar tilgang til nynorsk i nokre av sine allment tilgjengelege dokument. Fylkeskommunar som er språknøytrale, skal bruke begge skriftspråk i eit rimeleg samhøve i allment tilgjengelege dokument. Departementet viser til behandlinga nedanfor under kvar enkelt paragraf.

Pliktreglane i språklova skal, som etter gjeldande lov, ikkje gjelde for kommunane, og heller ikkje for sjølvstendige rettssubjekt som er eigde eller kontrollerte av kommunar eller fylkeskommunar. Reglane gjeld heller ikkje for interkommunale samarbeid der både kommunar og fylkeskommunar er deltakarar.

Departementet vil i arbeidet med forskrifter til språklova vurdere kva for relevante verksemder som bør ha unntak frå pliktreglane i språklova. Verksemder som brukar samiske språk, vil få unntak.

I høyringa skriv Samferdselsdepartementet:

«Selskap med statlege eigarinteresser, og som er omfatta av føresegnene i offentleglova, er av ulik storleik og karakter. Vi bad derfor om at det bør gjerast ei nærmare vurdering av konsekvensane for ressursbruken i selskap, basert på eigenskapar som storleiken og virkeområdet til selskapet. Dette er spesielt relevant i sektorar og selskap der staten som eigar har gitt uttrykk for tydelege forventningar til kostnadseffektiv drift.

Som det går fram av høyringsnotatet er det for enkelte selskap teke inn ei føresegn i vedtektene om målbruk. Frå eit eigarperspektiv vil ei slik tilnærming vere i tråd med staten sine prinsipp om eigarstyring, der det blant anna går fram at statlege styringsbehov kan grunngi at verksemda sine rammer må vere tydelegare avgrensa/definert enn det som er vanleg for selskap med kommersielle målsetjingar. Ei slik tilnærming gjer det mogeleg å gjere selskapsspesifikke vurderingar.»

Når det gjeld statseigde selskap, har desse til dels svært ulike føremål. I Meld. St. 8 (2019–2020) Statens direkte eierskap i selskaper. Bærekraftig verdiskaping gjer regjeringa greie for kvifor staten eig direkte i selskap, kva staten eig, og korleis staten skal forvalte eigarskapet sitt. Departementet sluttar seg til Samferdselsdepartementets merknad og vil i samarbeid med eigardepartementa vurdere kva for konkrete statlege selskap som skal vere omfatta av pliktreglane i språklova, og kva for statlege selskap som eventuelt ikkje skal vere omfatta. I vurderinga skal føremålet med lova vektast mot selskapsspesifikke vurderingar og omsyn. Vurderingane vil bli gjorde i samband med arbeidet med forskrifter til lova. Eit alternativ til å vere omfatta av lova kan vere å regulere språkpolitiske omsyn i vedtektene til ei verksemd.

Også for andre offentlege organ kan det vere aktuelt med unntak. Dette vil òg bli vurdert og regulert i forskrift til språklova.

Framlegg til forskrift om unntak frå pliktreglane i språklova vil bli sendt på alminneleg høyring.

Delar av språklova gjeld òg for munnleg språkbruk, jf. til dømes framlegget til §§ 4 til 6. Pliktreglane i §§ 12 til 18 gjeld likevel berre for skriftlege dokument i det offentlege, og desse reglane er i hovudsak ei vidareføring av reglane i mållova i dag.