3 Motarbeiding av den demokratiske styreformen

3.1 Gjeldende rett

Bestemmelsene i § 6 angir forhold som kan lede til at et tros- eller livssynssamfunn nektes tilskudd. Dersom et tros- eller livssynssamfunn, eller enkeltpersoner som opptrer på vegne av samfunnet, utøver vold eller tvang, fremsetter trusler, krenker barns rettigheter, bryter lovbestemte diskrimineringsforbud eller på andre måter alvorlig krenker andres rettigheter og friheter, kan samfunnet nektes tilskudd i medhold av § 6 første ledd. Tilskudd kan også nektes eller avkortes dersom samfunnet oppfordrer eller gir støtte til forannevnte krenkelser. Tros- eller livssynssamfunn som tar imot bidrag fra stater som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet, kan nektes tilskudd etter loven § 6 andre ledd. Etter loven § 6 tredje ledd kan et tros- eller livssynssamfunn nektes tilskudd dersom det ikke oppfyller krav som følger av loven.

3.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at motarbeiding av den demokratiske styreformen i Norge ble føyd til som et grunnlag for å nekte tilskudd i trossamfunnsloven § 6 første ledd.

Med den demokratiske styreformen mente departementet folkestyre med allmenn stemmerett, frie og rettferdige valg til nasjonalforsamling og andre representative beslutningsorgan, maktfordeling mellom lovgivende, utøvende og dømmende myndigheter og en rettsstat som sikrer likhet for loven og grunnleggende rettigheter og friheter. Motarbeider ble videre forstått vidt, som handlinger og ytringer som har til hensikt eller er egnet til å hindre, svekke eller undergrave de institusjoner, verdier og prinsipper Norges demokratiske styreform består av eller baserer seg på.

Følgende punkter inngikk i det foreslåtte grunnlaget for å nekte tilskudd, selv om de allerede var omfattet av alternativet «utøver vold eller tvang, fremsetter trusler» i trossamfunnsloven § 6 første ledd:

• Vold og trusler for å hindre eller påvirke politisk virksomhet, inkl. vold og trusler mot folkevalgte og andre politikere

• Vold og trusler for å hindre eller påvirke valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer, inkl. vold og trusler mot valgmedarbeidere og -lokaler

• Vold og trusler for å hindre eller påvirke møter og beslutninger i folkevalgte organer

Trakassering av personer og personell i ovennevnte kategorier var også omfattet, forutsatt at den hadde sammenheng med deres yrke eller virke.

Oppfordring og støtte til terrorhandlinger og voldelig ekstremisme i Norge og andre land inngikk også i forslaget, selv om dette allerede kunne medføre at tilskudd ble nektet i samsvar med trossamfunnsloven § 6 første ledd andre punktum.

Departementet ga følgende eksempler på andre handlinger og ytringer som kunne medføre at tilskudd ble nektet i henhold til det foreslåtte grunnlaget (ikke uttømmende liste):

• Oppfordring om ikke å rette seg etter norsk lov

• Oppfordring om ikke å anmelde straffbare forhold til politiet. (Å uttrykke forståelse for at noen velger å ikke anmelde et straffbart forhold, var ikke omfattet.)

• Eksklusjon eller andre disiplinære reaksjoner fordi den det gjelder, har benyttet retten til å stemme ved valg til Storting, fylkesting og kommunestyrer

Å kunne stemme ved valg til Storting, fylkesting og kommunestyrer er en rett, men ikke en plikt. For noen kan det å avstå fra å stemme være en måte å uttrykke sin misnøye med partiene som stiller til valg, på. Derfor ble det ikke foreslått at tilskudd skulle kunne nektes på grunn av oppfordringer om ikke å bruke stemmeretten.

Sivil ulydighet, det vil si samvittighetsdikterte og ikke-voldelige brudd på lover og andre offentlige bestemmelser og vedtak for å få gjennomslag i en bestemt sak, var heller ikke omfattet av det foreslåtte grunnlaget for å nekte tilskudd, med mindre den var begrunnet i et antidemokratisk eller menneskerettsstridig syn eller formål, for eksempel hvis formålet var av en rasistisk karakter.

3.3 Høringsinstansenes syn

Blant instansene som avgir høringssvar, er det om lag en fjerdedel (33 høringssvar) som gir en klar støtte til forslaget. Tolv av disse er instanser innen Den norske kirke, mens åtte er andre tros- eller livssynssamfunn.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL), Det teologiske fakultet ved Universitet i Oslo (TF) og Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), er blant instansene som uttrykker motstand mot forslaget. NIM påpeker at lovforslaget er vagt formulert, og at dette er forbundet med risiko for forskjellsbehandling og vilkårlig maktbruk:

Etter NIMs syn vil hjemmelen slik den nå foreslås utformet, innebære et stort rom for skjønnsutøvelse som kan gå på bekostning av hensynet til forutberegnelighet og likebehandling.

Vilkåret «Motarbeider den demokratiske styreformen» er ganske ubestemt og kan tolkes på mange ulike måter. Kriteriet kan sies å være noe verdiladet. Nedsidene ved vage hjemler kan være mange og uforutsette. Departementet skriver i høringsnotatet at «motarbeider» skal forstås vidt.

NIM gjør oppmerksom på at vide lovhjemler, i ytterste konsekvens, kan føre til vilkårlig maktbruk. Når det gjelder strafflegging av mishagsytringer mot tjenestepersoner har EMD understreket at slike straffebud må utformes presist for å unngå maktmisbruk og selektiv håndheving. Selv om departementets forslag ikke gjelder strafflegging av ytringer, men vilkår for å motta statsstøtte, er EMDs begrunnelse om å unngå upresise lovhjemler likevel overførbart. Praktiseringen av en vid og upresis lovhjemmel vil kunne føre til negative effekter for enkelte trossamfunn, selv om tiltakene i utgangspunktet ikke var rettet spesifikt mot en gruppe.

Norges Kristne Råd (NKR) oppfatter også formuleringen «motarbeider den demokratiske styringsformen» som «vag og ubestemmelig», og at det er behov for mer forklaring. Det samme er Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) opptatt av fordi formuleringen «vil kunne gi manglende forutsigbarhet for trossamfunnene, noe som kan skape usikkerhet i deres virksomhet».

TF mener at forslaget fremstår som en mistenkeliggjøring av tros- og livssynsfeltet:

Det teologiske fakultet vil understreke at demokratiet og rettsstaten ikke kan tas for gitt. Å hegne om og ivareta den demokratiske styreformen, er et felles ansvar for samfunnet som helhet, også tros- og livssynssamfunnene. Samtidig er det lite som tyder på at tros- og livssynssektoren i Norge har en særskilt utfordring framfor andre områder i samfunnet når det gjelder antidemokratiske holdninger. For eksempel har mange av muslimene i Norge bakgrunn fra land med autoritære styresett. Men nettopp derfor verdsetter man og slutter opp om vår demokratiske styreform, fordi man kjenner så altfor godt hva motsetningen er. I debatten rundt endringene som foreslås i høringen, er det også blitt hevdet at demokratikravet framstår som en mistenkeliggjøring av hele tros- og livssynsfeltet. Fakultetet vil framholde at i svært alvorlige saker som støtte til terrorhandlinger og voldelig ekstremisme, må det tas helt andre virkemidler i bruk enn å kreve bortfall av økonomisk tilskudd. Fakultetet vil ut fra det anførte være skeptisk til å innføre det foreslåtte demokratikravet som nytt nektingsgrunnlag i trossamfunnsloven.

Flere er også opptatt av at det med en slik regel vil bli innført særlige begrensninger for tros- og livssynssamfunnene som ikke gjelder for andre, for eksempel de politiske partiene. STL skriver:

Vi har i tidligere høringer uttrykt bekymring knyttet til elementer i § 6, særlig vedrørende utenlandsfinansiering. Vi opplever det som problematisk at tros- og livssynssektoren blir ilagt begrensinger som ikke gjelder andre sektorer. I tillegg er det forhold som er omfattet av vanlig straffelov.

Vi opplever at det er bred enighet blant våre medlemssamfunn om verdiene som legges til grunn i § 6, og ingen er bekymret for at det nye demokratikravet skal ramme dem. Forslaget sender likevel et signal som oppleves fremmedgjørende og som kan hemme dialogen. I verste fall kan det bidra til økt distanse og mindre tillit.

NIM er enig med STL:

I tillegg til at det ikke skal forskjellsbehandles mellom ulike tros- og livssynssamfunn, bør det etter NIMs syn sees hen til om man stiller strengere krav til tros- og livssynssamfunn enn til andre typer organisasjoner. Tros- og livssynssamfunn som blir nektet statsstøtte vil kunne oppfatte et «demokrativilkår» som urimelig, dersom staten samtidig godtar andre radikale ytringer fra for eksempel politiske organisasjoner som mottar statsstøtte.

Norsk senter for menneskerettigheter påpeker at det svenske lovforslaget, som det foreslåtte demokratikravet i stor grad sammenfaller med, innebærer et likelydende demokratikrav for hele sivilsamfunnet, ikke bare for trossamfunn.

Flere instanser er også kritiske til forslaget fordi det kan føre til en mindre åpen og demokratisk offentlighet, blant andre NIM, som uttaler:

NIM er videre bekymret for at forslaget vil kunne ha som konsekvens at individer som tilhører religiøse trossamfunn utøver selvsensur som et ledd i bestrebelser på å motta finansiering. Dersom religiøse ledere og medlemmer av trossamfunnet unnlater å kritisere makthaverne i frykt for å bli ansett som «anti-demokratisk» vil deres stemmer ikke nå offentligheten, som i seg selv vil være skadelig for demokratiet. NIM sikter her til ytringsfriheten som også verner den enkeltes rett til å lytte til det andre ytrer.

Skal ytringsfrihetens begrunnelse realiseres best mulig, bør flest mulig ulike stemmer brytes mot hverandre. NIM er ikke sikker på at forslaget, slik det nå er formulert, vil realisere dette på en best mulig måte.

STL mener at formuleringen «motarbeide demokratiet» «kan brukes til å ramme det som oppfattes som svært annerledes fra normen, uten at det i realiteten trenger å være skadelig, og at ledere og medlemmer av tros- og livssynssamfunn føler seg utrygge på hva som kan rammes og ikke, og dermed bedriver selvsensur i frykt for represalier.»

Det er også instanser som uttrykker støtte til forslaget. Buddhistforbundet, som er blant trossamfunnene utenom Den norske kirke, skriver blant annet:

Etter Buddhistforbundets oppfatning er dette kravet helt uproblematisk og i tråd med det vi tidligere har uttalt om at trossamfunn må aksepterer de grunnleggende menneskerettighetene for å kunne kvalifisere til offentlig tilskudd.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) uttrykker også støtte:

Trossamfunn som motarbeider den demokratiske styreformen, fremmer holdninger som hindrer integrering og utsetter noen for negativ sosial kontroll. IMDi støtter derfor lovforslaget som legger opp til at motarbeiding av den demokratiske styreformen i Norge skal bli et lovfestet grunnlag for å nekte tilskudd til trossamfunn. Forslaget støtter opp om arbeidet med integrering og innsatsen mot negativ sosial kontroll.

3.4 Departementets vurderinger

I lys av høringen går ikke departementet videre med forslaget om å føye til motarbeiding av den demokratiske styreformen i Norge som et nytt grunnlag for å nekte tilskudd i trossamfunnsloven § 6 første ledd. Departementet har særlig vektlagt at vilkåret kan virke mot sin hensikt og heller svekke enn styrke demokratiet, og at den gjeldende bestemmelsen i loven § 6 første ledd allerede rammer en rekke handlinger og ytringer omfattet av forslaget i høringsnotatet. Departementet har også vektlagt at et tilsvarende vilkår ikke gjelder for andre aktører i sivilsamfunnet, ikke heller for de politiske partiene, samt den risiko for vilkårlighet og maktmisbruk i forvaltningen av tilskuddsordningen som flere sentrale høringsinstanser peker på.

I stedet vil departementet arbeide videre med tiltak for å styrke veiledning og opplæring av tros- og livssynssamfunnene i de krav som allerede følger av trossamfunnsloven, for eksempel knyttet til kjønnslikestilling og ikke-diskriminering, og annet relevant lov- og regelverk m.m., jf. kap. 7 nedenfor. Departementet vil også se på tiltak for å bedre dialogen med tros- og livssynssamfunnene med sikte på å spre mer kunnskap om integrering, demokrati, likestilling og hvorfor det er viktig med åpenhet om de interne forholdene i samfunnene.