4 Nye aktører og tjenester

4.1 Betalingsfullmakttjenester

4.1.1 Gjeldende rett

Adgangen til å yte betalingstjenester er etter finansforetaksloven § 2-3 første ledd forbeholdt banker, kredittforetak, betalingsforetak og e-pengeforetak, samt finansieringsforetak som etter loven har tillatelse til å drive betalingstjenestevirksomhet i Norge. I tillegg har foretak med særskilt, begrenset tillatelse til å utføre pengeoverføringer, jf. § 2-10 tredje ledd, rett til å yte pengeoverføringer, se første ledd annet punktum. I medhold av finansforetaksloven § 2-3 annet ledd kan utenlandske kredittinstitusjoner, betalingsforetak og e-pengeforetak som etter finansforetaksloven «har adgang til å drive slik virksomhet», tilby betalingstjenester i Norge. Betalingstjenester er definert i finansavtaleloven § 11, og omfatter bl.a. inn/uttak av midler på betalingskonto, pengeoverføringer og betalingstransaksjoner.

Aktører som tilbyr betalingsinitieringstjenester/betalingsfullmakttjenester, dvs. påtar seg å initiere/iverksette betalingsoppdrag for andre, er ikke direkte regulert i norsk rett, og er som sådan ikke underlagt tilsyn eller krav om konsesjon. Det er følgelig heller ikke fastsatt andre virksomhetsregler for slike aktører.

Finansforetaksloven kapittel 3 inneholder blant annet bestemmelser om konsesjonsbehandling. Finansforetaksloven § 3-1 angir krav til søknad om tillatelse etter loven. Tredje ledd bokstav j angir at det i søknaden skal redegjøres for «hvordan betalingsforetak og e-pengeforetak skal sikre kundemidler».

Finansforetaksloven § 3-4 andre ledd angir minstekrav for kapital for e-pengeforetak og betalingsforetak. Nærmere regler om kapitalkrav for betalingsforetak er fastsatt i finansforetaksforskriften kapittel 14 del II.

Det følger av finansforetaksloven § 13-18 første ledd at betalingsmidler som foretakene har mottatt fra kunder, skal holdes atskilt og være identifisert på en slik måte at de ikke kan være gjenstand for tvangsfullbyrdelse for dekning av krav fra andre av betalingsforetakets fordringshavere, eller være garantert av et forsikringsforetak eller en bank som ikke tilhører samme konsern som betalingsforetaket.

4.1.2 Forventet EØS-rett

PSD 2 regulerer nye betalingstjenester og nye betalingstjenestetilbydere som skal kunne tilby betalingstjenester, såkalte tredjepartsaktører. Tredjepartsaktører kan deles inn i to kategorier: tilbydere av betalingsinitieringstjenester/betalingsfullmakttjenester og tilbydere av kontoinformasjonstjenester.

I PSD 2 defineres betalingstjeneste som én eller flere av de tjenester som angis i vedlegg I, se artikkel 4 nr. 3. Direktivets vedlegg I angir en liste over aktiviteter som utgjør betalingstjenester. «Payment initiation services», på norsk «betalingsinitieringstjeneste/betalingsfullmakttjeneste» er en ny type betalingstjeneste, se nr. 7.

Betalingsfullmakttjeneste defineres som en tjeneste for å initiere/iverksette betalingsordre på anmodning fra betalingstjenestebrukeren med hensyn til en betalingskonto hos en annen betalingstjenestetilbyder, se artikkel 4 nr. 15. Tjenesten går ut på å initiere/iverksette en betaling fra en betalingskonto, ved at aktøren får tilgang til betalerens opplysninger. Fortalen fremhever at betalingsmottaker kan ha tillit til at betalingen er initiert, slik at varen eller tjenesten kan leveres uten unødig forsinkelse, og gir forbrukere mulighet til å foreta kjøp på internett uten betalingskort, se avsnitt 29.

Tilbydere av slike tjenester er definert i direktivet artikkel 4 nr. 18 («payment initiation service provider», forkortet «PISP») som en betalingstjenestetilbyder som utøver virksomhet som angitt i vedlegg I nr. 7.

Foretak som ønsker å tilby betalingstjenester må som utgangspunkt ha tillatelse som betalingsforetak innen det begynner sin virksomhet, jf. direktivet artikkel 11 nr. 1.

Direktivet inneholder regler om hvilke krav som må være oppfylt for at et foretak skal kunne få tillatelse som betalingsforetak, se artikkel 5. Direktivet fastsetter i artikkel 5, jf. artikkel 11, krav til dokumentasjon som skal sendes inn ved søknad om tillatelse som betalingsforetak.

Medlemsstatene skal etter direktivet artikkel 5 nr. 2 kreve at foretak som søker om tillatelse til å tilby betalingsfullmakttjeneste som definert i direktivet vedlegg I nr. 7, skal ha ansvarsforsikring som dekker territoriet hvor de tilbyr tjenester, eller annen lignende garanti mot erstatningsansvar, for å sikre at de kan dekke deres ansvar.

Videre oppstiller PSD 2 krav til kapital. Artikkel 7 angir krav til startkapital på tidspunkt for meddelelse av tillatelse. Artikkel 7 bokstav b angir at betalingsforetak som tilbyr betalingsfullmakttjeneste, skal ha kapital som tilsvarer minst 50 000 euro.

Etter artikkel 8 nr. 1 skal betalingsforetakets kapitalgrunnlag ikke falle under beløpet angitt i artikkel 7. Det følger av artikkel 9 nr. 1 at betalingsforetak alltid skal ha ansvarlig kapital beregnet etter én av de tre angitte metodene i artikkelen. Det følger videre av bestemmelsen at foretak som tilbyr betalingsfullmakttjeneste eller kontoinformasjonstjeneste, eller begge, er unntatt fra kravet.

Medlemsstatene skal kreve at betalingsforetak som tilbyr betalingstjenester angitt i direktivet vedlegg I nr. 1 til nr. 6, skal oppfylle visse beskyttelseskrav, se artikkel 10. Bestemmelsen angir blant annet at betalingstjenestetilbydere skal beskytte midler som mottas for gjennomføring av betalingstransaksjoner. I direktivets fortale (avsnitt 35) er det understreket at betalings- og opplysningsfullmektiger, som kun tilbyr disse tjenestene, ikke innehar klientmidler. Det vil derfor være uforholdsmessig at de blir underlagt beskyttelseskrav. Samtidig fremheves viktigheten av at aktørene kan dekke sine plikter, og derfor bør være underlagt krav om å ha ansvarsforsikring eller annen lignende garanti.

PSD 2 angir flere plikter tilbyder av betalingsfullmakttjeneste er underlagt. Disse følger både av de privat- og offentligrettslige delene av direktivet. Direktivet inneholder bl.a. bestemmelser om sikkerhet, se artiklene 66 og 95–97.

4.1.3 Høringsutkastet

Finanstilsynet foreslår at betalingsinitieringstjenester/betalingsfullmakttjenester kalles «avtale om betalingsfullmakt». Når det gjelder innholdet i begrepet, uttaler Finanstilsynet i høringsnotatet punkt 2.3.1:

«Avtaler om betalingsfullmakt kan tilbys av dagens betalingstjenestetilbydere, samt en ny aktør som foreslås benevnt betalingsfullmektig. Tillatelse som betalingsfullmektig gir kun adgang til å yte avtaler om betalingsfullmakt, jf. definisjonen i PSD artikkel 4.18.»

Finanstilsynet har i høringsnotatet vurdert behov for endringer i angivelsen av hvilke aktører som kan utføre betalingstjenester. Etter Finanstilsynets vurdering er betalingsfullmektiger å anse som betalingsforetak etter finansforetaksloven § 2-10.

Finanstilsynet har vurdert hvilke plikter betalingsfullmektiger må underlegges, og uttaler blant annet følgende i høringsnotatet avsnitt 2.3.2:

«Betalingsfullmektiger skal på lik linje med andre betalingsforetak sende inn søknadsdokumenter som angitt i finansforetaksloven § 3-1, jf. punkt 2.3.4.1 om nye krav til søknad om tillatelse som betalingsfullmektiger også vil være underlagt. Finanstilsynet foreslår at betalingsfullmektiger, som ikke har rådighet over betalerens midler, unntas kravet i § 13-18 om sikring av klientmidler og således også kravet om dokumentasjon på sikring av klientmidler som følger av finansforetaksloven § 3-1 tredje ledd bokstav j. Se for øvrig eget punkt om krav til sikring av klientmidler nedenfor.

Betalingsfullmektiger må dokumentere at de oppfyller krav til startkapital og sende inn budsjett for de første tre år, jf. finansforetaksloven § 3-1 tredje ledd bokstav c og f. De bør imidlertid unntas fra finansforetaksloven § 14-17, jf. finansforetaksforskriften § 14-2 om ansvarlig kapital og derfor også unntas fra finansforetaksloven § 3-1 tredje ledd bokstav d om innsendelse av «foretakets kapital- og soliditetsforhold og prognose for finansiell stilling i hvert av de tre første år».

Finanstilsynet foreslår at betalingsfullmektigens plikt til å ha ansvarsforsikring eller tilsvarende garanti inntas i finansforetaksloven kapittel 3, med hjemmel for Finansdepartementet til å fastsette nærmere regler om kravene til forsikringen i tråd med de fremtidige anbefalingene fra EBA. Forsikringen skal dekke samtlige land hvor betalingsfullmektigen tilbyr sine tjenester. Finanstilsynet foreslår at betalingsfullmektigers krav til dokumentasjon for forsikring inntas i finansforetaksloven § 2-10 revidert annet ledd.»

Finanstilsynet har i høringsnotatet punkt 2.3.4 vurdert virksomhetsregler for betalingsforetak. Finanstilsynet har vurdert kapitalkrav, og foreslår at krav til startkapital for foretak som tilbyr avtale om betalingsfullmakt, tas inn i finansforetaksloven § 3-4 annet ledd bokstav b.

Når det gjelder krav til sikring av klientmidler for foretak som kun yter avtale om betalingsfullmakt, foreslår Finanstilsynet at «det presiseres at betalingsfullmektiger ikke omfattes av krav til sikring av klientmidler», og foreslår at dette tas inn i finansforetaksloven § 2-10 annet ledd. Videre foreslår Finanstilsynet at de unntas fra krav om dokumentasjon om sikring av klientmidler etter finansforetaksloven § 3-1 tredje ledd bokstav j.

Videre foreslår Finanstilsynet at forskriftshjemmel for ytterligere regulering av søknad om tillatelse tas inn i finansforetaksloven § 3-1 nytt femte ledd.

4.1.4 Høringsinstansenes merknader

Ingen av høringsinstansene går imot forslaget om å regulere de nye aktørene og tjenestene. Flere av høringsinstansene anser det som positivt at direktivet skal legge til rette for økt konkurranse, og at tredjepartsaktører blir underlagt regulering. Flere av høringsinstansene har hatt merknader til begrepsbruken og definisjoner i Finanstilsynets høringsnotat og utkast til regler, og har understreket behovet for samordning av begreper mellom de offentlig- og privatrettslige bestemmelsene som vil gjennomføre direktivet.

Advokatforeningen mener begrepsbruken bør legges tettere opp mot direktivet, og foreslår at det vurderes å bruke begrepene «betalingsinitieringstjeneste» og «kontoopplysningstjeneste» om henholdsvis «betalingsfullmakt» og «opplysningsfullmakt».

Datatilsynet går imot omskrivingen av betalingsinitieringstjeneste til avtale om betalingsfullmakt, og mener begrepet betalingsinitieringstjeneste bør brukes. Datatilsynet mener «avtale om (…) fullmakt» ikke er treffende, og viser til at fullmakt er en avtale om at en part kan representere en annen utad. Etter Datatilsynets forståelse av direktivet, er det ikke riktig at en betalingsfullmektig er en som kun yter avtale om betalingsfullmakt/betalingsinitieringstjeneste, og viser til at definisjonen i direktivet ikke krever at «man kun driver med betalingsinitieringstjeneste for å bli ansett som PISP». Datatilsynet mener at enhver betalingstjenestetilbyder som tilbyr betalingsinitieringstjeneste vil være en «PISP», også der foretaket tilbyr andre betalingstjenester. Videre viser Datatilsynet til at dersom betalingsinitieringstjeneste skal tilbys av noen i kraft av å være et betalingsforetak, kreves det konsesjon etter artikkel 11. Dersom foretaket kun vil tilby betalingsinitieringstjeneste, mener Datatilsynet at man må «søke om tillatelse til å opptre som betalingsforetak, men det lempes noe på enkelte krav. I en slik situasjon vil betalingsforetaket være en ren PISP fordi man bare tilbyr den formen for betalingstjeneste som er betalingsinitieringstjeneste». Datatilsynet uttaler videre at tilsvarende synspunkter gjør seg gjeldende i relasjon til opplysningsfullmektiger.

Electronic Money Association (EMA) fremhever betydningen av å sikre at de nye aktørene blir korrekt identifisert som autorisert, og registrert etter at de har fått tillatelse, slik at de kan få tilgang til opplysninger fra betalingskonto («payment account data»). EMA har en merknad om tjenester som tilbys i dag, og som vil kunne falle inn under PSD 2s anvendelsesområde ved en bred definisjon av de nye betalingstjenestene.

Videre uttrykker EMA bekymring for at kravet om ansvarsforsikring kan hindre markedstilgang for aktørene fordi markedet for slike tjenester er svært begrenset og skape et forvridd marked dersom kostnadene er betydelige, fordi kravet i realiteten vil innebære en ekstra transaksjonskostnad for aktørene sammenlignet med kredittinstitusjoner. EMA mener tilsynsmyndigheten bør definere omfanget av risikoen som skal forsikres, og at risikoen defineres snevert nok til at forsikringsleverandører kan vurdere dette og tilby egnet dekning. Uten en slik spesifisering mener EMA at forsikringsleverandører vil ha begrenset mulighet til å tilby egnete forsikringer, eller vil bli svært kostnadskrevende. Dersom ansvarsforsikring kun blir tilgjengelig til en høy kostnad, bør nasjonale tilsynsmyndigheter vurdere tilgjengelige tiltak for å avhjelpe ulikheter mellom kredittinstitusjoner og andre betalingstjenestetilbydere. Videre ønsker EMA veiledning om kjennetegn for sammenlignbare garantier. I tillegg anfører EMA at betalingsforetak («PIs») og e-pengeforetak («EMIs) bør unntas kravet om å ha ansvarsforsikring når de tilbyr tredjepartstjenestene, fordi de er underlagt krav om sikring av midler («own funds requirements»).

Finans Norge mener «betalingsfullmektig» bør defineres i finansforetaksloven, og viser til at betalingsfullmektiger skal reguleres av denne loven.

Etter Finans Norges forståelse av direktivet, skal en betalingsfullmektig til enhver tid ha kapital tilsvarende minst 50 000 euro. Finans Norge viser blant annet til direktivet artikkel 7 nr. 1 bokstav b og 8. Finans Norge mener kapitalkravet må inntas i finansforetaksforskriften.

Finans Norge mener artikkel 96 nr. 1 annet ledd gjelder informasjon til brukerne generelt, og ikke er et krav om betalingsfullmektigers plikter til å informere den enkelte kunde. Videre mener Finans Norge det er en fordel om alle informasjonsforpliktelser samles i finansavtaleloven, slik at det blir enklere for kunden å se om finansforetakene oppfyller sine informasjonsforpliktelser.

Finansforbundet anser det som positivt at nye aktører som etablerer seg, må søke om konsesjoner og tillatelse på like vilkår og betingelser som eksisterende institusjoner. Videre fremhever forbundet at kundenes rettigheter og vern av opplysninger blir ivaretatt.

Forbrukerrådet fremhever viktigheten av at sikkerheten ivaretas, og at forbrukernes interesser blir sikret best mulig, og uttaler at disse hensynene synes å bli ivaretatt i Finanstilsynets forslag. Forbrukerrådet savner et tydeligere fokus på forbrukersikkerhet når det gjelder betalingsmetoder som benyttes i dag.

Justis- og beredskapsdepartementet har en merknad om begrepene «betalingsfullmektig» og «opplysningsfullmektig», «betalingsinitieringstjenester» og «kontoopplysningstjenester». Etter Justis- og beredskapsdepartementets forståelse er ikke begrepene forbeholdt foretak som kun har tillatelse til å yte slike tjenester, det vil si at begrepene brukes som betegnelse på den tjenesteyteren som yter slike tjenester, uavhengig av om foretaket også har tillatelse til å yte andre typer betalingstjenester. Videre mener Justis- og beredskapsdepartementet det vil være uheldig om finansforetaksloven og finansavtaleloven bruker samme begreper, men med forskjellig meningsinnhold.

Norges Bank fremhever at PSD 2 legger til rette for innovasjon og konkurranse, og fremhever at krav til aktørene gjennom PSD 2 bidrar til at fintech-utviklingen skjer innen regulerte rammer som ivaretar sikkerheten i betalingssystemet. Etter Norges Banks syn, vil de nye tjenestene trolig få stor betydning for betalingssystemet, og aktørbildet, risiko, konkurransen og effektiviteten i betalingssystemet kan påvirkes.

Payr stiller spørsmål om hvordan «krav og kostnader som i dag er pålagt finansinstitusjoner, banker mv. og som i utkastet vil pålegges opplysnings- og betalingsfullmektige, skal reguleres i norsk rett».

Skatteetaten har merknader knyttet til etatens tilgang til grunnlags- og kontrolldata og rapportering til Valutaregisteret. Skatteetaten gir uttrykk for at det er risiko for redusert kvalitet på rapporteringen til valutaregisteret. Skatteetaten uttaler blant annet i sin høringsuttalelse:

«Siden innføringen av det første betalingstjenestedirektivet i 2010 har vi sett en stor økning i bruken av betalingstjenestetilbydere hvor midler fra utenlandske konti overføres til «interims- eller klientkonto» i Norge for deretter å bli splittet opp og overført til den norske mottakeren. Overføringen av midler til interims- eller klientkontoen skjer ofte «i bulk» og det er kun denne transaksjonen som rapporteres til valutaregisteret. Vi antar at de nye tjenestene på tilsvarende vis vil kunne føre til endringer av hvordan transaksjoner gjennomføres og fremgår av Valutaregisteret, herunder kort som utstedes av andre enn kontotilbyder.»

4.1.5 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering er den lovtekniske løsningen som fremgår av Finanstilsynets utkast, hensiktsmessig tilpasset gjeldende regelverk. I likhet med Finanstilsynet, legger departementets lovforslag opp til at de mer detaljerte reglene for foretak som tilbyr betalingsfullmakttjeneste, bør fastsettes i forskrift. Denne tilnærmingen synes også å ha bred støtte hos høringsinstansene.

Når betalingsfullmakttjenester vil omfattes av finansavtalelovens definisjon av betalingstjenester, vil tredjepartsaktørene som tilbyr slike avtaler, falle inn under finansforetakslovens definisjon av betalingsforetak, jf. finansforetaksloven § 2-3 jf. § 2-10. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til Finanstilsynet vurdering om at det ikke er behov for å gjøre endringer i angivelsen av hvilke aktører som kan tilby betalingstjenester i finansforetaksloven § 2-3 hva gjelder betalingsfullmektiger. Dette innebærer at gjeldende regler om bl.a. krav om konsesjon mv. kommer til anvendelse.

Høringsinstansene har i all hovedsak vært positive til regulering av tredjepartsaktørene. I høringen er det flere høringsinstanser som har hatt merknader til begrepsbruken, og til Finanstilsynets oversettelse av begrepene som brukes i direktivet.

Departementet foreslår å anvende begrepene betalingsfullmakttjeneste og betalingsfullmektig om henholdsvis «payment initiation services» og «payment initiation service provider», se direktivet artikkel 4 nr. 15 og nr. 18. Departementet viser til forslag til endring av finansforetaksloven § 2-10 annet ledd.

Departementet har vurdert merknadene om at begrepsbruken bør knyttes tettere opp mot direktivet. Departementet fremhever at definisjonene vil være i samsvar med definisjonene som følger av direktivet, selv om det er valgt andre begreper. Med betalingsfullmektig menes en virksomhet som tilbyr betalingsfullmakttjeneste i samsvar med definisjonen i direktivet artikkel 4 nr. 18.

Når det gjelder merknadene fra høringsinstansene om innholdet av begrepene, og Finanstilsynets begrepsbruk som gjengitt ovenfor, er det etter departementets oppfatning ikke nødvendig å reservere begrepet «betalingsfullmektig» for aktører som kun har tillatelse til å tilby betalingstjenesten betalingsfullmakttjeneste. Departementet slutter seg til Finanstilsynets forståelse om at betalingstjenesten også kan tilbys av aktører som tilbyr andre betalingstjenester, og som har tillatelse til det. Videre fremhever departementet at direktivet kan inneholde regler som skal gjelde for aktører som kun tilbyr betalingsfullmakttjeneste, eller at visse krav ikke skal gjelde for dem. I så fall mener departementet det er hensiktsmessig at det i disse tilfellene angis at bestemmelsene kun gjelder for slike aktører, eller at det angis at de er unntatt.

Departementet har vurdert merknaden fra Finans Norges om at definisjonen av betalingsfullmektig bør fremgå av finansforetaksloven. Departementet finner ikke grunn til å innta en definisjon av betalingsfullmektig i finansforetaksloven. Departementet bemerker at definisjonene vil fremgå av bestemmelser som hører under Justis- og beredskapsdepartementet.

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurderinger om at overordnete krav til tilbyder av betalingsfullmakttjeneste fremgår av finansforetaksloven. Detaljerte bestemmelser om organisering og virksomhet vil fremgå av forskrift. Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering om at nærmere krav til søknad kan inntas i forskrift. Ingen av høringsinstansene går imot forslaget. Departementet finner grunn til å fremheve at finansforetaksloven § 2-10 fjerde ledd, som blir nytt femte ledd, gir departementet adgang til å fastsette nærmere regler om betalingsforetak, som inkluderer tilbyder av betalingsfullmakttjeneste.

Videre foreslår departementet at tillatelse for å tilby betalingsfullmakttjeneste kun kan gis dersom foretaket har ansvarsforsikring som dekker det geografiske området hvor foretaket driver virksomhet, eller har annen lignende garanti som dekker erstatningsansvar som kan oppstå som følge av virksomheten. Departementet viser til at PSD 2 artikkel 5 nr. 2 krever at foretak som søker om tillatelse for å tilby betalingsfullmakttjeneste, skal ha ansvarsforsikring som dekker de territorier der de tilbyr sine tjenester, eller stiller annen lignende garanti til dekning av eventuelle krav mot virksomheten. Departementet slutter seg i hovedsak til Finanstilsynets forslag, men foreslår en noe annen ordlyd, slik at det fremgår at virksomhet som tilbyr betalingsfullmakttjeneste, skal ha ansvarsforsikring eller annen lignende garanti. Direktivet krever at «undertakings» skal ha ansvarsforsikring eller annen lignende garanti. Av hensyn til å oppnå fullt samsvar med direktivet, som er et fullharmoniseringsdirektiv, mener departementet at den norske gjennomføringsbestemmelsen bør legges nært opp til direktivets ordlyd. Departementet finner grunn til å fremheve at den europeiske banktilsynsmyndighet, EBA, har utarbeidet retningslinjer for å fastsette minimumsbeløp for ansvarsforsikring eller annen lignende garanti, i samsvar med PSD 2 artikkel 5 nr. 4.1 Departementet viser til forslag til endring av finansforetaksloven § 2-10 annet ledd.

Når det gjelder krav til dokumentasjon for forsikring, er det etter departementets vurdering hensiktsmessig at et slikt krav inntas i forskrift. Departementet foreslår en forskriftshjemmel for departementet til å fastsette regler om ansvarsforsikringen eller annen lignende garanti, herunder om beregning av minimumsbeløpet, se lovforslaget § 2-10 annet ledd siste punktum.

Videre foreslår departementet at foretak som tilbyr betalingsfullmakttjeneste, skal ha startkapital som minst svarer til 50 000 euro, se forslag til endring av finansforetaksloven § 3-4 annet ledd bokstav b. Når det gjelder Finans Norges merknad om at betalingsfullmektiger til enhver tid skal ha kapital som svarer til minst 50 000 euro, og at kapitalkravet bør inntas i forskrift, bemerker departementet at Finanstilsynet har foreslått at nærmere regler om kapitalkrav inntas i forskrift. Ingen av høringsinstansene går imot forslaget. Videre bemerker departementet at høringsinnspill til utformingen av forskriftsbestemmelser vil bli vurdert i forbindelse med utforming av utfyllende regler.

Videre slutter departementet seg til Finanstilsynets forslag om å unnta foretak som kun tilbyr betalingsfullmakttjeneste, fra finansforetaksloven § 3-1 tredje ledd bokstav d om redegjørelse for «foretakets kapital- og soliditetsforhold og prognose for finansiell stilling i hvert av de tre første år», og fra kravet i finansforetaksloven § 13-18 om sikring er kundemidler. Departementet viser til at direktivet artikkel 10 angir at bestemmelsen ikke gjelder for foretak som tilbyr betalingsfullmakttjeneste. I tillegg er departementet enig med Finanstilsynet i at foretak som kun tilbyr betalingsfullmakttjeneste, unntas fra finansforetaksloven § 3-1 tredje ledd bokstav j som angir at betalingsforetak og e-pengeforetak ved søknad om tillatelse skal redegjøre for hvordan foretaket skal sikre kundemidler. Departementet foreslår at dette gjøres ved at det angis at bestemmelsene ikke gjelder for foretak som kun tilbyr betalingsfullmakttjeneste.

Departementet viser til forslag til endring av finansforetaksloven § 2-10 annet ledd første punktum.

Departementet utelukker ikke at foretak som kun yter betalingsfullmakttjeneste, ved behov kan unntas fra andre bestemmelser i finansforetaksloven, innenfor direktivets bestemmelser. Etter departementets oppfatning kan dette i så fall inntas i forskrift. Departementet viser til at forskriftshjemmelen i finansforetaksloven § 2-10 fjerde ledd, som etter lovforslaget blir nytt femte ledd, gjelder overfor aktørene.

Når det gjelder Finans Norges merknad om at alle informasjonsforpliktelser bør samles i finansavtaleloven, viser departementet til at dette vil følges opp av Justis- og beredskapsdepartementet. Dersom det skulle være hensiktsmessig med regulering i det offentligrettslige regelverket, for eksempel fordi bestemmelsen har en side mot de offentligrettslige delene av direktivet, slutter departementet seg til tilsynets vurdering om at en slik plikt eventuelt vil kunne inntas i forskrift. Departementet vil ta stilling til dette i forbindelse med utarbeidelse av forskrift.

I lovforslaget er det inntatt en ny forskriftshjemmel om betalingstjenester i finansavtaleloven § 9 a. Forskriftshjemmelen åpner for at det ved forskrift blant annet kan bestemmes at betalingsfullmakttjenester og kontoinformasjonstjenester kan inntas i finansavtaleloven § 11 første ledd og på denne måten bli ansett som en betalingstjeneste. Dersom enkelte privatrettslige forhold knyttet til tjenesten også reguleres i forskrift, legges det til rette for at det vil være mulig å ta i bruk tjenestene i det norske markedet når de markedsrettslige reglene i finansforetaksloven settes i kraft. En slik fremgangsmåte vil innebære en midlertidig regulering i påvente av en ny finansavtalelov.

4.2 Kontoinformasjonstjenester

4.2.1 Gjeldende rett

Tilbydere av kontoinformasjonstjenester er ikke direkte regulert i gjeldende norsk rett, og er som sådan ikke underlagt krav om konsesjon eller tilsyn. Det er følgelig heller ikke fastsatt andre virksomhetsregler for slike aktører. Finanstilsynet er tilsynsmyndighet for betalingsforetak, se finanstilsynsloven § 1.

4.2.2 Forventet EØS-rett

PSD 2 angir at kontoinformasjonstjeneste (engelsk ordlyd: «account information services») er en ny betalingstjeneste, se artikkel 4 nr. 3 og vedlegg I nr. 8.

PSD 2 definerer en kontoinformasjonstjeneste som en onlinetjeneste som tilbyr samlede opplysninger om en eller flere betalingskontoer som betalingstjenestebrukeren har hos enten en annen betalingstjenestetilbyder eller hos flere enn én betalingstjenestetilbyder, se artikkel 4 nr. 16.

Tilbydere av slike tjenester er definert i direktivet artikkel 4 nr. 19 («account information service provider», forkortet «AISP») som en betalingstjenestetilbyder som utøver virksomhet som angitt i vedlegg I nr. 8.

Direktivets fortale avsnitt 28 fremhever at kontoinformasjonstjenester gir betalingstjenestebrukere samlet informasjon på internett om en eller flere betalingskontoer som innehas hos en eller flere betalingstjenestetilbydere, og som er tilgjengelig via kontotilbyders grensesnitt.

Det følger av artikkel 11 nr. 1 og artikkel 33 nr. 1 at fysiske eller juridiske personer som er omfattet av artikkel 33, er unntatt fra kravet om tillatelse som betalingsforetak.

PSD 2 artikkel 33 angir at virksomhet som kun tilbyr kontoinformasjonstjeneste som angitt i direktivets vedlegg I nr. 8, er unntatt fra deler av direktivets bestemmelser i del I og II, som blant annet inneholder bestemmelser om søknad og vilkår for tillatelse.

Finanstilsynet har i høringsnotatet punkt 2.3.3 vurdert hvilke bestemmelser tilbyder av kontoinformasjonstjeneste er underlagt:

«Opplysningsfullmektiger er unntatt de øvrige bestemmelser i direktivets avsnitt 1 og 2. Dette innebærer at de i utgangspunktet er unntatt prosedyrer for innvilgelse og tilbaketrekking av tillatelse, samt meldeplikt om endring i forhold som lå til grunn for innvilgelsen. Videre er opplysningsfullmektiger unntatt artikkel 19 og 20 som er de sentrale bestemmelsene om vilkårene for bruk av agenter og utkontraktering.

Direktivets avsnitt 3 vil imidlertid gjelde for opplysningsfullmektiger. Dette omfatter retten til å drive virksomhet i andre EØS-land (eventuelt gjennom agent/filial), tilsynsmyndighetenes kompetanse ved grensekryssende virksomhet, samt bestemmelsene om informasjonsutveksling og tvisteløsning mellom tilsynsmyndighetene. Videre vil bestemmelser om tilsynsmyndighet, offentlige ansattes taushetsplikt og adgang til rettssystemet omfatte opplysningsfullmektigene.

PSD 2 del III og IV gjelder ikke for opplysningsfullmektigene, med unntak av artiklene 41, 45 og 52 så langt det passer. Dette er henholdsvis regler om at betalingstjenestetilbyderen har ansvaret for å vise at den overholder reglene i direktivets del III om krav til informasjon fra betalingstjenestetilbyderen til brukeren av betalingstjenestene og krav til informasjon og vilkår i rammeavtaler. Opplysningsfullmektiger omfattes av artiklene 67, 69 og 95–98. Artikkel 67 gjelder opplysningsfullmektigers tilgang til betalingskontoer, artikkel 69 gjelder brukerens plikter knyttet til betalingsinstrumenter og personlig påloggingsinformasjon/ sikkerhetsinformasjon («personalised security credentials»). Artikkel 95 gjelder håndtering av operasjonell- og sikkerhetsrisiko, mens artiklene 96–98 gjelder henholdsvis svindel- og hendelsesrapportering, krav til autentisering/bekreftelse av identitet og tekniske standarder fra EBA om dette.»

PSD 2 stiller krav om at foretak som tilbyr kontoinformasjonstjeneste som definert i direktivet vedlegg I nr. 8, skal ha ansvarsforsikring eller annen lignende garanti, se artikkel 5 nr. 3.

4.2.3 Høringsutkastet

Finanstilsynet foreslår at kontoopplysningstjenester kalles avtale om opplysningsfullmakt. Når det gjelder innholdet av begrepet, uttaler Finanstilsynet i høringsnotatet punkt 2.3.1:

«Avtaler om opplysningsfullmakt kan tilbys av dagens betalingstjenestetilbydere, samt en ny aktør som foreslås benevnt opplysningsfullmektig. Tillatelse som opplysningsfullmektig gir kun adgang til å yte avtaler om betalingsfullmakt, jf. definisjonen i PSD art 4.19.»

Finanstilsynet foreslår at opplysningsfullmektig inntas som en ny type betalingstjenestetilbyder i finansforetaksloven § 2-3 første ledd, og har i høringsnotatet punkt 2.3.3 vurdert hvilke krav opplysningsfullmektiger er underlagt. Her uttales det blant annet følgende:

«Opplysningsfullmektigene er gjennomgående underlagt færre krav enn andre betalingstjenestetilbydere. Finanstilsynet antar at bakgrunnen for dette er at opplysningsfullmektigene bare samler kontoopplysninger, og ikke gjennomfører betalingstransaksjoner der de håndterer kundemidler. Opplysningsfullmektiger skal likevel søke om å bli registrert for å kunne yte betalingstjenester, og skal i likhet med betalingsforetakene sende inn en del informasjon, blant annet forretningsplan med treårig budsjett, organisasjonsplan, samt opplysninger om ledelsen og styrings- og kontrollsystemer.

Finansforetaksloven skiller i dag mellom søknad om tillatelse til å drive virksomhet og melding om virksomhet. Sistnevnte er i dag kun aktuelt for låneformidlingsforetak. Etter Finanstilsynets vurdering tilsvarer direktivets regler om opplysningsfullmektigers registreringsordning i realiteten de norske krav til tillatelse.

I tråd med at Finanstilsynet forslag om at opplysningsfullmektiger ikke anses som finansforetak, er det nødvendig å angi positivt hvilke bestemmelser som opplysningsfullmektigene er underlagt. Finanstilsynet forslår derfor å utforme en ny bestemmelse om opplysningsfullmektiger i finansforetaksloven § 2-10a og ny bestemmelse i finansforetaksforskriften § 2-17 som angir dette.

Videre foreslås det at det i § 2-10a annet ledd angis at opplysningsfullmektiger omfattes av finansforetaksloven kapittel 3 med unntak av § 3-1 tredje ledd bokstav a for den del som gjelder opplysninger om eierforhold, bokstav c om dekning av kapitalkrav, bokstav d om kapital- og soliditetsforhold og prognose for finansiell stilling første tre driftsår, bokstav i om krav som følger av hvitvaskingsregelverket og bokstav j om sikring av klientmidler. Videre skal opplysningsfullmektiger ikke omfattes av § 3-3 om eierforhold og § 3-4 om minstekrav til startkapital. Finanstilsynet foreslår videre at finansforetaksloven § 3-7 (om endring og tilbakekall) som gjennomfører direktivets artikkel 13, gjøres gjeldende for opplysningsfullmektiger, men med unntak av første ledd bokstav d og e (om eierforhold og kapitalkrav).

Finanstilsynet foreslår at plikten til å dokumentere ansvarsforsikring eller annen tilsvarende garanti tas inn i bestemmelsens tredje ledd.

Opplysningsfullmektiger skal på søknadstidspunktet redegjøre for bruk av agenter, filialer og utkontrakteringer, jf. artikkel 5.1 bokstav l, men er unntatt plikten til å gi senere melding til tilsynsmyndigheter om bruk av agenter og utkontraktering i hjemstaten. Opplysningsfullmektiger er likevel underlagt direktivets seksjon 3 om tilsyn og tilsynsmyndighetenes kompetanse. Av artikkel 23 følger det at tilsynsmyndighetene skal ha adgang til å kreve fremlagt alle nødvendige opplysninger for å sikre at betalingstjenestetilbyderne etterlever regelverket. Finanstilsynet mener derfor at direktivet implisitt gir adgang til å pålegge opplysningsfullmektiger å melde i fra om endringer i de forhold som ble opplyst om på søknadstidspunktet. Dette inkluderer meldinger om bruk av agenter i Norge. Finanstilsynet bemerker i denne sammenheng at det vil være vanskelig å sikre et forsvarlig nasjonalt tilsyn med opplysningsfullmektiger dersom slik meldeplikt ikke innføres. Finanstilsynet foreslår at en slik plikt inntas i finansforetaksloven § 2-10a fjerde ledd.

Opplysningsfullmektiger har på lik linje med andre betalingstjenestetilbydere adgang til å drive virksomhet i EØS-området. Finanstilsynet foreslår derfor at det i § 2-10a annet ledd angis at kapittel 4 og 5 og tilhørende forskrifter gjelder tilsvarende.

Det følger av regnskapsloven § 1-2 først ledd nummer 5 at foretak under tilsyn etter finanstilsynsloven er regnskapspliktige. Videre følger det av revisorloven § 2-1 første ledd at slike foretak også er revisjonspliktige. Finanstilsynet foreslår at det fremgår av finanstilsynsloven § 1 at opplysningsfullmektiger er underlagt tilsyn.»

Videre foreslår Finanstilsynet en forskriftshjemmel for å fastsette nærmere regler om aktørene.

I tillegg foreslår Finanstilsynet at aktørene må organiseres som enkeltpersonforetak, aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. Det er foreslått at et slikt krav inntas i forskrift.

4.2.4 Høringsinstansenes merknader

Ingen av høringsinstansene går imot forslaget om å regulere opplysningsfullmektiger. Høringsinstansenes merknader hva gjelder begrepsbruk er gjengitt ovenfor i proposisjonen punkt 4.1.4.

Datatilsynet mener avtale om opplysningsfullmakt ikke er et godt begrep, og mener kontoopplysningstjeneste bør beholdes som begrep. Etter Datatilsynets oppfatning beskriver dette begrepet kjernen i tjenesten mer treffende. Datatilsynet mener det ikke er korrekt forståelse av direktivet at en opplysningsfullmektig er en som kun tilbyr kontoinformasjonstjeneste, og fremhever at det ikke følger av definisjonen i direktivet at «account information service provider» er et foretak som kun leverer kontoinformasjonstjeneste. Videre viser Datatilsynet til at enhver betalingstjenestetilbyder i utgangspunktet kan tilby en slik tjeneste. I tillegg viser Datatilsynet til at det følger av direktivet artikkel 33 at dersom «man kun skal tilby en slik tjeneste, og ikke andre betalingstjenester, er det en del regler som ikke skal gjelde».

Electronic Money Association (EMA) har en merknad om tjenester som tilbys i dag, og som vil kunne falle inn under PSD 2s anvendelsesområde. EMA nevner eksempler på ulike kontoinformasjonstjenester («AIS Services»). Videre har EMA en merknad om hvilke aktører som er underlagt krav om ansvarsforsikring eller annen lignende garanti, som er gjengitt ovenfor i proposisjonen avsnitt 4.1.4.

4.2.5 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering er den lovtekniske løsningen som fremgår av Finanstilsynets utkast, hensiktsmessig tilpasset gjeldende regelverk. I likhet med Finanstilsynet legger departementets lovforslag opp til at de mer detaljerte reglene for foretak som tilbyr kontoinformasjonstjeneste, bør fastsettes i forskrift. Denne tilnærmingen synes også å ha bred støtte hos høringsinstansene.

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om å legge til opplysningsfullmektiger i listen i finansforetaksloven § 2-3 første ledd første punktum og annet ledd over aktører som kan tilby betalingstjenester, slik at opplysningsfullmektig tas inn som en ny type betalingstjenestetilbyder, se forslag til endring av finansforetaksloven § 2-3. Ettersom opplysningsfullmektiger ikke anses som betalingsforetak, er det nødvendig å legge opplysningsfullmektiger til listen i finansforetaksloven § 2-3 over hvilke aktører som kan tilby betalingstjenester.

Departementet foreslår at begrepet «opplysningsfullmektig» brukes, som er en oversettelse av begrepet «account information service provider» i PSD 2 artikkel 4 nr. 19. Videre foreslår departementet at begrepet «kontoinformasjonstjeneste» brukes, som er en oversettelse av «account information service», se PSD 2 artikkel 4 nr. 16.

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forståelse om at betalingstjenesten også kan tilbys av andre aktører som har tillatelse til det.

Når det gjelder valg av begrepsbruk og innholdet av begrepene, mener departementet at begrepet «opplysningsfullmektig» ikke nødvendigvis er forbeholdt aktører som kun har tillatelse til å tilby kontoinformasjonstjeneste. Med opplysningsfullmektig menes en virksomhet som tilbyr kontoinformasjonstjeneste i samsvar med definisjonen i direktivet artikkel 4 nr. 16. Dersom det gjelder særskilte krav for aktører som har tillatelse til kun å tilby tjenesten, mener departementet det i så fall kan gjøres ved å angi dette spesifikt.

Departementet foreslår en ny bestemmelse i finansforetaksloven § 2-10 a. Bestemmelsen angir hvilke bestemmelser og krav som gjelder for tilbydere av kontoinformasjonstjeneste.

Etter departementets forslag blir tilbyder av kontoinformasjonstjeneste underlagt krav om tillatelse, se lovforslaget § 2-10 a første ledd. Departementet viser til at direktivet krever at aktørene blir underlagt regulering og krav til søknad, se artikkel 5 nr. 1 og 33 nr. 1. Det følger av direktivet at aktørene er unntatt kravene om å søke om tillatelse i direktivets del 1 og 2, men er underlagt deler av kravene til søknad som følger av artikkel 5. Etter artikkel 14 skal de registreres i det nasjonale registeret. Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering om at aktører som tilbyr kontoinformasjonstjeneste, underlegges krav om tillatelse. Departementet er enig med Finanstilsynet i at ordningen som følger av PSD 2, ligner på ordning med tillatelse. Etter departementets vurdering blir det dermed liten forskjell mellom en tillatelsesordning og en ordning som innebærer søknad om unntak eller som kalles registreringsordning. Ingen av høringsinstansene har hatt merknader knyttet til den foreslåtte ordningen.

Finanstilsynet har foreslått å lovfeste hvilke bestemmelser i finansforetaksloven som skal gjelde for tilbydere av kontoinformasjonstjenester. Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag, slik at det konkret angis hvilke bestemmelser som får anvendelse for disse aktørene. For øvrig slutter departementet seg til Finanstilsynets vurdering og forslag til hvilke av bestemmelsene i finansforetaksloven kapittel 3 som skal gjelde for tilbyder av kontoinformasjonstjenester, se lovforslaget § 2-10 a annet ledd første punktum. Departementet viser til at direktivet artikkel 33 nr. 1 angir hvilke søknadskrav slike aktører er underlagt. Søknad som opplysningsfullmektig skal blant annet inneholde virksomhetsplan og beskrivelse av styringssystem og interne kontrollmekanismer, og rutiner for å håndtere sikkerhetsspørsmål, se artikkel 33 nr. 1 og artikkel 5 nr. 1 bokstav b, e og f.

Videre slutter departementet seg til Finanstilsynets forslag om at finansforetaksloven kapittel 4 og 5 om norske finansforetaks virksomhet i utlandet og utenlandske finansforetaks virksomhet i Norge skal gjelde for tilbyder av kontoinformasjonstjeneste, se lovforslaget § 2-10 a annet ledd tredje punktum.

Departementet utelukker ikke at det kan være aktuelt å gi andre regler i finansforetaksloven anvendelse for opplysningsfullmektiger, eller at opplysningsfullmektiger unntas fra visse bestemmelser, i den grad slik anvendelse ligger innenfor rammene av direktivet. Departementet viser til at dette, i samsvar med den foreslåtte lovtekniske løsningen, eventuelt kan gjøres i forskrift.

Videre slutter departementet seg til Finanstilsynets forslag om at virksomhet som tilbyr kontoinformasjonstjeneste, skal ha ansvarsforsikring eller annen tilsvarende garanti, se lovforslaget til ny § 2-10 a tredje ledd i finansforetaksloven. Departementet foreslår at bestemmelsen har en noe annen ordlyd. Forslaget innebærer ingen realitetsendring av Finanstilsynets forslag. Når det gjelder EMAs merknader om hvilke aktører som er underlagt krav om ansvarsforsikring, viser departementet til omtale i proposisjonen avsnitt 4.1.5.

Finanstilsynet har foreslått at det bør inntas at aktørene underlegges meldeplikt til Finanstilsynet. Finanstilsynet viser til at aktørene er unntatt plikten til å gi senere melding til tilsynsmyndigheter om bruk av agenter og utkontraktering i hjemstaten, men er underlagt PSD 2 del 3 om tilsyn og tilsynsmyndighetenes kompetanse. Videre viser Finanstilsynet til at det følger av artikkel 23 at tilsynsmyndighetene skal ha adgang til å kreve fremlagt alle nødvendige opplysninger for å sikre at betalingstjenestetilbydere etterlever regelverket. Finanstilsynet mener derfor at direktivet implisitt gir adgang til å pålegge opplysningsfullmektiger å melde fra om endringer av forhold som ble opplyst om på søknadstidspunktet, inkludert melding om bruk av agenter i Norge. Departementet slutter seg til tilsynets vurdering, og foreslår at det inntas slik meldeplikt, se lovforslaget § 2-10 a fjerde ledd. Departementet fremhever betydningen av å sikre tilsyn med at aktørene følger regelverket de er underlagt.

I tillegg foreslår departementet en forskriftshjemmel for Finansdepartementet til å fastsette nærmere regler om tilbyder av kontoinformasjonstjeneste i forskrift, se lovforslaget § 2-10 a femte ledd. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig at detaljerte regler om aktørene kan fastsettes i forskrift. Forslaget innebærer at departementet, for å gjennomføre direktivets detaljbestemmelser om opplysningsfullmektiger, gis kompetanse til å fastsette utfyllende forskrifter med regler om opplysningsfullmektigers plikter, blant annet krav til søknad og dokumentasjon, virksomhetsregler og vilkår for tillatelse. Videre kan departementet fastsette nærmere bestemmelser om kravene til ansvarsforsikring og garanti i forskrift. Departementet er enig med Finanstilsynet i at krav til organisasjonsform fastsettes i forskrift. Etter departementets syn er det hensiktsmessig, slik Finanstilsynet foreslår, at aktørene organiseres som enkeltpersonforetak, aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. Departementet vil komme tilbake til dette punktet i forbindelse med utforming av utfyllende regler med hjemmel i lovbestemmelsen.

Etter departementets forslag blir også opplysningsfullmektiger underlagt tilsyn etter finanstilsynsloven § 1, i tråd med direktivets krav. Det vises til forslag til endring av finanstilsynsloven § 1 første ledd nr. 4, hvor det inntas at Finanstilsynet fører tilsyn med opplysningsfullmektiger.

Videre viser departementet til at finansieringsforetak etter finansforetaksloven § 2-9 må søke om konsesjon som betalingsforetak eller e-pengeforetak for å kunne yte betalingstjenester. Departementet foreslår at det presiseres i finansforetaksloven at finansieringsforetak også kan søke om tillatelse som opplysningsfullmektig, ettersom opplysningsfullmektig etter lovforslaget ikke er å anse som betalingsforetak. Departementet viser til forslag til endring av finansforetaksloven § 2-9 annet ledd.

I lovforslaget er det inntatt en ny forskriftshjemmel om betalingstjenester i finansavtaleloven § 9 a. Forskriftshjemmelen åpner for at det ved forskrift blant annet kan bestemmes at betalingsfullmakttjenester og kontoinformasjonstjenester kan inntas i finansavtaleloven § 11 første ledd og på denne måten bli ansett som en betalingstjeneste. Dersom enkelte privatrettslige forhold knyttet til tjenesten også reguleres i forskrift, legges det til rette for at det vil være mulig å ta i bruk tjenestene i det norske markedet når de markedsrettslige reglene i finansforetaksloven settes i kraft. En slik fremgangsmåte vil innebære en midlertidig regulering i påvente av en ny finansavtalelov.