4 Sektorspesifikt ansvar for språk

4.1 Innleiing

Det å meistre språket er nøkkelen til kunnskap, danning og deltaking i samfunnet. Norsk er fellesspråket i Noreg. Å kunne fellesspråket gjev tilgang til demokratiske prosessar, deltaking i store og små fellesskap, barnehage, skule, utdanning og arbeidsliv, helse- og omsorgstenester osb. Derfor bidreg ein offensiv språkpolitikk til å skape moglegheiter for den enkelte og å byggje ned klasseskilje i samfunnet. Fellesspråket norsk er også den viktigaste samfunnsinfrastrukturen i Noreg. Språket er ein premiss for at alle dei andre infrastrukturane i samfunnet vårt skal fungere godt for borgarane.

Ein av grunnane til at norsk står så sterkt i det norske samfunnet, er at språket blir bruka i barnehage, skule, offentleg sektor, rettsvesen, næringsliv, akademia, frivillig sektor og trussamfunn, i tillegg til i heimen. For å oppretthalde norsk som fellesspråket i Noreg må vi tryggje språket i desse sektorane. Derfor må språkpolitikken oppretthaldast og styrkjast som sektorovergripande politikkområde. Dette er også eit av føremåla med framlegg til språklov.

Det offentlege skal føre eit språk som gjer at innbyggjarane kjenner rettane og pliktene sine og kan ta gode og informerte val. Derfor er det i framlegg til språklov føreslått ein eigen paragraf om klarspråk. Eit godt språk skal oppklare – ikkje tilsløre. Eit klart språk legg til rette for at innbyggjarane har tillit til det offentlege. Dei same krava til språkleg kvalitet og tilrettelegging gjeld ikkje minst når tenester blir digitaliserte og sjølvbetente. Universell utforming skal sikre at informasjon frå det offentlege er tilgjengeleg for alle, også personar med funksjonsnedsetjingar. Det offentlege har eit særleg ansvar for å nytte eit godt språk i møte med borgarane. Helsevesenet må snakke med pasienten på eit språk pasienten forstår, både i personlege møte og når innbyggjarane sjølve kan «administrere» eiga helse på nett. Viss ikkje kan helsa stå på spel. Barnehagen og utdanningssektoren er ein nøkkel i språkopplæring for barn, ungdommar og innvandrarar.

Offentlege tenester er med andre ord tett knytte saman med språk. Språkleg kvalitet legg grunnlag for gode tenester. Å tilføre ein språkpolitisk dimensjon vil altså i mange tilfelle bidra til god måloppnåing i den enkelte sektoren.

4.2 Status

Språkpolitikken er eit heilskapleg og sektorovergripande politikkområde. Det betyr at det språkpolitiske ansvaret ikkje er avgrensa til eitt politisk-administrativt område eller til eitt departement, eller til det kakestykket i eit sektordiagram som heiter «kultur». Språk og språkbruk er ein dimensjon som det må takast omsyn til i mange samanhengar – på tvers av sektorar.

Kulturdepartementet har det overordna ansvaret for å forme, tolke og fremje språkpolitiske mål. Samtidig er det eit etablert prinsipp at dei andre departementa må ta språkpolitiske omsyn med i vurderinga når dei utformar og gjennomfører relevante delar av sin eigen sektorpolitikk.

Språkrådet har operativt ansvar for den sektorovergripande politikken. Dei siste ti åra har Språkrådet lagt vinn på å byggje stabile samarbeid og tilby rådgjeving og relevant kompetansebygging på andre sektorområde enn kulturpolitikken. Arbeidet med å gjere språkpolitikken reelt sektorovergripande har likevel vore krevjande. Den overordna vurderinga er at det no er behov for å stadfeste det sektorovergripande prinsippet og styrkje det språkpolitiske oppfølgingsarbeidet på tvers av sektorar.

Manglande implementering, måloppnåing og oppfølging har fleire og samansette årsaker. Det kan handle om manglande medvit og kunnskap om innretninga av den norske språkpolitikken og kva ansvar dei ulike sektorane har på sine område, og at den språkpolitiske ryggmergsrefleksen så å seie ikkje er trena opp enno. Det kan også mangle medvit om korleis ein språkdimensjon kan bidra til å styrkje måloppnåing på eige politikkområde. Endeleg er ein avhengig av at språkarbeidet er strukturert, planlagt og forankra i styring og leiing.

Manglande måloppnåing i språkpolitikken kan vidare handle om reelle og vanskelege målkonfliktar; til dømes mellom utvikling av norsk fagspråk og internasjonalisering i universitets- og høgskulesektoren og i det å ta vare på norsk på arbeidsplassen i ein internasjonal arbeidsmarknad.

Grunnlova § 108 og samelova legg grunnlaget for ein heilskapleg samisk språkpolitikk. Samelova gjev befolkninga i forvaltningsområdet for samiske språk rett til å kontakte offentlege styresmakter og få svar på samisk eller norsk etter eige val. Retten gjeld både munnlege og skriftlege førespurnader. Samelova gjev utvida rett til bruk av samiske språk i møte med helse- og sosialtenesta. Vidare gjev samelova individuell rett til kyrkjelege tenester på samiske språk. Ho gjev også tilsette i eit lokalt eller regionalt organ rett til utdanningspermisjon med løn for å skaffe seg kunnskap i samiske språk. Opplæringslova og barnehagelova har eigne reglar knytte til samiske språk og samisk kultur, jf. punkt 7.

4.2.1 Om Språkrådet

Språkrådet vart etablert i si noverande form i 2005, men hadde forløparar i Norsk språknemnd (1952–1972) og Norsk språkråd (1972–2005). Etter vedtektene er Språkrådet statens fagorgan i språkspørsmål og skal særleg arbeide med å styrkje statusen til det norske språket i notid og framtid og å forvalte dei to offisielle norske språknormene. Språkstyrkingsarbeidet omfattar både norsk språk generelt og det nynorske skriftspråket spesielt. Språkrådet er underlagt Kulturdepartementet. Den øvste leiinga er lagd til eit styre oppnemnt av departementet, og fire fagråd skal sikre brei kontakt mellom Språkrådet og samfunnet.

Forvaltninga av rettskrivinga for bokmål og nynorsk er, og har historisk vore, eit offentleg ansvar. Språkrådet forvaltar rettskrivinga og gjer bindande normeringsvedtak, medan meir gjennomgripande endringar skal godkjennast av Kulturdepartementet. Sjølvstende og stabilitet er dei to hovudprinsippa for normeringa. Det vil seie at dei to norske skriftspråka skal normerast på sjølvstendig grunnlag, og rettskrivinga skal i store trekk liggje fast òg i tida framover. Det skal likevel vere rom for å gjere justeringar i rettskrivinga der faktisk språkbruk eller sterke systemomsyn tilseier det. Rettskrivingsreforma for nynorsk i 2012 var tufta på ein grundig gjennomgang av bruksmønster for mange grupper ord. Undersøkingane baserte seg på store tekstkorpus som gjev eit godt bilete av bruken i moderne nynorsk. Den siste store rettskrivingsreforma for bokmål kom i 2005, og då var det ikkje høve til å gjere tilsvarande undersøkingar av bruken i bokmålstekstar. Det kan derfor vere grunn til å sjå på om det trengst justeringar i bokmålsnorma i lys av bruken i dag slik han framstår i store korpus med bokmålstekst. Det vil likevel ikkje vere aktuelt å gjere gjennomgripande endringar i bokmålsnorma.

Språkrådet representerer Noreg i internasjonalt språksamarbeid, både på nordisk, europeisk og verdsomfattande nivå. Det nordiske samarbeidet er ein viktig del av dette. Fordi landa i Norden har relativt små, men nærskylde språk, er det mykje å vinne på nordisk samarbeid, til dømes innan terminologi, språkteknologi, klarspråk og teiknspråk.

Det siste tiåret har Språkrådet fått utvida ansvarsområdet sitt. Organet har fått styrkt ansvar for oppfølging og rådgjeving knytt til gjennomføringa av språkpolitikken som sektorovergripande politikkområde. Språkrådet arbeider strategisk inn mot dei samfunnsområda der norsk språk er under særleg press. Norsk fagspråk og norskspråkleg teknologi er to slike prioriterte område. Andre prioriterte arbeidsfelt er skulen og den høgare utdanninga, kultur- og mediefeltet og helsesektoren.

Språkrådet driv òg eit omfattande rettleiingsarbeid overfor både staten og allmenta. Både denne oppgåva og oppgåva med praktisk normering gjer at Språkrådet driv eit løpande arbeid med språkobservasjon.

Språkrådet har status som samordningsorgan for arbeidet med utvikling og tilgjengeleggjering av norsk terminologi. Endeleg har Språkrådet ansvar for å ta omsyn til den totale språksituasjonen i landet, slik han kjem til uttrykk gjennom dei språklege interessene til nordmenn med samisk eller minoritetsspråkleg bakgrunn eller tilknyting. Det er tilsett rådgjevarar både for nasjonale minoritetsspråk og norsk teiknspråk.

Ei ny statleg språkteneste med ressursar i Språkrådet vart etablert i 2006. St.prp. nr. 1 (2007–2008) for Kultur- og kyrkjedepartementet omtalar tiltaket slik: «Tjenesten skal både fremme godt og hensiktsmessig forvaltningsspråk generelt og nynorsk forvaltningsspråk spesielt». Frå 2008 har Språkrådet samarbeidd tett med Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), frå 2020 Digitaliseringsdirektoratet, på dette feltet. Det er stor etterspurnad etter nynorskkursa og tenestene til Språkrådet på klarspråksområdet, og Språkrådet er i dag eit framståande klarspråksmiljø internasjonalt.

Frå 2017 har Språkrådet fått ansvaret for å administrere forvaltninga av budsjettsøknader og rapportering frå institusjonane og tiltaka som får tilskot over kap. 326 Språk-, litteratur- og bibliotekformål, post 73 Språkorganisasjoner i statsbudsjettet. Stortinget fastset endeleg fordeling etter framlegg frå Kulturdepartementet.

I 2018–2019 har Språkrådet gjennomført ei prøveordning med ny organisering av stadnamnkonsulentane. Gjennom revidert stadnamnlov er stadnamntenesta tettare integrert i Språkrådets administrasjon. Språkrådet forvaltar ei tilskotsordning for innsamling av stadnamn og skal i 2020 bidra til å utvikle eit kurs for arbeid med stadnamnlova.

4.3 Utfordringar og strategiar

For å sikre nynorsk og bokmål, samiske språk, nasjonale minoritetsspråk og norsk teiknspråk trengst det meir konkrete verkemiddel enn å definere språkpolitikken som sektorovergripande. Som for andre sektorovergripande politikkområde er det behov for eit tett og godt koordinert oppfølgingsarbeid i språkpolitikken. Derfor legg regjeringa i denne proposisjonen fram forslag til ei heilskapleg språklov. Forslaget kjem i andre delen av dokumentet. Eitt av føremåla med lova er at det offentlege skal ha ansvar for språk: Framlegg til føremålsparagraf er i praksis ei lovfesting av det ansvaret det offentlege har for bokmål og nynorsk, samiske språk, nasjonale minoritetsspråk og norsk teiknspråk.

I høyringa av lova var det fleire som stilte spørsmål ved om ei språklov utan sanksjonar kan tene noko føremål eller ha noka gjennomslagskraft. Departementet understrekar at det må arbeidast systematisk og på fleire måtar for å sikre etterleving av lova. Derfor føreslår departementet ei rekkje tiltak som skal bidra til oppfølging av språklova og språkpolitikken. Proposisjonen peikar også ut sektorar og satsingsområde som blir spesielt språkpolitisk viktige i åra som kjem.

I framlegg til språklov blir Språkrådet og fleire av Språkrådets oppgåver lovfesta som sentrale verkemiddel for oppfølginga av lova. Språkrådet skal mellom anna gje råd til og rettleie offentlege organ om korleis dei best mogleg kan oppfylle pliktene sine etter lova. Språkrådets tilsyn med det som i dag er reglane i mållova, blir lovfesta.

Kulturdepartementet har merka seg at Kunnskapsdepartementet dei seinare åra har gjort fleire grep for å styrkje den sektorovergripande koordineringa i forskingspolitikken. Til dømes fastsette Kunnskapsdepartementet i 2017 ein ny rettleiar for oppfølging av sektoransvaret. Rettleiaren informerer godt om prinsippa som gjeld for politikkområdet, samtidig som han legg eit godt grunnlag for departementa sitt arbeid med å definere og sikre ansvaret for forsking innanfor sine sektorar. Kulturdepartementet vil i samarbeid med Språkrådet utforme ein tilsvarande rettleiar for oppfølging av språkleg sektoransvar. Rettleiaren skal gje ei retning for god praktisering av sektorprinsippet og skal leggjast til grunn for arbeidet med språkpolitikken i dei ulike departementa. Rettleiaren skal beskrive både tverrgåande og sektorspesifikt ansvar for språk. Med tverrgåande sektoransvar for språk meiner vi det minimumet som skal til for at dei ulike sektorane skal oppfylle krava i språklova. Det sektorspesifikke ansvaret for språk er eit ansvar som den nemnde sektoren må ta fordi språkdimensjonen i denne sektoren er særleg strategisk viktig for å sikre norsk som samfunnsberande språk. Rettleiaren skal også beskrive den rolla Språkrådet er tenkt å ha etter framlegget til språklov. Kulturdepartementet vil framleis ha det overordna ansvaret for å forme, tolke og fremje språkpolitiske mål.

Det er vidare eit mål for Kulturdepartementet at kvart departement definerer sitt spesifikke ansvar for å følgje opp språkpolitikken på eigne ansvarsområde. Innsatsen må tilpassast eigenarten og den språkpolitiske betydninga til sektoren. Som eit minimum skal alle departement og relevante statlege verksemder ha planar og rutinar for korleis dei følgjer opp sentrale føresegner i språklova. Det kan til dømes gjelde føresegner om veksling mellom nynorsk og bokmål og oppfølging av arbeidet med klarspråk. Nokre departement har i tillegg nøkkelroller i språkpolitikken. Det er særleg viktig at desse definerer og følgjer opp det språkpolitiske ansvaret sitt. Dei må òg vere merksame på og vurdere språkpolitiske konsekvensar i forvaltninga og utviklinga av eigen sektorpolitikk. Dette gjeld departement med stor betydning for offentleg tenesteyting til innbyggjarane, slik som barnehage-, skule- og opplæringssektoren, rettsvesenet, helsevesenet og velferdssektoren elles, men også kultur- og mediefeltet.

Etter lov om målbruk i offentleg teneste (mållova) skal Kulturdepartementet minst kvart fjerde år leggje fram for Stortinget ei melding om målbruk i offentleg teneste. Kulturdepartementet finn det ikkje føremålstenleg å vidareføre ei slik lovfesting av rapportering til Stortinget. Departementet meiner likevel at ei form for rapportering til Stortinget vil vere ein viktig del av tiltaka for oppfølging av språklova og språkpolitikken. Rapportering til Stortinget vil bidra til å skape språkpolitisk debatt, medvit, kunnskap og oppfølging. Rapporteringa skal gje eit bilete av korleis språksituasjonen i Noreg utviklar seg. I tillegg vil rapporteringa gje ein peikepinn på korleis ein lukkast med å gjennomføre det sektorovergripande prinsippet i språkpolitikken. Rapporteringa skal gjerast på grunnlag av sentrale indikatorar for språkstatusen i Noreg, som igjen byggjer på dei sentrale føresegnene i språklova. Målbruksrapporteringa som Språkrådet gjennomfører i dag, skal halde fram. I samråd med Språkrådet og andre departement vil Kulturdepartementet sjå nærare på kva indikatorar ein bør rapportere om.

Som nemnt ovanfor driv Språkrådet tilskotsforvaltning i ei viss utstrekning. Samanlikna med andre felt på kulturområdet, som arkiv, bibliotek, museum og kunstfelta, er det likevel knapt med utviklings- og prosjektmidlar på språkfeltet. I oppfølginga av førre språkmelding var det i åra 2014 og 2015 lyst ut tilskotsmidlar til prosjekt på språkfeltet.

I samsvar med målet og ambisjonen om å styrkje det sektorovergripande prinsippet i språkpolitikken ser Kulturdepartementet behov for meir samarbeid og samfinansiering av prosjekt og tiltak på språkfeltet. Saker som til dømes omhandlar terminologi, dokumentasjon av språk, forsking, deling og tilgjengeleggjering av data, språkteknologi og innovasjon er sektoroverskridande og blir best løyste gjennom samarbeid. Samråding og samarbeid vil venteleg òg bidra til god måloppnåing både språkpolitisk og sektorpolitisk.

4.3.1 Særskilt om lovspråk

Lover og forskrifter påverkar avgjerder på alle nivå i samfunnet, og dei dannar mønster for mange andre tekstar. Når offentleg tilsette skriv, er dei ofte bundne av teksten i det regelverket dei skal forvalte, og uttrykksmåtar frå regelverket blir dermed bruka i andre tekstar frå det offentlege. Godt språk i regelverket vil føre til klarare forvaltningsspråk på dei områda reglane gjeld.

Språket i mange lover og forskrifter er langt meir komplisert enn nødvendig. Når lovspråket er komplisert og omstendeleg, kan det føre til at samanhengar, rettar og plikter ikkje blir tydelege nok, og det er eit demokratisk problem. Dessutan er uklart formulerte reglar vanskelege å handheve, og da blir forvaltninga mindre effektiv.

Det er ikkje noko mål at absolutt alle skal kunne skjøne alle lovtekstar, men viktige lovtekstar som gjeld mange, bør ha ei språkleg form som gjer at dei er lette å forstå. Ein bør vere medviten om kven som skal bruke lova mest. Skal ei lov verke etter føremålet, må dei lova gjeld, forstå lova. Eit klart og forståeleg juridisk språk er med på å styrkje demokratiet og rettstryggleiken.

Difi gjennomførte i 2017 ei undersøking blant regelskrivarar og leiarar i departementa. Respondentane meinte at lover og forskrifter skal vere forståelege for innbyggjarane, og over halvparten meinte at dei trong meir kunnskap om klart lovspråk.1

I det tverrfaglege lovspråkprosjektet i regi av Språkrådet og Difi (boks 4.2) vart språkverkstader testa ut som ei ny arbeidsform. Fleire lovtekstar er vortne klarare dei siste åra, og fleire lovutval har fått krav om klart lovspråk i mandata sine. Arbeidet med klart lovspråk har samtidig vist at det trengst meir kunnskap og konkrete tiltak. Kommunal- og moderniseringsdepartementet støttar derfor Det juridiske fakultetet ved Universitetet i Oslo med 3 mill. kroner årleg i ti år for å utvikle klart juridisk språk som eit eige fagfelt. Satsinga skal bidra til forsking, utdanning og formidling på feltet. Avtalen vart inngått hausten 2016. Det juridiske fakultetet har mellom anna eit samarbeid med Institutt for lingvistiske og nordiske studium. Satsinga har allereie resultert i auka merksemd om og interesse for klart lovspråk. Både Språkrådet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil kunne støtte seg på den faglege utviklinga på feltet i det vidare arbeidet med klart lovspråk.

Arbeidet med klart lovspråk er ikkje reint språkarbeid. Til dømes bør brukartesting utviklast vidare sidan ein ikkje kan vite om ei lov er vorten klarare utan at det er testa. Å ha eigna verktøy vil òg vere avgjerande dersom ein vil vurdere å krevje at dei viktigaste lovene blir brukartesta. Opplæringslovutvalet vurderer det slik at brukartesting er nyttig i utviklinga av ein klar lovtekst, trass ein del metodiske avgrensingar i dag. I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov skriv utvalet:

«Vurdert opp mot den totale ressursbruken på å implementere og å etterleve opplæringsloven, er ressursene brukt på testing i lovforberedelsen forsvinnende liten.»

I St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining stod det at det er eit mål at minst 25 prosent av lovverket rekna i tekstmengde skal vere på nynorsk. Dette målet er ikkje nådd. Ei oppteljing Kulturdepartementet gjorde i 2012, viste at vel 15 prosent av alle gjeldande lover er på nynorsk. I tekstmengde utgjer nynorsklovene i underkant av 10 prosent. Det er ikkje gjort noka ny oppteljing, men Språkrådet melder at fleire lovutval som reviderer viktige lover på nynorsk, skiftar til bokmål. Dette er uheldig på mange måtar. Nynorsk er eit direkte og tydeleg språk som høver godt i lovtekst, og lovverket er eit viktig domene for nynorsken.

Kva som er grunnen til at fleire lovutval endrar lovspråket frå nynorsk til bokmål, er ikkje kjent. I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov drøftar utvalet spørsmålet om lovteksten skal skrivast på bokmål eller nynorsk. Utkastet til den nye lova vart skrive på nynorsk, og utvalet skriv:

«I brukertesten gjennomført av NTB Arkitekst på deler av utvalgets forslag, opplevde ikke informantene at det nynorske språket var et problem for forståelsen.»

Utvalet, som fekk språkleg rettleiing av Språkrådet, valde bort ord og uttrykk som kan vere utfordrande når det finst to eller fleire alternativ av eit ord (valfrie former).

4.4 Prioriteringar og vidare oppfølging

• Kulturdepartementet legg med dette fram ei språklov som slår fast det ansvaret offentlege organ har for å bruke, utvikle og styrkje norsk, å bruke, utvikle og styrkje samiske språk etter reglane i samelova kapittel 3 og å verne og fremje nasjonale minoritetsspråk og norsk teiknspråk.

• Kulturdepartementet vil lage ein rettleiar for språkleg sektoransvar. Føremålet er å bidra til heilskapleg implementering av språkpolitikken.

• Rettleiaren skal vere til hjelp for departement og relevante statlege verksemder med å lage språkplanar og -rutinar for etterleving av språklova. I planane skal dei overordna språkpolitiske prinsippa konkretiserast i sektorpolitikken.

• Språkrådet vil vere eit sentralt verkemiddel for oppfølging av språklova. I framlegg til språklov er Språkrådets oppgåver og ansvar knytt til rådgjeving, rettleiing og tilsyn lovfesta.

• Kulturdepartementet vil med jamne mellomrom og på eigna måte rapportere til Stortinget etter sentrale indikatorar som viser status for språksituasjonen i Noreg og resultata av den sektorovergripande språkpolitikken.