9 Krav til alle tilbydere

9.1 Kort om lovforslaget

Lovforslagets kapittel 3 inneholder generelle bestemmelser som gjelder for alle tilbydere som omfattes av lovens virkeområde. Det stilles blant annet krav til registrering av tilbydere i postmarkedet og hvordan postsendinger skal behandles og sikkerheten i postnettet ivaretas.

Alle tilbydere skal utarbeide og offentliggjøre leveringsvilkår. Når det gjelder håndtering av postsendinger, skal dette skje på en forsvarlig måte for å unngå tap og skade. Det foreslås regler for utlevering og retur av feiladresserte postsendinger, jf. punkt 9.2. Det stilles særlige krav til håndtering av ikke-leverbare postsendinger, det vil si postsendinger som ikke kan utleveres til rett adressat eller returneres til avsender. Alle tilbydere plikter å ha et system som behandler disse postsendingene på en forsvarlig måte, jf. punkt 9.3.

Det er foreslått regler om erstatning og ansvarsbegrensning, for å sikre at alle tilbydere som faller inn under loven, stilles overfor de samme minstekrav til erstatningsordninger, jf. omtale under punkt 9.4. Forslaget er en videreføring av gjeldende rett om at alle tilbydere av posttjenester skal betale erstatning for tap, skade og forsinkelse for registrerte postsendinger. Det foreslås ikke å videreføre plikten i gjeldende rett til å betale erstatning for uregistrert postsending.

Det foreslås en videreføring og presisering av taushetspliktbestemmelsen i gjeldende lov, jf. punkt 9.5. Hensynet bak bestemmelsen er å sikre at informasjon som tilbyder får kjennskap til gjennom virksomheten, og som omfattes av taushetsplikten, ikke tilflyter uvedkommende. Bestemmelsen klargjør når offentlig myndighet kan få tilgang til opplysninger i medhold av lov, og når det eventuelt må foreligge avgjørelse fra domstol. I lovforslaget presiseres at graderte adresseopplysninger omfattes av taushetsplikten.

Det foreslås å innføre krav til utstedelse av ordinær politiattest til bruk for vandelskontroll og vurdering av egnethet i forbindelse med ansettelser hos posttilbyder i stillinger som medfører behandling av postsendinger, jf. omtale under punkt 9.6. For ansettelse i sikkerhetsrelaterte stillinger og enkelte lederstillinger foreslås det at det kan kreves uttømmende og utvidet politiattest.

9.2 Utlevering og retur av feiladressert postsending

9.2.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett er Posten gjennom konsesjon pålagt å tilby retur av postsendinger til avsender ved ukjent adresse eller dersom adressat ikke ønsker å motta sendinger. Plikten er begrenset til leveringspliktige postsendinger.

9.2.2 Nærmere om lovforslaget

Det foreslås en ny bestemmelse i § 26 som pålegger alle tilbydere å forsøke å utlevere feiladressert post til riktig adressat. Dersom dette ikke er mulig, skal postsendingen returneres til avsender. Tilbyders aktivitetsplikt begrenser seg til å forsøke å finne rett adresse uten innsats som er svært ressurskrevende.

9.2.3 Høringsinstansenes syn

Posten mener at hva som omfattes av feiladresserte postsendinger må justeres og at det må tas inn i bestemmelsen en forutsetning om bruk av riktig postadressestandard. Feiladressert post som ikke oppfyller kravene, må kunne returneres til avsender uten ressurskrevende merinnsats fra tilbyder.

lokalPosten mener tilbyderne bør pålegges å inngå avtaler om retur av postsendinger og påpeker at det er vanskelig å inngå slike avtaler i dag.

9.2.4 Departementets vurdering

Når det gjelder Postens merknad om bruk av riktig postadressestandard, mener departementet at ikke ethvert avvik fra slik standard skal medføre retur av postsendinger. Forslag til bestemmelsen i § 26 innebærer en aktivitetsplikt for tilbyder. Plikten innebærer at tilbyder skal gjøre undersøkelser for å sikre at postsendingen kommer til rett adressat. For eksempel kan dette innebære oppslag i adresseregister eller liknende.

Når det gjelder lokalPostens merknad om at tilbyderne bør pålegges å inngå avtale om retur av postsendinger, mener departementet at plikten til utlevering og retur av feiladressert postsending er tilstrekkelig regulert i bestemmelsen.

9.3 Ikke-leverbar postsending

9.3.1 Gjeldende rett

Ubesørgelig postsending reguleres i gjeldende postlov § 11 og i postforskriften § 11. Bestemmelsene pålegges enhver posttilbyder å kunne håndtere ubesørgelig post. Dersom posttilbyderen ikke etablerer egnet system for behandling av ubesørgelig post, skal slike postsendinger overleveres til Posten for åpning. Posttilbyder dekker kostnadene for Postens behandling.

Det fremgår videre av gjeldende regelverk at ubesørgelige postsendinger kan selges, og at nettoutbyttet av salget skal utbetales den som melder seg innen ett år og godtgjør å ha krav på beløpet. Ubesørgelige postsendinger som ikke har salgsverdi eller av andre grunner ikke bør selges, skal tilintetgjøres.

9.3.2 Nærmere om lovforslaget

Forslaget til bestemmelse i § 27 viderefører til en viss grad gjeldende rett, men departementet foreslår at begrepet «ubesørgelig postsending» erstattes av det mer tidsmessige og selvforklarende begrepet «ikke-leverbar postsending». I gjeldende postforskrift er det et krav at alle tilbydere selv skal etablere et system for behandling av slike postsendinger, mens det i lovforslaget settes krav til at forsvarlig behandling skal sikres, enten gjennom egendrevet system eller gjennom leveringspliktig tilbyders system.

Videre foreslås det at myndigheten kan avtale eller pålegge en tilbyder å ha godkjent system for forsvarlig behandling av ikke-leverbar postsending, og at myndigheten skal godkjenne tilbyders system for behandling av ikke-leverbar postsending. I tillegg foreslås at tilbyder med godkjent system kan plikte å tilby behandling av ikke-leverbar postsending for andre tilbydere på kommersielle vilkår.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

Posten støtter forslaget om plikt til sikre forsvarlig behandling av ikke-leverbar postsending. Innføringen av det nye begrepet «ikke-leverbar postsending» er mer tidsmessig og selvforklarende enn begrepet «ubesørgelig postsending» i gjeldende lov. Gjeldende definisjon er derimot bedre enn den foreslåtte, som er dels uriktig fordi den gir inntrykk av at en kjent avsender skal kunne avstå fra å motta postsendingen i retur. Gjeldende system er at postsendinger som ikke kan leveres til mottaker, skal returneres til avsender dersom denne er kjent. Det er også inkonsekvens mellom bruken av «én leveringspliktig tilbyder» i tredje ledd, mens merknaden og konteksten for øvrig tilsier at det skal være «en tilbyder». Posten støtter forslaget om at tilbyder uten eget godkjent system skal overlate postsendingen til en tilbyder med godkjent system, og at tjenesten må tilbys på kommersielle vilkår. Det er den enkelte tilbyders ansvar å klassifisere postsendingen som «ikke-leverbar».

PostNord mener denne bestemmelsen bare bør omfatte brevpost inntil 2 kg. Bestemmelsen er ikke relevant for tidsskrifter og for pakker/lettgods hvor det er opp til den enkelte tilbyder å fastsette det nærmere innholdet av systemet for behandling av ikke-leverbare postsendinger.

lokalPosten viser til sin merknad om unntak fra leveringsplikten, og at en postsending er ikke-leverbar hvis det ikke er navn og adresse på postkassen.

9.3.4 Departementets vurdering

I høringsrunden ble det spilt inn fra PostNord at en slik ordning ikke er relevant for tidsskrifter, og for pakker har det til nå vært opp til den enkelte tilbyder å bestemme ordning for håndtering av ikke-leverbare postsendinger. PostNord mener ordningen burde begrenses til brevpost opp til 2 kg. Departementet ser at dette er en del av bransjen der håndtering av ikke-leverbare postsendinger fungerer godt i dag. Det anses imidlertid ikke hensiktsmessig å foreslå ordningen i § 27 om ikke-leverbar postsending avgrenset til postsendinger opp til 2 kg, fordi det kan oppstå situasjoner der tilbydere ikke har en velfungerende ordning over denne vektgrensen. For PostNords del antas ulempen ikke å være stor, da de kan be om godkjenning for sin eksisterende ordning.

Posten spilte i høringen inn at gjeldende definisjon av «ubesørgelig post» er bedre enn definisjonen i lovforslaget, og at forslaget er uklart og til dels uriktig fordi det gis inntrykk av at en kjent avsender skal kunne avstå fra å motta en postsending i retur. Departementet ser at forslaget fremstår som uhensiktsmessig og foreslår derfor å endre bestemmelsen i tråd med Postens innspill.

Hvorvidt en postsending er ikke-leverbar dersom postkassen er utilstrekkelig merket, vil bero på om det er mulig å returnere den til en kjent avsender. Etter departementets syn beskriver lokalPostens merknad følgelig bare en situasjon der ett av kriteriene i definisjonen av ikke-leverbar er oppfylt, nemlig at det er umulig å utlevere til mottaker.

9.4 Erstatning for tap, skade og forsinkelse m.v.

9.4.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende postlov § 22 skal alle tilbydere av posttjenester betale erstatning for tap, skade og forsinkelse for registrerte postsendinger. Etter gjeldende rett er det i tillegg en begrenset adgang til å kreve erstatning ved tap, skade eller forsinkelse av uregistrert postsending, dersom det foreligger grov uaktsomhet fra tilbyders side. Skyldkravet har medført at det skal svært mye til for at det utløses et erstatningsansvar for tilbyder for uregistrert postsending. Bevisbyrden vil dessuten ligge hos avsender (skadelidte). Det har i praksis vært en utfordring for avsender å dokumentere at han eller hun har postlagt en uregistrert postsending.

Gjeldende rett inneholder også unntak fra erstatningsplikt. Det gjøres slike unntak når skaden, tapet eller forsinkelsen skyldes skadelidtes feil eller forsømmelse, postsendingens beskaffenhet, dårlig emballering eller annet som posttilbyder ikke er ansvarlig for.

9.4.2 Nærmere om lovforslaget

Departementet foreslo i høringen en bestemmelse som viderefører gjeldende rett om at alle tilbydere av posttjenester skal betale erstatning for tap, skade og forsinkelse for registrerte postsendinger. Det ble videre foreslått at ordningen med erstatning for uregistrerte postsendinger ikke videreføres i ny lov. Endringen vil etter departementets syn i liten grad innebære en realitetsendring fra gjeldende praksis, fordi det er vanskelig å dokumentere at en uregistrert postsending er innlevert. Dersom det gis erstatning i slike tilfeller vil den uansett begrenses til det portobeløpet som er betalt.

Departementet opprettholder forslaget i § 28 om erstatning for tap, skade og forsinkelse. Forslaget til vil medføre en klargjøring av at uregistrerte postsendinger er en lite egnet forsendelsesmåte for verdifulle gjenstander. Om avsender likevel velger å benytte en slik forsendelsesmåte, må vedkommende selv ta risikoen for eventuelt tap, skade eller forsinkelse. Dersom avsender ønsker økonomisk kompensasjon ved tap, skade eller forsinkelse, må vedkommende velge en tjeneste som tilbyr slik kompensasjon, eksempelvis verdipost.

Det foreslås et objektivt ansvarsgrunnlag for tap, skade eller forsinkelse av registrerte postsendinger. Det innebærer at tilbyder i utgangspunktet har et ansvar uavhengig av årsaken til at postsendingen er tapt, skadet, eller forsinket.

Det foreslås videre at tilbyder skal offentliggjøre erstatningsvilkår for tap, skade og forsinkelse. Tilbyder kan ikke i avtale fravike lovens krav om erstatning, men det kan avtales vilkår som gir brukerne bedre rettigheter enn det som følger av lovens ordlyd. Dette vil være et konkurranseparameter i markedet.

Det foreslås at avsenders erstatningskrav foreldes etter ett år. Foreldelsesfristen regnes fra dagen etter at postsendingen er innlevert til tilbyderen. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Lovforslaget inneholder også forslag til ansvarsbegrensing i § 29. Det foreslås at gjeldende rett videreføres, slik at tilbyder ikke er erstatningspliktig etter § 28 for tap, skade eller forsinkelse som skyldes feil eller forsømmelse fra den skadelidtes side, postsendingens beskaffenhet, mangelfull emballering eller forhold og følger som tilbyder ikke kunne unngå eller avverge. Det foreslås videre klargjort at tilbyder ikke er ansvarlig for følgeskader. I tillegg foreslås at partene skal stå fritt til å avtale bedre ordninger for bruker.

9.4.3 Høringsinstansenes syn

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet støtter forslaget om ikke å videreføre ordningen om erstatning for uregistrerte postsendinger. Når det gjelder registrerte postsendinger påpekes at forslaget til foreldelsesfrist på ett år kan reise spørsmål om når en forsinket postsending må anses som tapt. Dette gjelder i tilfeller det ikke er betalt særlig vederlag for rask fremsendelse, eller at postsendingen skal være levert innen et gitt tidspunkt eller periode. Hensynet til sluttbruker kan tale for at det presiseres i bestemmelsen når en forsinket postsending skal anses som tapt. Det vises som eksempel til at vegfraktavtaleloven § 27 annet ledd har en bestemmelse som fastslår at godset skal anses forsinket når faktisk befordringstid overstiger hva som etter forholdene ville være rimelig å innrømme en omsorgsfull fraktfører. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet foreslår videre at det tas inn i postloven en tilsvarende formulering som i vegfraktavtaleloven § 31 første ledd: «Er godset ikke utlevert innen 30 dager etter utløpet av den avtalte utleveringsfrist eller – om slik frist ikke er avtalt – innen 60 dager etter at fraktføreren overtok godset, kan den berettigede kreve at fraktfører skal være ansvarlig for godset som om det var tapt.»

Posten støtter i hovedsak forslaget og en lovfesting av erstatningsplikt begrenset til registrerte postsendinger. Posten er enig i at uregistrerte postsendinger ikke lenger bør være erstatningsberettiget, og at dette klart bør fremgå av selve bestemmelsen. Posten mener videre at bestemmelsen vil være en relevant rammebetingelse for alle tilbydere, og ha en preventiv effekt slik at verdifulle gjenstander ikke sendes som uregistrerte postsendinger. Videre støtter Posten forslaget om foreldelsesfrist på ett år regnet fra dagen etter postsending er levert til tilbyder, samt tilbyders rett til å tilby erstatning utover de lovfestede kravene.

PostNord mener at bestemmelsen bør avgrenses mot pakker og lettgods, da dette allerede reguleres av markedet og transportlovgivningen.

9.4.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i at det vil være hensiktsmessig å presisere i § 28 om erstatning for tap, skade og forsinkelse, når en forsinket registrert postsending skal anses som tapt av hensyn til bruker. En slik bestemmelse kan fastsettes i forskrift med hjemmel i § 28 siste ledd.

Når det gjelder Postens forslag om at det bør fremgå klart av selve lovteksten at uregistrerte postsendinger ikke omfattes av erstatningsbestemmelsen, mener departementet at dette allerede fremgår motsetningsvis av forslagets første ledd, jf. ordlyden om at bestemmelsen kun omfatter registrerte postsendinger. Departementet er ikke enig i PostNords forslag om at bestemmelsen bør avgrenses mot pakker og lettgods.

Departementet mener at en slik avgrensning vil være uheldig for brukerne. Departementet viser til at gjeldende vegfraktavtalelov eksplisitt avgrenser mot Postens virksomhet, og at denne avgrensningen foreslås utvidet til å gjelde alle virksomheter som omfattes av ny postlov.

9.5 Taushetsplikt

9.5.1 Gjeldende rett

Gjeldende postlov av 1996 regulerer taushetsplikten i § 13, som i hovedsak videreførte § 8 i postloven fra 1928. Historisk sett har taushetsplikten i postloven hovedsaklig knyttet seg til postsendingens innhold, i tillegg til en grunnleggende plikt for tilbyder til å beskytte informasjon om brukerne av posttjenesten. Tradisjonelt har det først og fremst vært skriftlig, individuell kommunikasjon som har vært ansett som spesielt viktig å sikre. Innholdet i postsendingen skulle ikke komme uvedkommende til kunnskap. Spesielt viktig er dette for postsendinger som blir innlevert tilbyder anonymt i innsamlingsbokser eller liknende, uten registrering eller annet bevis for innlevering.

Formålet med taushetsbestemmelsen er å forebygge at uvedkommende får kjennskap til andres personlige forhold eller forretningsforhold gjennom bruk av tilbud som går inn under lovens virkeområde.

Taushetsplikten i postloven gjelder tilbyder og enhver som utfører arbeid eller tjeneste for denne og alle postsendinger som formidles med utgangspunkt i slik virksomhet.

9.5.2 Nærmere om lovforslaget

Departementet anser det som viktig å videreføre visse grunnleggende krav til taushetsplikt for tilbydere av posttjenester. Krav til taushetsplikt foreslås tatt inn i § 30.

Tradisjonell postvirksomhet kjennetegnes av at formidling av postsendinger skjer ved anonym innlevering fra avsender og at postsendingene ikke blir individuelt kontrollert eller registrert, i motsetning til registrerte postsendinger. For slik anonym formidling av adresserte og uregistrerte postsendinger er det et særlig behov for å fastsette grunnleggende krav til konfidensialitet i lovs form. Det foreslås at taushetsplikten videreføres for alle tjenester, postnett og postsendinger. Departementet har vurdert, men ser ingen grunn til å begrense plikten etter postloven til kun leveringspliktige tjenester. Grunnen til dette er at det ansees viktig at også tilbyder som ikke er leveringspliktig, har plikt til å opprettholde taushet om brukers personlige forhold eller forretningsforhold som denne får kjennskap til gjennom bruk av vedkommende tilbyders posttjeneste.

Tolkningsutfordringer som har fremkommet i forbindelse med gjeldende bestemmelse om taushetsplikt er søkt klargjort i forslag til ny bestemmelse med merknader. Spesielt gjelder dette hvor grensene for taushetsplikten går med tanke på å gi opplysninger til andre myndigheter i medhold av lov, og andre som i medhold av lov skal ha tilgang til opplysninger. Det skilles i første ledd mellom bruk av posttjenester og brukernes forretningsmessige eller private forhold på den ene side, og innholdet i postsendingen på den annen side. Det legges opp til strengere vern av innholdet i postsendinger enn tilgang til informasjon i de to førstnevnte tilfellene, jf. tredje ledd i forslaget.

Departementet foreslo i høringen å ikke videreføre den særegne presisering om at taushetsplikten ikke er til hinder for at politiet kan få adgang til å undersøke om postsendinger inneholder narkotika, uten å åpne postsendingen. Etter høringsrunden ser departementet at det likevel er behov for denne presiseringen og foreslår derfor at den opprettholdes. Regelen gir ikke uttrykk for et selvstendig hjemmelsgrunnlag for tvangsinngrep og må sees i sammenheng med annen regulering.

9.5.3 Høringsinstansenes syn

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår at gjeldende postlov § 13 tredje ledd, om at taushetsplikten ikke er til hinder for at politiet undersøker om postsendinger inneholder narkotika uten å åpne den, videreføres i forslaget til ny postlov. Justis- og beredskapsdepartementet mener det bør videreføres en eksplisitt hjemmel i postloven for politiet til å undersøke postsendinger for narkotika og farlige stoffer.

Kripos og Politidirektoratet mener dagens bestemmelse gir politiet en undersøkelsesadgang som er uavhengig av om det foreligger noen mistanke i det enkelte tilfelle. Kripos og Politidirektoratet mener det er viktig at taushetsplikten etter postloven ikke er til hinder for politiets mulighet til å undersøke postsendinger uten å åpne dem, og at dette videreføres også i ny postlov. Et slikt behov understøttes av at politiet i økende grad opplever at nye psykoaktive stoffer (narkotika) sendes som postforsendelser. Politidirektoratet understreker betydningen av at hjemmelen også bør dekke kontroll med bombekjemikalier.

Kripos mener det må presiseres at kode 6-opplysninger (Strengt fortrolig) ikke skal utleveres fra tilbyder til offentlig myndighet. Personer med adressesperre kode 6 er oppført med en adresse som tilhører Kripos hos offentlige myndigheter. Kripos videresender post til den reelle adressen og kan bistå offentlige myndigheter med å få kontakt med personer med adressesperre kode 6, og kan eventuelt utlevere adressen dersom det skulle foreligge særlige behov. Kripos mener det bør tydeliggjøres at slike adresser må behandles særskilt strengt, og at det ikke gis en generell tilgang til slike opplysninger hos tilbyder.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet anbefaler at ordlyden i første ledd nr. 3 begrenses til å gjelde «noens personlige opplysninger», eventuelt også opplysninger om «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold» etter mønster av forvaltningsloven. Det vil da kunne trekkes på en vid praksis ved fortolkning av bestemmelsen. Når det gjelder forslaget om at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at opplysninger etter første ledd nr. 3 gis til annen myndighet i medhold av lov, anser Nasjonal kommunikasjonsmyndighet det som en fordel at politiets tilgang sikres på denne måten, men viser til at det er et stort antall andre myndigheter som har hjemler som gir unntak fra taushetsplikt. Flere av disse hjemlene er vide og med en relativt uavklart rekkevidde. Det anbefales derfor enten at bestemmelsen eksplisitt begrenses til å gjelde politi og påtalemyndighet, alternativt at det utredes og eksemplifiseres i merknadene til loven hvilke myndigheter og hjemler som det vises til.

Videre mener Nasjonal kommunikasjonsmyndighet det kan oppstå tolkningstvil om en opplysning skal anses som å gjelde «bruk» av posttjeneste, jf. nr. 1, eller om avsender og mottaker selv, jf. nr. 3. Dette vil være en praktisk problemstilling, siden opplysninger etter nr. 1 vil kreve departementets samtykke før utlevering til myndigheter med hjemmel i lov, jf. straffeprosessloven § 118, mens det foreslås at dette ikke skal være nødvendig for opplysninger omfattet av nr. 3, jf. tredje ledd. For eksempel nevnes «poste restante» i merknadene som et eksempel på opplysninger etter nr. 3, noe som etter ordlyden like gjerne kan omfattes av nr. 1 om «bruk». Det anbefales at sondringen mellom § 31 første ledd nr. 1 og nr. 3 klargjøres i merknadene til den endelige bestemmelsen. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet viser til at det vil være nødvendig for tilbyder å benytte opplysningene etter første ledd nr. 1 i sin kjernevirksomhet, selve postformidlingen. Det foreslås at taushetsplikten avgrenses mot lovlige behandlingsformål, og at det presiseres når tilbyder selv kan behandle informasjonen.

Posten viser til at gjeldende bestemmelse om taushetsplikt har bydd på tolkningsutfordringer, og mener det bør fremgå av forarbeidene hvor grensene skal gå etter den nye loven. Det bør være så klart som mulig for tilbydere hvilken informasjon som er omfattet av taushetsplikten, og det er viktig å klargjøre hvilke opplysninger som i utgangspunktet omfattes av taushetsplikten. Det bør videre klargjøres hvilke myndigheter som kan gis informasjon, samt hvilke opplysninger som omfattes. Det ønskes også en klargjøring av tilbyders risiko for medvirkningsansvar for straffbare forhold, for eksempel dersom Postens produksjons- og distribusjonsnett benyttes til distribusjon/omsetning av narkotika, og en eller flere av de ansatte forstår dette. Tilbyders taushetsplikt kan i disse tilfeller komme i konflikt med plikten til å varsle politiet om slike forhold. Posten mener det må presiseres at reservasjon mot utlevering av adresseinformasjon er taushetsbelagt informasjon, både at noen har reservert seg mot slik utlevering og selve adressen. Tilsvarende gjelder for hemmelig adresse. Posten viser videre til at unntaket i tredje ledd kun er for annen «myndighet» som har klar lovhjemmel. For eksempel vil advokater ikke omfattes. Dette er en snevrere unntaksbestemmelse enn dagens lov, og det bes om at det i merknaden til bestemmelsen redegjøres for begrunnelsen for dette. Posten mener det er uklart hva som ligger i at taushetsbelagte opplysninger ikke kan nyttes i egen virksomhet, og mener at det må være klart at tilbyder kan bruke opplysningene til det de er innhentet for, som for eksempel å distribuere post. Dersom hensikten med denne bestemmelsen er å begrense bruken og behandlingen av opplysningene til det som er formålet med innhentingen av opplysningene, er Postens syn at dette blir ivaretatt av personopplysningslovens bestemmelser, og at den således er overflødig i postloven. Denne setningen foreslås derfor tatt ut av loven.

PostNord mener bestemmelsen bør avgrenses til brevpost og at taushetsplikten i forhandlingsforhold mellom tilbydere ikke bør lovreguleres.

9.5.4 Departementets vurdering

Når det gjelder høringsinnspillet fra Justis- og beredskapsdepartementet, Kripos og Politidirektoratet om videreføring av gjeldende postlov § 13 tredje ledd som fastsetter at taushetsplikten ikke er til hinder for at politiet undersøker om postsendinger inneholder narkotika uten å åpne den samt utvide bestemmelsen til å omfatte bombekjemikalier mv., viser departementet til lovforslaget § 30 tredje ledd om at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger etter første ledd nr. 1 og 2 gis til annen myndighet med hjemmel i lov. Postlovens bestemmelse om taushetsplikt er ikke til hinder for at politiet skal kunne foreta de undersøkelser som eget regelverk gir adgang til. Departementet foreslår dessuten å videreføre en særskilt presisering av at taushetsplikten ikke er til hinder for politiets adgang til å undersøke om postsendinger inneholder narkotika og bombekjemikalier mv. uten å åpne den. Ordlyden angir ikke i seg selv en selvstendig inngrepshjemmel for politiet, men åpner for at politiet kan tilegne seg opplysninger når de har hjemmel i annen lovgivning for å foreta kontrollundersøkelser.

Departementet er enig med Kripos i at det bør presiseres at adresseinformasjon som er gradert «strengt fortrolig» ikke skal utleveres til offentlig myndighet etter tredje ledd. Departementet foreslår i tillegg at det i bestemmelsen presiseres at adresseopplysning som er gradert etter Beskyttelsesinstruksen er taushetsbelagt.

Departementet er enig med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i at ordlyden i første ledd nr. 3 om at taushetsplikten omfatter «opplysninger om avsender og mottaker» bør presiseres, og at forholdet mellom nr. 1 og 3 bør klargjøres. Høringsforslaget foreslås derfor endret. Videre er departementet enig i at det bør presiseres i bestemmelsens første ledd at taushetsplikten avgrenses mot lovlige behandlingsformål, og foreslår at dette inntas i bestemmelsen.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet har anbefalt at bestemmelsen enten eksplisitt begrenses til å gjelde politi og påtalemyndighet, eller at det utredes og eksemplifiseres i merknadene hvilke myndigheter og hjemler som det vises til i bestemmelsens tredje ledd. Departementet har forståelse for at problemstillingen reises, spesielt siden dette har vært en problemstilling når det gjelder andre myndigheters tilgang til taushetsbelagt informasjon på ekom-området. Dette er imidlertid ikke direkte sammenlignbart med postmarkedet. Etter departementets syn vil Nasjonal kommunikasjonsmyndighets forslag innebære en innskrenkning av gjeldende rett på postområdet. Problemstillingen har ikke vært hørt, og det vil kunne få utilsiktede konsekvenser om en slik begrensing inntas nå uten at andre myndigheter har fått anledning til å uttale seg om dette.

Posten har bedt om klargjøring av grensene for taushetsplikten opp mot plikten til å varsle politiet når tilbyder, eller noen som utfører arbeid eller tjeneste for tilbyder, har mistanke om at det foreligger straffbart forhold. Som eksempel nevnes tilfeller hvor tilbyders produksjons- og distribusjonsnett benyttes til distribusjon/omsetning av narkotika, og en eller flere av de ansatte forstår dette. Departementet mener taushetsplikten ikke vil være til hinder for at tilbyder kan varsle eller anmelde til politi og påtalemyndigheten når informasjon om straffbare forhold eller mistanke om dette tilflyter tilbyder. Det understrekes imidlertid at tilbyder ikke har noen undersøkelsesplikt for å avdekke straffbare forhold.

Departementet er enig med Posten i at det bør presiseres i hvilken grad reservasjon mot utlevering av adresseinformasjon er taushetsbelagt informasjon, og foreslår dette. Tilbyders taushetsplikt vil dermed først og fremst gjelde overfor allmennheten når det gjelder avtalebasert reservasjon, og vil omfatte både adresse og opplysninger om at en person har reservert seg mot utlevering av adresseinformasjonen. Når det gjelder adresseopplysninger som er gradert «strengt fortrolig» etter Beskyttelsesinstruksen foreslås disse underlagt særskilt tilgangsbegrensning.

Posten har videre påpekt at unntaket fra taushetsplikten i tredje ledd, om at opplysninger kan gis annen myndighet i medhold av lov, er en snevrere unntaksbestemmelse enn gjeldende lov. Posten mener at avgrensing innebærer at private foretak eller privatpersoner som representerer andre, for eksempel advokater, ikke omfattes. Departementet mener at tilbyders taushetsplikt etter første ledd nr. 1 og 2 ikke vil være til hinder for utlevering av taushetsbelagt informasjon i henhold til fullmakt gitt i medhold av lov. Dette kan gjelde for eksempel oppnevnte bostyrere, verger eller andre innenfor fullmaktens rammer. Det avgjørende for grensene til taushetsplikten vil i slike tilfeller være rekkevidden av fullmakten.

9.6 Politiattest

9.6.1 Gjeldende rett

Bestemmelsen er ny. Postloven gir i dag ikke hjemmel for utstedelse av politiattest til bruk for vandelskontroll og vurdering av egnethet i forbindelse med ansettelser hos posttilbyder.

Forslaget om politiattest er forankret i lov 28. juni 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politi og påtalemyndigheten (politiregisterloven) og forskrift 20. september 2013 nr. 1097 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterforskriften). Politiregisterloven endret rettstilstanden på flere områder. Hvilken type politiattest som kreves, og om attesten eventuelt skal være avgrenset eller utvidet må fremgå av det aktuelle hjemmelsgrunnlaget i spesialloven.

9.6.2 Nærmere om lovforslaget

Under departementets arbeid med ny postlov fremholdt blant annet Posten behov for å kunne innhente politiattest ved nyansettelse, som et verktøy for å treffe riktig ved ansettelser i en bransje som er personalintensiv, og som i stor grad er avhengig av samfunnets tillit. Departementet anser det som viktig at brukere og kunder har tilstrekkelig tillit til at tilbyder, som betrodd tredjepart, gjør det som er mulig for å ivareta sikkerheten for postsendinger og infrastruktur. I høringen foreslo derfor departementet at tilbyder skal kunne få fremlagt ordinær politiattest før ansettelse av nye medarbeidere. Departementet foreslo i tillegg at tilbyder ved ansettelse i særlig betrodde stillinger kan kreve fremlagt utvidet og uttømmende politiattest. Fremleggelse av ordinær politiattest foreslås kun som et obligatorisk krav før ansettelse i stillinger som innebærer behandling av eller tilgang til postsendinger. Rene administrative stillinger og stillinger innenfor salg, markedsføring med videre faller således utenfor bestemmelsens virkeområde, slik at det ikke vil være anledning å kreve fremlagt politiattest for denne type stillinger. I utlysningsteksten til stillingen skal det klart fremgå om det vil bli avkrevd fremleggelse av politiattest ved tilbud om stillingen.

Det skilles i lovforslaget § 31 om politiattest mellom tilfeller hvor det skal kreves ordinær politiattest etter politiregisterloven § 40 og tilfeller hvor det kan kreves uttømmende og utvidet politiattest etter politiregisterloven § 41. Ordinær politiattest skal kreves før ansettelse i alle stillinger som medfører behandling av postsendinger, mens uttømmende og utvidet politiattest kan kreves fremlagt ved ansettelse i stillinger som innebærer et spesielt sikkerhets- eller lederansvar. I sistnevnte tilfeller tenkes spesielt på stillinger som har funksjoner eller oppgaver som kan være spesielt kritiske ut fra et samfunnssikkerhetsperspektiv slik som stillinger med sentrale sikkerhetsrelaterte gjøremål i organisasjonen, men kan også gjelde lederstillinger for personell som det kreves ordinær obligatorisk politiattest av ved ansettelse. Vurderingen av om en stillingskategori forutsetter politiattest er av generell karakter basert på stillingens innhold, og ikke den enkelte stillingsutlysning isolert sett. Generelt skal altså samme type stillingsinnhold underlegges samme type krav med hensyn til eventuell fremleggelse av politiattest.

Eventuelle opplysninger som skal fremkomme i attesten er begrenset til straffebud som kan ha betydning for tilbyders evne til å ivareta verdier i tilbyders varetekt, samt konfidensialitet og sikkerheten i postnettet. Etter departementets syn er det viktig å ikke favne videre enn strengt nødvendig med hensyn til straffebud som skal omfattes i attesten. Innretningen på de relevante straffebudene har sin begrunnelse i en tilbyders kjernevirksomhet, og favner typisk vinningskriminalitet, narkotikakriminalitet, organisert kriminalitet, terrorhandlinger eller voldelige sammenslutninger med et politisk formål. Den nærmere konkretiseringen og utdypingen av stillingskategorier og hvilke straffebestemmelser som skal omfattes av politiattesten innenfor disse rammene vil bli nærmere konkretisert i forskrift. Departementet har vurdert spørsmålet om hvilke konsekvenser en anmerkning på politiattest eventuelt burde ha, og har kommet til at dette bør være opp til virksomheten selv å vurdere. Reglene om at en tilbyder skal eller kan kreve fremlagt politiattest, sier i seg selv ikke noe om hvilken vekt arbeidsgiver skal legge på de opplysningene som fremkommer. Forslaget til bestemmelse setter således ikke noen rettslig skranke for hva tilbyder skal legge vekt på. Politiattest skal tjene som et ekstra virkemiddel og et supplement til tilbyders sikkerhetsarbeid. Det vil fortsatt være tilbyders ansvar å ha gode rutiner og internkontrollsystemer for å ivareta et forsvarlig sikkerhetsnivå, herunder å forebygge kriminalitet i virksomheten.

9.6.3 Høringsinstansenes syn

Posten har lenge etterlyst en mulighet til å kunne kreve fremlagt politiattest som grunnlag for vandelskontroll ved ansettelser. Posten er positiv til forslaget om at det kan kreves uttømmende og utvidet politiattest for ansettelser i særlig betrodde stillinger. Posten uttaler videre: «Av merknadene fremgår det at begrepet «stilling» skal tolkes vidt og omfatte også vikarer og ekstravakter. Bestemmelsen er avgrenset til å gjelde tilbyders egne ansatte. Underleverandørers ansatte er dermed ikke omfattet. For Postens del innebærer det eksempelvis at butikkansatte som drifter Post i Butikk ikke omfattes.» Posten anbefaler likevel at ansatte/vikarer fra bemanningsbyråer omfattes av kravet dersom ansettelser er ment å ha en varighet på mer enn én måned, slik at det ikke åpnes for systematisk omgåelse ved å basere virksomheten på langsiktig innleie av ansatte. De fleste driftsenheter i Posten har i dag en liste over tilkallingsvikarer. Normalt vil vikarbehovet kunne løses ved å sikre at disse har vært gjennom en vandelskontroll. Ved uforutsett fravær kan det likevel hende at en vikar må innkalles utenfor denne listen på kort varsel i en bestemt del av landet. For å unngå at servicen til kundene blir lidende i slike akutte situasjoner anbefaler Posten at kravet om politiattest avgrenses til arbeidsforhold som er ment å ha en varighet på mer enn én måned. Når bestemmelsen er utformet som et obligatorisk krav er det spesielt viktig at den treffer riktig type stillinger. Begrepet «tilgang til postsendinger» som er benyttet i høringsforslaget er svært vidt, og det vil i tillegg være vanskelig å trekke en grense for hvilke stillingsgrupper dette omfatter. Ansatte som skal «behandle» postsendinger er derimot klarere definert. Posten anbefaler derfor at plikten avgrenses og defineres til å gjelde for dem som behandler postsendinger.

PostNord og Mediapost mener at kravet ikke står i forhold til hva som skal beskyttes, og bør begrenses til personale som håndterer verdipost. PostNord mener at det også kan omfatte personale som håndterer rekommanderte postsendinger.

Datatilsynet bemerker at det er viktig å ta hensyn til jobbsøkernes personvern. Ordlyden i forslaget åpner kun for at det innhentes politiattest ved tilbud om stilling, og altså ikke øvrige jobbsøkere, noe som er viktig sett fra et personvernperspektiv. En politiattest vil kunne inneholde sensitive personopplysninger i personopplysningslovens forstand, og kravene til sikkerhet og tilgangskontroll ved håndtering av sensitive personopplysninger må være i tråd med kravene i personopplysningsloven. Tilbyderne må kunne dokumentere at politiattest er innhentet, men selve attesten bør slettes etter at stillingen er besatt.

Justis- og beredskapsdepartementet mener at vilkåret om særlig betrodde stillinger er uklart, og det må reguleres mer konkret i postforskriften hva som er ment å ligge i vilkåret. Det er etter Justisdepartementets syn ikke tilstrekkelig at enkelte eksempler på særlig betrodde stillinger fremgår av merknaden til bestemmelsen.

Kripos mener at innhenting av ordinær politiattest ikke bør begrenses til de forhold som er opplistet i forslaget til bestemmelse. Det vises blant annet til at personer som er dømt for overtredelser omfattet av straffelovens kapittel 20 – 22 om forbrytelser med hensyn til familievold, forbrytelser mot den offentlige frihet og forbrytelser mot liv, legeme og helbred, ikke bør ha tilgang til utleveringspostkasser, befatning med behandling av eller tilgang til postsendinger. Videre er det på bakgrunn av opplysningenes art og potensielle skadeomfang viktig for Kripos at det kreves uttømmende og utvidet politiattest for samtlige ansatte som har befatning med kode 6- og kode 7-opplysninger.

Politidirektoratet uttaler at unntakene som oppstilles reduserer betydningen med hensyn til å minske risikoen for misbruk av stilling, og forutsetter videre at arbeidet er organisert slik at kun personell som har et klart tjenestlig behov får direkte tilgang til verdipost eller rekommanderte postsendinger eller får tilgang til nøkler til avlåste inngangsdører. For slikt personell mener direktoratet det bør vurderes å stille krav om uttømmende politiattest og plettfri vandel. Politidirektoratet er videre enig med Kripos i at kravet bør skjerpes, og at ordinær politiattest ikke bør begrenses til de forhold som er foreslått, men at man blant annet også må medta overtredelse etter straffelovens kapittel 20 – 22. Videre er direktoratet enig med Kripos i at det kreves uttømmende og utvidet politiattest for samtlige ansatte som har befatning med kode 6- og kode 7-opplysninger (adressesperre for trusselutsatte).

Postkom utrykker uenighet i et generelt krav til politiattest og begrunner dette med at når man har sonet sin straff, skal man hjelpes tilbake til samfunnet som en fullverdig borger. Postkom anfører videre at Posten hittil har klart seg uten en slik bestemmelse uten at det har skapt store problemer for virksomheten, og at dette eventuelt må drøftes mellom partene i bedriftene.

9.6.4 Departementets vurdering

Departementet deler ikke PostNord og Mediaposts vurdering om at kravet til politiattest i lovforslaget § 31 ikke står i forhold til hva som er beskyttelsesverdig, og at fremleggelse av slik attest kun bør begrenses til personale som håndterer rekommanderte postsendinger og verdipost. Begrunnelsen for kravet om politiattest er ikke begrenset til vern av materielle verdier, men skal også bidra til å hjelpe tilbyderne til å ivareta kravene til sikkerhet i virksomheten på en god måte. Obligatorisk fremleggelse av politiattest gjelder for et avgrenset utvalg av stillinger som medfører behandling av postsendinger. I tillegg kommer muligheten for å innhente politiattest ved ansettelse i stillinger som har et spesielt sikkerhets- eller lederansvar. Begge typer attester er nærmere avgrenset til utvalgte straffebud som kan ha betydning for kjernevirksomheten til tilbyder. Kravet til politiattest vil videre først bli utløst ved tilbud om stilling, samtidig som det vil være opp til tilbyder å vurdere betydningen av opplysningen som eventuelt fremkommer av politiattesten. I høringen foreslo departementet at også ansatte som hadde befatning med verdipost og rekommanderte postsendinger kunne avkreves utvidet og uttømmende politiattest. Men siden verdipost og rekommanderte postsendinger som hovedregel følger de ordinære poststrømmene, har departementet kommet til at en slik regel ville vært lite praktikabel og ville tilført lite med hensyn til ekstra sikring av verdipost og rekommanderte postsendinger. Etter departementets syn er det mer hensiktsmessig å se hen til sikkerhetssystemer og rutiner hos tilbyder. På denne bakgrunn foreslår departementet at det skal kreves ordinær politiattest av alle som behandler postsendinger, og at det gis en anledning til å kreve utvidet og uttømmende politiattest for ansatte som har sentrale stillinger knyttet til sikkerheten til postsendingene og postnettet generelt samt lederstillinger med ansvar for personell som det kreves obligatorisk politiattest av.

Departementet er enig i Postens vurdering om at det bør være tilstrekkelig at bestemmelsen omfatter stillinger som medfører behandling av postsendinger. Kriteriet om tilgang til postsendinger foreslås dermed tatt ut av ordlyden. Departementet merker seg at Posten er positiv til forslaget. En regel om at en tilbyder kan eller skal kunne kreve fremlagt politiattest setter ingen rettslig skranke i seg selv, med hensyn til hva tilbyder skal legge vekt på ved ansettelse. Selv om en politiattest er et ekstra verktøy, vil tilbyder uansett først og fremst ha det overordnede og selvstendige ansvar for å stå for utarbeidelse av og å opprettholde gode rutiner og systemer for å overholde pliktene etter postreguleringen.

Når det gjelder Datatilsynets bekymring for søkerens personvern, deler departementet disse synspunktene. Departementet anser imidlertid at dette hensynet er godt ivaretatt i politiregisterforskriften, hvor det finnes detaljerte regler om blant annet frister, saksbehandling, ansettelsesprosesser og sletting av data i slike saker. Politiregisterforskriften stiller for eksempel krav om at det skal foreligge et konkret tilbud om stilling før utstedelse av politiattest og at attesten skal tilintetgjøres når oppbevaring av denne ikke lenger er nødvendig for formålet, noe som etter departementets syn ivaretar søkernes personvern på en god måte.

Departementet er enig i Justis- og beredskapsdepartementets uttalelse om at kriteriet om særlig betrodde stillinger for utvidet og uttømmende politiattest er noe uklart, og eventuelt bør reguleres mer konkret i postforskriften. Departementet viser til at kravet i lovforslaget nå er innsnevret til å gjelde stillinger som vil inneha viktige sikkerhetsrelaterte oppgaver samt enkelte lederstillinger med ansvar for ansatte i stillinger hvor ordinær eller utvidet politiattest kreves. Dette vil typisk gjelde for stillinger som terminalsjefer, sentrale sikkerhetslederstillinger og ledere med personalansvar for arbeidstakere som det obligatorisk vil kreves ordinær politiattest av. Et eventuelt nærmere behov for konkretiseringer vil bli foretatt i forskrift.

Kripos og Politidirektoratet mener at ordinær politiattest også bør omfatte forbrytelser som familievold, forbrytelser mot den offentlige frihet og forbrytelser mot liv, legeme og helbred og at personer som er dømt for slike forhold ikke bør ha befatning med behandling av postsendinger eller utleveringspostkasser. Departementet viser til at forslaget er nytt i den forstand at det i gjeldende rett ikke er hjemmel for å innhente politiattest i tilknytning til ansettelser. Departementet har fokusert på straffebestemmelser som har størst betydning for kjernevirksomheten til tilbydere av posttjenester. Departementet viser til den Europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 nr. 2, hvoretter det ikke skal gjøres større inngrep i den enkeltes privatliv enn hva som er nødvendig for formålet. Dersom det på et senere tidspunkt skulle vise seg at bestemmelsen byr på vesentlige avgrensningsspørsmål eller ikke virker etter sin hensikt, vil departementet vurdere den på nytt. Dette gjelder også Kripos’ innspill om at det bør kreves uttømmende og utvidet politiattest for samtlige ansatte som har befatning med kode 6- og kode 7-opplysninger. Etter departementets syn vil tilbydernes utvelgelsesprosesser for de få personer dette gjelder, sammen med tilbyders oppfølgning, systemer og rutiner, være langt viktigere enn hva som fremkommer på politiattesten. Departementet vil eventuelt komme tilbake til Stortinget dersom det skulle vise seg å være en utfordring at politiattesten ikke er mer omfattende.

Når det gjelder uttømmende og utvidet politiattest vil det etter departementets syn være mest naturlig å begrense adgangen til å innhente slik attest i forbindelse med ansettelser i stillinger knyttet til viktige sikkerhetsrelaterte gjøremål eller stillinger med personalansvar for ansatte i stillinger det kreves ordinær obligatorisk politiattest av. Konkret vil dette typisk gjelde for stillinger som terminalsjef og andre lederstillinger som har sentrale oppgaver innenfor virksomhetens mest sentrale sikkerhetsarbeid. Tema for vurderingen om politiattest skal innhentes eller ikke skal uansett være av generell karakter, og gjelde grupper av ansatte. Samme type innhold i stilling skal underlegges samme type krav med hensyn til om det skal kreves fremleggelse av politiattest. Den nærmere konkretiseringen og utdypingen av stillingskategoriene og hvilke straffebestemmelser som skal omfattes av politiattesten, kan nærmere konkretiseres i forskrift.

Attesten kan etter politiregisterloven bare kreves ved tilbud om stilling. Nye eller oppdaterte opplysninger etter at politiattest er utstedt, kan videre bare kreves på visse vilkår, jf. politiregisterloven § 43. I tråd med politiregisterlovens system vil bestemmelsen kun gjelde for ansettelser etter at loven er trådt i kraft.