9 Kommunenes og fylkeskommunenes inntektsnivå

I dette kapitlet presenteres forskjeller i kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter når det korrigeres for forskjeller i utgiftsbehov. Se vedlegg 2 for tabeller og for flere opplysninger om beregningsgrunnlaget og beregningstekniske forutsetninger.

Norske kommuner har ulik geografi, alderssammensetning og levekår. Noen kommuner har mange barn i skolealder, andre kommuner har lange reiseavstander, spredt bosetting, og/eller mange eldre som trenger omsorgstjenester. Dette gjør at kommunale tjenester, som grunnskole, barnehage, og omsorgstjenester, ikke koster det samme å tilby i alle kommuner. Et viktig formål med inntektssystemet er å bidra til at kommunene og fylkeskommunenes kan gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne gjennom å kompensere for slike ufrivillige utgiftsbehov gjennom utgiftsutjevningen.

Inntektene fra skatt på inntekt, formue og naturressursskatt varierer til dels mye mellom kommunene, og gjør at kommunene har et ulikt utgangspunkt for å tilby et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. For å ivareta målet om at inntektssystemet skal utjevne kommunenes forutsetninger er det også en delvis utjevning av skatteinntektene mellom kommunene, gjennom skatteutjevningen.

Kommunenes inntektssystem bidrar på en avgjørende måte til tilgang på velferdstjenester i hele landet og til å redusere levekårsforskjeller. Også utover kompensasjonen som gis for forskjellig utgiftsbehov vil det kunne være inntektsforskjeller mellom kommunene. Dette skyldes at kommunene også skal ha mulighetene til å beholde deler av verdiskapingen som skjer lokalt. Det er derfor ikke full skatteutjevning.

Samtidig er det inntekter som i dag ikke er gjenstand for utjevning. Flere av tilleggsinntektene er inntekter vertskommuner får for å legge til rette for utnyttelse av naturressurser.

Eiendomsskatt er en frivillig skatt som den enkelte kommune fatter vedtak om. Kommunene har også i varierende grad betydelige eierinntekter for eksempel fra utbytte i kraftsektoren. Eierkommunene er ofte større og mer sentrale bykommuner, mens vertskommunene er distriktskommuner der produksjonen foregår.

I tillegg mottar mange kommuner ulike former for regionalpolitiske tilskudd gjennom inntektssystemet: distriktstilskudd, storbytilskudd, regionsentertilskudd og veksttilskudd.

9.1 Begrepet frie inntekter

Kommunesektorens inntekter består både av frie og bundne inntekter. De bundne inntektene består hovedsakelig av øremerkede tilskudd, gebyrer og egenbetalinger, som er knyttet til spesifikke kommunale tjenester. De frie inntektene er, i motsetning til øremerkede tilskudd, inntekter kommunene fritt kan rå over, uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regelverk. Størstedelen av inntektene kommer fra frie inntekter, det vil si skatteinntekter fra innbyggerne og rammeoverføringer fra staten.

I dette kapitlet ser vi nærmere på kommunevise forskjeller i de frie inntektene. Figur 9.1 viser fordelingen av inntektene som inngår i analysen.

I kommuneopplegget inngår rammetilskudd, skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere, naturressursskatt fra kraftforetak samt eiendomsskatt i de frie inntektene. For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunenes frie inntekter, er kommunenes inntekter i analysene vist med og uten netto inntekter fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg, inntekter fra Havbruksfondet og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift, siden dette er inntekter og avgiftslettelse uten føringer for kommunene. Inntektskomponenter som øremerkede tilskudd og gebyrer er ikke med i beregningene. I boks 9.1 beskrives de ulike inntektene nærmere.

Forstørr bilde

Noter: Eiendomsskatt, netto inntekter fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg og tall for eiendomsskatt i 2021 er foreløpige. Tall for fordel av differensiert arbeidsgiveravgift er beregnet skjematisk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og distriktsdepartementet.

For å få et mål på de frie inntektene som er mest mulig sammenliknbart, er blant annet skjønnstilskudd til å dekke utgifter som følge av ekstraordinære hendelser som naturskader og liknende holdt utenom beregningen. I 2021 er også skjønnstilskudd og andre tilskudd relatert til covid-19, som for eksempel kompensasjon for vaksinasjon, massetesting, kompensasjon for merutgifter til smittevern med mer, holdt utenfor.

9.2 Begrepet frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke utgifter kommunene har ved å gi disse tjenestene.

Når man skal sammenlikne inntektsnivået mellom kommunene, er det derfor relevant å ta hensyn til at kommunene har ulikt utgiftsbehov. I figurene i dette kapitlet er nivået på de frie inntektene korrigert for variasjoner i utgiftsbehov og gitt betegnelsen korrigerte frie inntekter.

Innenfor de nasjonale velferdstjenestene og tjenester av nasjonal karakter som kommunene har ansvar for, kan det ikke godtas altfor store forskjeller i tjenestetilbudet. For at kommunene skal kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne, utjevnes kostnadsforskjeller som kommunene selv ikke kan påvirke gjennom utgiftsutjevningen. Utgiftsutjevningen skjer i praksis ved hjelp av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. I kommunenes utgiftsbehov inngår driftsutgifter til barnehage, skole, pleie og omsorg, barnevern, helse- og sosialtjenester og administrasjon og landbruk.

I sammenlikningen av frie inntekter mellom kommunene for 2021 er det derfor korrigert med kostnadsnøkkelen for 2021, det vil si for variasjonen i kostnadene til drift av disse tjenestene. De resterende inntektene blir deretter lagt til i beregningen.

Gjennom denne korrigeringen for utgiftsutjevningen vil kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov – som er lite kostnadskrevende å drifte – få justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov – som er kostnadskrevende å drifte – vil få justert ned sine inntekter.

Også etter korrigeringen for utgiftsutjevningen er det elementer i inntektssystemet og finansieringen av kommunesektoren som fører til ulikt inntektsnivå mellom kommuner. Regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskuddet er ulikt fordelt mellom kommunene, og fører til forskjeller i inntektsnivå.

Samtidig kommer en betydelig andel av kommunesektorens inntekter gjennom skatteinntekter, og forskjeller i skattenivå utjevnes kun delvis i inntektssystemet. I tillegg har mange kommuner inntekter blant annet gjennom eiendomsskatt, som ikke utjevnes.

Utgiftsutjevningen dekker det aller meste av kommunens utgifter. I vurdering av forskjeller i de korrigerte frie inntektene bør en likevel også ta i betraktning at utgiftsutjevningen og utgiftskorrigeringen ikke dekker alle oppgavene kommunene har. Kommunale oppgaver som blant annet kommunal vei, kultur og boligsosiale forhold finansieres av frie inntekter, mener ikke omfattet av utgiftsutjevningen. Også her vil det kunne være smådriftsulemper og kostnader som følger av lengre reiseavstander.

Det er også rimelig å anta at mange distriktskommuner som følge av mangel på velfungerende markeder (markedssvikt) må ta et større ansvar for flere oppgaver i distriktene. I dette kan inngå utvikling av lokalsamfunnet og boligmarkedet, bygging av infrastruktur og samordning av tilbud og etterspørsel etter utdanning og kompetanseutvikling, med videre. Et aktuelt eksempel er utbygging av bredbånd. Kommunal og fylkeskommunal medfinansiering har vært vanlig i områder der utbygging ikke har vært markedsmessig lønnsomt.

Se vedlegg 2 for flere opplysninger om beregningsgrunnlaget og beregningstekniske forutsetninger.

9.3 Forskjeller i inntektsnivå

I dette avsnittet ser vi nærmere på forskjeller i inntektsnivå mellom grupper av kommuner. De 20 kommunene med høyest inntekter, målt ved korrigerte frie inntekter der alle tilleggsinntektene inkluderes, er skilt ut som en egen gruppe for at de ikke skal påvirke gjennomsnittstallene i grupper av kommuner de ellers ville hørt hjemme i. I denne gruppen har 9 av 20 kommuner under 1 000 innbyggere, og samlet utgjør gruppen 0,6 prosent av landets innbyggere. Ofte er dette distriktskommuner med store avstander.

Vi ser først på forskjeller i frie inntekter per innbygger når det ikke tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehov. I gjennomsnitt hadde kommunene frie inntekter på om lag 66 600 kroner per innbygger i 2021, når alle tilleggsinntektene som er nevnt over inkluderes. Figur 9.2A viser nivået på kommunenes frie inntekter der kommunene er gruppert etter innbyggertall For kommunegruppen med under 1 000 innbyggere var inntektene i gjennomsnitt rundt 75 prosent over landsgjennomsnittet. Inntektene regnet pr innbygger faller med stigende innbyggertall.

Forstørr bilde

Note: «20 kommuner med høyest inntekter» er de 20 kommunene med høyest korrigerte frie inntekter per innbygger når alle tilleggsinntektene og verdien av redusert arbeidsgiveravgift regnes med. I vedlegg 2 vises det en oversikt over hvilke kommuner dette er. Det samlede innbyggertallet i disse 20 kommunene er 32 223. Dette utgjør 0,6 prosent av folketallet i landet.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Som vi ser av figuren, bidrar inntekter fra «annen» eiendomsskatt (eiendomsskatt på næringseiendom, vindkraft- og petroleumsanlegg), netto inntekt fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg, inntekter fra Havbruksfondet og fordel av redusert arbeidsgiveravgift til å løfte inntektene per innbygger i kommunegruppen med de aller høyeste inntektene og de minste kommunene vesentlig. Men også uten slike inntekter, det vil si når vi kun ser på inntekter fra rammetilskuddet (innbyggertilskuddet og regionalpolitiske tilskudd) og skatt på inntekt og formue, samt naturressursskatt (som utjevnes i inntektssystemet), har disse kommunene inntekter per innbygger som ligger over landsgjennomsnittet. Dette skyldes blant annet at de minste kommunene gjennomgående har høyere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, og blir tilført ekstra midler via utgiftsutjevningen i rammetilskuddet. Gjennom utgiftsutjevningen blir kommuner kompensert for ufrivillige kostnader knyttet til innbyggere i ulike aldersgrupper, sosiale forhold, geografi, smådriftsulemper og lignende. Blant annet har alle kommuner noen faste kostnader som dekkes gjennom basistilskuddet. Når dette basistilskuddet deles på et lavt antall innbyggere, blir inntektene per innbygger høye. Disse kommunene mottar også mer i regionalpolitiske tilskudd per innbygger enn landsgjennomsnittet. Grupper med kommuner som har flere enn 5 000 innbyggere, har et nivå på frie inntekter per innbygger som ligger nær landsgjennomsnittet.

Forskjellene i inntekter bli mindre når inntektene korrigeres for utgiftsbehov

Figur 9.2 B viser forskjeller i inntektsnivå mellom kommunegrupper når det er korrigert for variasjoner i utgiftsbehov, det vil si utgiftsutjevningen i rammetilskuddet. Korreksjonen er gjort i den delen av søylene som inneholder innbyggertilskuddet. Vi ser av figuren at inntektsforskjellene mellom kommunegruppene blir redusert når det korrigeres for variasjoner i utgiftsbehovet. Når en kun ser på rammetilskudd (summen av innbyggertilskudd, regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskudd) og ordinær skatt på inntekt og formue, samt naturressursskatt, har de minste kommunene noe høyere inntekter enn landsgjennomsnittet, noe som særlig må ses i sammenheng med høyere nivå på regionalpolitiske tilskudd.

Når en inkluderer tilleggsinntektene, har de minste kommunene i gjennomsnitt 32 prosent høyere inntekter regnet per innbygger enn landsgjennomsnittet. Høyere inntekter i de minste kommunene må da i tillegg til de regionalpolitiske tilskuddene ses i sammenheng med at flere mindre kommuner har høye inntekter knyttet til naturressurser, samt fordel av redusert arbeidsgiveravgift.

Figur 9.3 viser korrigerte frie inntekter for kommuner gruppert etter henholdsvis fylker og etter sentralitet. Figur 9.3 A viser at kommunene i Troms og Finnmark og i Nordland har de høyeste korrigerte frie inntektene i prosent av landsgjennomsnittet. Dette må ses i sammenheng med både nivået på de regionalpolitiske tilskuddene og fordel av redusert arbeidsgiveravgift. Også Oslo som kommune har korrigerte frie inntekter over landsgjennomsnittet. Dette må ses i sammenheng med høye inntekter fra skatt på inntekt og formue.

I figur 9.3B er kommunene gruppert etter sentralitet, basert på Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks. Tabell 9.1 gir en oversikt over antall kommuner og innbyggere på de ulike sentralitetsnivåene.

Sentralitet 1 er de mest sentrale kommunene og sentralitet 6 er de minst sentrale kommunene. Korrigerte frie inntekter for kommuner gruppert etter sentralitet følger i grove trekk mønsteret for korrigerte frie inntekter for kommuner gruppert etter antall innbyggere, se figur 9.3B. De minst sentrale kommunene har i gjennomsnitt høyere inntekter enn de mer sentrale kommunene. Kommuner på sentralitetsnivå 2 og 3 har de laveste korrigerte frie inntektene i gjennomsnitt.

Forstørr bilde

Note: «20 kommuner med høyest inntekter» er de 20 kommunene med høyest utgiftskorrigerte frie inntekter per innbygger når alle tilleggsinntektene og fordelen av redusert arbeidsgiveravgift inkluderes. Dette er de samme kommunene i alle figurer der denne gruppen inngår. Det samlede innbyggertallet i disse 20 kommunene er 32 223. Dette utgjør 0,6 prosent av folketallet i landet.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Betydelige variasjoner innad i kommunegruppene

Figurene som viser gjennomsnittlig inntektsnivå innenfor hver enkelt kommunegruppe, kamuflerer variasjonene innad i kommunegruppene. For kommuner gruppert etter sentralitet har vi derfor sett nærmere på inntektsnivået for enkeltkommuner innad i kommunegruppene.

I figur 9.4A vises korrigerte frie inntekter per innbygger i prosent av landsgjennomsnittet når en kun vurderer inntekter som er gjenstand for utjevning mellom kommunene, dvs. rammetilskudd og inntekter fra skatt på inntekt og formue, samt naturressursskatt. Figuren viser at kommunene på sentralitet 6 og 1 i gjennomsnitt har det høyeste inntektsnivået, om en ser bort fra de 20 kommunene som har det høyeste inntektsnivået når alle tilleggsinntektene inkluderes. Kommuner på sentralitet 5 har inntekter som landsgjennomsnittet, mens kommuner på sentralitet 2–4 har inntekter under landsgjennomsnittet. På sentralitet 6 har 14 av 96 kommuner frie inntekter under landsgjennomsnittet når kun disse inntektene inkluderes. Landsgjennomsnittet er 100.

Når eiendomsskatt, netto inntekt fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg, inntekter fra Havbruksfondet, samt fordel av differensiert arbeidsgiveravgift inkluderes, løftes inntektene til kommuner med sentralitet 5 og 6 vesentlig. På disse sentralitetsnivåene er det 16 av 189 kommuner som har inntekter per innbygger under landsgjennomsnittet. Øvrige 173 kommuner har inntekter på landsgjennomsnittet eller over. Kommunene med sentralitet 2, 3 og 4 har fortsatt inntekter som ligger under landsgjennomsnittet, og for kommuner med sentralitet 2 og 3 blir avstanden til landsgjennomsnittet noe høyere. Hå (sentralitet 4), Horten (sentralitet 2), Askøy (sentralitet 3) og Stjørdal (sentralitet 3) har alle inntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet.

Se vedlegg 2 for en nærmere oversikt over inntektsnivået for enkeltkommuner når ulike tilleggsinntekter inkluderes.

Forstørr bilde

Note: Sentralitet 1 er de mest sentrale kommunene og sentralitet 6 de minst sentrale kommunene. Enkeltkommuner sortert etter stigende inntektsnivå innen kommunegruppene. Veide gjennomsnitt i kommunegruppene er oppgitt i sort.

Note: «20 kommuner med høyest inntekter» er de 20 kommunene med høyest utgiftskorrigerte frie inntekter per innbygger når alle tilleggsinntektene og fordelen av redusert arbeidsgiveravgift inkluderes. Dette er de samme kommunene i alle figurer der denne gruppen inngår. Det samlede innbyggertallet i disse 20 kommunene er 32 223. Dette utgjør 0,6 prosent av folketallet i landet

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Spredningen mellom kommuner øker stort sett dersom flere tilleggsinntekter inkluderes

Figur 9.5 viser inntektsspredningen, målt ved variasjonskoeffisienten1, for frie inntekter og korrigerte frie inntekter når ulike tilleggsinntekter inkluderes og når alle kommuner teller like mye. Figuren viser at spredningen gjennomgående er høyere for frie inntekter hvor det ikke er korrigert for utgiftsbehov, enn for korrigerte frie inntekter. Vi ser også at – med ett unntak– øker inntektsforskjellene når hver av inntektsartene inkluderes.

Unntaket er eiendomsskatt fra bolig og fritidseiendom, hvor inntektsforskjellene faller litt når disse inkluderes i inntektene. Det kan derfor se ut som at eiendomsskatt fra bolig og fritidseiendom særlig benyttes av kommuner som i begrenset grad har andre tilleggsinntekter. «Annen eiendomsskatt» – eiendomsskatt på næringseiendom, vindkraft- og petroleumsanlegg – bidrar imidlertid til å øke inntektsforskjellene.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

9.4 Korrigerte frie inntekter for fylkeskommunene

Figur 9.6 viser på tilsvarende måte som for kommunene forskjeller i fylkeskommunenes frie inntekter, korrigert for utgiftsbehov.

Oslo har som eneste kommune både kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Oslo kommune som fylkeskommune har korrigerte frie inntekter over landsgjennomsnittet, noe som blant annet må ses i sammenheng med høye skatteinntekter. Oslo har som eneste fylkeskommune (dvs. kommune med fylkeskommunale oppgaver) beholdt ansvaret for barnevernet som ble overført til staten i 2002. Oslo får midler til dette med særskilt fordeling i tabell C, jf. Grønt hefte. Dette er en oppgave som øvrige fylkeskommuner ikke har. Oslos inntektsnivå er derfor ikke direkte sammenliknbart med inntektsnivået for de øvrige fylkeskommunene. Saker med særskilt fordeling, som Oslos ansvar for det statlige barnevernet, enkelte samferdselssaker m.m., omfattes ikke av utgiftsutjevningen og er derfor ikke korrigert for i utgiftskorrigeringen. Saker med særskilt fordeling vil derfor kunne påvirke korrigerte frie inntekter for fylkeskommunene.

Figuren viser at Troms og Finnmark fylkeskommune har de høyeste korrigerte inntektene, noe som må ses i sammenheng med regionalpolitiske tilskudd, det vil si Nord-Norgetilskuddet, og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift. Fylkeskommunene Innlandet, Vestfold og Telemark og Rogaland har de laveste korrigerte frie inntektene.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

9.5 Betydningen av utjevning av skatteinntektene

Skatteinntektene varierer til dels mye mellom kommunene, og gjør at kommunene har et ulikt utgangspunkt for å tilby et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. For å ivareta målet om at inntektssystemet skal utjevne kommunenes forutsetninger for å kunne levere likeverdige tjenester, utjevnes skatteinntektene fra inntekts- og formueskatt fra personlige skattytere og fra naturressursskatt delvis mellom kommunene. I tallene for korrigerte frie inntekter er disse skatteinntektene inkludert etter skatteutjevning. Eiendomsskatt og øvrige tilleggsinntekter blir ikke utjevnet. I dette avsnittet ser vi litt nærmere på betydningen av skatteutjevningen for kommunenes inntekter.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Skatteutjevningen sørger for at skatteinntektene, som inngår i skatteutjevningen, blir omfordelt fra kommuner med skatteinntekter per innbygger over landsgjennomsnittet til kommuner med skatteinntekter per innbygger under landsgjennomsnittet. Figur 9.7 viser kommunenes inntekter fra skatt per innbygger i 2021, før og etter skatteutjevning. I figuren er kommunene sortert etter lavest skatteinntekter per innbygger til venstre til høyest skatteinntekter til høyre. Før skatteutjevning varierte skatt per innbygger fra rundt 22 000 kroner til rundt 90 000 kroner per innbygger.

Skatteutjevningen bidro til at kommunen med lavest skatteinntekt per innbygger i 2021 etter utjevning hadde 7 prosent under landsgjennomsnittet i skatteinntekter per innbygger, dvs. rundt 34 000 kroner per innbygger. De aller fleste kommunene ligger på dette skattenivået etter skatteutjevning. Til høyre i figuren er det imidlertid en del kommuner som også etter utjevning får vesentlig mer enn landsgjennomsnittet. Kommunen med høyest skatteinntekter per innbygger etter skatteutjevning lå 59 prosent over landsgjennomsnittet per innbygger, det vil si rundt 58 000 kroner per innbygger.