1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Regjeringen vil gjennom en helhetlig politikk for kommunesektoren legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner over hele landet skal være i stand til å tilby nødvendige og tilpassede velferdstjenester. Regjeringen vil legge til rette for at folk kan bo der de vil, gjennom å sikre gode grunnleggende tjenester i hele landet.

Kommunene har ansvar for mange av de viktigste velferdsoppgavene og bidrar derfor avgjørende til å redusere ulikhet og levekårsforskjeller både i by og land i hele Norge. Kommunesektoren spiller også en viktig rolle for å nå våre ambisiøse klimamål og motvirke sentraliseringen. Norge er organisert slik at vi opprettholder et sterkt lokalt folkestyre, bosetting over hele landet, rettferdig fordeling og høy tillit til institusjonene i samfunnet.

Rammefinansiering skal fortsatt være bærebjelken i finansieringen av kommunesektoren. Kommunenes inntektssystem skal brukes til å utjevne de økonomiske forskjellene mellom kommunene, og det samlede finansieringssystemet skal sikre at forholdet mellom inntekter og faktiske oppgaver samsvarer bedre.

Gode fellesskapstjenester som er tilgjengelig for alle skal redusere forskjeller og forebygge ensomhet. Bykommuner har en sentral rolle i dette arbeidet. Forskjeller i levekår mellom fattige byområder og resten av landet øker. Regjeringen vil ta tak i utfordringer knyttet til levekår, sosial mobilitet og barnefattigdom i byene.

Kommunene vil stå overfor ulike utfordringer i årene som kommer, og det er kommunene selv som er best i stand til å vurdere hvilke løsninger som trengs for å møte utfordringene i egen kommune. Et velfungerende kommunalt selvstyre skal gi rom for skreddersydde lokale løsninger, innovasjon og utvikling. Men det forutsetter at kommunene sikres økonomiske ressurser og juridisk handlingsrom til å løse velferdsoppgavene lokalt.

Regjeringen mener eventuelle kommunesammenslåinger skal være basert på frivillighet, og i regjeringserklæringen framgår det at regjeringen vil oppløse tvangssammenslåtte fylkeskommuner og kommuner som sender søknad etter vedtak i henholdsvis fylkesting eller kommunestyre. Samtidig med denne proposisjonen legges det derfor fram en egen proposisjon om deling av fylker og Ålesund kommune og endringer i inndelingsloven, som legger til rette for at nye fylkeskommuner og kommuner skal kunne tre i kraft fra 1. januar 2024.

Det skal være tre folkevalgte nivåer i Norge. En eventuell grunnleggende endring av denne strukturen ved å fjerne fylkeskommunen vil også føre til en omfattende kommunesammenslåing og sentralisering. Kostnadene ved en slik omorganisering av Norge vil bli svært store, og dette er ikke gjennomført i andre land som det er naturlig å sammenlikne seg med.

Fylkeskommunen har ansvar for mange viktige tjenester for folk og lokalsamfunn. Regjeringen vil bidra til at vi har et velfungerende folkestyre på regionalt nivå.

Utviklingen av det lokale demokratiet skjer blant annet gjennom desentralisering av oppgaver, og regjeringen vil derfor vurdere å overføre enkelte oppgaver fra statsforvalterne til fylkeskommunene. Regjeringen ønsker å styrke fylkeskommunen som samfunnsutvikler.

1.2 Krigen i Ukraina

Invasjonen av Ukraina har skapt den største humanitære katastrofen i Europa siden andre verdenskrig. Flere millioner ukrainere har flyktet fra landet, først og fremst kvinner og barn. Alle europeiske land bistår i denne situasjonen, også Norge. Norske kommuner er anmodet om å bosette 35 000 personer i 2022. Det er fortsatt usikkert hvor mange som vil komme, og regjeringen tar høyde for at antallet kan bli betydelig høyere.

Fordrevne fra Ukraina har fått midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge. Tillatelsene er gitt for ett år, men kan fornyes dersom situasjonen i Ukraina vedvarer. Det må planlegges for at behovet for beskyttelse kan bli av en viss lengde. Regjeringens grunnleggende mål er å sikre at de fordrevne får et godt opphold i Norge, og raskt kan delta i det norske samfunnet. Kommunene spiller en viktig rolle i mottak og integrering av flyktningene fra Ukraina.

Kommunene er i utgangspunktet kompensert for kostnader ved mottak og bosetting gjennom ulike tilskudd, først og fremst vertskommunetilskuddet og integreringstilskuddet. Utgifter, hovedsakelig innenfor helse- og barnevernsområdet, kan likevel variere betydelig mellom vertskommuner. I forbindelse med behandlingen av Prop. 78 S, hvor det ble lagt fram forslag om økte bevilgninger i statsbudsjettet for 2022 som følge av krigen i Ukraina, ble det vedtatt å øke skjønnstilskuddet med 170 mill. kroner for å fordele til vertskommuner som har vesentlige utgifter til ukrainske flyktninger i mottaksfasen som ikke blir dekket av vertskommunetilskuddet. Det er innført et nytt, øremerket tilskudd som gir kommunene økonomisk trygghet når bosettingskapasiteten økes.

I Prop. 107 L (2021–2022) Midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina foreslår regjeringen en rekke lovendringer som gir kommunene økt fleksibilitet, og bidrar til økonomisk og juridisk handlingsrom til å håndtere rask bosetting av mange.

1.3 Kommuneøkonomi

Kommunesektoren har de siste to årene stått i første linje under pandemien. Til tross for at vi har to tøffe år bak oss, viser resultatene at kommunene samlet sett har god kontroll på økonomien. Det økonomiske fundamentet er svært godt ved inngangen til 2022, blant annet som følge av en ekstraordinært høy skatteinngang på slutten av 2021. Foreløpige tall viser at netto driftsresultat for 2021 blir 4,7 prosent for sektoren samlet. Dette er en god del høyere enn anbefalingen fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) på 2 prosent. Netto driftsresultat anslås til 4,3 prosent for kommunene og 7,4 prosent for fylkeskommunene. Det er også store variasjoner mellom kommunene. Om lag 12 prosent av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2021, og 27 prosent av kommunene hadde et netto driftsresultat under TBUs anbefaling for kommunene samlet på 1 ¾ prosent.

Som følge av gode resultater, har kommunesektoren bygd opp solide disposisjonsfond, og det er få kommuner i ROBEK. Ved inngangen til 2022 utgjorde sektorens disposisjonsfond 13,7 prosent av driftsinntektene. Dette er en økning fra 11,9 prosent ved inngangen til 2021. 17 kommuner var registrert i ROBEK ved inngangen til mai 2022. På bakgrunn av de ureviderte regnskapstallene for 2021 i KOSTRA, anslås det at antallet ROBEK-kommuner reduseres noe gjennom 2022.

Regjeringen har lagt opp til at kommunesektoren kompenseres samlet for de direkte virkningene av pandemien. På bakgrunn av tall fra arbeidsgruppen som har kartlagt de økonomiske konsekvensene av koronautbruddet for kommunesektoren, anslås det at sektoren samlet sett ble kompensert med 2 mrd. kroner utover de beregnede virkningene av pandemien i 2020. Arbeidsgruppen som ser på kommunesektorens kostnader i forbindelse med pandemien, har levert sin sluttrapport om kostnadene i 2021.

Merutgifter og inntektsbortfall i 2021 anslås til om lag 16,1 mrd. kroner, fordelt med 12 mrd. kroner på kommunene og 4,1 mrd. kroner på fylkeskommunene. Det er bevilget om lag 15,8 mrd. kroner i kompensasjon for merutgifter og mindreinntekter for 2021. Når disse årene ses under ett, er dermed kommunesektoren samlet sett kompensert utover de beregnede virkningene av pandemien i 2020 og 2021.

Arbeidsgruppen skal levere en siste rapport innen 1. september 2022. Denne vil omhandle første halvår 2022. Det er bevilget om lag 0,6 mrd. kroner for å kompensere kommunene for utgifter til vaksinasjon i 2022. Regjeringen vil i forbindelse med nysalderingen av 2022-budsjettet vurdere kompensasjonen for 2022.

For at kommunesektoren skal kunne forvalte sitt samfunnsoppdrag på en god måte, er det viktig at det økonomiske handlingsrommet er godt. Regjeringen legger opp til en realvekst i sektorens frie inntekter på mellom 1,8 og 2,3 mrd. kroner i 2023. Veksten skal blant annet dekke merutgifter som følge av anslåtte økte demografiutgifter og pensjonskostnader på om lag 1,4 mrd. kroner.

I statsbudsjettet for 2023 vil tilleggskompensasjonen for kommuner med færre enn 3 200 innbyggere, som har høye utgifter til ressurskrevende tjenester (kapittel 575, post 61), foreslås økt med 25 mill. kroner til 80 mill. kroner. Dette finansieres med et trekk i innbyggertilskuddet.

Regjeringen sørger med dette for et opplegg for 2023 som gir handlingsrom for en videre styrking av det kommunale tjenestetilbudet.

1.4 Langsiktige utfordringer

Kommunesektoren står overfor langsiktige utfordringer som den må være rustet til å håndtere. Blant annet er kommunenes kostnader som følge av endringer i befolkningssammensetningen ventet å øke. Kostnadsveksten skyldes hovedsakelig at andelen eldre i befolkningen øker, og derav økte utgifter innenfor helse- og omsorgstjenesten og pensjonsutbetalingene. Arbeidskraftsbehovet vil bli større, samtidig som andelen innbyggere i yrkesaktiv alder går ned. Disse utviklingstrekkene vil bidra til et redusert handlingsrom i statsbudsjettene framover, noe som også vil kunne få betydning for kommunerammene.

Innbyggerne har store forventninger til kvaliteten på tjenestetilbudet de mottar fra kommuner og fylkeskommuner, og forventningene vil trolig øke i tiden som kommer.

Kommunesektoren må også være rustet i møte med overgangen til et lav- og nullutslippssamfunn, og til å takle varslede klimaendringer og konsekvensene av dette. Kommunene er viktige medspillere i utviklingen av nye arbeidsplasser og økt eksport basert på våre felles naturressurser. I Hurdalsplattformen står det at regjeringen vil:

«Sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging, får mer igjen for det og sikres en rettmessig del av verdiskapingen, herunder gjennom endret skattlegging av vindkraft.»

Det grønne skiftet vil kreve omfattende arealbruk både til fornybar energi og nye grønne næringer. En viktig premiss for gjennomføringen av det grønne skiftet, vil nettopp være at de lokalsamfunn som avstår verdifulle arealer til slike formål, sikres sin rettmessige andel av verdiskapningen.

Pandemien har satt spor, og det er grunn til å tro at det er et oppdemmet behov for tjenester innenfor barnevern, rusomsorg og psykisk helsevern.

I Norge har vi en kommunesektor som hele tiden tenker og må tenke nytt i sin organisering og tjenesteproduksjon. Med det utfordringsbildet kommunesektoren står overfor i årene som kommer, blir det enda viktigere å ha søkelyset på innovasjon og nytenkning.

Utfordringene vil slå ulikt ut i kommunene. Demografiutvalget1 pekte blant annet på at det over tid har vist seg vanskelig å rekruttere personell med høyere utdanning til distriktene, og at for distriktskommuner er det særlig kombinasjonen av vekst i antall eldre og nedgang i personer i arbeidsfør alder som kan skape utfordringer. Med kraftig aldring også i resten av landet kan dette føre til at de mest sårbare distriktskommunene vil få vanskeligheter med å rekruttere nok personell til å kunne tilby likeverdige helse- og omsorgstjenester som møter innbyggernes behov.

Distriktsnæringsutvalget2 pekte på at arbeidsplassutviklingen i næringslivet i distriktskommunene bare forklarer en liten del av den svake befolkningsutviklingen. Det betyr, ifølge utvalget, at en distriktspolitikk som bare er innrettet mot næringslivet bare vil ha en begrenset effekt på et synkende folketall med påfølgende aldring i befolkningen i distriktskommunene. En vellykket distriktspolitikk må, ifølge dette utvalget, også medvirke til en mer balansert utvikling i antall arbeidsplasser i offentlig sektor mellom sentrum og periferi og i tillegg ha effektive tiltak som gjør det mer attraktivt å flytte til eller bli boende i distriktene. Utvalget skriver: «Sysselsettingsutviklingen i offentlig sektor har dermed bidratt til sentraliseringen. Dette gjelder særlig for statlige arbeidsplasser.» Sentralisering av statlig virksomhet og arbeidsplasser påvirker bosetting og dermed kommuneøkonomi.

1.5 Å skape mer velferd

Regjeringen vil legge til rette for at kommunesektoren kan løse sitt viktige samfunnsoppdrag, ved å sørge for at kommunene har gode rammebetingelser til å opprettholde nivået på tjenestene, og til å videreutvikle tjenestene og organisasjonen.

I statsbudsjettet for 2023 foreslår regjeringen en realvekst i de frie inntektene på mellom 1,7 og 2,1 mrd. kroner. Dette gjør at kommunesektoren også neste år vil ha et handlingsrom til å forbedre tjenestetilbudet.

Det gjennomføres allerede et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser, slik at kommunene skal kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet, selv om det er variasjoner kommunene imellom. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene avdekker forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering, kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet. Kommunene kan også oppnå styrket tjenesteproduksjon gjennom interkommunalt samarbeid.

I Hurdalsplattformen står det at regjeringen vil at kommunenes inntektssystem skal brukes til å utjevne de økonomiske forskjellene mellom kommunene, og inntektssystemet til kommunene skal sikre at forholdet mellom inntekter og faktiske oppgaver samsvarer bedre. En jevn fordeling av inntekter over hele landet, gjennom inntektssystemet, er viktig for at alle kommuner skal være i stand til å løse samfunnsoppdraget. Et offentlig utvalg, som ble nedsatt i mai 2020, foretar nå en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet. Utvalget skal levere sin utredning i løpet av august 2022, og det legges opp til at utvalgets NOU sendes på høring høsten 2022. Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag til nytt inntektssystem for kommunene i kommuneproposisjonen for 2024, våren 2023.

I Hurdalsplattformen står det videre at regjeringen vil fjerne de delene i inntektssystemet som straffer kommuner som ikke slår seg sammen. Regjeringen tar stilling til basistilskuddet i forbindelse med et samlet forslag på grunnlag av inntektssystemutvalgets utredning og Hurdalsplattformen når kommuneproposisjonen for 2024 skal utarbeides.

I mars 2022 satte departementet ned et ekspertutvalg som skal gjennomgå inntektssystemet for fylkeskommunene. Inntektssystemet må revideres for å sikre at det fortsatt er treffsikkert ved endringer i fylkesinndelingen, og at det sikrer at alle fylkeskommuner settes i stand til å gi et likeverdig tjenestetilbud. Utvalget skal levere sin rapport med forslag til endringer innen 1. desember 2022. Rapporten vil bli sendt på høring, og det planlegges for at regjeringen legger fram forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen for 2024, våren 2023.

Digitalisering og bruk av ny teknologi er en forutsetning for å lykkes med å fornye offentlig sektor, og digitalisering er også et viktig virkemiddel for innovasjon. I Hurdalsplattformen står det at regjeringen vil gjennomføre et taktskifte i digitaliseringen av offentlig sektor. For å lykkes med denne ambisjonen, må det legges til rette for et godt samarbeid om å utvikle sammenhengende digitale tjenester mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter.

Kommunene skal selv ta styringen i fornyelsen av kommunal sektor. De beste resultatene får vi når vi gir kommunene stor lokal frihet, blant annet gjennom mindre statlig detaljstyring.

Regjeringen vil at kommunene selv skal ha demokratisk kontroll og styring over velferdstjenestene. Vi vil derfor redusere omfanget av kommersielle aktører i velferden. Alle innbyggere skal ha tilgang til tilpassede velferdstjenester av god kvalitet gjennom det offentlige, med minst mulig bruk av kommersielle aktører. Regjeringen vil oppnevne et utvalg for å utrede og vurdere alternative løsninger til kommersiell drift for den delen av de skattefinansierte velferdstjenester som ytes av private kommersielle aktører.

Bredbånd til alle er et viktig politisk mål for regjeringen. I regjeringserklæringen står det at alle husstander der det bor fastboende, skal ha tilgang til høyhastighetsbredbånd innen 2025. Bredbånds- og mobilutbygging i områder der det ikke er kommersielt lønnsomt har gitt behov for økonomiske bidrag fra kommunene. Demografiutvalget3 har pekt på at det er rimelig å anta at kommuner som følge av mangel på velfungerende markeder må ta et ansvar for flere oppgaver i distriktene. For mange distriktskommuner med begrenset økonomisk handlingsrom er dette en utfordring. De samfunnsøkonomiske gevinstene av denne typen investeringer kan være betydelige, og tilgangen til teknologien er avgjørende for å sikre bosetting, velferdstjenester og næringsutvikling over hele landet. I områder hvor markedet ikke strekker til, vil staten bidra med målrettede tiltak. Staten har tre økonomiske ordninger for økt tilgang til internett: Tilskuddsordningen, som forvaltes av fylkeskommunene, og som har et budsjett på 305 mill. kroner i 2022; forpliktelsen til utbygging av høyhastighets fast, trådløst bredbånd for inntil 560 mill. kroner etter 5G-auksjonen høsten 2021; og innkjøpsordningen for husstander og virksomheter som helt mangler et grunnleggende tilbud, med et budsjett på 10 mill. kroner i 2022.

Fylkeskommuner og kommuner er avgjørende for å realisere en bærekraftig samfunnsutvikling, og det er inngått en samarbeidsavtale mellom KS og regjeringen om bærekraft og innovasjon. Gjennom avtalen skal partene i fellesskap blant annet utvikle en forståelse av hva bærekraftsmålene betyr for kommunesektoren, og hvordan de kan operasjonaliseres.

Bærekraftsmålene bør i størst mulig grad være en integrert del av de ordinære planleggings- og prioriteringsprosessene i kommuner og fylkeskommuner. En undersøkelse fra Nordlandsforskning viser at mange kommuner bruker bærekraftsmålene i sin planlegging. For at det skal bli enklere for kommunene å ta i bruk bærekraftsmålene, har Kommunal- og distriktsdepartementet utarbeidet en temaside om integrering av bærekraftsmålene i kommunal planlegging.

I møte med nye utfordringer må offentlig sektor være utviklingsorientert. Regjeringen ønsker i den forbindelse et forsterket partssamarbeid som sikrer et godt tjenestetilbud framover. Regjeringen har satt i gang en tillitsreform i offentlig sektor, der partene i arbeidslivet og kommunesektoren er sentrale, og ønsker større handlingsrom for kommunale og fylkeskommunale myndigheter, og mer faglig frihet for førstelinjen. Målet er at reformen på lengre sikt skal gi økt kvalitet på velferdstjenestene.

I tillitsreformen kan det også være aktuelt å innføre forsøk med fritak fra lover og regler. Det kan være interessant å hente inspirasjon fra Danmark, hvor Folketinget i 2021 vedtok egne forsøkslover innen eldreomsorg, grunnskole og barnehage. Med grunnlag i disse lovene har den danske regjeringen inngått «velferdsavtaler» med sju utvalgte kommuner, som får fritak fra det meste av lovgivning innen et av disse områdene. Forsøk i Norge må tilpasses norske forhold og norsk lovgivning.

1.6 Levende lokaldemokrati

Norge er et stort land med geografiske variasjoner og forskjeller i samfunns- og næringsliv. Vi har et velutviklet nasjonalt, regionalt og lokalt folkestyre og et samfunn med høy tillit og relativt små forskjeller. Demokratiseringen av landet med Grunnloven fra 1814 og formannskapslovene fra 1837, parlamentarismen i 1884, utvidelsen av stemmeretten og nasjonal selvstendighet i 1905, er også historien om hvordan dette samfunnet ble skapt. Det er en bærende ide i vårt samfunn at innbyggerne, folket, skal kunne påvirke utviklingen i samfunnet, nasjonalt, regionalt og lokalt. Det lokale folkestyret, både i kommuner og fylkeskommuner, gir innbyggerne stor innflytelse på utviklingen av sine lokalsamfunn og sin framtid. Motivasjonen for å delta i lokalpolitikken og i det lokale organisasjonslivet er en gjensidig avhengighet og solidaritet i samfunnet. De lokale folkevalgte har dessuten en kunnskap om de lokale forholdene som gjør det mulig å tilpasse politikken til innbyggernes ønsker og lokalsamfunnets forutsetninger. Dette fører til en variasjon som er verdifull og som avspeiler ulike preferanser i befolkningen. Det er ikke, og det bør heller ikke være, et mål at alle lokalsamfunn, alle kommuner og alle fylkeskommuner skal treffe de samme valgene og tilpasse seg på samme måte. Variasjon og mangfold er et selvstendig mål.

Regjeringen ønsker et sterkt lokaldemokrati, med rom for lokalt tilpassede løsninger, der innbyggere har flere ulike kanaler for å delta og engasjere seg i lokaldemokratiske prosesser og gi uttrykk for sine meninger. Et levende lokaldemokrati er grunnsteinen i folkestyret, og i Norge har vi høy tillit både mellom hverandre og til politiske aktører og institusjoner, men tillit er ingen selvfølge. Trusler mot demokratiet, som for eksempel ytre påvirkning av valg, spredning av desinformasjon gjennom sosiale media og internett og hatytringer og trusler mot politikere, kan bidra til å svekke tilliten til myndigheter og oppslutning om valg.

Ved Universitetet i Oslo utvikles det nå, på oppdrag fra departementet4, en tilstandsanalyse av det norske demokratiet. Denne skal gi verdifull og nyttig kunnskap for å identifisere styrker, utfordringer og forbedringspotensialer i hele vårt demokrati. Tilstandsanalysen vil gi grunnlag for å sette inn målrettede tiltak for å bidra til at alle sider ved demokratiet vårt fungerer på en best mulig måte, på alle nivå; nasjonalt, regionalt og lokalt – med høy grad av tillit og oppslutning.

Regjeringen har i tillegg tatt initiativ til et lokaldemokratiprosjekt, der deltakerkommunene skal prøve ut og utvikle ulike kanaler for deltakelse. Målet er økt mulighet for innbyggermedvirkning også mellom valg. Departementet legger til rette for erfaringsutveksling og læring mellom kommunene, og at kommuner med ulike forutsetninger blir inspirert til å legge til rette for demokratisk deltakelse fra innbyggerne.