8 Utleveringspostkasse
8.1 Kort om lovforslaget
Det har i praksis vist seg at gjeldende regelverk kan medføre tolkningstvil i saker om postkasseplassering. Idet dagens konsesjonsordning ikke foreslås videreført når postmarkedet åpnes for ytterligere konkurranse, er det viktig at reglene om plassering av utleveringspostkasser er lett tilgjengelige for brukerne, uavhengig av hvem som er leveringspliktig tilbyder til enhver tid. Det foreslås å gjeninnføre en plikt for eier eller bruksberettiget til å sette opp utleveringspostkasser, samt videreføre gjeldende praksis om at leveringspliktig tilbyder kan anvise hvor utleveringspostkasser skal stå.
Det foreslås at departementet får fullmakt til å fastsette i forskrift hvilke avstandskrav som skal gjelde for plassering av utleveringspostkasse, herunder ulike avstandskrav for tettbygd og spredtbygd strøk. Departementet tar sikte på å videreføre dagens servicenivå i forskrift i tråd med høringsforslaget, men med mulighet for å foreta nødvendige langsiktige endringer basert på utviklingen i markedet. For å synliggjøre at det er dagens servicenivå som i hovedsak ønskes videreført, tar departementet sikte på å fastsette i forskrift et tak på hvor mange faste helårlige husstander og næringsvirksomheter som på landsbasis kan falle inn under unntaksreglene for postkasseplassering. Taket vil bli fastsatt til 3500, noe som utgjør 0,15 prosent av det totale antall husholdninger i Norge.
Videre foreslås av hensyn til sosiale og individuelle forhold adgang til å forskriftsfeste gjeldende krav til særlige regler for plassering av utleveringspostkasser for bevegelseshemmede.
8.2 Gjeldende rett
Regler om postombæring var tidligere regulert i postloven 8. juni 1928 og tilleggslov 4. juli 1952 nr. 3 (postkasseloven). På landsbygda ble posten tradisjonelt hentet av innbyggerne på det lokale poståpneri, men utover 1970-årene gikk utviklingen i retning av ombæring av post. Denne utviklingen ble koordinert og regulert gjennom Postdirektoratets retningslinjer for områdeplanlegging, som ble lagt frem for Stortinget i St.meld. nr. 19 (1980–81) om postfremføring og posttjenesten på landsbygda. Normene ble videreført og nye retningslinjer for utvikling av Postens ekspedisjonsnett kom i 1998. Retningslinjene for etablering av landpostrute har til dels vært utgangspunkt for de standardene som gjelder for postkasseplassering i vedlegg 1 til Postens gjeldende konsesjon.
I postloven 29. november 1996 nr. 73 ble det innført en konsesjonsordning. Nærmere vilkår for postlevering ble fastsatt av myndighetene gjennom konsesjonsvilkår. I første postdirektiv1, som ble innlemmet i EØS-avtalen i 1999, er utleveringssted regulert i artikkel 3.3 annet strekpunkt. Dette ble tilnærmet ordrett inntatt i gjeldende postlov § 5 annet ledd bokstav b.
Hovedregelen for plassering av utleveringspostkasser følger av Postens konsesjon vedlegg 1, og fastsetter at utleveringspostkassen skal plasseres på eller «i nærheten av» næringseiendom eller fast helårlig bolig. I tettbygd strøk plasseres utleveringspostkasser ved port eller innkjøring til bolig eller fysisk adresse, eller inntil enn avstand på 100 meter fra port eller innkjøring. I spredtbygd strøk plasseres utleveringspostkasser ved port eller innkjøring til bolig eller fysisk adresse, eller inntil en avstand på 250 meter fra port eller innkjøring. Utleveringspostkasser i boligblokker og bygårder skal plasseres inne i gården eller på eiendommen. Det fremgår av vedlegg 1 at det kan gjøres unntak fra hovedregelen i «særlige tilfeller». Som særlige tilfeller regnes blant annet der det er færre enn 3 husstander i gjennomsnitt per kilometer vei. Disse reglene innebærer at Posten ikke plikter å levere helt frem til alle helårlige husstander eller bedrifter som til dels ligger svært avsides til. Videre kan det gjøres unntak når offentlige reguleringer gjør det nødvendig å avvike fra hovedregelen, når det ikke er farbar vei, og for isolerte bosettinger uten regulær transportforbindelse, og hvor utlevering er uhensiktsmessig i forhold til beboernes ferdselsmønster.
Hensikten med unntaksreglene er å gi Posten et tilstrekkelig handlingsrom for å kunne optimalisere og tilpasse postomdelingen så rasjonelt som mulig, samtidig som det er viktig å sikre levering til geografisk utfordrende steder. Postens konsesjonsrapporter har vist at antall husstander/virksomheter som har avvikende postkasseplassering basert på unntaket om færre enn 3 husstander i gjennomsnitt per kilometer vei, har variert mellom 2800 og 3200 de siste 10 årene, hovedsakelig på grunn av endringer i bosettingsmønster. For 2014 var 2770 husstander og 265 virksomheter omfattet av dette unntaket. (Antallet som har vært omfattet av de andre unntakene har vært vesentlig mindre.) Bestemmelsen er viktig fordi det gjelder postombæring til brukere som bor på avsidesliggende steder og som det derfor er en ekstraordinær merbelastning for tilbyder å levere til.
Borgarting lagmannsrett har imidlertid i dom avsagt 12. november 20142 konkludert med at deler av Postens konsesjon om regler for avvikende postkasseplassering når det er færre enn 3 faste helårlige boliger og/eller næringsvirksomheter i gjennomsnitt per kilometer vei, er ugyldig. Dommen omtales nedenfor i forbindelse med departementets forslag til ny regulering av utleveringspostkasse.
I tillegg til reglene om postkasseplassering i vedlegg 1, er det med grunnlag i sosiale og individuelle hensyn fastsatt i Postens konsesjon at bevegelseshemmede skal få utlevert postsendinger nærmere enn normal plassering for utleveringspostkasser. Disse reglene innebærer at bevegelseshemmede som har problemer med tilgang til utleveringspostkasse, og hvor husstandsmedlemmer ikke kan hente postsendingene, skal ha utleveringspostkasse plassert så nær som behovet tilsier.
8.3 Nærmere om lovforslaget
Det ble i høringen foreslått tre bestemmelser om henholdsvis plassering av utleveringspostkasse, flytting av utleveringspostkasser og særlige regler for plassering av postkasser for bevegelseshemmede. Forslagene gikk i hovedtrekk ut på en videreføring av gjeldende praksis for postkasseplassering. I tillegg ble det foreslått å gjeninnføre en lovfesting av eiers plikt til å oppstille utleveringspostkasse for mottak av postsendinger til eiendommens adressater.
Det ble i forslaget om plassering av utleveringspostkasse foreslått detaljerte avstandskrav for tettbygd og spredtbygd strøk, basert på gjeldende praksis som beskrevet ovenfor. Herunder ble det foreslått en videreføring av hovedreglene om plassering ved port eller innkjøring til eiendommen eller henholdsvis inntil 100 meter i tettbygd strøk, og inntil 250 meter i spredtbygd strøk. Det ble videre foreslått videreført at det kan gjøres unntak fra avstandskravene i særlige tilfeller som angitt ovenfor. I vurderingen av om det skal gjøres unntak ble det foreslått at det skal legges avgjørende vekt på om endret plassering av utleveringspostkasse vil bidra til rasjonell postomdeling. En slik avveining har vært sentral for utforming og gjennomføring av norsk postpolitikk det siste århundret. Målet har vært å sikre at postombæringen i spredtbygde strøk gir en god og tidsmessig service innenfor en forsvarlig økonomisk ramme.
I bestemmelsen om plassering av utleveringspostkasse ble det foreslått videreført at leveringspliktig tilbyder kan anmode om flytting av utleveringspostkasse. Under særlige regler for plassering av postkasser for bevegelseshemmede ble det foreslått at bevegelseshemmede på visse vilkår skal ha rett til nærmere plassering.
Etter en vurdering av høringsinnspillene finner departementet at det er hensiktsmessig å samle reglene om utleveringspostkasse i kun én bestemmelse (§ 19), og at detaljene fastsettes i forskrift. Det vises til nærmere omtale under punkt 8.5 om departementets vurdering.
Det foreslås i § 19 første ledd å gjeninnføre en plikt for eier av bolig eller næringseiendom til å oppstille utleveringspostkasse for mottak av postsendinger til eiendommens adressater. Utviklingen har vist at det er hensiktsmessig å lovfeste denne plikten igjen, for å klargjøre at det er en korresponderende plikt for mottaker til å sette opp postkasse for at leveringspliktig tilbyder skal ha plikt til å levere postsendinger.
For å legge til rette for rasjonell postomdeling og effektiv bruk av samfunnets ressurser foreslås å videreføre ordningen som i dag fremgår av Postens konsesjon om at leveringspliktig tilbyder kan anmode postmottaker om å flytte utleveringspostkassen til egnet sted. Leveringspliktig tilbyder kan bare få endret plassering innenfor rammen av avstandskrav som fastsettes i forskrift. Dette innebærer at regler for postkasseplassering løftes fra gjeldende konsesjonsordning til lov- og forskriftsnivå.
Borgarting lagmannsrett avsa som nevnt ovenfor dom 12. november 20143 hvor det ble konkludert med at deler av Postens konsesjon om at regler for avvikende postkasseplassering når det er færre enn 3 faste helårlige boliger og/eller næringsvirksomheter i gjennomsnitt per kilometer vei, er ugyldig. Lagmannsretten la blant annet vekt på at den aktuelle konsesjonsbestemmelsen ikke var tilstrekkelig klar og entydig, og at Posten har fått for stort handlingsrom til å definere unntakets omfang. Dommen fører til at enhver husstand og næringseiendom skal få utlevert postsendinger inntil 100 eller 250 meter fra port eller innkjøring, forutsatt at ikke annet følger av offentlig regulering, det ikke er farbar vei eller at de omfattes av unntaket for isolerte steder uten regulær transportforbindelse og hvor utlevering er uhensiktsmessig ut fra brukeres ferdselsmønster. Dommen innfører en helt ny og etter departementets oppfatning, uhensiktsmessig praksis som vil medføre at postdistribusjon enkelte steder i landet vil bli svært dyrt. Dette vil igjen føre til økt behov for statlige bevilgninger til kjøp av ulønnsomme posttjenester, uten at det har vært vurdert om slikt kjøp er forholdsmessig bruk av samfunnets ressurser.
En lov- og forskriftsfastsetting av reglene for postkasseplassering i tråd med departementets forslag innebærer en gjeninnføring av rettstilstanden før lagmannsrettens dom. Departementet vil imidlertid i lys av dommen i forskrift legge opp til å innskrenke leveringspliktig tilbyders anvendelse av unntaksreglene, gjennom å fastsette et tak for hvor mange husstander eller næringseiendommer som skal kunne omfattes av unntaket for avvikende postkasseplassering. Videre vil departementet gi nærmere anvisning på hvordan unntaksbestemmelsen skal praktiseres innenfor dette taket. Departementet viser til at antallet som har hatt avvikende postkasseplassering basert på unntaket har variert mellom 2800 og 3200 de siste 10 årene, og vil legge opp til et tak som ikke skal overstige 3500 faste helårlige bosteder eller næringsvirksomheter på landsbasis.
Videre legger departementet opp til å fastsette regler i forskrift som viderefører gjeldende rett om regler for plassering av postkasser for bevegelseshemmede. Bevegelseshemmede som ikke med rimelighet kan forventes å ha tilgang til utleveringspostkassen skal få utlevert postsendinger nærmere enn det som følger av alminnelige avstandskrav for postkasseplassering, dersom ikke andre husstandsmedlemmer kan hente postsendingene. Dette vil blant annet gjelde eldre personer som er dårlig til beins.
Departementet foreslår videre i § 19 annet ledd en kodifisering av gjeldende praksis for plassering av utleveringspostkasser til fritidseiendom eller sesongbasert bosetting. Slike utleveringspostkasser skal oppstilles ved nærmeste ordinære stopp i postruten dersom ikke annet er avtalt. En kodifisering av denne praksisen vil føre til at eier av fritidseiendom eller sesongbasert bosetting vil få en rett til å få posten levert ved nærmeste ordinære stopp. Det legges ikke opp til at leveringspliktig tilbyder får plikt til å endre rutestruktur for å dekke fritidseiendom eller sesongbasert bosetting. Bestemmelsen vil likevel ikke være til hinder for at leveringspliktig tilbyder tilbyr levering nærmere, for eksempel til visse tider av året.
8.4 Høringsinstansenes syn
Mange høringsinstanser er bekymret for at forslagets bestemmelser om postkasseplassering går for langt i å redusere leveringskvaliteten for husholdninger og næringsliv i distrikts-Norge. Det fremholdes at opprettholdelse av bosettingsmønsteret er et mål i distriktspolitikken og at tilgang til gode og likeverdige posttjenester er et viktig virkemiddel i så måte. Dette gjelder blant annet kommunene Fjaler, Fyresdal, Granvin og Gulen, samt Hardangerrådet, Sogn regionråd, Vest-Telemarkrådet og Sogn og Fjordane fylkeskommune. Disse høringsinstansene kommer med ulike forslag til endringer i den foreslåtte lovteksten som alle gjør at terskelen for avvikende plassering av postkasser blir høyere. I tillegg fremhever Sogn regionråd blant annet at det har vært et klart politisk mål å sørge for opprettholdelsen av bosetningsmønsteret i landet, og at samfunnet må påta seg noen kostnader for å opprettholde dette målet.
Harald Omnes som var statens motpart i rettssaken som nevnt ovenfor, mener blant annet at forlaget gir tilbyder anledning til høy grad av skjønn, noe som fører til tilfeldig forskjellsbehandling, og kommer med forslag til tiltak for å motvirke dette.
lokalPosten støtter forslaget om plikt til å sette opp utleveringspostkasse. Videre foreslås det en presisering slik at utleveringspostkasse skal plasseres i eller ved innkjørsel og maksimalt 100 meter derfra i veiens lengderetning. lokalPosten vil lovfeste at åpningen på postkassene i et postkasseanlegg bør være så stor at det vil være mulig å betjene kassene uten å måtte åpne hovedlåsen. lokalPosten mener leveringspliktig tilbyder bør ha lovmessig rett til å bestemme postkasseplassering.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet viser til at fallet i brevmengden og overgangen til digitale løsninger kan gjøre behovet for utleveringspostkasser mindre viktig i fremtiden. Hensynet til fleksible løsninger tilsier at kravene og unntak til avstandskrav bør fastsettes i forskrift. Unntaksbestemmelsen om «færre enn 3 faste helårlige boliger og/eller næringsvirksomheter i gjennomsnitt pr. km» bør klargjøres med tanke på hvilken beregningsmåte som skal legges til grunn, det vil si om det skal være et krav om at husstandene er jevnt fordelt på en avstikker fra veien eller ikke.
Posten støtter forlaget om å gjeninnføre plikten til å ha utleveringspostkasse for å klargjøre rettigheter og plikter knyttet til det å motta post. Utgangspunktet for plassering skal være «på eller i nærheten av bolig eller næringseiendom», og myndighetene kan klargjøre hvordan disse begrepene skal forstås. Hovedregelen om plassering for fritidseiendom/sesongbolig og at unntak fra hovedregelen kun skal skje i særlige tilfeller støttes også. Posten mener imidlertid at enkelte deler av forslaget bør fremgå av forskrift, blant annet forståelsen av «på eller i nærheten av», samt unntak som skal gjelde i særlige tilfeller. Posten påpeker også at dette er forhold som kan tenkes å endres i løpet av lovens levetid, slik at plassering i forskrift synes mest hensiktsmessig. Videre mener Posten det kan være hensiktsmessig å gjøre forskriftshjemmelen noe snevrere. Posten foreslår også at bestemmelsen suppleres ved et krav om at utleveringspostkasser skal merkes, fordi merking er svært viktig for å få til en rasjonell postombæring. God merking vil ha betydning for alle tilbydere og gjøre det lettere å levere gode tjenester. For leveringspliktig tilbyder vil dette også ha en side til hvor langt leveringsplikten strekker seg, jf. begrepet «kjent adresse» etter § 8. I siste ledd er det foreslått at myndighetene kan fatte enkeltvedtak om plassering av utleveringspostkasser. Dersom dette skal forstås slik at et enkeltvedtak vil angi en konkret plassering av en postkasse, vil dette endre dagens ordning. Posten mener at dagens system med anvisningsrett og en valgfrihet for postmottaker fungerer godt og foreslår en videreføring av det. Myndighetens kompetanse bør kun ligge i å fastslå om den anviste plasseringen er innenfor de avstandskravene og kriteriene som følger av lov og forskrift.
8.5 Departementets vurdering
Departementet er enig med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet og Posten i at hensynet til å finne løsninger som er fleksible nok i forhold til utviklingen som vil skje i postmarkedet de nærmeste årene, tilsier at de nærmere kravene til postkasseplassering bør fastsettes i forskrift. Målsetningen med forskriftshjemmelen i § 19 er å sikre brukerne best mulig tilgjengelighet til utleveringspostkasser innenfor de økonomiske rammer som fastsettes av Stortinget. Videre er departementet enig i at det i forskriften så langt som mulig bør klargjøre hvilken beregningsmåte og begrepsforståelse som skal legges til grunn for unntaksbestemmelsene, noe flere høringsinstanser har etterlyst.
Til Postens forslag om å lovfeste merkeplikt av postkasser mener departementet at dette mest hensiktsmessig gjøres i forskrift. Når det gjelder hjemmelen til å fatte enkeltvedtak ser departementet at denne er overflødig fordi det foreslås at slike saker skal kunne behandles av Brukerklagenemnda. Brukerklagenemndas kompetanse i slike saker gjelder adgangen til å fastslå om den anviste plasseringen er innenfor de avstandskravene og kriteriene som følger av lov og forskrift.
Når det gjelder lokalPostens forslag til ordlydspresiseringer viser departementet til at detaljer om postkasseplassering på bakgrunn av høringsinnspillene vil plasseres i forskrift. Når det gjelder utforming av postkasser, viser departementet til at postkasser er privat eiendom og at regulering av dette ikke anses som et offentlig anliggende. Når det gjelder forslaget om å innføre hjemmel for leveringspliktig tilbyder til å pålegge postkasseplassering, er det ønskelig å videreføre den mindre inngripende ordningen om at leveringspliktig tilbyder kan anmode om hvor postkassen skal plasseres.
Når det gjelder kommunene Fjaler, Fyresdal, Granvin og Gulen, samt Hardangerrådet, Sogn regionråd, Vest-Telemarkrådet og Sogn og Fjordane fylkeskommunes høringsinnspill om at lovforslaget vil redusere kvaliteten på posttjenester i distriktene, viser departementet til at høringsnotatets forslag hovedsakelig er en videreføring av gjeldende rett på dette området. Videre innebærer lovforslaget at en del av regelverket som til nå fremgår av Postens konsesjon, løftes til lov og forskrift. Forslaget til ny postlov er langt mer detaljert enn gjeldende postlov, og har i mindre grad karakter av å være en fullmaktslov sammenliknet med gjeldende postlov. Dette innebærer at Stortinget fremdeles vil legge rammene for norsk politikk både gjennom lovproposisjon, budsjettproposisjoner og andre fremlegg for Stortinget.
Sogn regionråd mener at det faktum at det skal legges avgjørende vekt på om endret plassering av utleveringspostkasse vil bidra til rasjonell omdeling, har liten verdi fordi regelen vil kunne gjelde alle steder der det er færre enn tre husstander i gjennomsnitt per km. Omfanget blir da langt større enn det som synes å ha vært lagt til grunn for lovforslaget. Departementet er ikke enig i denne forståelsen. Det har aldri vært aktuelt å endre postpolitikken på en slik måte, uten at det eventuelt skulle ha stor økonomisk betydning for Posten som leveringspliktig tilbyder, og uten å fremlegge endringen for Stortinget. At det er færre enn tre husstander i gjennomsnitt per km, er i seg selv ikke tilstrekkelig for å kreve flytting av utleveringspostkassene. Det er først når husstandene er lokalisert slik at Posten må kjøre en omvei, det vil si lenger enn det som anses som nødvendig for en rasjonell postfremføring, at det kan være aktuelt å kreve endret plassering av utleveringspostkassene. For å synliggjøre dette ytterligere har departementet i omtale under 8.3 varslet at det vil forskriftsfeste et tak på antall postkasser som kan omfattes av reglene om avvikende postkasseplassering.