4 Skjønnstilskudd i 2021

4.1 Fordelingen av skjønnsmidler i 2021

Kommunal- og distriktsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Dette gjelder bevilgningene over kap. 571, post 64 og kap. 572, post 64. I 2021 fordelte daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet et samlet skjønnstilskudd på om lag 8 413 mill. kroner. Det ble bevilget 4 150 mill. kroner til kommunene og 4 263 mill. kroner til fylkeskommunene, som til slutt ble fordelt med henholdsvis 4 196 mill. kroner til kommunene og 4 217 mill. kroner til fylkeskommunene1. Av dette utgjorde skjønnsmidlene begrunnet med covid-19-pandemien henholdsvis 3 000 og 3 881 mill. kroner. For en fullstendig oversikt over hvordan disse midlene ble fordelt vises det til regjeringen.no.

Departementet fordeler skjønnstilskuddet direkte til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Statsforvalteren fordeler fylkesrammene videre til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet. Tabell 4.1 viser fylkesvis fordeling av skjønnstilskuddet til kommunene (via statsforvalterne) og fylkeskommunene.

Kommunene

Totalt ble det bevilget 4 150 mill. kroner i skjønnstilskudd til kommunene i 2021. Av dette ble 2 525 mill. kroner bevilget i forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2020–2021) og Prop. 1 S Tillegg (2020–2021), med henholdsvis 1 025 mill. kroner og 1 500 mill. kroner. I forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett 2021 ble det bevilget ytterligere 1 625 mill. kroner.

Kommunenes basisramme utgjorde 850 mill. kroner, som ble fordelt av statsforvalterne til kommunene etter retningslinjer gitt fra departementet. Statsforvalternes skjønnsmidler består av ordinært skjønnstilskudd og statsforvalternes prosjektskjønnsmidler. Se omtale av statsforvalternes prosjektskjønnsmidler senere i dette vedlegget.

Departementet holder hvert år tilbake en del av skjønnstilskuddet til uforutsette hendelser i en reservepott. I 2021 ble det holdt tilbake 150 mill. kroner i reservepott til kommunene. Av dette ble det utbetalt 12,7 mill. kroner til kommuner som fikk redusert veksttilskudd som følge av sammenslåing, og 55 mill. kroner i tilleggskompensasjon til ressurskrevende tjenester i små kommuner. Det ble overført 46,3 og 17,3 mill. kroner fra henholdsvis fylkeskommunenes reservepott og prosjektskjønnsmidler til kommunenes reservepott. Fra kommunenes reservepott gikk om lag 97 mill. kroner til kompensasjon for naturskade. Blant annet ble det utbetalt 86 mill. kroner til Gjerdrum kommune i forbindelse med kvikkleireskredet. Dette kom i tillegg til en ekstra bevilgning til Gjerdrum på 125 mill. kroner ved behandlingen av revidert nasjonalbudsjett 2021. Se omtale av skjønnsmidler til Gjerdrum kommune senere i dette vedlegget. Om lag 49,5 mill. kroner gikk til kompensasjon for andre uforutsette hendelser, basert på søknader fra enkeltkommuner.

Departementet fordeler også skjønnstilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter (prosjektskjønnsmidler) til kommunene. I 2021 ble det satt av 20 mill. kroner i prosjektskjønnsmidler. Av dette fordelte departementet 6,7 mill. kroner til fornyings- og innovasjonsprosjekter, se nærmere omtale senere i dette kapitlet. 17,3 mill. kroner ble overført til kommunenes reservepott for å kompensere for uforutsette hendelser. I tillegg fordeler også statsforvalterne skjønnstilskudd til utviklingsprosjekter i kommunene, se nærmere omtale av disse midlene senere i dette vedlegget.

Covid-19 – ekstra bevilgninger til kommunene

I forbindelse med covid-19-pandemien ble det i 2021 bevilget totalt 3 000 mill. kroner i ekstra skjønnsmidler til kommunene. Det ble bevilget ekstra skjønnsmidler i forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2020–2021) og Prop. 1 S Tillegg 1 (2020–2021), og i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett i Prop. 195 S (2020–2021).

Departementet fordelte fylkesvise rammer til statsforvalterne på bakgrunn av innrapportering fra statsforvalterne på kommunenes merutgifter til smittevern og oppfølging av TISK-strategien. Statsforvalterne fordelte midlene videre til kommunene. Fordelingen av midlene var målrettet til kommuner med store utgifter til smittevern og oppfølging av TISK-strategien som følge av større lokale utbrudd. Statsforvalterne spilte en viktig rolle gjennom hele 2021, ved blant annet å samle inn informasjon om kommunenes koronarelaterte merutgifter, og fordele fylkesrammene videre til kommunene.

Kvikkleireskred i Gjerdrum kommune

Kvikkleireskredet på Ask i Gjerdrum kommune 30. desember 2020 førte til tap av menneskeliv, store materielle skader og betydelige merkostnader for kommunen. I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett ble det bevilget 125 mill. kroner ekstra over kommunenes skjønnsramme for å kompensere Gjerdrum kommune etter skredet. I tillegg til dette ble det utbetalt 86 mill. kroner fra kommunenes reservepott til Gjerdrum kommune, herav utgjorde støtte til psykososial oppfølging 5 mill. kroner. I 2021 ble det dermed utbetalt til sammen 211 mill. kroner til Gjerdrum kommune fra både den ekstra bevilgningen og kommunenes reservepott.

Fylkeskommunene

Totalt ble det bevilget 4 263 mill. kroner i skjønnstilskudd til fylkeskommunene i 2021. Av dette ble 2 582 mill. kroner bevilget i forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2020–2021), hvorav 1 632 mill. kroner ble foreslått i Prop. 1 S (2020–2021) og 950 mill. kroner ble foreslått i Prop. 1 S Tillegg 1 (2020–2021). Det ble videre bevilget 1 681 mill. kroner i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett.

Av dette ble 332 mill. kroner fordelt direkte til fylkeskommunene i forbindelse med Prop. 1 S (2020–2021). 50 mill. kroner ble avsatt til uforutsette hendelser, og av dette ble det utbetalt om lag 3,7 mill. kroner til Møre og Romsdal fylkeskommune som kompensasjon for manglende rapportering av kriteriedata. Det ble overført 46,3 mill. kroner fra fylkeskommunenes skjønnsramme til kommunerammen for å kompensere for uforutsette hendelser.

Covid-19 – ekstra bevilgninger til fylkeskommunene

I forbindelse med covid-19-pandemien ble det i 2021 bevilget totalt 3 881 mill. kroner i ekstra skjønnsmidler til fylkeskommunene. Det ble bevilget ekstra skjønnsmidler i forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2020–2021) og behandlingen av revidert nasjonalbudsjett i Prop. 195 S (2020–2021). Hovedsakelig var midlene kompensasjon for bortfall av inntekter fra kollektivtrafikken, mens 245 mill. kroner ble utbetalt for å kompensere for merutgifter og mindreinntekter innenfor tannhelse og videregående opplæring. Samlet kompensasjonsbehov for bortfall av inntekter fra kollektivtrafikk var lavere enn bevilgningen, og deler av bevilgningen ble derfor utbetalt som et forskudd på kompensasjon for forventet inntektstap i 2022. Midlene ble fordelt til fylkeskommunene av daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samarbeid med Samferdselsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet.

Statsforvalternes fordeling av tilbakeholdte skjønnsmidler

Statsforvalteren har ansvaret for den kommunevise fordelingen av fylkesrammene fastsatt av departementet. Det enkelte embete fordeler på forhånd en andel av sin fylkesramme i statsbudsjettet, men alle embeter er pålagt å holde tilbake minst fem prosent av den tildelte rammen til uforutsette hendelser til fordeling gjennom året. I 2021 holdt statsforvalterne tilbake om lag 343 mill. kroner til fordeling gjennom året. Dette tilsvarer 40 prosent av den totale basisrammen. Det er stor variasjon mellom embetene i størrelsen på de tilbakeholdte skjønnsmidlene. Innenfor midlene til fordeling gjennom året ligger både tilbakeholdte skjønnsmidler til kommuner oppført i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), midler til uforutsette hendelser samt prosjektmidler, se egen omtale under.

4.2 Statsforvalterens bruk av prosjektskjønnsmidler til fornying og innovasjon i kommunene

Statsforvalteren skal gi en del av skjønnsrammen som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. Statsforvalterne fastsetter selv hvor stor del av skjønnsrammen som skal gis til slike prosjekter. For å sikre en viss grad av samordning og felles struktur mellom fylkene har departementet gitt retningslinjer for skjønnstildelingen, men statsforvalteren skal tilpasse skjønnsfordelingen til lokale forhold i hvert enkelt fylke. Formålet med prosjektmidlene er å gi kommunene støtte til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Prosjektenes formål skal være å styrke kommunen i rollene som tjenesteprodusent, myndighetsorgan, lokaldemokratisk arena eller som samfunnsutvikler. Prosjektene kan omfatte alle tjenesteområdene i kommunen. Statsforvalterens arbeid med fornying og innovasjon må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling.

Statsforvalteren skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkene.

I 2021 fordelte statsforvalterne om lag 184 mill. kroner til totalt 219 prosjekter. Hvert prosjekt fikk i snitt om lag 841 000 kroner i støtte. Til sammenlikning ble 223 fornyings- og innovasjonsprosjekter tildelt om lag 171 mill. kroner i 2020.

Midler som ble fordelt til fornyings- og innovasjonsprosjekter varierte betydelig mellom fylkene i 2021. Dette har en naturlig sammenheng med antall kommuner i fylket, men det er også stor variasjon mellom fylkene i størrelsen på skjønnsrammen og hvor stor del av skjønnsrammen som settes av til fornyingsprosjekter.

Figur 4.1 viser fordeling av prosjektskjønnsmidler per fylke. Trøndelag fordelte mest skjønnsmidler til fornyings- og innovasjonsprosjekter med om lag 41 mill. kroner til 38 prosjekter, tett fulgt av Nordland som fordelte om lag 40 mill. kroner til 44 prosjekter. Embetet som fordelte minst midler, er Oslo og Viken med om lag 7 mill. kroner til fem prosjekter.

Forstørr bilde

¹ To av prosjektene i Møre og Romsdal fikk tildelt midler fra statsforvalterens skjønnspott i 2020

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet

Prosjektskjønnsdatabasen har vært benyttet til tildeling av prosjektskjønnsmidler siden 2016. Denne databasen skal bidra til et mer helhetlig system for søknad, behandling og rapportering av prosjektskjønnsmidler. Databasen skal også bidra til å videreformidle resultatene fra prosjektene til offentligheten. Alle prosjekter vises på den offentlige siden https://prosjektskjonn.fylkesmannen.no/offentlig. Denne siden er åpen for alle og kan for eksempel benyttes av kommuner for å se hvilke prosjekter som har vært gjennomført tidligere. Etter hvert som prosjektene blir ferdig, legges også rapportene ut på denne siden.

Embetene fordeler normalt midlene etter søknader fra kommunene. Det er et stort mangfold blant prosjektene, både i omfang, tema, metode og involverte parter. Av prosjekter registrert i Prosjektskjønnsdatabasen i 2021 er det mange som omfatter flere sektorer, mens andre omfatter hele kommunen. Over 60 prosent av prosjektene er samarbeidsprosjekter.

Vi ser av figur 4.2 at 37 prosent av fornyings- og innovasjonsprosjektene omfatter hele kommunen. Fordelingen på sektorer viser at det er mange prosjekter innen administrasjon og styring, kommunehelse, oppvekst og pleie og omsorg.

Forstørr bilde

¹ Ett og samme prosjekt kan berøre flere sektorer. Summen av søylene vil derfor overstige 100 prosent.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Et prosjekt kan ha flere mål og benytte ulike virkemidler. De fleste prosjektene hadde som mål å styrke kommunen innenfor rollene som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Over 80 prosent av prosjektene benyttet opplæring og erfaringsdeling som virkemiddel. Andre virkemidler brukt i prosjektene er blant annet interkommunale samarbeid, innovasjon, ulike tiltak for kommunikasjon mot innbyggere, IKT (for eksempel bruk av nye tekniske løsninger), planlegging, styringssystemer og organisatoriske virkemidler. Organisatoriske virkemidler innebærer ofte politiske og administrative endringer i kommunen.

Flere embeter velger å gi prosjektskjønnsmidler til prosjekter innenfor bestemte satsingsområder hvert år. For eksempel lyste Rogaland ut fem prioriteringsområder ved fordeling av prosjektskjønn i 2021: FNs bærekraftsmål, digital forvaltning, klima og miljø, barn og unge og samfunnssikkerhet og beredskap. Blant annet fikk Gjesdal kommune tildelt midler til prosjektet Barnehagemyndighetsrollen i Jærkommunene, som er i samarbeid med tre andre kommuner. Målet er at kommunene sammen skal utvikle egen kompetanse på tilsyn og systemsikring av private og kommunale barnehager.

Av ferdigstilte prosjekter i 2021 med gode resultater trekker Statsforvalteren i Vestfold og Telemark fram prosjektet Læring og mestring innen helse- og omsorgssektoren fra Tønsberg kommune. For å møte framtidens utfordringer innen denne sektoren satser kommunen, blant annet gjennom dette prosjektet, på forebyggingstiltak og tidlig intervensjon. Prosjektet omfattet utprøvende tiltak med mål om å gi informasjon, kunnskap og bistand til å håndtere helseutfordringer, forebygge eller hindre utvikling av sykdom, og/eller å gi støtte til endring av levevaner for å fremme fysisk og psykisk helse. En målsetning var å styrke egenmestring og livskvalitet hos pasienter, brukere og pårørende.

4.3 Utviklings- og fornyingsprosjekter finansiert av departementets prosjektskjønnsmidler

Kommunal- og distriktsdepartementet setter hvert år av midler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Tilskuddet fordeles av departementet og prosjektene skal komme kommunesektoren til gode. I 2021 ble det benyttet til sammen om lag 6,7 mill. kroner til slike prosjekter. Prosjektene som ble finansiert i 2021 omtales her.

Etikkportalen

Departementet har gitt KS 250 000 kroner i økonomisk støtte i 2021 til prosjektet Etikkportalen. Departementet etablerte www.etikkportalen.no i 2010 i samarbeid med KS. Departementet har hvert år siden gitt KS tilskudd for å drifte portalen. På portalen får kommunene tilgang til informasjon og erfaringer som kan understøtte det lokale arbeidet med å holde en høy etisk standard i kommunal virksomhet. Denne støtten dekker også utgifter til det tilknyttete registeret over rapporter fra forvaltningsrevisjoner i kommunesektoren. Registeret er et verktøy for kunnskapsspredning, og et sted hvor blant annet kontrollutvalgene og revisjonsenhetene kan hente gode ideer. Registeret kan også bidra til bedre samspill mellom statlig tilsyn og den kommunale egenkontrollen.

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS)

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) ble stiftet høsten 2000 etter initiativ fra daværende Kommunal- og regionaldepartementet. Behovet for foreningen ble fremmet i Ot.prp. nr. 43 (1999–2000) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m., og behandlet av Stortinget i Innst. O. nr. 82 (1999–2000). GKRS er en ideell forening og et uavhengig organ som har til formål å fremme og utvikle god kommunal regnskapsskikk for kommuner og fylkeskommuner. Kommuneloven har krav om at kommunesektoren skal utarbeide sitt regnskap i samsvar med god kommunal regnskapsskikk. Bakgrunnen for foreningens virksomhet er at regnskapsreglene for kommuner og fylkeskommuner kun gir rammer og prinsipper, og dermed ikke uttømmende regnskapsregler gjennom lov og forskrifter. God kommunal regnskapsskikk utfyller rammeverket for kommuneregnskapet i lov og forskrift og bidrar til ensartet praksis for regnskapsføring i sektoren. Det er ikke hensiktsmessig at hver kommune selv må definere god kommunal regnskapsskikk. Det kan medføre ulik praksis, noe som ikke er ønskelig. GKRS sin virksomhet er ikke tidsavgrenset, og det vil være behov for finansiering i overskuelig framtid. Departementet har i 2021 gitt økonomisk støtte til prosjektet med 400 000 kroner. Medlemmene i foreningen er Kommunal- og distriktsdepartementet, KS, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) og Norges kommunerevisorforbund (NKRF). De representerer den faglige kompetansen innenfor kommunalt regnskap (regelforvalter, regnskapsprodusenter, brukere og revisorer).

KS lokaldemokratiundersøkelsen

KS har i de tre siste valgperiodene gjennomført undersøkelser av ulike sider ved lokaldemokratiet i kommuner som ønsker det. Undersøkelsen består av en innbyggerundersøkelse og en undersøkelse til folkevalgte i kommunestyrer. Kommunal- og distriktsdepartementet har tidligere delfinansiert disse. KS fikk utbetalt 1 mill. kroner til å delfinansiere en ny runde med lokaldemokratiundersøkelser i 2021, i tillegg til å videreutvikle brukersnittet som ligger på www.bedrekommune.no. I søknaden oppga KS at tilbudet ville bli gitt til inntil 100 kommuner i 2021. På grunn av pandemien var det relativt få som meldte sin interesse i 2021, siden delen som rettes mot de folkevalgte gjennomføres fysisk i kommunestyremøter. KS har derfor søkt Kommunal- og distriktsdepartementet om å få forlenge og videreføre undersøkelsen i 2022.

Utviklingsprogram for styrket internkontroll

KS fikk i 2021 utbetalt om lag 350 000 kroner til Utviklingsprogram for styrket internkontroll. Utviklingsprogrammet har pågått i to år, og har som mål å styrke kommunenes og fylkeskommunenes kompetanse og arbeid med internkontroll. Programmet er innrettet for særlig å treffe de kommunene som har mest behov for å styrke dette arbeidet, og for å ha et særlig søkelys på områder der internkontrollreguleringen har blitt endret fra å være i sektorlovgivningen til å være i kommuneloven. KS har i 2021 jobbet videre med å spre verktøy og kunnskap om internkontroll til flest mulig kommuner og til flere nivåer / organer innad i kommunene. Dette er gjort blant annet gjennom nettsiden om internkontroll (www.ks.no/internkontroll), veileder, webinarer, podcast, e-læringsverktøy og deltakelse på digitale møteplasser. I tillegg har det blitt etablert et nettverk for kommuner som ønsker å forbedre sin internkontroll.

Digihjelpen

KS, Kompetanse Norge og Kommunal- og distriktsdepartementet samarbeider om å hjelpe kommunal sektor til å kunne etablere et lavterskeltilbud for innbyggere i grunnleggende digital kompetanse – Digihjelpen. KS fikk i 2021 tilsagn om inntil 1 mill. kroner til dette arbeidet, og benyttet ca. 630 000 kroner til formålet. Målet er at alle kommuner skal tilby innbyggere med svake digitale ferdigheter hjelp til å komme i gang med bruk av digitale verktøy, slik at de kan ta i bruk digitale innbyggertjenester fra det offentlige.

Effektkontrakter

Effektkontrakter er også kalt velferdsobligasjoner, og går ut på at private investorer finansierer et tiltak med et fastsatt resultatmål. Investorene blir tilbakebetalt av det offentlige bare om målene nås. Dette er en tilnærming som er relativt lite brukt i Norge. KS har fått 950 000 kroner i støtte i 2021 for et prosjekt der de følger pilotprosjekter på området, med sikte på å kunne utvikle veiledningsmateriell og innhente kunnskap som kan benyttes av andre kommuner og private investorer senere.

En offentlig sektor for vår tid

KS har fått 593 500 kroner i støtte for å gjennomføre eksperimenter med rammebetingelser som påvirker arbeidet med utsatte barn og unge. KS mener at rammebetingelser (som krav om måling og rapportering, budsjetteringspraksis og lovverk) kan stå i veien for å kunne hjelpe utsatte barn og unge best mulig. Gjennom eksperimenter undersøker KS hva som skjer dersom rammebetingelsene endres. Hovedmålet er å undersøke hvilke systemendringer som bør gjøres for å kunne arbeide mer målrettet med tiltak og tjenester rettet mot barn og unge.

Fremtidens kommuner – Arendalskonferansen

Arendal kommune mottok 100 000 kroner i 2021 til konferansen Fremtidens kommuner – Arendalskonferansen. Konferansen arrangeres av Arendal kommune i samarbeid med blant annet KS og en rekke aktører innen frivillig sektor, og er en møteplass for innovasjon og nyskaping i kommunene.

Tilpasninger i SvarUt

Tjenesten SvarUt er en felles løsning for kommuner og fylkeskommuner for å formidle digital post fra kommunale saksarkiv og fagsystemer til innbyggere. SvarUt formidler også meldinger fra fagsystemer i kommuner, fylkeskommuner og enkelte statlige etater til virksomheter i Altinn. KS mottok i 2021 etter søknad 1,35 mill. kroner for å utvikle et nytt API, et grensesnitt i programvaren, for SvarUt, som gir brukere av SvarUT en ny mulighet for å kategorisere forsendelsene. Slik kan man avgrense hvem som får tilgang til meldingene i mottakervirksomheten, og dermed unngå personvernutfordringer knyttet til lesetilgangen.

Utredninger om konsekvenser av at staten leverer digitale tjenester til kommunene

Ved utviklingen av sammenhengende digitale tjenester der både stat og kommune er involvert, kan det oppstå problemstillinger og uklarheter knyttet til rolle- og ansvarsfordeling. Problemstillingene kan blant annet være mulige uklarheter knyttet til juridiske eller økonomiske forhold, føringer eller krav som kan påvirke lokal handlefrihet for kommunene eller håndtering av personopplysninger. KS fikk i 2021 tilskudd på 500 000 kroner til et forprosjekt for en slik utredning.

Utredning av fylkesbytte

Sveio kommune mottok 215 000 kroner til å gjennomføre en utredning av spørsmålet om framtidig fylkestilhørighet for kommunen. Telemarksforsking ble tildelt oppdraget med å utrede spørsmålet, og leverte rapporten «Utredning av framtidig fylkestilhørighet for Sveio kommune» i august 2021.