4 Besøk i fengsel

4.1 Gjeldende rett

Innsattes tilgang til besøk er regulert i straffegjennomføringsloven § 31. Hovedregelen etter denne bestemmelsen er at innsatte skal kunne motta besøk hvis ikke annet følger av samme bestemmelse. Paragrafens fjerde ledd gir hjemmel for unntak, men regelen der er utformet primært for tilfeller der det er noe ved de konkrete involverte personene som tilsier at et besøk kan innebære en sikkerhetsrisiko eller fare for planlegging av ny kriminalitet. Kontakten mellom advokat og klient har et særskilt rettslig vern.

Selv om et fengselsopphold naturlig nok begrenser den innsattes adgang til kontakt med familie og venner, har vedkommende fremdeles rett til privatliv og familieliv, jf. EMK artikkel 8, jf. f.eks. EMDs dom 30. juni 2015 i sak Khoroshenko mot Russland (sak 41418/04) avsnitt 106. Unntakene fra retten til besøk må derfor være i tråd med inngrepshjemmelen i EMK artikkel 8 nr. 2.

Ved akutt fare for liv eller helse kan det være rom for nødrettslige betraktninger. For øvrig krever begrensninger i retten til besøk hjemmel i lov. I tillegg må slike begrensinger være forholdsmessige, og ikke mer omfattende enn nødvendige, for å være rettmessige. Det kan også være krav om at eventuelle negative effekter må avhjelpes.

Den midlertidige forskriften 27. mars 2020 nr. 461 har følgende regel:

§ 1 Besøk i fengsel

Dersom sykefravær i kriminalomsorgen gjør det nødvendig, eller besøk ikke kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte, kan kriminalomsorgen nekte besøk. Kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med familie ved bruk av fjernkommunikasjon.

Besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, kan bare nektes dersom besøket ikke kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte. Ved nektelse av besøk etter dette ledd skal kriminalomsorgen legge til rette for kontakt ved bruk av fjernkommunikasjon. Kriminalomsorgen gir retningslinjer for praktiseringen av besøk fra advokat. Forskrift 12. desember 2005 nr. 1442 om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) § 9 fjerde ledd om godtgjøring til forsvarers bistand i fengselsbesøk vil gjelde for fjernkommunikasjonen mellom advokat og klient.

Innsattes tilgang til helsetjenester kan ikke begrenses på grunnlag av denne bestemmelsen.

4.2 Høringen

Ved høringen i mars 2020 av utkast til midlertidig forskrift uttalte høringsinstansene seg om følgende forslag:

§ 1 Besøk i fengsel

Dersom sykefravær i kriminalomsorgen gjør det nødvendig, eller besøk ikke kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte, kan kriminalomsorgen nekte besøk. Så langt mulig skal kriminalomsorgen legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med familie ved bruk av fjernkommunikasjon.

Besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, kan bare nektes dersom besøket ikke kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte. Ved nektelse av besøk etter dette ledd skal kriminalomsorgen legge til rette for kontakt ved bruk av fjernkommunikasjon. Forskrift 12. desember 2005 nr. 1442 om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) § 9 fjerde ledd om godtgjøring til forsvarers bistand i fengselsbesøk vil gjelde for fjernkommunikasjonen mellom advokat og klient.

Innsattes tilgang til helsetjenester kan ikke begrenses på grunnlag av denne bestemmelsen.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund og Kriminalomsorgens Yrkesforbund var positive til å nekte besøk, men ga også uttrykk for at tiltaket bør kompenseres med teknologi som fungerer. Norges institusjon for menneskerettigheter har pekt på at nektelse av besøk kan være inngripende, og understreket viktigheten av at det legges stor vekt på avbøtende tiltak. Høringsinstansen har foreslått at kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med andre nærstående i tillegg til familie, og vist til at retten til privatliv også omfatter venner. Videre har flere av høringsinstansene gitt uttrykk for at det bør legges til rette for kontakt med frivillige organisasjoner.

Flere av høringsinstansene har påpekt faren for at utfordringene med isolasjon blant innsatte øker, og gitt uttrykk for at kriminalomsorgen bør ha en uforbeholden plikt til å legge til rette for kontakt med fjernkommunikasjon. Foreningen For Fangers Pårørende mener at det bør være rom for individuelle vurderinger av besøk, og at besøk bør kunne gjennomføres, spesielt fra barn. Røde Kors anser det kritisk for liv og helse at innsatte har mulighet for å opprettholde meningsfylt kontakt, og har understreket behovet for kontakt ved telefon- og videosamtaler, blant annet for å forberede løslatelse. Advokatforeningen har gitt uttrykk for en bekymring for at en bred, diskresjonær adgang til å nekte innsatte besøk vil føre til økt isolasjon og flere isolasjonsskader i fangebefolkningen, og pekt på at fengslene raskt må settes i stand til å tilby kontakt med familie gjennom telefon og digitale hjelpemidler. Videre har Advokatforeningen blant annet pekt på at forslaget vedrørende advokater kan gi ulik praksis mellom anstaltene, og at praksis etter utbruddet av covid-19 oppleves som sterkt sprikende. Etter Advokatforeningens syn gir skjønnstemaet «helsemessig forsvarlig» for stort rom for ulike lokale vurderinger, og det er behov for en effektiv klageadgang.

4.3 Praksis

Som følge av covid-19-utbruddet besluttet Kriminalomsorgsdirektoratet i mars 2020 at innsatte for perioden frem til 1. mai 2020 ikke får motta besøk fra familie, venner eller andre personer som han eller hun ønsker besøk av. I slutten av april 2020 besluttet Kriminalomsorgsdirektoratet at tiltaket med å nekte besøk skal forlenges til 1. juni 2020. Direktoratet har opplyst at dette ikke omfatter mentorer tilknyttet arbeidet med å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme, idet disse fra 27. april 2020 er gitt samme tilgang til fengslene som representanter fra påtalemyndigheten, politiet og forsvarere. Etter Kriminalomsorgsdirektoratets vurdering har nektelse av besøk vært et viktig bidrag for å redusere smitte i fengslene.

Det vil fortsatt være behov for tiltak for å redusere faren for smitte ved besøk i fengsel. Blant annet kan besøk måtte begrenses til få personer, og måtte gjennomføres i besøksrom innredet med glassvegg eller tilsvarende, eller i friluft og på avstand.

4.4 Departementets vurderinger

Besøk i fengsel er viktig for den enkelte innsatte, og positivt for rehabiliteringen. Besøk fra frivillige aktører kan være et viktig element for å unngå at innsatte blir isolert.

Nektelse av besøk innebærer et inngrep i den innsattes rett til privat- og familieliv etter EMK artikkel 8. For at adgangen til å begrense besøk skal være lovlig, må begrensningen forfølge et legitimt formål, være nødvendig i et demokratisk samfunn og ha hjemmel i lov, jf. artikkel 8 nr. 2. Formålet om å hindre spredning av en smittsom sykdom i fengsel vil være å «beskytte helse», jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Kravet om at et inngrep må være nødvendig i et demokratisk samfunn, innebærer at det må foreligge et presserende samfunnsmessig behov, og at inngrepet må være proporsjonalt i forhold til formålet.

I et fengsel er det svært begrenset hva den enkelte kan gjøre for å beskytte seg mot en smittsom sykdom. De innsatte lever tett på hverandre, og en sykdom kan spre seg svært raskt. Det er derfor nødvendig å forsøke å forhindre at det kommer smitte inn i fengselet. For å få til dette, kan det være nødvendig å begrense adgangen til fengslene. Behovet for å beskytte mot et pågående utbrudd kan være et presserende samfunnsmessig behov. Dette kan imidlertid avhenge av smitten i samfunnet for øvrig, og hvorvidt besøk kan gjennomføres på en måte som ikke innebærer risiko for smitte. Dette tilsier at spørsmål om besøk vurderes konkret for det enkelte tilfellet.

For spørsmålet om proporsjonalitet er det tungtveiende at det er viktig å hindre spredning av smittsom sykdom i fengselet. På den andre siden vil nektelse av besøk kunne ha store konsekvenser for den innsatte. Det er derfor viktig at begrensninger i kontakt med omverden ikke går lenger enn nødvendig for å oppnå formålet. Myndighetene har plikt til å legge til rette for kontakt med nære familiemedlemmer, jf. EMDs dom 13. februar 2018 Andrey Smirnov mot Russland (sak 43149/10) avsnitt 36. Kompenserende tiltak som bruk av fjernkommunikasjon vil derfor være av sentral betydning for proporsjonalitetsvurderingen. For adgangen til å begrense besøk på grunn av sykefravær i kriminalomsorgen, vil det være en forutsetning at fraværet er relevant for om besøk kan gjennomføres på en forsvarlig måte.

Internasjonale menneskerettsorganer som Den europeiske torturkomiteen anser besøksbegrensninger som legitime, og anbefaler kompenserende tiltak.

Departementet foreslår en hjemmel for å nekte besøk i tilfeller der besøket vil innebære en særskilt smitte- eller helsefare, eller det på grunn av sykefravær i fengselet vil bli uforholdsmessig krevende å gjennomføre besøket, jf. forslaget til § 45 a. Det fremgår av bestemmelsen at kriminalomsorgen skal foreta en konkret vurdering av det enkelte tilfellet. Videre fremgår det at nektelse av besøk skal kompenseres ved at kriminalomsorgen legger til rette for at den innsatte kan ha kontakt med familie eller andre gjennom fjernkommunikasjon. Adgangen til kontakt med familie etter dagens forskrift § 1 gjennomføres ved utvidet ringetid, og det er anskaffet ca. 800 Ipad-er for dette formålet. Muligheten til å benytte fjernkommunikasjon må av praktiske grunner tilpasses situasjonen i fengselet, men den skal være reell og tilstrekkelig til at innsatte kan opprettholde god kontakt med nærstående.