14 Klart språk og rettskriving

14.1 Klart språk

14.1.1 Gjeldande rett

Den internasjonale definisjonen av klarspråk er «kommunikasjon med så tydeleg ordlyd, struktur og visuell utforming at lesarane i målgruppa finn informasjonen dei treng, forstår han og kan bruke han».1 I Noreg finst det ikkje noko generelt rettsgrunnlag for å stille krav til det offentlege om å uttrykkje seg klart og forståeleg.

Etter forvaltningslova § 11 har offentlege organ rettleiingsplikt. Sjølv om det i førearbeida til lova ikkje er uttrykt at rettleiingsplikta inneber å bruke eit klart og forståeleg språk, er det rimeleg å leggje til grunn at mottakartilpassa språkføring er eit verkemiddel for å oppnå god rettleiing. I utgreiinga frå forvaltningslovutvalet2 er det sagt at «det er viktig for forvaltningens virke overfor borgerne og for tilliten til forvaltningen at den bruker et klart, godt og presist språk […] Utvalget foreslår derfor at kravet om klarspråk også skal komme til uttrykk i den norske forvaltningsloven». Utvalet føreslår såleis ein regel i framlegget sitt til ny forvaltningslov: «Forvaltningsorganet skal bruke et språk som er klart, presist og så vidt mulig tilpasset mottakeren».

I Sverige er ei enkel føresegn om klarspråk i det offentlege teken inn i den generelle språklova. Her heiter det at språket i offentleg verksemd skal vere «vårdat, enkelt och begripligt». I den islandske språklova frå 2011 heiter det tilsvarande at det språket som blir bruka i statleg og kommunal verksemd, eller på vegner av stat og kommune, skal vere «godt, enkelt og klart».

I den svenske pasientdatalova § 13 er det fastsett at journalane i helsevesenet skal førast på svensk, vere tydeleg utforma og vere så lette som mogleg å forstå for pasienten. Klart språk frå det offentlege er i denne samanhengen viktig for rettstryggleiken.

USA stiller òg rettslege krav til det offentlege om å uttrykkje seg klart og forståeleg. I USA vart det i 2010 sett i verk ei eiga lov om klarspråk, Plain Writing Act of 2010. Føremålet er å fremje klar offentleg kommunikasjon slik at publikum lettare kan forstå og nyttiggjere seg offentleg informasjon. USA har dessutan to retningslinjer som regulerer krava til klart lovspråk.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordna ansvaret for kommunikasjonspolitikken i staten. «Statens kommunikasjonspolitikk»3, som formelt sett er ein instruks til statleg forvaltning, inneheld dei sentrale måla og prinsippa for korleis staten skal kommunisere med innbyggjarane, næringsliv og organisasjonar. Kommunikasjonspolitikken slår fast:

«Staten skal bruke eit klart språk som skal kunne forståast av alle aktuelle målgrupper. Dette gjeld både overfor dei som staten vender seg til, og dei som vender seg til staten.»

For bruk av samisk gjeld mellom anna språkreglane i lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (samelova). Statlege verksemder skal ta omsyn til brukarar av samiske språk for å sikre ein god kommunikasjon med samiskspråklege innbyggjarar i heile landet.

14.1.2 Framlegget i høyringsnotatet

Departementet gjorde det klart at klarspråkspolitikken i dag har to bein å stå på: eitt språkpolitisk og eitt forvaltningspolitisk. Kommunikasjonspolitikken føreskriv allereie i dag eit delt sektoransvar i staten for å sikre korrekt og forståeleg kommunikasjon med språkbrukarane. Det finst dessutan to oppfølgingsorgan for klarspråkspolitikken: Språkrådet har eit språkleg ansvar, og Digitaliseringsdirektoratet har frå 2020 eit ansvar når det gjeld brukarretting, digitalisering og innovasjon.

Trass i at klarspråkspolitikken er godt etablert og innarbeidd, argumenterte departementet, er det nødvendig med lovregulering av feltet. I dag er det slik at arbeidet i stor grad er avhengig av eldsjeler i ulike departement, og leiarforankringa er i mange tilfelle utydeleg. Ei lovfesting av ansvaret for klarspråk vil på ein betre måte sikre systematisert arbeid med å modernisere forvaltninga.

I høyringsnotatet tok departementet òg opp spørsmålet om eventuell dobbeltregulering av eit offentleg ansvar for klart språk og viste til at forvaltningslovutvalet òg hadde gjort framlegg om ein klarspråksparagraf i forvaltningslova. Departementet viste til at det slik kunne oppstå ein situasjon om nokre år der kravet til klarspråk vil vere regulert to stader, både i forvaltningslova og i språklova. Konklusjonen i høyringsnotatet var likevel at det er eit vidare føremål med å regulere klarspråk i språklova enn i forvaltningslova. Ein klarspråksparagraf i språklova er rett nok med på å leggje til rette for at det offentlege etterlever gode forvaltningsprinsipp, og paragrafen kan på denne måten fungere som presisering av forvaltningslova. Departementet slo likevel fast at føresegna om klarspråk i språklova må knytast til det overordna føremålet med språklova, som etter framlegget til § 1 er å styrkje norsk språk, og som slår fast som ein del av føremålet at det offentlege har ansvar for å bruke, utvikle og styrkje norsk språk. Å sikre kvaliteten på det norske språket er ei svært viktig side av det å sikre statusen til norsk språk.

Departementet føreslo òg at føresegna om klarspråk skulle gjelde eit ansvar for å skrive klart og mottakartilpassa på samiske språk, ikkje berre på norsk. Dette vart framheva som viktig fordi arbeidet med klarspråk på samiske språk ikkje er institusjonalisert. Det er behov for rettleiingsmateriell retta mot kommunal og offentleg forvaltning når det gjeld klarspråksarbeid på samiske språk.

14.1.3 Høyringa

Ingen høyringsinstansar er imot ei lovfesting av ansvar for klarspråk.

Språkrådet er samd med departementet i at «det er nødvendig med ei lovfesting av ansvar for klarspråk i ei overordna språklov». Språkrådet støttar framlegget frå departementet, men har nokre merknader til ordlyden i paragrafen. Til dømes påpeikar Språkrådet at språket kan vere klart og forståeleg, slik framlegget til regel føreskriv, utan å vere godt.

Språkrådet meiner vidare at formuleringa «føre eit språk» i utkastet kan signalisere at klar kommunikasjon berre handlar om ord og formuleringar på setnings- og avsnittsnivå, og ikkje like mykje om innhald, struktur og visuelle element. Dei hevdar at det største problemet i røynda ofte er at tekstutvalet er for dårleg tilpassa situasjonen, og at strukturen ikkje er gjennomtenkt. Språkrådet meiner i tillegg at orda «klart og forståeleg» er til dels overlappande i meiningsinnhaldet. Framlegget til Språkrådet er derfor ein heilt ny ordlyd: «Offentlege organ skal kommunisere på eit språk som er klart, korrekt og tilpassa målgruppa.»

14.1.4 Departementets vurdering

Arbeidet med klarspråk har to viktige siktemål. Det eine handlar om å verne om viktige rettsprinsipp om at borgarane i ein stat skal forstå rettane og pliktene sine. Det sikrar òg effektiv tenesteyting frå offentlege organ. Det andre siktemålet er at arbeidet med klarspråk er med på å sikre eit språk som fullverdig språk, jf. framlegg til § 1 Føremål. Det er like viktig i denne samanhengen.

Arbeidet med klarspråk er med på å sikre og utvikle ordtilfanget i eit språk, frå dei meir spesialiserte fagorda og dei presise formuleringane til den sikre setningsbygginga som pregar eit fullverdig saksbehandlarspråk. Det er også viktig for å sikre ei god utvikling for samiske språk at saksbehandlarspråket blir utvikla i tråd med klarspråksideal for samisk.

Departementet ser arbeidet med klart språk i det offentlege som viktig for statusen til norsk og samiske språk. Det offentlege ansvaret for å styrkje, utvikle og bruke norsk og samiske språk, jf. framlegg til § 1 andre ledd og tredje ledd, bør òg følgjast opp med ei føresegn om klart språk.

Alle språk bør ha eit ideal om klarspråk. Likevel er det berre norsk og samiske språk det offentlege har krav på seg til å bruke i dag. Departementet ser det som viktig for å fremje samiske språk at dei blir utvikla som saksbehandlingsspråk. For at det samiske folket skal kunne forstå rettar og plikter, er det ein føresetnad at det offentlege brukar eit klart og forståeleg språk.

Framlegget til føresegn inneber ikkje ei detaljregulering eller eit pålegg om å bruke bestemte verkemiddel. Kvar verksemd i offentleg sektor kjenner sine målgrupper best. Å lovfeste kravet til eit klart og brukartilpassa språk vil bidra til at forvaltninga strekkjer seg etter dette kravet, mellom anna ved å satse på kompetansebygging. Det vil dermed føre til betre og meir tilgjengelege tenester for innbyggjarane og vere med på å røkte samiske språk og norsk språk på ein måte som styrkjer statusen deira i samfunnet.

Framlegget til § 18 går ut på at Språkrådet skal ha ein rettleiingsfunksjon overfor andre statsorgan. Det er opplagt at denne funksjonen òg må gjelde rettleiing om klart språk i det offentlege. Rettleiingsfunksjonen for klarspråk på dei samiske språka vil berre vere heilt overordna for Språkrådet og ikkje dreie seg om konkret tekstarbeid. Kulturdepartementet og Språkrådet må samordne seg med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Sametinget og andre relevante sektoransvarlege i arbeidet med rettleiing på klarspråksfeltet.

At språket òg er formelt korrekt i tillegg til å vere klart og brukartilpassa, høyrer naturleg med når det skal stillast krav til den språklege standarden i det offentlege. Det blir gjort framlegg om ei eiga føresegn om verkeområdet for offisiell rettskriving i norsk (sjå framlegget til § 10).

Departementet er elles samd med Språkrådet i at formuleringa til § 8, som var send ut på høyring, inneheldt ei overpresisering. Ettersom «klar» og «forståeleg» er til dels overlappande i meiningsinnhald, rettar departementet seg etter Språkrådets råd om å endre ordlyden. Departementet sluttar seg òg til at formuleringa «føre eit språk» kanskje ikkje tydeleg nok opnar for at eit klart og mottakartilpassa språk handlar om meir enn ord og formuleringar på setningsnivå. Det er sjølvsagt viktig at ein tekst frå det offentlege har god og logisk oppbygging, og at struktur og visuelle element òg «kommuniserer». Departementet meiner derfor at formuleringa som Språkrådet føreslår, er ei god løysing.

Departementet endrar lovframlegget språkleg, slik at framlegget til § 9 blir slik:

«Offentlege organ skal kommunisere klart, korrekt og tilpassa målgruppa.»

14.2 Offisiell rettskriving for bokmål og nynorsk

14.2.1 Gjeldande rett

Etter gjeldande rett er det bindande å følgje offisiell rettskriving i tre situasjonar, nærare bestemt i statstenesta, i lærebøker og tilsvarande digitale læremiddel som blir bruka i skulen, og som opplærings- og undervisningsspråk i skulen.

For statleg teneste er dette heimla i ein instruks som vart fastsett ved kongeleg resolusjon 24. juli 1981. Her er det rett nok vist til læreboknormalen for bokmål og nynorsk. Den er no oppheva både i bokmål og nynorsk, men var ein trongare normal innanfor den vidare rettskrivinga. I dag må det leggjast til grunn at føresegna frå 1981 er gyldig for det som i dag er gjeldande rettskriving.

For lærebøker og tilsvarande digitale læremiddel er det fastsett ei plikt til å følgje offisiell rettskriving i opplæringslova § 9-4.

At opplæringsspråket i grunnskulen skal vere i samsvar med offisiell rettskriving, kan utleiast av opplæringslova § 2-5, jf. den innleiande føresegna om at kommunen gjev forskrifter om kva målform som skal vere hovudmål i kvar enkelt skule. Det er vidare fastsett at hovudmålet skal nyttast i skriftleg opplæring og i skriftleg arbeid. For vidaregåande skule er det lagt til grunn at det i alle fall finst sedvane for plikta til å følgje offisiell rettskriving i opplæringa.

I tillegg må det reknast som ein bindande føresetnad at namn på statlege institusjonar skal følgje offisielle rettskrivings- og skrivereglar. Fastsetjing og skrivemåte av namn på alle slags organisasjonar og institusjonar finst det derimot ikkje eigne reglar for, heller ikkje for offentlege institusjonar generelt eller statlege institusjonar spesielt. Unntaket er ei føresegn i forskrift til lov om målbruk i offentleg teneste § 4 om at namnet på eit statsorgan skal ha både ei bokmålsform og ei nynorskform dersom det ikkje høver med same namneforma på begge språk. I namn på institusjonar som tek i bruk eit stadnamn i organisasjonsnamnet, skal ein i sjølve stadnamnet bruke den vedtekne skrivemåten etter stadnamnlova. Etter framlegg til ny stadnamnlov er Språkrådet stadnamnteneste for norske og kvenske namn, altså rådgjevande normeringsinstans i stadnamnsaker.

Det er lagt til grunn i rundskriv V-10/2001 Namn på statsorgan med ulik namneform på nynorsk og bokmål at namneformene blir fastsette av fagdepartementa i samråd med vedkomande statsorgan sjølv, medan Kulturdepartementet i samråd med Språkrådet har tilsyn med at namna følgjer gjeldande rettskriving. I rundskriv V-9B/2016 Språkfaglige konsultasjonsrutiner for navnelaging i staten er det lagt til grunn at «navn og betegnelser på organisatoriske enheter som avdelinger, seksjoner, nemnder m.m.» skal finnast i begge målformer.

I rundskriv V-9B/2016 står det òg at departementa bør sjå til at Språkrådet blir konsultert på eit tidleg tidspunkt i alle saker som gjeld namn på tilknytte verksemder.

14.2.2 Framlegget i høyringsnotatet

Departementet gjorde framlegg om å samle ulovfesta og lovfesta reglar som gjeld status og verkeområde for norsk rettskriving, i éin regel som slår fast statusen til offisiell rettskriving i forvaltninga.

Departementet meinte at når offentlege organ etter framlegget til § 1 skal styrkje norsk språk og ha ansvar for å bruke og utvikle språket, må dei òg ha institusjonsnamn på norsk i tillegg til eventuelt på andre språk. Det inneber at namna skal finnast på bokmål og nynorsk (som i dag). Departementet føreslo ein regel om at «statsorgan skal ha namn på norsk, både bokmål og nynorsk, som følgjer offisiell rettskriving». Innskotet «både bokmål og nynorsk» ville i denne samanhengen vere ei vidareføring av gjeldande rett, jf. forskrift til mållova § 4: «Dersom det ikkje høver med den same namneforma på bokmål og nynorsk, skal namnet på eit statsorgan ha ei bokmålsform og ei nynorskform».

At føresegna fastset at namnet skal finnast på norsk, er i tråd med føremålet med lova, som er å sikre bruk av norsk. Når namnet skal finnast på norsk, tyder det at lova krev at namnet finst på norsk, men dette er ikkje til hinder for at namnet også finst på engelsk eller andre framandspråk.

Modellen for føresegna var den danske lov om dansk retskrivning.

14.2.3 Høyringa

Språkrådet uttala seg slik om framlegget til føresegn om offisiell rettskriving:

«I proposisjonen bør det gå klart fram at ein med ‘offisiell rettskriving’ meiner formelle skrivereglar (teiknsetjing, bruk av små og store bokstavar, bruk av siffer o.l.) i tillegg til reglar for staving og bøying i bokmål og nynorsk.»

Dei meinte òg det burde presiserast at plikta til å ha namn på både bokmål og nynorsk for statsorgan òg gjeld namn og nemningar på avdelingar, seksjonar, nemnder og andre organisatoriske einingar hos organa. I tillegg tok Språkrådet til orde for at ikkje berre statsorgan burde kome inn under plikta til å ha norske organisasjonsnamn som følgjer offisiell rettskriving, men kommunar og fylkeskommunar òg.

Språkrådet og t.d. Universitetet i Agder og Landslaget for språklig samling meiner at krava til offentleg språkbruk bør samlast i éin paragraf, og gjer framlegg om at teksten i § 9 blir sett inn som ein del av § 10.

Patentstyret behandlar søknader om varemerkeregistrering frå norsk næringsliv, og ber departementet vurdere om framlegget til § 10 grip inn i «mogelegheita offentlege verksemder har til å registrera namn som kan oppnå vern som kjenneteikn».

14.2.4 Departementets vurdering

Departementet har vurdert innspela frå høyringsinstansane og registrerer ikkje innvendingar mot at det offentlege bør ha pålegg i lov om å følgje offisiell rettskriving. Ingen høyringsinstansar er heller imot at den offisielle rettskrivinga skal gjelde namn på organ.

Departementet ser at det ikkje er nokon god grunn til at berre statsorgan i framlegget til § 10 andre ledd skal ha namn på norsk som følgjer offisiell rettskriving. Det bør likevel ikkje vere noko krav om at kommunar og fylkeskommunar skal ha organisasjonsnamn på både nynorsk og bokmål.

Departementet vil presisere at namngjevinga som skal følgje offisiell rettskriving, gjeld namn og nemningar på avdelingar, seksjonar, nemnder og andre organisatoriske einingar hos organa.

Det skal ikkje tolkast inn i regelen at offentlege organ ikkje òg kan ha namn på andre språk. Derimot kan regelen tolkast slik at det bryt med lova å ikkje ha namn på norsk.

Departementet har òg vurdert dei høyringsinnspela som går på å slå saman framlegget til § 9 om klart språk – som òg inneheld forventningar om å skrive korrekt – med framlegget til § 10 Offisiell rettskriving for bokmål og nynorsk. Departementet har likevel kome til at det ikkje vil vere rett å slå dei saman. Grunnen er at framlegga til føresegner har noko ulike verkeområde. Framlegget til § 10 gjeld bruken av norsk språk, medan framlegget til føresegn om klart språk i § 9 til dømes òg gjeld samiske språk, og altså ikkje er avgrensa til å gjelde norsk språk.

I høyringa har Patentstyret teke opp forholdet mellom språklova og omsynet til føremåla i varemerkelova.

Framlegget til § 10 vil gjelde alle statsorgan som fell inn under verkeområdet for språklova. Språklova vil ikkje gjelde for verksemder som driv næring i konkurranse, jf. framlegget til § 3. Departementet legg elles til grunn at språklova ikkje vil vere til hinder for at ei verksemd skal kunne finne eit nytt namn som er særprega nok til å kunne bli registrert etter varemerkelova. At namnet skal finnast på norsk, og at det skal følgje offisiell rettskriving, er ikkje til hinder for at namnet samtidig kan vere særprega.

Det vil dessutan vere innanfor lova å velje eit ikkje-beskrivande namn. Kravet som lova etter framlegget stiller, er at namnet finst på norsk, og at det følgjer offisiell rettskriving. I ein konkret situasjon er det Språkrådet som avgjer om eit namn følgjer offisiell rettskriving eller ikkje, jf. framlegg til § 19.

Som ledd i rettleiingsarbeidet sitt vil Språkrådet òg få heimel til å gje råd om namneskikk, det vil seie om namnet er eit godt namn etter norske namnelagingsreglar.

Dei fleste statsorgan og offentlege organ driv ikkje næring og treng ikkje varemerkeregistrering. Då er det viktig at eit organ har eit namn som i størst mogleg grad beskriv kva for verksemd organet driv. I ein klarspråkssamanheng vil det vere rett å krevje at namnet kommuniserer med publikum, og i slike situasjonar vil det oftast vere eit godt prinsipp å velje eit beskrivande namn.

Departementet viser elles til at språklova ikkje vil ha tilbakeverkande kraft for namn på statsorgan som allereie er vedtekne.