5 En nyskapende og bærekraftig kommunesektor

5.1 Innovasjon

Samarbeidsavtale med KS om innovasjon og bærekraftsagendaen

KS og daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet inngikk våren 2021 en samarbeidsavtale om innovasjon og oppfølging av bærekraftsagendaen. Avtalen er videreført under ny politisk ledelse i Kommunal- og distriktsdepartementet, og målet er å bidra til en nytenkende, innovativ og bærekraftig offentlig sektor, som leverer gode tjenester, har høy grad av tillit i befolkningen, og finner nye løsninger på samfunnsutfordringer.

Departementet har gitt støtte til flere prosjekter i regi av KS, blant annet til effektkontrakter og KS’ Partnerskap for radikal innovasjon. Se nærmere omtale i vedlegg 4.

Statsforvalterens skjønnsmidler

En del av skjønnsmidlene som statsforvalteren forvalter skal gå til å støtte fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. Formålet med prosjektskjønnsmidlene er å bedre kommunenes muligheter til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Statsforvalteren skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner, og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av statsforvalterembetene.

Forsøk i offentlig sektor

Der regelverk er til hinder for innovasjon kan det gjennom forsøk gis unntak fra krav i lov og forskrift. Formålet med forsøk er i likhet med annet arbeid med eksperimentering og innovasjon å utvikle nye og bedre måter å løse oppgavene på i offentlig forvaltning. Forsøksloven gir hjemmel for å igangsette forsøk, og en del andre lover har spesifikke hjemler for å gi unntak fra lovkrav gjennom forsøk.

I tråd med samarbeidsavtalen med KS om innovasjon og bærekraftsagendaen (jf. omtalen over), har KS og Kommunal- og distriktsdepartementet etablert en arbeidsgruppe som skal vurdere hvordan man kan få til mer systematisk bruk av forsøk i offentlig sektor.

Arbeidsgruppen har blant annet sett på erfaringer fra tidligere frikommuneforsøk i Norden, og de seneste erfaringene med forsøk i Danmark. Danmark har en annen lovregulering av kommunene enn det som er tilfellet i Norge, blant annet når det gjelder grad av kompetansekrav, bemanningsnormer og individuelle rettigheter. Den danske regjeringen har inngått «velfærdsaftaler» med sju utvalgte kommuner, som får fritak fra det meste av lovgivning innen eldreomsorg, grunnskole og barnehagetilbudet. Avtalene er forankret i egne lover om unntak fra regelverk som er vedtatt av Folketinget.

Arbeidsgruppen har sett på hvilke forutsetninger som må vurderes for norske forhold, dersom det skal etableres en nasjonal forsøksordning i Norge. Blant forholdene som er vurdert er viktigheten av et godt opplegg for evaluering, hvorvidt man på forhånd skal velge ut enkelte temaer eller eventuelt enkelte lover som det skal gis fritak innenfor, hvordan kommuner eller statlige virksomheter kan ha fordel av å samarbeide i nettverk, med mer.

Departementet tar med seg vurderingene fra arbeidsgruppen og ser hvordan erfaringene fra Danmark eventuelt kan tilpasses rammene i Norge, for å bidra til fornying og innovasjon i offentlig sektor.

Tillitsreformen

Målet med tillitsreformen er å gi mer velferd og bedre tjenester til innbyggerne. Dette skal regjeringen få til ved å øke tilliten internt i offentlig sektor.

Det handler blant annet om å gi mer faglig frihet til førstelinjen og større handlingsrom for kommunale og fylkeskommunale myndigheter.

Men tillitsreformen handler også om medbestemmelse, involvering av de ansatte og deres organisasjoner, forbedret styring, organisering og samordning – og om tillitsbasert ledelse.

Arbeidet med tillitsreformen er kommet godt i gang i flere departementer, og Kommunal- og distriktsdepartementet har dialog med KS om hvordan kommunesektoren best kan involveres.

Det er viktig å få til sentral koordinering, forankring, eierskap og framdrift i departementene for å følge opp problemstillinger som eventuelt ikke kan løses lokalt. Dette gjelder ikke minst problemer som må finne sin løsning på tvers av sektorene og departementene.

I arbeidet med tillitsreformen må vi lære av tidligere reformarbeid, for eksempel at vi bør gå skrittvis fram. Det vil være naturlig å knytte dette til blant annet lokalt innovasjons- og fornyingsarbeid.

5.2 Digitalisering

Digitalisering og bruk av ny teknologi er en forutsetning for å lykkes med å fornye offentlig sektor. Digitalisering bidrar til å løse utfordringer på nye måter og er et virkemiddel for innovasjon. Kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter må samarbeide om å utvikle sammenhengende digitale tjenester som dekker behov hos innbyggere, næringsliv og frivillig sektor.

Bredbånd

Bredbånd til alle er et viktig politisk mål for regjeringen. Regjeringens mål er at alle husstander og virksomheter i hele landet skal ha tilbud om høyhastighetsbredbånd i løpet av stortingsperioden, jf. regjeringserklæringen. Det norske samfunnet har aldri vært mer avhengig av gode og robuste nett for fast og mobilt bredbånd. Stadig større verdier legges inn i nettene, på tvers av alle samfunnssektorer. Covid-19-situasjonen har understreket betydningen av gode og robuste nett ytterligere. Bredbåndsteknologi er viktig for å sikre bosetting og sosial utjevning i hele landet. Det er også viktig for digitalisering av en rekke offentlige tjenester, for eksempel innenfor undervisning, skolegang, helse og omsorg, i næringer som havbruk og landbruk, og for industri og næringsutvikling i hele landet.

I Hurdalsplattformen står det at:

«Digital infrastruktur blir avgjørende for å bygge landet videre i fremtiden. Staten må ta et større ansvar for bredbåndsutbygging i områder der det ikke er lønnsomt. Regjeringen mener det er et statlig ansvar at alle i Norge – husstander og bedrifter – har tilgang til høyhastighetsbredbånd.»

Ved utgangen av juni 2021 hadde litt over 90 prosent av husstandene i Norge tilbud om bredbånd med 100 Mbit/s nedlastningshastighet. Bare cirka 86 prosent hadde tilbud om fiber og/eller oppgraderte kabel-TV-nett, som er i stand til å levere hastigheter på 1 Gbit/s (1000 Mbit/s) eller mer. Dekningen er bedre i tettbygde enn i spredtbygde strøk. I spredtbygde strøk hadde kun 66 prosent av husstandene tilbud om 100 Mbit/s nedlastningsfart.

Regjeringen viderefører hovedprinsippene i bredbåndpolitikken, det vil si en markedsbasert og teknologinøytral politikk. I områder hvor markedet ikke strekker til, vil staten bidra med målrettede tiltak. Staten har tre økonomiske ordninger for økt tilgang til internett. Den viktigste er tilskuddsordningen, som i 2022 har et budsjett på 305 mill. kroner. Den andre er forpliktelsen til utbygging av høyhastighets fast, trådløst bredbånd for 560 mill. kroner etter 5G-auksjonen høsten 2021. Den tredje er innkjøpsordningen for husstander og virksomheter med et budsjett på 10 mill. kroner i 2022, som er innrettet mot husstander og virksomheter som helt mangler et grunnleggende tilbud. Tilskuddsordningen forvaltes av fylkeskommunene, som har ansvar for å gjennomføre tildeling av prosjektmidler etter de retningslinjer som departementet gir. Det stilles også krav om at kommuner og/eller fylkeskommuner bidrar med lokal medfinansiering.

Oppfølging av digitaliseringsstrategien

Oppfølgingen av digitaliseringsstrategien, Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025, fortsetter. KS, Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning), departementene og Digitaliseringsdirektoratet følger opp tiltakene i strategien gjennom en felles handlingsplan. Digitaliseringsdirektoratet er regjeringens fremste verktøy for raskere og mer samordnet digitalisering av offentlig sektor. KS samarbeider tett med Kommunal- og distriktsdepartementet og Digitaliseringsdirektoratet om gjennomføring av tiltak.

Digitaliseringsstrategien prioriterer syv livshendelser for å etablere sammenhengende digitale tjenester. De syv livshendelsene er

• få barn

• alvorlig sykt barn

• miste og finne jobb

• ny i Norge

• starte og drive bedrift

• dødsfall og arv

• starte og drive en frivillig organisasjon

Dette samsvarer med Hurdalsplattformens ambisjon om å øke digitaliseringstakten i offentlig sektor. Føringene for arbeidet med sammenhengende tjenester er at tjenestene skal utvikles med brukerens behov i sentrum.

Med «brukere» menes også interne brukere, som for eksempel saksbehandlere i offentlig sektor. En viktig målsetting er økt deling og gjenbruk av data, gjennom utvikling av et klart og digitaliseringsvennlig regelverk og ved bruk av et felles økosystem for hele offentlig sektor. Dette ses også i sammenheng med arbeidet med tillitsreformen.

Den ansvarlige for hver enkelt livshendelse har ansvar for å identifisere regelverksutfordringer på eget området, og sørge for håndtering av disse. Nasjonalt ressurssenter for deling av data ble åpnet i september 2020 og er en del av Digitaliseringsdirektoratet. De har som kjerneoppgaver å fremme deling og bruk av data ved å spre kunnskap om regelverket, og å sørge for bedre samspill mellom juss, teknologi og forvaltning på området. Ressurssenteret har blant annet laget en veileder for et digitaliseringsvennlig regelverk, som gjelder for de som jobber med utvikling av lover og forskrifter.

Arbeidet med sammenhengende tjenester innenfor livshendelsene krever tid og modning. Gjennom arbeidet med livshendelsene skal departementene og Digitaliseringsdirektoratet, i samarbeid med blant annet KS, utvikle metoder og samle kunnskap om brukerorientering, organisering og koordinering i utvikling og drift av sammenhengende tjenester. Å etablere bedre brukeropplevelser og smartere og mer effektiv oppgaveløsning på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer handler like mye om endringsledelse, kompetanse- og organisasjonsutvikling, forvaltningspolitikk og forvaltningsutvikling som teknologi. Arbeidet kan endre de grunnleggende måtene virksomhetene løser oppgavene på.

Digital kompetanse er en kritisk faktor for offentlige virksomheters evne til å digitalisere tjenester til innbyggere og næringsliv, og få gevinster av dette. Et av tiltakene i digitaliseringsstrategien for offentlig sektor er å utarbeide en strategi for digital kompetanse i offentlig sektor i samarbeid med KS og andre relevante aktører.

Samarbeidsavtale og konsultasjonsmøte om digitalisering

I tråd med tiltakene i digitaliseringsstrategien, er det etablert et årlig konsultasjonsmøte mellom KS og regjeringen for oppfølging av digitaliseringstiltak som berører kommunal sektor, herunder følge opp de øvrige tiltakene i digitaliseringsstrategien.

Som del av konsultasjonsordningen er det også inngått samarbeidsavtale mellom KS og Kommunal- og distriktsdepartementet om digitalisering, som blant annet omfatter tiltak i digitaliseringsstrategien. Det er etablert en felles arbeidsgruppe for å følge opp samarbeidsavtalen. Avtalen planlegges fornyet for to år framover.

Prinsipper for samordning med og involvering av kommunal sektor

I samarbeid mellom regjeringen og KS er det formulert nye prinsipper for samordning og involvering av kommunal sektor når det nasjonale digitaliseringsarbeidet berører kommunene. Prinsippene handler om likeverdighet og innflytelse, representativitet og involvering, og er tatt inn i Digitaliseringsrundskrivet, som er en sammenstilling av pålegg og anbefalinger om digitalisering i offentlig sektor. Rundskrivet gjelder for departementene, statens ordinære forvaltningsorganer, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter. Deler av rundskrivet kan være relevant for digitaliseringsarbeidet i kommuner og fylkeskommuner, siden rundskrivet viser til regjeringsbeslutninger og en rekke krav som er hjemlet i lover som også gjelder for kommunal sektor.

Statlige virksomheter skal følge prinsippene for samordning med, og involvering av, kommunal sektor i nasjonalt digitaliseringsarbeid som berører kommunal sektor. Prinsippene gjelder for strategisk digitaliseringsarbeid av betydning for offentlig sektor, og i råd og utvalg der aktører fra kommunal og statlig sektor er representert.

Digital hele livet – økt digital deltakelse og kompetanse

Departementet fortsetter samarbeidet med KS for å hjelpe flere kommuner til å etablere et lavterskel Digihjelpen-tilbud for innbyggere som ikke har tilstrekkelige digitale ferdigheter. En ny nasjonal strategi for økt digital deltakelse og kompetanse i befolkningen – Digital hele livet – ble lansert i september 2021. Regjeringen vil operasjonalisere strategien gjennom en egen handlingsplan som planlegges ferdigstilt høsten 2022. Departementet har inngått en ny samarbeidsavtale med KS for å bistå i det videre arbeidet med å etablere flere kommunale hjelpetilbud i årene framover. Departementet forvalter en tilskuddsordning, der formålet er å gi starthjelp til etablering av kommunale Digihjelpen-tilbud i kommuner som mangler et tilbud. Tilskuddordningen er blitt styrket fra og med budsjettåret 2022.

Fulldigital byggesaksprosess

Fellestjenester BYGG er den digitale regelverksplattformen som kontrollerer og sender inn byggesøknader digitalt til riktig kommune. Omtrent halvparten av byggesøknadene i Norge sendes nå gjennom en av løsningene på Fellestjenester BYGG.

Samtidig har over 200 kommuner anskaffet eByggesak som sitt saksbehandlingssystem. Saksbehandlingssystemet er utviklet av KS, Direktoratet for byggkvalitet, Kartverket, Statistisk Sentralbyrå og en rekke pilotkommuner, og innebærer at kommunene får søknaden direkte inn i sitt fagsystem, med de nødvendige dataene. Dette reduserer arbeidsmengden knyttet til behandling og arkivering av byggesøknader. Målet er at alle landets kommuner skal ta i bruk løsningen innen 2025.

Departementet begynner nå å se at en del kommuner, som for eksempel Skjåk, Lom og Sandnes, benytter handlingsrommet i eForvaltningsforskriften til å gå foran i den digitale omleggingen gjennom å innføre digitalt enevalg lokalt for profesjonelle søkere. Det vil si at kommunene ikke lenger åpner for å ta imot byggesøknader fra profesjonelle, dersom de er sendt på e-post.

Bruken av den digitale nabovarseltjenesten på Fellestjenester BYGG har doblet seg siden slutten av mai 2020. I februar 2022 hadde over 2 millioner naboer mottatt et digitalt nabovarsel.

Brukervennlige løsninger i Husbanken

Husbanken har de siste årene utviklet en rekke nye digitale løsninger. Nytt søknads- og saksbehandlingssystem for startlån og bostøtte er i bruk.

KOBO er et stat-kommune-prosjekt som utvikler digitale løsninger for kommunalt disponerte utleieboliger. Målet er at det skal bli enklere å søke, tildele, administrere, forvalte og gi oppfølging i kommunalt disponerte utleieboliger. Husbanken, i samarbeid med KS og utvalgte kommuner, er i gang med å utvikle en ny modulbasert søknads-, selvbetjenings- og saksbehandlingsløsning.

Prosjektet har en smidig tilnærming, og lanserer funksjonalitet fortløpende. Seks pilotkommuner (Alta, Bodø, Bærum, Bjørnafjorden, Lillehammer og Sarpsborg) er i gang med å bruke fagsystem for boligoversikt, og som første kommune er Sarpsborg i gang med å behandle reelle saker.

KOBO-prosjektet går over fra utvikling til drift i 2023. Kostnadene til forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) er ivaretatt gjennom Husbankens budsjetter. Prosjektet skal gi gevinster til både innbyggere, kommunene og staten. Kommunene kan velge hvilke moduler de vil ta i bruk, og de trenger ikke å omorganisere seg eller standardisere kriteriene for vedtak og tildeling for å benytte seg av løsningen.

Boligsosial monitor viser status for bo- og oppvekstvilkår, og gir mulighet til å overvåke utviklingen av boforhold på kommunalt nivå. Husbankens statistikkbank viser bruken av Husbankens økonomiske virkemidler. Husbanken har også veiviseren.no, som er en digital oppslagstjeneste og veileder for fagpersoner innenfor boligsosialt arbeid.

Nasjonal detaljert høydemodell

Nasjonal detaljert høydemodell måler hele Norge én gang for å danne en komplett høydemodell av hele landet. Det gir nøyaktige målinger av høyde i hver kvadratmeter av landet, og kan sies å være det største landkartleggingsprosjektet som er gjennomført i Norge noensinne. Prosjektet ledes av Kartverket, og dataene gjøres fortløpende tilgjengelige for bruk gjennom høydedata.no. Dataene er del av kommunenes kunnskapsgrunnlag for arealplanlegging. De brukes til farekartlegging av skred, flom, havnivåstigning og overvann, kartlegging av naturressurser, kulturminneforvaltning, geologisk kartlegging, beredskapshåndtering og utvikling av tjenester og produkter. Prosjektet ferdigstilles i 2022. Høydemodellen har så langt demonstrert stor nytteverdi, i 2017 anslått til å være mer enn 1,6 milliarder kroner. Vi ser en stadig økende bruk av både nedlastbare data og tjenestegrensesnitt, særlig knyttet til 3D visualisering som del av offentlig forvaltning, digitale tvillinger og analyser i privat og offentlig sektor.

Ny informasjonsmodell for bygningsdelen i matrikkelen

Gjennom samarbeid med KS og kommunene er det en langsiktig målsetting å modernisere matrikkelen slik at den svarer opp brukerbehovene identifisert av kommunene. Prosjektet skal løse konkrete utfordringer bransjen peker på, og retter seg mot å gi bedre informasjon om kilde og kvalitet, 3D-visualisering av data og støtte for forvaltning og formidling av vedtaksbaserte data om blant annet kombinerte bygg, antall boenheter, trinnvis utbygging med mer.

Geolett

Geolett er et samarbeidsprosjekt mellom Kartverket, Direktoratet for byggkvalitet (DiBK), KS, privat bransje med flere, om å forbedre datagrunnlaget for plan- og byggesaksprosessen. Formålet er å legge til rette for mest mulig selvbetjening av byggesøknader. Da må sentrale brukergrupper ha digital tilgang til relevante plan- og geodata, som er til å stole på. Geolett fremmer innovasjon av metodebruk og digitale verktøy, legger til rette for effektiv deling av informasjon og støtter kommuner og sektormyndigheter i å forbedre kvaliteten på grunndata. Prosjektet har resultert i nye prosjekter som blant annet DiBK sin valideringsløsning for planer som sendes inn gjennom FIKS-plattformen, der Kartverket også har bidratt.

5.3 Kommunesektoren og bærekraftsagendaen

Verdens felles plan for bærekraftig utvikling

Bærekraftsmålene er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. Det er 17 mål og 169 delmål. Til sammen dekker bærekraftsmålene både den økonomiske, sosiale og miljømessige utviklingen. Målene ble vedtatt av alle FN-land i 2015, med ambisjoner om måloppnåelse innen 2030.

I juli 2021 leverte Norge sin andre frivillige nasjonale rapport til FN. KS bidro i arbeidet med rapporten og deltok i presentasjonen av den. I tillegg la KS fram en frivillig regional rapport som beskrev arbeidet med bærekraftsmålene i kommuner og fylkeskommuner.

Bærekraftsmålene i norsk sammenheng

I juni 2021 la regjeringen Solberg fram Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening. Her gjennomgås alle 169 delmål med vekt på problemstillinger som er relevante i Norge. Stortingsmeldingen viser hvor Norge har de største utfordringene og hvilken politikk som føres på disse områdene. Meldingen er en handlingsplan for arbeidet med bærekraftsmålene, og understreker kommunesektorens rolle for at Norge skal nå målene. Meldingen ble behandlet i Stortinget i april. Regjeringen vil tilpasse politikken ut fra de målene den nåværende regjeringen har for samfunnsutviklingen, slik dette er beskrevet i Hurdalsplattformen.

FN-landene bruker noen felles indikatorer for å følge med på den globale utviklingen. Norge rapporterer inn data for om lag 100 slike indikatorer. Norge skårer godt på svært mange av de globale indikatorene, men nasjonale politiske ambisjoner går lengre enn disse. På noen områder er de nasjonale utfordringene annerledes enn de globale, og på andre områder er de politiske målene satt høyere.

Regjeringen har startet arbeidet med å utvikle om lag 500 nasjonale målepunkter som kan følge måloppnåelsen i Norge. Gjennom disse målepunktene kan utviklingen følges over tid og for ulike deler av landet.

Å avklare mål- og interessekonflikter er politiske valg. Målepunktene skal bidra til at prioriteringer kan baseres på et godt faktagrunnlag. Bruk av nasjonale målepunkter skal ikke legge begrensninger på kommunesektorens eller næringslivets mulighet til å gjøre lokale tilpasninger.

Kommuner og fylkeskommuner er nøkkelaktører

Kommunesektoren er grunnmuren i det norske velferdssamfunnet. Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for politiske prioriteringer lokalt og regionalt. De er nærmest innbyggerne, lokale bedrifter og organisasjoner. Samtidig har de ansvar for mye av den sosiale og fysiske infrastrukturen som påvirker befolkningens levekår og utviklingsmuligheter. Kommuner og fylkeskommuner har viktige roller som samfunnsutviklere, eiendomsforvaltere, arbeidsgivere og markedsaktører. Rammefinansiering og rammestyring styrker det lokale selvstyret og gir handlingsrom for kommunesektoren, samtidig som det legger til rette for et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Fylkeskommuner og kommuner er derfor avgjørende for å realisere en bærekraftig samfunnsutvikling.

I samarbeid med Statistisk sentralbyrå har KS utviklet en klassifiseringsmodell – en taksonomi – for indikatorer som måler bærekraft. Taksonomien sorterer indikatorene ut fra hva de måler og hvordan de kan brukes. Dette gjør det enklere for kommuner og fylkeskommuner å måle egen innsats i arbeidet med å nå bærekraftsmålene.

Samarbeidsavtale med KS

KS og regjeringen har inngått en samarbeidsavtale om bærekraft og innovasjon. Avtalen innebærer blant annet at partene skal samarbeide om å utvikle en forståelse av hva bærekraftsmålene innebærer for fylkeskommuner og kommuner, og hvordan målene kan operasjonaliseres på en måte som speiler utfordringene nasjonalt, regionalt og lokalt. Arbeidet skal bidra til utvikling av metoder for samarbeid mellom offentlig og privat sektor og mellom forvaltningsnivåer. Partene skal også samarbeide om å identifisere indikatorer som kan følge utviklingen av bærekraftsmålene over tid, som støtte til lokale og regionale politiske beslutningsprosesser.

5.3.1 Fylkeskommuner og kommuner arbeider ut fra bærekraftsmålene

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

I nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging uttrykker regjeringen en forventning om at kommunene og fylkeskommunene legger 2030-agendaen med bærekraftsmålene til grunn for samfunns- og arealplanleggingen. Forventningene skal følges opp i fylkeskommunenes og kommunenes planarbeid og være et grunnlag for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen regionalt og lokalt. Bærekraftsmålene bør i størst mulig grad være en integrert del av de ordinære planleggings- og prioriteringsprosessene i kommuner og fylkeskommuner. Bærekraftsagendaen er omfattende og krever innsats på mange områder. Politiske prioriteringer er derfor nødvendige. Innsatsen må tilpasses mulighetene og utfordringene i den enkelte kommune og fylkeskommune.

Kommuner og fylkeskommuner bruker bærekraftsmålene i planleggingen

Nordlandsforskning i samarbeid med Norges Miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) har, på oppdrag fra daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet, kartlagt hvordan FNs bærekraftsmål implementeres i regional og kommunal planlegging. Rapporten viser at mange kommuner og fylkeskommuner bruker bærekraftsmålene i sin planlegging, men det er store variasjoner i hvordan de brukes. Rapporten viser også at det norske plansystemet er godt egnet for en tverrsektoriell og helhetlig tilnærming til bærekraftsmålene. Tilbakemeldinger til departementet tyder på at enda flere fylkeskommuner og kommuner har tatt bærekraftsmålene aktivt i bruk i planleggingen etter at rapporten ble lansert sommeren 2020.

Kompetanseutvikling og formidling av erfaringer

Regjeringen har satt av midler til å styrke plankompetansen gjennom utredninger og forskning. Forskningsrådet forvalter midler gjennom flere program som vil gi kunnskap om bærekraftig areal- og samfunnsutvikling. Om lag 50 mill. kroner er satt av til planforskning under Forskningsrådets program DEMOS for perioden fram til 2024. Et av prosjektene som er finansiert gjennom programmet skal utvikle et rammeverk for hvordan bærekraftsmålene kan implementeres i lokal og regional planlegging. Det har fått navnet Field of Goals, og ledes av Nordlandsforskning, Bodø, og pågår i perioden 2020–2023. I 2020 ble det lyst ut 110 mill. kroner til forskning på arealer under press. Midlene skal gå til prosjekter som gir kunnskap for bærekraftig arealforvaltning der miljø- og klimahensyn prioriteres. Kommunal- og distriktsdepartementet har utarbeidet en egen temaside om bærekraftsmålene i planlegging, med informasjon om hvordan kommunene kan bruke bærekraftsmålene i sitt arbeid, omtale av noen nyttige verktøy og lenker til relevante nettsider og rapporter.

5.4 Effektivitet i kommunale tjenester

Det pågår et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser slik at innbyggerne kan få flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet, selv om det er variasjoner kommunene imellom. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene avdekker forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering, kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene ved hjelp av dataomhyllingsanalyser (DEA-analyser)1. Beste observerte praksis identifiseres, og de andre enhetene måles mot denne. SØFs analyser indikerer at i 2020 var effektiviseringspotensialet for landet som helhet rundt 20 prosent innenfor de tre sektorene. Det er samtidig betydelige forskjeller mellom kommunene, og særlig blant de små kommunene er variasjonene store.

Beregningene illustrerer potensialet, men det kan være gode grunner til at ikke alle kommuner er like effektive. Lav effektivitet kan for eksempel indikere lav kapasitetsutnyttelse som følge av endringer i barnehage- eller skolekullene fra ett år til et annet, og denne type årlige svingninger vil typisk kunne være større i mindre kommuner. Det vil derfor ikke være mulig å ta ut hele det beregnede potensialet for effektivisering, men beregningen illustrerer en betydelig mulighet for bedre ressursutnyttelse og bedre tjenester.

Figur 5.1 viser utviklingen i beregnet effektivitet i perioden 2008 til 2020. Fra 2015 til 2019 gikk beregnet effektivitet ned i alle sektorer. For barnehage og grunnskole skyldes dette trolig innføring av bemanningsnormer for å øke kvaliteten i barnehage og elevenes læringsutbytte i grunnskolen.

Fra 2019 til 2020 var det en økning i samlet effektivitet på 1,5 prosent. Oppgangen var størst innenfor grunnskole, men også barnehage og pleie og omsorg har målt effektivitetsoppgang. Effektivitetsforbedringen har sammenheng med spesielle forhold knyttet til koronapandemien. Smitteverntiltak trakk utgiftene ned i de analyserte sektorene i 2020, samtidig som produksjonsindikatorene ikke fanger opp stengte barnehager og avlyste eksamener i grunnskolen. Den målte effektivitetsforbedringen fra 2019 til 2020 kan derfor avvike fra den underliggende utviklingen.

Forstørr bilde

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

For hver sektor baserer effektivitetsanalysene seg på to til fem indikatorer som måler tjenestene eller produktene. Hvor godt produksjonen kan beskrives gjennom tilgjengelig statistikk, varierer mellom sektorene. Innen grunnskolesektoren er det meget gode produktmål som tar utgangspunkt i reelle resultater av undervisningen, slik som skolens bidrag til resultater på nasjonale prøver samt læringsmiljø, mens det innen barnehagesektoren tas utgangspunkt i antall oppholdstimer. Som innsatsfaktorer brukes brutto driftsutgifter.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommune er tilgjengelig på nettsiden kommunedata.no. Her vises effektivitetspotensialet for den enkelte kommune i 2019 og 2020, som beskrevet ovenfor innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og omsorgstjenester. Det presenteres også et samlet, veid gjennomsnitt av sektorene.

Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder

SØFs effektivitetsanalyse kan være et godt utgangspunkt for en diskusjon om effektivitet i kommunene. Spesielle forhold knyttet til koronapandemien i 2020 kan påvirke forskjellen i målt effektivitet mellom kommuner. Dette må kommunene ta høyde for i sin bruk av analysene.

Kommunene kjenner ofte godt til forholdene i kommunene de sammenliknes med, og analysene kan derfor si noe om egen tjenesteyting i forhold til andre. For den enkelte kommune vil likevel andre tilnærminger og egne vurderinger måtte komme i tillegg for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester.

Data for produkter og innsatsfaktorer i SØFs DEA-analyser er hentet fra KOSTRA, Grunnskolens informasjonssystem (GSI), elevundersøkelsen og skolebidragsindikatorer, som alle er offentlig tilgjengelige. Effektivitetsscorene fra DEA-analysen er basert på en sammenvekting av produkter og innsatsfaktorer. Styrken til DEA-analysen er at den er basert på en metode som er spesielt utviklet for å analysere effektivitetsforskjeller mellom kommuner og effektivitetsutvikling over tid.

En enklere tilnærming er systematisk sammenlikning mellom kommuner, såkalt benchmarking. Benchmarking tar utgangspunkt i nøkkeltall for den enkelte kommune og sammenlikner med tilsvarende nøkkeltall i andre kommuner, enten fra KOSTRA eller andre datakilder. Eksempler på slike nøkkeltall kan være utgift per innbygger i administrasjon, utgift per elev i grunnskolen, utgift per time i hjemmebasert omsorg, utgift per institusjonsplass, utgift per undersøkelse/tiltak i barnevernet eller utgift per kilometer kommunal vei. Sammenliknet med DEA-analyse har benchmarking to ulemper. For det første kan den ikke håndtere tilfeller hvor det produseres flere produkter og hvor det er umulig å fordele utgiftene mellom produkter. For det andre kontrolleres det ikke eksplisitt for skalaulemper. Ved å sammenlikne med andre kommuner med omtrent samme innbyggertall, er det imidlertid til en viss grad mulig å kontrollere for skalaulemper.

Ved bruk av sammenliknbare data (benchmarking) og offentlighet om resultatene fra ulike analyser kan det skapes en bevissthet om hvem som oppnår best resultater, og hvor mye ressurser som anvendes. Produktivitetskommisjonen2 pekte på at økt offentlighet og oppmerksomhet om resultatindikatorer og ressursbruk kan fungere som insentiv til forbedringsarbeid.

Effektivitetsanalysene kan også suppleres med ulik tilgjengelig statistikk. Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer informasjon om økonomien og tjenestene både på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå gjennom KOSTRA. I tillegg til KOSTRA bidrar flere nettsider til å beskrive tjenestene i kommunene. For eksempel har KS og Kommuneforlagets bedrekommune.no vist resultater fra brukerundersøkelser i enkelte kommuner. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) sin siste innbyggerundersøkelse fra 2021, gir økt innsikt i brukernes oppfatninger av tjenester innen ulike områder og myndighetsorganer. KS lanserte i 2018 Innovasjonsbarometeret for kommunal sektor, som er en undersøkelse som gir status om innovasjon innen sektorene helse og omsorg, oppvekst og utdanning. KS utarbeidet et nytt innovasjonsbarometer våren 2020.

Kommunal- og distriktssdepartementets nettportal kommunedata.no har nyttig informasjon om landets kommuner samlet på ett sted, med blant annet historiske befolkningstall og befolkningsframskrivinger, anslag på framtidig tjeneste- og arbeidskraftbehov og analyser av produktivitet og effektivitet i den enkelte kommune. På kommunedata.no ligger også produksjonsindeksen for de enkelte kommunene. Indeksen er beregnet av SØF på oppdrag fra TBU, og sier noe om omfang og kvalitet på tjenestetilbudet som blir gitt til innbyggerne innenfor nasjonale velferdstjenester. Indeksen kan være et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer. Det må understrekes at produksjonsindeksene i seg selv ikke sier noe om hvor effektiv den enkelte kommune er uten at de relateres til bruk av ressurser.

KS har utviklet en produksjonsindeks for de største kommunene i landet, og ved å relatere utviklingen i produksjon til utvikling i ressursbruk, benyttes den til å analysere effektivitetsutviklingen. Produksjonsindekser tar heller ikke hensyn til mulige ulemper i produksjonen av tjenester i for eksempel mindre kommuner sammenliknet med i større kommuner, det vil si skalaulemper. På samme måte som ved benchmarking, er det imidlertid til en viss grad mulig å kontrollere for skalaulemper ved å sammenlikne effektivitetsnivået med andre kommuner med omtrent samme innbyggertall.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet. Siden helse- og omsorgstjenestene utgjør om lag 1/3 av den kommunale virksomheten, er det som skjer her avgjørende for produktivitetsveksten i hele kommunen. Bruk av velferdsteknologi vil gi store muligheter til å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgssektoren.

5.5 Felles nasjonal tilsynskalender

Statsforvalterne, andre statlige tilsynsmyndigheter, kommuner og fylkeskommuner har fra 1. januar 2020 tatt i bruk en ny, felles nasjonal tilsynskalender som et verktøy for samordning av statlig tilsyn etter kommuneloven, som redegjort for i Prop. 105 S (2020–2021) Kommuneproposisjonen 2021. Siden lanseringen i januar 2020, har det blitt jobbet for å gjøre tilsynskalenderen mest mulig effektiv og brukervennlig, som et verktøy for samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren. Tilsynskalenderen ble lansert i en ny versjon i november 2021, og det er nå blant annet lagt bedre til rette for automatisk utveksling av informasjon mellom tilsynskalenderen og tilsynsmyndighetenes fagsystemer. Departementet har i 2022 også innvilget prosjektskjønnsmidler til KS til et prosjekt for å oppdatere og videreutvikle forvaltningsrevisjonsregisteret. Dette prosjektet vil blant annet legge til rette for at nasjonal tilsynskalender og forvaltningsrevisjonsregisteret kan utveksle informasjon om planlagte og gjennomførte forvaltningsrevisjoner samt styrke registeret som et verktøy i den kommunale egenkontrollen.

5.6 Rammer for lokale initiativ om grenseendringer

Regjeringen har tatt initiativ til at tvangssammenslåtte kommuner og fylkeskommuner skal kunne deles, dersom kommunestyrene/fylkestingene selv søker om dette. Det er lagt en egen prosess for de tvangssammenslåtte kommunene og fylkeskommunene, med sikte på at kommunestyre- og fylkestingsvalget høsten 2023 kan gjennomføres til de nye kommunene og fylkeskommunene, og at de nye kommunene og fylkeskommunene kan tre i kraft 1. januar 2024, jf. Prop. 113 LS (2021–2022) Deling av fylker og Ålesund kommune og endringer i inndelingslova (ny fylkesinndeling og nye fylkesnavn).

Inndelingslova regulerer ikke kompensasjon for kostnader direkte knyttet til deling av en kommune eller et fylke i en eller flere enheter. Regjeringen foreslår imidlertid å kompensere de tvangssammenslåtte fylkeskommunene og kommunene som har søkt om deling, for direkte kostnader knyttet til delingen, jf. omtale i Prop. 113 LS (2021–2022)).

Dersom andre kommuner og fylkeskommuner ønsker å vurdere grenseendringer (sammenslåinger, delinger, grensejusteringer) framover, er det inndelingslova som regulerer prosessene for det. Det står i Hurdalsplattformen at regjeringspartiene vil at eventuelle sammenslåinger skal være basert på frivillighet og at eventuelle folkeavstemminger skal være rådgivende for nye fylkeskommuner og kommuner. Det står også i Hurdalsplattformen at regjeringen vil: «Fjerne delene i inntektssystemet som straffer kommuner som ikke slår seg sammen.»

Det framgår av inndelingslova § 15 at staten gir delvis kompensasjon for kostnader direkte knyttet til en sammenslåing. Kommuner som slår seg sammen mottar også et inndelingstilskudd når den nye kommunen formelt trer i kraft. Inndelingstilskuddet gir kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. Inndelingstilskuddet blir beregnet ut fra inntektssystemet det året sammenslåingen trer i kraft. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år etter sammenslåingen, før det deretter trappes ned over fem år.

Regionsentertilskuddet ble innført som et tilskudd i inntektssystemet fra og med 2017 og går til kommuner som slår seg sammen og utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region. Tilskuddet går til kommuner som etter sammenslåingen får over om lag 8 000 innbyggere, og som ikke mottar storbytilskudd. Regionsentertilskuddet ble i 2019 videreført av Stortinget for framtidige kommunesammenslåinger. Nye kommuner som slår seg sammen vil motta regionsentertilskudd, hvis kommunene oppfyller kravene i tilskuddet.

Som det framgår i kapittel 4, kan det over departementets prosjektskjønnsmidler gis tilskudd til kommuner som vurderer grenseendringer, til utredning og informasjon til innbyggerne og innbyggerhøring. Det gis inntil 100 000 kroner i støtte til utredning for hver kommune som ønsker å utrede sammenslåing, deling eller fylkesgrensejustering. Støtten kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode. Kriteriet for å få utbetalt støtten er at beslutning om utredning er vedtatt av de aktuelle kommunestyrene og at det foreligger en plan for videre oppfølging etter at utredningsarbeidet er ferdigstilt.

Det vil også gis støtte på inntil 100 000 kroner til hver kommune som utarbeider informasjon og gjennomfører innbyggerhøring om sammenslåing, deling eller fylkesgrensejustering, jf. inndelingsloven § 10. For at departementet skal kunne utbetale støtte, må kommunene lage et faktagrunnlag som innbyggerne kan ta stilling til i en høring. Forut for dette skal kommunestyret ha behandlet dette grunnlaget og gjort et klart retningsvalg som de ber om å få innbyggernes synspunkter på. Støtten kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode. Dersom det er ønskelig lokalt, er det mulig å søke om støtte til utredning og støtte til informasjon og innbyggerhøring samtidig.