2 Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2022 og 2023

2.1 Koronapandemien – økonomiske konsekvenser for kommunesektoren

I april 2020 ble det nedsatt en arbeidsgruppe med medlemmer fra staten, kommunesektoren og KS for å gi faglige vurderinger av de økonomiske konsekvensene som koronautbruddet har hatt for kommunesektoren. Arbeidsgruppen avga 31. mars 2022 en rapport med anslag over de økonomiske konsekvensene av pandemien for kommunesektoren i 2021. Merutgifter og mindreinntekter anslås til om lag 16,1 mrd. kroner, fordelt med om lag 12 mrd. kroner for kommunene og om lag 4,1 mrd. kroner for fylkeskommunene.

I 2021 mottok kommunene 11,4 mrd. kroner i kompenserende bevilgninger. I tillegg ble det ved behandlingen av Prop. 51 S (2021–2022) i januar 2022 bevilget om lag 145 mill. kroner i kompensasjon til kommunene for vaksinedoser satt i desember 2021. Fylkeskommunene mottok 4,2 mrd. kroner i kompenserende bevilgninger for 2021.

Basert på arbeidsgruppens beregninger er fylkeskommunene samlet sett kompensert ut over de økonomiske konsekvensene av pandemien i 2021. For kommunene overstiger anslåtte merutgifter og mindreinntekter de kompenserende bevilgningene med om lag 420 mill. kroner i 2021.

For 2020 mottok kommunene kompensasjon som oversteg anslåtte merutgifter og mindreinntekter med om lag 2 mrd. kroner. Når en ser 2020 og 2021 under ett, er kommunene samlet kompensert ut over de anslåtte virkningene av pandemien.

Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren god. Det har vært en sterk inntektsvekst de siste årene, særlig som følge av uventet høye skatteinntekter. Etter Saldert budsjett er kommunesektorens frie inntekter i 2022 reelt oppjustert med 4,1 mrd. kroner. Gjennom gode driftsresultater har sektoren bygd opp betydelige disposisjonsfond. Videre er det vektlagt at kompensasjon for merutgifter og mindreinntekter bør vurderes over tid, og ikke avgrenses til det enkelte budsjettår. På denne bakgrunn forslås det ikke ytterligere kompenserende bevilgninger for de økonomiske konsekvensene av pandemien i 2021.

2.1.1 Anmodningsvedtak nr. 167, 16. desember 2021

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2022 fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen vurdere å forlenge mandatet til arbeidsgruppen som kartlegger kommunesektorens merutgifter og inntektsbortfall som følge av koronapandemien til hele 2022.»

Arbeidsgruppen, som ble nedsatt våren 2020, skal levere en rapport om 1. halvår 2022 innen 1. september 2022, jf. punkt 2.1. For 2022 er det hittil bevilget om lag 2,25 mrd. kroner i rammetilskudd som kompensasjon for konsekvenser av pandemien. Kompensasjonen er fordelt med vel 1,7 mrd. kroner til fylkeskommunene for bortfall av billettinntekter i kollektivtrafikken og om lag 550 mill. kroner til kommunene for utgifter til vaksinasjon. I Prop. 115 S (2021–2022) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2022 foreslås det i tillegg at kommunene kompenseres med 200 mill. kroner for TISK-beredskap i andre halvår. Departementet vil på bakgrunn av arbeidsgruppens rapport vurdere behovet for eventuelle endringer i kompensasjonen for 1. halvår 2022.

Etter stor belastning på kommunene knyttet til koronapandemien de to første månedene i 2022, er vi nå tilbake til en tilnærmet normalsituasjon i samfunnet. Etter regjeringens vurdering er det derfor ikke behov for å forlenge arbeidsgruppens mandat. Det legges til grunn at eventuelle behov for tiltak i etterkant av pandemien vurderes i tilknytning til den ordinære budsjettprosessen.

2.2 Kommuneøkonomien i 2022

Vekst i kommuneøkonomien kan måles på ulike måter. Framstillingen avhenger av hvilket tidspunkt en måler fra. Saldert budsjett for 2022 innebar en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 4,7 mrd. kroner. Veksten ble da målt i forhold til anslått inntektsnivå for 2021 i Revidert nasjonalbudsjett for 2021.

I nasjonalbudsjettet for 2022 ble skatteanslaget for 2021 oppjustert med 5,9 mrd. kroner, som er en engangsinntekt. Sammenliknet med oppdatert anslag for regnskap for 2021 i nasjonalbudsjettet for 2022 ble vekst i frie inntekter dermed anslått til -1,4 mrd. kroner.

De midlertidige koronabevilgningene var ikke medregnet ved beregning av veksten.

I revidert nasjonalbudsjett 2022 er nye anslag på inntektsveksten for kommunesektoren i 2022 lagt fram. De nye anslagene bygger på følgende:

• Anslag på skatt på inntekt og formue i 2022 er oppjustert med 21 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett 2022. Oppjusteringen skyldes dels en oppjustering av anslagene for lønns- og sysselsettingsvekst, dels at økte utbytter til personlige skattytere i 2021 innebærer økte skatteinntekter i 2022 på 14–16 mrd. kroner, jf. nærmere omtale under. Økningen i skatteanslaget fordeler seg med 17,4 mrd. kroner på kommunene og 3,6 mrd. kroner på fylkeskommunene.

• Kommunal deflator for 2022 anslås nå til 3,7 prosent, oppjustert fra 2,5 prosent i saldert budsjett 2022. Isolert sett trekker dette inntektsveksten ned med 5,4 mrd. kroner.

• Skatteinntektene i regnskapet for 2021 ble om lag 9,2 mrd. kroner høyere enn anslått i nasjonalbudsjettet 2022.

På denne bakgrunn anslås det en reduksjon i kommunesektorens frie inntekter i 2022 på 8,9 mrd. kroner.

Ekstraordinære skatteinntekter på 14 mrd. kroner og økte bevilgninger begrunnet i koronapandemien er ikke medregnet i inntektsveksten.

Håndtering av ekstraordinære skatteinntekter

Endringer i utbytteskatt fra 1. januar 2022 har ført til at personlige skattytere har tatt ut mye mer utbytte enn vanlig i 2021. For personer med store utbytteinntekter betales ofte skatt på utbytter i forbindelse med skatteoppgjøret året etter. I anslaget på kommunesektorens inntekter i 2022 legges det til grunn at skattene øker med 14 mrd. kroner som følge av dette. Disse midlene fordeler seg med 11,4 mrd. kroner på kommunene og 2,6 mrd. kroner på fylkeskommunene.

Dette er midler som kommunene ikke har planlagt for i 2022, og som vil bortfalle i 2023. Disse ekstraordinære inntektene kommer i en situasjon der norsk økonomi er i en høykonjunktur og det samtidig er store ekstraordinære utgifter på statsbudsjettet. For å unngå at den samlede offentlige pengebruken blir for høy i lys av den økonomiske situasjonen, foreslår regjeringen at en del av disse merinntektene fra tilpasningen til endret utbytteskatt skal tilfalle staten. Regjeringen foreslår at kommunesektoren får beholde 2,5 mrd. av disse midlene som en engangsinntekt i 2022, mens 11,5 mrd. tilfaller staten.

Trekket fordeler seg på 9,1 mrd. kroner i kommunenes rammetilskudd, og 2,4 mrd. kroner i fylkeskommunenes rammetilskudd.

Kommuner som har høye utbytter i skattegrunnlaget, får også størst gevinst av merskatteveksten. Det er betydelige forskjeller mellom kommunene. For å redusere fordelingsvirkningene, foreslår regjeringen at trekket på 9,1 mrd. kroner i innbyggertilskuddet gjøres som en kombinasjon av et likt trekk per innbygger og et trekk etter antatt fordeling av merinntekt fra utbytteskatten. 25 prosent av trekket fordeles etter innbyggertall, og 75 prosent av trekket fordeles etter anslått merinntekt i 2022, etter utbytter i 2021, der det er tatt hensyn til inntektsutjevningen. For fylkeskommunene trekkes hele beløpet i innbyggertilskuddet likt per innbygger, siden det er sterkere inntektsutjevning for fylkeskommunene. Dette betyr at kommunene får beholde anslagsvis 2,3 mrd. kroner av merskatteveksten på 14 mrd. kroner, mens fylkeskommunene får beholde 0,2 mrd. kroner.

Hvis det i etterkant viser seg at enkeltkommuner går i tap som følge av tilpasningene til den ekstraordinære utbytteskatten, vil regjeringen sørge for at de blir kompensert i etterkant.

Tabell 2.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2021 og oppdatert anslag for 2022 i nominelle priser. Frie inntekter er summen av skatteinntekter og rammetilskudd. Inntektene i 2021 er korrigert for oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd mv. I tillegg er inntektene korrigert for ulike midlertidige forhold, herunder ekstraordinære skatteinntekter på 14 mrd. kroner, trekket på 11,5 mrd. kroner og andre midlertidige bevilgninger begrunnet med koronapandemien i 2021 og 2022. Dette betyr at inntektsnivået i 2021 og 2022 er sammenliknbart.

2.3 Statsbudsjettet 2022 – forslag til endringer i rammetilskuddet

Nedenfor er forslag til endringer i rammetilskuddet i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2022 beskrevet, jf. Prop. 115 S (2021–2022) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2022.

Beredskap for testing i kommunene (kap. 571, post 60 Innbyggertilskudd)

Et sentralt element i regjeringens beredskapsplan for pandemihåndteringen er at testing, isolering, smittesporing og karantene (TISK) raskt kan reetableres. TISK har vist seg som et målrettet og viktig virkemiddel for å kontrollere smittespredning og håndtere pandemien. Rask og effektiv oppskalering av TISK vil kunne redusere behovet for å ta i bruk mer inngripende tiltak i møte med en ny smittebølge. En forutsetning for at TISK-tiltakene raskt kan skaleres opp er at kommunene opprettholder beredskap for testing og at det legges planer for hvordan kapasiteten raskt kan skaleres opp. Kommunene bør opprettholde beredskap for testing av 1 pst. av befolkningen per uke med PCR. For å kompensere kommunene for utgiftene knyttet til denne beredskapen i andre halvår 2022, foreslås det å øke bevilgningen på kap. 571, post 60 med 200 mill. kroner.

Rhesusimmunisering i svangerskapskontroll (kap. 571, post 60 Innbyggertilskudd)

I takstforhandlingene med Legeforeningen 2021 ble det avtalt å opprette en takst for rhesusimmunisering. Dette er en oppgave som er flyttet fra spesialisthelsetjenesten til fastlegene og jordmødrene i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Endringen ble iverksatt 1. september 2021 og ble fulgt opp i Prop. 20 S (2021–2022), jf. Innst. 83 S (2021–2022). Som følge av endringen økes bevilgningen på kap. 571, post 60 med 1,1 mill. kroner mot en tilsvarende reduksjon på kap. 732, post 76.

Kompensasjon til kommunesektoren for kostnader til forvaltning og drift av nasjonale e-helseløsninger (kap. 571, post 60 Innbyggertilskudd)

Det foreslås å øke bevilgningen på kap. 571, post 60 med 8 mill. kroner for å dekke en tredjedel av veksten i kostnadene til forvaltning og drift av nasjonale e-helseløsninger i 2022. Forslaget er en oppfølging av endringer i forskrift om standarder og nasjonale e-helseløsninger som pålegger kommuner og regionale helseforetak å betale for kostnadene til forvaltning og drift av nasjonale e-helseløsninger.

Forvaltning og drift av nasjonale e-helseløsninger – overføring til Helsedirektoratet (kap. 571, post 60 Innbyggertilskudd)

Det foreslås å overføre 5,2 mill. kroner fra rammetilskuddet til kommunene til kap. 740, post 01 Helsedirektoratet. Bakgrunnen for dette er at kommunesektoren i statsbudsjettet for 2022 ble kompensert for kostnader til forvaltning og drift av enkelte tjenester på helsenorge.no som det senere er avklart at Helsedirektoratet skal faktureres for. Det gjelder tjenester som frikort, velg behandlingssted, kunnskapsinnhold om helse og rettigheter, bytte fastlege og verktøy for mestring og folkehelse på helsenorge.no.

Gratis ferje på trafikksvake samband (kap. 572, post 64 Skjønnstilskudd)

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2022, jf. Prop. 1 S Tillegg 1 (2020–2021), ble det satt av 30 mill. kroner på kap. 572 post 64 Skjønnstilskudd til innfasing av gratis ferje i trafikksvake samband, dvs. samband med under 100 000 passasjerer. Forslaget er en oppfølging av regjeringserklæringen om å innføre gratis ferjer til øyer og i trafikksvake samband. Det foreslås å øke bevilgningen med 53 mill. kroner, til totalt 83 mill. kroner. Se avsnitt 3.4 i denne proposisjonen for nærmere omtale.

2.4 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2023

2.4.1 Inntektsrammene for 2023

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 1,8 og 2,3 mrd. kroner i 2023. Inntektsveksten for 2023 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2022 i revidert nasjonalbudsjett 2022, med fratrekk for ekstraordinære og midlertidige skatteinntekter anslått til 14 mrd. kroner. For nærmere omtale vises det til Meld. St. 2 (2021–2022) Revidert nasjonalbudsjett 2022, kapittel 3.2. Midlertidige tiltak, slik som koronatiltakene, er også korrigert ut av veksten, jf. punkt 2.1.

Regjeringen legger opp til at kommunene får 2/3 av den samlede veksten i frie inntekter, mens fylkeskommunene får 1/3 av veksten.

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har foretatt beregninger som viser at kommunesektoren kan få merutgifter i 2023 på om lag 1,9 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Av dette er om lag 1,4 mrd. kroner knyttet til tjenester som finansieres av de frie inntektene, fordelt på knapt 0,9 mrd. på kommunene og knapt 0,6 mrd. på fylkeskommunene.

Med en realvekst i kommunesektorens frie inntekter i intervallet 1,8 til 2,3 mrd. kroner, legger regjeringen opp til å gi sektoren rom for å styrke tjenestetilbudet til innbyggerne utover at økningen i sektorens demografikostnader og pensjonskostnader blir dekket.

På vanlig måte fastsettes de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2023 ved behandlingen av statsbudsjettet for 2023. Det legges opp til at skattøren fastsettes på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre om lag 40 prosent av kommunesektorens samlede inntekter.

Pensjonskostnadene for 2023

Kommunal- og distriktsdepartementet anslår en nullvekst i kommunesektorens samlede pensjonskostnader utover anslått lønnsvekst i 2023. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

Departementets anslag har tatt hensyn til endret reguleringsmetode av løpende pensjoner (pensjoner under utbetaling) i 2022, jf. Prop. 41 L (2021–2022) Endringer i folketrygdloven, lov om Statens pensjonskasse og enkelte andre lover (endret regulering av alderspensjon under utbetaling). Videre er det i departementets anslag lagt til grunn at kommunesektoren fordeler bruken av frigjorte reserver (som følge av ny offentlig tjenestepensjon og nye regler for samordning av ytelsene fra tjenestepensjonen med ytelser fra folketrygden) over en periode på sju år. Dette ble varslet i Prop. 192 S (2020–2021) Kommuneproposisjonen 2022.

Forutsetninger for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene

Departementet har for 2023 ikke foretatt endringer i de økonomiske forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene i rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner.

Ressurskrevende tjenester – styrking av tilleggskompensasjonen

I Hurdalsplattformen står det at:

«Regjeringen vil gjennomgå og forbedre toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester for å sikre en bærekraftig utvikling av ordningen.»

Enkelte mindre kommuner som har spesielt høye utgifter til ressurskrevende tjenester, får en særskilt kompensasjon som kommer i tillegg til det ordinære toppfinansieringstilskuddet, jf. kap. 575, post 61 på statsbudsjettet 2022.

Følgende kriterier gjelder for at kommuner skal kvalifisere for tilskuddet:

• har færre enn 3 200 innbyggere

• har høye utgifter til ressurskrevende tjenester per innbygger

• har gjennomsnittlige skatteinntekter de siste tre årene som er lavere enn 120 pst. av landsgjennomsnittet

Departementet foreslår at tilleggskompensasjonen økes med 25 mill. kroner i 2023. Økningen finansieres med en tilsvarende reduksjon av kommunenes rammetilskudd, ved at innbyggertilskuddet reduseres med et likt beløp per innbygger. Bevilgningen på kap. 575, post 61 vil da utgjøre 80 mill. 2022-kroner.