6 Andre lovendringer

6.1 Dobbeltmedlemskap

6.1.1 Gjeldende rett

Trossamfunnsloven forbyr ikke medlemskap i flere tros- eller livssynssamfunn samtidig. Det følger imidlertid av loven §§ 4 første ledd bokstav c og 5 tredje ledd at et medlem i Den norske kirke ikke samtidig kan være et registrerings- og tilskuddstellende medlem i et annet tros- eller livssynssamfunn, og at en person som på samme tid er medlem i flere registrerte tros- eller livssynssamfunn, ikke vil være tellende i noen av dem.

Hvert tros- eller livssynssamfunn som søker om registrering eller krever statstilskudd, skal legge fram en digitalt lesbar liste med fødselsnummer for medlemmene per 1. januar i året registreringssøknaden og/eller tilskuddskravet fremsettes i, jf. trossamfunnsforskriften §§ 3 andre ledd og 7 andre ledd, jf. loven § 4 fjerde ledd.

For å sjekke om medlemmene som inngår i registrerings- og/eller tilskuddsgrunnlaget, også er medlem i Den norske kirke eller i et annet registrert tros- eller livssynssamfunn, blir hver medlemsliste kontrollert mot Den norske kirkes medlemsregister og listene til de øvrige samfunnene.

Etter gjennomført kontroll får hvert tros- eller livssynssamfunn opplyst hvilke egne medlemmer som også står oppført i andre samfunn, men ikke hvilke andre samfunn de står oppført i, jf. trossamfunnsforskriften § 18. Denne begrensningen i partsinnsynet er begrunnet i dobbeltmedlemmenes personvern og rett til privatliv, jf. EUs personvernforordning (GDPR) artikkel 9 nr. 1 og EMK artikkel 8.

Siden den samlede medlemslistekontrollen også omfatter samfunn som har søkt om registrering og derfor ikke er registrert 1. januar i kontrollåret (året det søkes om registrering og/eller kreves tilskudd i), er ikke reglene etter ordlyden helt dekkende for de ulike dobbeltmedlemskapstilfellene som kontrollen kan påvise. Reglene omfatter etter ordlyden dobbeltmedlemskap mellom to registrerte samfunn, men ikke mellom et registrert og et uregistrert samfunn.

Etter gjeldende lov er dobbeltmedlemmer mellom et registrert og et uregistrert tros- eller livssynssamfunn tellende i det registrerte samfunnet, med mindre vedkommende også står oppført i Den norske kirke eller et annet registrert samfunn. Fra og med 2023 sorteres personer som står oppført i ett registrert og ett eller flere uregistrerte tros- eller livssynssamfunn ut i den samlede kontrollen av medlemslistene, slik at de blir avklart som tellende i det registrerte samfunnet, men ikke i det uregistrerte.

6.1.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at trossamfunnsloven § 4 første ledd bokstav c ble endret, slik at det ikke skilles mellom registrerte og uregistrerte tros- og livssynssamfunn.

Bestemmelsen ble foreslått endret fra «ikke er medlem i Den norske kirke eller et annet registrert tros- eller livssynssamfunn» til «ikke er medlem i Den norske kirke eller et annet tros- eller livssynssamfunn omfattet av kapitlet her» (kapittel 2 i loven). Endringen betyr at ethvert samfunn som søker om registrering og/eller krever tilskudd etter trossamfunnsloven, og som dermed er med i den samlede kontrollen av samfunnenes medlemslister, omfattes av regelen – uavhengig av om det er et registrert samfunn den 1. januar i kontrollåret. Tros- og livssynssamfunn som ikke søker om registrering og/eller krever tilskudd etter trossamfunnsloven, vil ikke være omfattet av regelen.

Forslaget var begrunnet i personvern-, saksbehandlings- og likebehandlingshensyn.

Både registrerte og uregistrerte samfunn kan påklage vedtak etter trossamfunnsloven og anføre at dobbeltmedlemmer likevel er tellende hos dem. Det kan ikke utelukkes at antallet uregistrerte samfunn som søker registrering og krever tilskudd etter trossamfunnsloven, på sikt vil falle til et så lavt nivå at vanlige saksbehandlingsskritt ikke lenger vil kunne foretas i klagesakene uten at et registrert samfunn relativt enkelt vil kunne finne ut hvilket annet samfunn de aktuelle dobbeltmedlemmene står oppført i. Departementet mente loven burde endres for å unngå at forvaltningens plikt til å opplyse klagesakene om dobbeltmedlemskap hindres av personvernet og forvaltningens taushetsplikt.

Videre var departementet av den oppfatning at de ulike typene dobbeltmedlemskap, enten den aktuelle personen står oppført i to registrerte eller i et registrert og et uregistrert tros- eller livssynssamfunn, burde behandles likt, slik at ingen av samfunnene får tilskudd for en person med gyldig medlemskap i flere samfunn.

Departementet trakk også frem at dobbeltmedlemskap mellom et registrert og et uregistrert samfunn lett kan oppstå i forbindelse med at en gruppering bryter ut av et registrert samfunn og stifter et nytt tros- eller livssynssamfunn. Det er erfaring for at slike prosesser kan være forbundet med påstander om uregelmessigheter knyttet til inn- og utmeldinger og medlemsregisterføring i de respektive samfunnene, for eksempel om at det registrerte samfunnet ikke følger opp og registrerer utmeldinger fra medlemmene i det nye samfunnet. Skal tilskuddstellende medlemskap for dobbeltmedlemmene automatisk tilfalle det registrerte samfunnet i slike tilfeller, vil det være en risiko for at lovbrudd «belønnes».

Når det gjelder omfanget av dobbeltmedlemskap mellom registrerte og uregistrerte samfunn, ble det referert til en oversikt innhentet fra Statsforvalterens fellestjenester (STAF), som viste at de fleste registrerte tros- og livssynssamfunn ikke hadde noen dobbeltmedlemmer i uregistrerte samfunn i 2022. 187 registrerte samfunn, med andre ord ca. en fjerdedel av alle registrerte samfunn i den samlede medlemslistekontrollen i 2022, hadde ett eller flere dobbeltmedlemmer i denne kategorien. Til sammen hadde de 187 samfunnene 1 497 dobbeltmedlemmer i uregistrerte samfunn. Disse dobbeltmedlemmene utgjorde samlet 0,28 prosent av alle de tellende medlemmene i de 187 samfunnene. 123 av 187 samfunn hadde fem eller færre medlemmer i denne kategorien. I nesten halvparten av samfunnene (86 av 187) var antallet ett eller to. For flesteparten av de 187 samfunnene utgjorde dobbeltmedlemmene i uregistrerte samfunn en svært liten andel av det totale antallet tellende medlemmer etter loven: I 158 av 187 samfunn var andelen lavere enn 2 prosent, og i 130 samfunn var den lavere enn 1 prosent.

6.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er få instanser som uttaler seg om forslaget. De aller fleste av dem som uttaler seg, gir sin støtte eller uttaler at de ikke har innvendinger til forslaget.

Flere etterlyser tiltak som kan bidra til færre dobbeltmedlemskap, for eksempel i form av digitale løsninger der det enkelte dobbeltmedlem lettere kan få tilgang til opplysninger om hvilke tros- eller livssynssamfunn hen står oppført i, og mulighet for å avgjøre hvilket av samfunnene som eventuelt skal få tilskudd for vedkommende. Muslimsk Dialognettverk (MDN) skriver for eksempel følgende:

Å finne ut av hvor en er medlem, bør enkelt kunne løses gjennom Altinn. I likhet med andre roller i næringslivet og frivillige organisasjoner som vises i Altinn, bør det også være mulig at medlemskap i et trossamfunn kan vises i Altinn. Og dersom man er registrert i mer enn ett trossamfunn eller moské, bør en enkelt kunne stryke medlemskap fra de øvrige. Dette vil være en bra løsning som ikke krever annet enn å implementere dette i Altinn sine systemer. Løsningen vil også ivareta den enkeltes personvern og i tillegg avlaste trossamfunn for en god del arbeid som dobbeltmedlemskap nå medfører.

Norges Kristne Råd (NKR) synes forslaget i høringsnotatet er rimelig, men er opptatt av det samme som MDN:

NKR oppfatter forslaget som rimelig. Imidlertid fremmes ønske om at myndighetene skal kunne rydde opp i dobbeltmedlemskapsproblemet ved å rutinemessig sende ut en melding i Altinn til alle dobbeltregistrerte eller deres foresatte. Dette er forvaltningsmessig håndterbart.

Pinsebevegelsen i Norge, Det Norske Baptistsamfunn, The Anglican Chaplaincy in Norway og Norsk råd for misjon og evangelisering (NORME) uttaler at de slutter seg til NKRs uttalelse.

Oslo katolske bispedømme, BCC Norge, Buddhistforbundet og Det teologiske fakultet ved Universitetet i Oslo uttaler at de ikke har kommentarer til eller innvendinger mot forslaget.

Statsforvalteren i Oslo og Viken støtter forslaget og begrunner dette med forutsigbarhets- og forenklingshensyn:

Vi støtter forslaget om at dobbeltmedlemskap mellom registrerte og uregistrerte tros- og livssynssamfunn sidestilles og at ingen av samfunnene mottar tilskudd for dobbeltførte medlemmer. Tilskuddsordningen vil framstå som mer forutsigbar, når vi ikke behøver å skille mellom ulike typer dobbeltmedlemskap. Etter vårt syn vil det sannsynligvis bli oversiktlig å behandle eventuelle klager.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) går mot forslaget og viser til følgende:

Våre medlemssamfunn har problemer med dobbeltmedlemskap som er både betydelige og uttalte. Vi er dermed skuffet over at det ikke foreslås noe som løser det reelle problemet – at dobbeltmedlemskap i tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke automatisk fører til at deres medlemskap ikke teller eller utløser tilskudd. Se kap. 8.B. nedenfor for forklaring av dette.

Det oppleves også problematisk at registrering kan avklares før fordeling av tilskudd, når det kan føre til at f.eks. det som har vært en interesseorganisasjon tidligere, gjerne med noe overlappende medlemskap med et eller flere tros- og livssynssamfunn, søker om å bli registrert, og dermed ødelegger for disse samfunnene og medlemmene, uten at de nødvendigvis er klar over prosessen selv. Det bør fins en praktisk løsning hvor det går an å skille disse sjekkene av medlemslister, slik at tros- og livssynssamfunn får de tilskuddene de bør ha.

Human-Etisk Forbund (HEF) uttrykker motstand mot forslaget. HEF mener blant annet at forslaget strider mot trossamfunnslovens intensjon, og at det vil føre til diskriminering mellom Den norske kirke og øvrige tros- og livssynssamfunn:

Mer prinsipielt strider forslaget mot lovens intensjon. Tilskuddsmodellen for tros- og livssynssamfunn er ment for tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn, og ikke andre organisasjoner. En hvilken som helst organisasjon står fritt til å kalle seg et «tros- eller livssynssamfunn» og utøve det de står for, fritt og uten offentlig tilskudd. I lovens forstand er det imidlertid registrering med påfølgende tilskuddsberettigelse som definerer et tros- og livssynssamfunn. Beregning av dobbeltmedlemmer må følgelig skje mellom disse registrerte, tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunnene.

Det BFD legger opp til i sitt forslag, er å utvide begrepet «tros- og livssynssamfunn» til også å gjelde organisasjoner som bare har søkt om registrering, men som ennå ikke har fått søknaden ferdigbehandlet. Dette åpner for at en hvilken som helst organisasjon, gjerne med intensjon om å sabotere for et registrert samfunn, kan bli definert som «tros- og livssynssamfunn» i lovens forstand bare ved å søke om å bli registrert. Den praktiske konsekvensen for de registrerte tros- og livssynssamfunnene blir en økt sannsynlighet for å få dobbeltmedlemmer med påfølgende tap av økonomisk tilskudd.

Endringen vil ha betydelige økonomiske konsekvenser for registrerte tros- og livssynssamfunn, og skaper ytterligere uforutberegnelighet som igjen fører til et dårligere tilbud til medlemmene, og som begrenser deres mulighet til livssynsutfoldelse- og utøvelse. Dette er derfor en lovendring HEF advarer sterkt mot.

Også denne endringen vil utelukkende ramme andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk. Trossamfunnsloven praktiseres i dag slik at ingen av tros- og livssynssamfunnene utenom Dnk mottar offentlig tilskudd for dobbeltmedlemmer. Dette rammer imidlertid ikke Den norske kirke, siden de mottar sine offentlige tilskudd uavhengig av medlemsmassen og kirkelige dobbeltmedlemmer. Dette er usaklig diskriminering mellom Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene.

Igjen savner HEF alternative forslag som kan oppnå formålet til BFD med å lette saksbehandlingsmengden, uten at endringen diskriminerer. HEF oppfordrer departementet til å innføre ordninger som medfører at alle tros- og livssynssamfunn, inkludert Dnk, får trekk i offentlige tilskudd for det antall dobbeltmedlemmer som avdekkes i de årlige kontrollene. For Dnks del kan dette kan enkelt gjøres ved at årets sats per medlem ganges med antall kirkelige dobbeltmedlemmer, og at summen deretter trekkes fra ved utbetaling av statstilskuddet til Den norske kirke. Dette vil også gi Dnk motivasjon til å bidra i oppryddingen av dobbeltmedlemmer.

BFDs foreslåtte endring vil bidra til å øke diskrimineringen av alle andre tros- og livssynssamfunn enn Den norske kirke. Vi advarer følgelig BFD mot å gå videre med dette.

Enkelte instanser tar til orde for at ett av medlemskapene bør være tilskuddstellende, for eksempel det sist etablerte, og/eller at tilskuddet for et dobbeltmedlem bør deles mellom samfunnene vedkommende er medlem i. Buddhistforbundet uttaler for eksempel:

Den konkrete endringen Departementet foreslår har mindre konsekvenser og er ikke et spørsmål vi ser behov for å kommentere ytterligere.

Derimot er vi interessert i selve problemstillingen om dobbeltmedlemsskap. I år hadde Buddhistforbundet 1024 personer av våre medlemmer i denne kategorien. Dette innebærer at vi (eller andre trossamfunn) tapte kr. 1.453.056,- i offentlig tilskudd. Mangeårige tiltak for å få disse medlemmene til å få redusert til trossamfunnsmedlemsskap til ett enkelt har vist seg å gi små resultater.

Vi synes derfor dagens lovgivning om å trekke tilskuddet til begge trossamfunnene (eller flere) er problematisk når det ikke er juridisk mulig å definere hvilket medlemskap som er gyldig. Vi vil foreslå at gyldig innmelding i et trossamfunn annullerer tidligere inngåtte medlemskap i trossamfunn. Dette forutsetter selvfølgelig at innmelding i trossamfunn kan dokumenteres, gjennom krav til skriftlig innmelding (papir eller digital) eller krav om innmeldingsattest (som i tidligere trossamfunnslov).

Dette vil gjøre det mulig for trossamfunn å kreve tilskudd for dobbeltmedlemmer når det leverer dato for innmelding med grunnlag i dokumentasjon som nevnt ovenfor. Det/de andre trossamfunn kan gjøre det samme. Dette kan gjøres digitalt på samme måte som med behandlingen av den samlede medlemslisten i dag og vil langt på vei kunne eliminere kategorien «dobbeltmedlem» slik at utbetalingen av tilskudd til trossamfunnene blir mer rettferdig. Dette vil også eliminere en feilkilde i den offentlige statistikken der en gruppe innmeldte i trossamfunn ikke blir tatt med (på grunn av dobbeltmedlemskap).

STL uttaler:

Det må bli lettere å avgjøre saker om dobbeltmedlemskap uten at det fører til krevende prosesser for enkeltmedlemmer eller store tap for tros- og livssynssamfunn. Det er ikke en hjertesak for oss hvordan det løses, men at det løses.

Noen forslag til løsninger har vært diskutert.

• F.eks. kan man lage lovhjemmel for å definere gyldig og ugyldig medlemskap, f.eks. basert på dato

• Mange ønsker en enklere ordning for å finne ut hvor man er medlem enn å ringe til Brønnøysundregistrene i deres svært begrensede åpningstider. F.eks. kan det gjøres via Altinn eller annen innlogging med BankID, hvor det midlertidig er tilgjengelig informasjon og mulighet til å ta et valg om medlemskapene.

• F.eks. at tilskuddet deles på de aktuelle tros- og livssynssamfunnene, og ikke slettes. Flere har påpekt at det er et slags kulturelt bias i dagens ordning, hvor det andre steder i verden er mer utbredt å praktisere flere religioner og tradisjoner på en gang og det trenger ikke å være noen grunn til å nekte disse tilskudd, så lenge formålet er utøvelse.

6.1.4 Departementets vurderinger

Forslaget innebærer ingen utvidelse av hvilke sammenslutninger som kan fremme krav om statstilskudd etter trossamfunnsloven. Det er allerede slik at tros- og livssynssamfunn som søker om å bli registrert etter trossamfunnsloven § 4 første ledd, med andre ord uregistrerte samfunn, kan fremme krav om tilskudd parallelt med registreringssøknaden. Innvilges registreringssøknaden og øvrige tilskuddsvilkår er oppfylt, vil de motta et statstilskudd beregnet etter antallet tellende medlemmer den 1. januar i tilskuddsåret. Ettersom medlemmer i uregistrerte samfunn på denne måten vil kunne telle med i beregningen av tilskudd, taler likebehandlingshensyn for at dobbeltmedlemskap mellom et registrert og et uregistrert tros- eller livssynssamfunn sidestilles med og behandles på samme vis som dobbeltmedlemskap mellom to registrerte samfunn.

Etter departementets oppfatning skiller ikke endringsforslaget seg i vesentlig grad fra det som gjaldt med hensyn til dobbeltmedlemskap og tilskudd til tros- og livssynssamfunn under den tidligere lovgivningen, jf. NOU 2013: 1, punkt 25.2.2 og 25.2.3. Hvis den samlede medlemslistekontrollen for eksempel påviste at medlem i et registrert trossamfunn også sto oppført som medlem i et uregistrert trossamfunn som krevde tilskudd for første gang, ble det i første omgang ikke gitt tilskudd for vedkommende til noen av samfunnene. Ved å klage på tilskuddsvedtaket som hadde blitt fattet i henhold til kontrollresultatet, kunne enten det registrerte eller det uregistrerte samfunnet oppnå tilskudd for medlemmet.

At dobbeltmedlemskap ikke medfører reduserte tilskudd til Den norske kirke, var også tilfelle da Stortinget vedtok Grunnloven § 16. Det ble da forutsatt at de daværende ordningene for tilskudd til tros- og livssynssamfunn var i samsvar med bestemmelsen om at alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje. I St.meld. nr. 17 (2007–2008) Staten og Den norske kirke framholdes følgende om bestemmelsen (s. 73–74):

Den nye § 16 skal inneholde en bestemmelse om at alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje med Den norske kirke. Dette vil tydeliggjøre statens ansvar for å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. En slik bestemmelse skal verken innebære nye plikter for staten eller nye rettigheter for tros- og livssynssamfunnene eller individene. Den er å forstå som en referanse til de gjeldende finansieringsordningene, men kan ikke rimeligvis forstås slik at meningen er å etablere noe grunnlovsbeskyttet rettskrav på at disse ordningene i framtiden skal være som i dag.

Lovavdelingen har i to uttalelser som er tatt inn i Prop. 12 L (2015–2016) og Prop. 9 L (2016–2017), gått grundig inn i tolkningen av bestemmelsen. I uttalelse av 4. november 2015 heter det:

Verken ordlyden i Grunnloven § 16 fjerde punktum eller forarbeidene sier noe mer konkret om hva som ligger i et slikt krav til likebehandling. Etter vårt syn følger det neppe mer av bestemmelsen enn at staten har et ansvar for ikke å diskriminere ulike tros- og livssynssamfunn. Dette må etter vårt syn blant annet innebære at forskjellsbehandling som forfølger lovlige formål og som har en objektiv og rimelig begrunnelse, normalt vil være forenlig med grunnlovsbestemmelsen. Bestemmelsen må dessuten ses i lys av de øvrige bestemmelsene som finnes i § 16 første til tredje punktum: dels et generelt utgangspunkt om religionsfrihet for alle, dels en anerkjennelse av at Den norske kirke fortsatt har en særlig stilling. På dette punktet har vi med andre ord vanskelig for å se at Grunnloven § 16 fjerde punktum, på det området den gjelder, bygger på en grunnleggende annen tilnærming enn det som følger av de internasjonale konvensjonene. Vi viser særlig til drøftelsen foran av EMK artikkel 9, samt artikkel 9 og artikkel 14 sett i sammenheng.

Departementet kan etter dette ikke se at endringen utgjør diskriminering av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke, i strid med Grunnloven § 16 og/eller EMK artikkel 14.

På bakgrunn av 2022-tallene som er gjengitt i punkt 6.1.2, legger departementet dessuten til grunn at omfanget av dobbeltmedlemskap mellom ett registrert og ett eller flere uregistrerte samfunn har vært relativt beskjedent, og at lovendringens årlige påvirkning på tilskuddenes størrelse derfor vil være ganske liten. I denne sammenheng kan det også nevnes at et dobbelmedlemskap mellom et registrert og et uregistrert samfunn vil rammes av den gjeldende regelen i loven § 4 første ledd bokstav c allerede i det påfølgende tilskuddsåret hvis registreringssøknaden til det uregistrerte samfunnet i mellomtiden innvilges.

Det er neppe grunn til å frykte at organisasjoner som ikke oppfatter seg som et tros- eller livssynssamfunn, vil forsøke å ødelegge for tros- og livssynssamfunn ved å søke om registrering og tilskudd etter trossamfunnsloven. Hvis en slik organisasjon, som utvilsomt ikke er et tros- eller livssynssamfunn, søker om registrering etter trossamfunnsloven, skal medlemslisten organisasjonen fremlegger i forbindelse med søknaden, ikke sendes videre til den samlede kontrollen av tros- og livssynssamfunnenes medlemslister. Den skal i stedet slettes. Dette presiseres i en årlig instruks fra departementet til statsforvalterne og Statsforvalterens fellestjenester. (Sistnevnte drifter den digitale løsningen som tros- og livssynssamfunnene benytter til søknad om registrering og krav om tilskudd.)

Det forekommer at registreringssøknader avslås fordi søkeren ikke anses å være et tros- eller livssynssamfunn i trossamfunnslovens forstand, jf. definisjonen i loven § 1 andre ledd. Har søkeren også krevd tilskudd, blir kravet avvist. Slike registrerings- og tilskuddssaker vil i mange tilfeller ikke være endelig avgjort når den samlede medlemslistekontrollen er ferdig og statstilskuddene til de registrerte tros- og livssynssamfunnene skal beregnes og utbetales i henhold til kontrollresultatene. Står noen av registreringssøkerens medlemmer også oppført i et registrert tros- eller livssynssamfunn, vil det bli påvist dobbeltmedlemskap på disse i kontrollen. Etter endringsforslaget her vil de dermed ikke telle med når tros- eller livssynssamfunnet får tildelt tilskudd i henhold til kontrollresultatet. Erfaringsmessig er omfanget av slike dobbeltmedlemskap i de fleste tilfeller så beskjedent at den negative innvirkningen de vil kunne få på tros- og livssynssamfunnenes tilskudd, vil være godt innenfor «om lag-prinsippet» som etter forslaget i punkt 6.2.4, også skal gjelde for antallet medlemmer som teller med i beregningen av tilskuddene til tros- og livssynssamfunnene.

I perioden 2021–2023 fattet departementet vedtak i syv klagesaker der statsforvalter hadde avslått søknaden om registrering etter trossamfunnsloven § 4 første ledd med den begrunnelse som er nevnt i forrige avsnitts første setning. Departementet opprettholdt avslaget i fem av sakene. Fire av de fem søkerne som fikk endelig avslag etter klagebehandling i departementet, fikk i 2022 – da det samlet ble utbetalt statstilskudd for om lag 684 000 medlemmer i tros- og livssynssamfunnene – påvist til sammen 857 dobbeltmedlemmer i den samlede medlemslistekontrollen. (Én av de fem søkerne var ikke med i kontrollen.) Flere av de 857 dobbeltmedlemmene sto sannsynligvis oppført i Den norske kirke og ikke i et av de registrerte tros- eller livssynssamfunnene. Det vises også til hva som kommer frem om omfanget av dobbeltmedlemskap mellom registrerte og uregistrerte samfunn under punkt 6.1.2.

Registreringssaker der hovedspørsmålet er om søkeren oppfyller lovens definisjon av tros- eller livssynssamfunn, kan by på vanskelige vurderinger, og ofte vil de ikke være endelig avgjort når året søknaden ble fremsatt i, er omme. Kommer statsforvalter til at søknaden skal avslås, kan vedtaket påklages til departementet. Det vil ikke være hensiktsmessig verken for forvaltningen eller for de registrerte tros- og livssynssamfunnene hvis statsforvalter skal vente med tildeling av tilskudd til det er endelig avklart hvor mange av samfunnenes dobbeltmedlemmer som eventuelt står oppført i organisasjoner som ikke anses å være tros- eller livssynssamfunn i lovens forstand.

Registrerte tros- og livssynssamfunn som har dobbeltmedlemmer i en organisasjon som senere får avslag på sin søknad om registrering fordi den ikke anses som et tros- eller livssynssamfunn etter trossamfunnsloven § 1 andre ledd, vil fortsatt kunne oppnå tilskudd for disse ved å påklage tilskuddsvedtaket som fattes i henhold til resultatet av den samlede medlemslistekontrollen. Som nevnt er omfanget av dobbeltmedlemskap som medlemslistekontrollen påviser i denne kategorien, erfaringsmessig så beskjedent at tilskuddsvedtakene til berørte tros- og livssynssamfunn vil være i samsvar med «om lag-prinsippet» for beregning av tilskudd og dermed gyldige, jf. punkt 6.2.4. Muligheten for at det fattes tilskuddsvedtak som senere viser seg å være ugyldige, kan imidlertid ikke helt utelukkes. I så fall vil det i henhold til ulovfestet forvaltningsrett, kunne foreligge en plikt til å omgjøre vedtaket og oppjustere tilskuddet uten en klage fra det aktuelle tros- eller livssynssamfunnet. Departementet vil vurdere hvordan statsforvalterne best kan settes i stand til å følge opp en eventuell omgjøringsplikt, sett hen til trossamfunnsforskriften § 19 om sletting av personopplysninger som er behandlet i forbindelse med den årlige medlemslistekontrollen. (Forskriften § 19 fastsetter at alle personopplysninger skal slettes når kontrollen er gjennomført og det ikke lenger er behov for opplysningene i behandlingen av registrerings- og tilskuddssaker etter trossamfunnsloven, unntatt personopplysninger i eventuelle klagesaksdokumenter hos statsforvalter og departementet.)

Etter departementets syn er det ikke tilrådelig å endre loven slik at et dobbeltmedlem er tilskuddstellende i ett av tros- eller livssynssamfunnene det står oppført i, enten der det første eller der det seneste medlemskapet ble etablert. Både personvern- og forenklingshensyn taler mot en slik løsning. Hvis tilskuddsmyndigheten hvert år skal måtte innhente og sammenholde medlemmenes innmeldingsdatoer som et ledd i den samlede kontrollen av tros- og livssynssamfunnenes medlemslister, vil tilskuddsordningen bli ytterligere komplisert og byråkratisert. I tillegg vil staten behandle flere sensitive personopplysninger om nær hele befolkningen (hvis Den norske kirke også skal omfattes av løsningen) enn i dagens ordning. Den elektroniske medlemslistekontrollen vil uansett ikke kunne verifisere at de oppgitte innmeldingsdatoene stemmer overens med opplysningene i samfunnenes respektive medlemsregistre, og den vil heller ikke kunne avdekke eventuelle utmeldinger.

En løsning der hvert dobbeltmedlem skal være tellende i ett av samfunnene det er medlem i, vil antakelig ikke bidra til vesentlig færre dobbeltmedlemskap eller færre klager på vedtak om avkorting av tilskudd på grunn av dobbeltmedlemskap, og heller ikke til at behandlingen av klagesakene blir noe enklere. Det kan tenkes at klagesaksbehandlingen snarere kan bli mer krevende, fordi kriteriene for tilskuddstellende medlemskap vil være flere enn i dag. Skulle det vise seg at ett eller flere samfunn urettmessig har fått tilskudd for dobbeltmedlemmer på grunn av uriktige innmeldingsdatoer, vil det måtte vurderes om tilskuddet for disse skal kreves tilbakebetalt. I trossamfunnsforskriften § 12 tredje ledd er det fastsatt at «[f]or høyt utbetalt tilskudd på grunn av uriktig medlemstall eller på grunn av andre uriktige opplysninger som har betydning for tilskuddsvedtaket, skal kreves tilbakebetalt, med mindre beløpet er bagatellmessig».

Det er heller ikke tilrådelig med en løsning der tros- og livssynssamfunnene deler på tilskuddet for dobbeltmedlemmer, det vil si at en person som står oppført i to samfunn, utløser halvparten av tilskuddssatsen i tilskudd til begge samfunn, en person som står oppført i tre samfunn, utløser en tredjedel av tilskuddssatsen til hvert av de tre samfunnene og så videre. Dette vil komplisere og byråkratisere tilskuddsordningen ytterligere, og etter hvert vil det kunne oppstå en stadig mer uryddig situasjon der antallet personer som er tilskuddstellende i to, tre, fire eller flere samfunn, hele tiden øker. Skal det være en grense for hvor mange samfunn den enkelte kan være tilskuddstellende medlem i samtidig, vil ordningen bli enda mer innviklet. Løsningen vil antakeligvis føre til flere dobbeltmedlemskap, og til at det blir mer krevende å behandle klagesaker om avkorting av tilskudd på grunn av dobbeltmedlemskap. Kommer det fram at ett eller flere samfunn urettmessig har fått delvis tilskudd for ett eller flere dobbeltmedlemmer, vil det måtte vurderes om tilskudd skal kreves tilbakebetalt, jf. trossamfunnsforskriften § 12 tredje ledd.

Skal Den norske kirke være omfattet av en ordning for fordeling av tilskudd ved dobbeltmedlemskap, slik at medlemmer av kirken rettmessig vil utløse tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn, vil dette dessuten være et brudd med hvordan tilskuddssystemet for tros- og livssynssamfunn har vært innrettet siden 1970.

Departementet fastholder etter dette forslaget om å endre dobbeltmedlemskapsregelen i trossamfunnsloven § 4 første ledd bokstav c, slik at den også omfatter dobbeltmedlemskap mellom registrerte samfunn og uregistrerte samfunn som har søkt om å bli registrert etter loven.

6.2 «Om lag-prinsippet»

6.2.1 Gjeldende rett

I tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke gjelder det et «om lag-prinsipp», det vil si at tilskuddet skal være av en slik størrelse av det om lag tilsvarer størrelsen på de offentlige tilskuddene til Den norske kirke. Det legges altså ikke opp til en absolutt nøyaktighet i den økonomiske likebehandlingen av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. I Prop. 130 L (2018–2019) begrunnes prinsippet slik (s. 176):

Etter departementets syn bør lovbestemmelsene – som i dag presisere at tilskuddet per medlem til tros- og livssynssamfunn «om lag» skal svare til statens og kommunenes tilskudd til Den norske kirke per medlem. På den ene siden tydeliggjør denne formuleringen at formålet med reglene for tilskuddsfastsettelse er å legge til rette for understøttelse «på lik linje», og på den andre siden signaliserer formuleringen et forbehold om at likebehandlingskravet ikke er absolutt i matematisk forstand. Kravet om understøttelse på lik linje skal forstås som et forbud mot diskriminering.

I trossamfunnsloven kommer «om lag-prinsippet» eksplisitt til uttrykk i § 5 fjerde ledd, som regulerer fastsetting av satsen for statstilskudd til registrerte tros- og livssynssamfunn. Her heter det i første punktum: «Satsen for tilskudd per medlem skal om lag svare til statens og kommunenes tilskudd til Den norske kirke per medlem.» Dermed gjelder «om lag-prinsippet» kun faktorene som inngår i satsen for tilskudd per medlem: statens og kommunenes utgifter til Den norske kirke og medlemstallet i Den norske kirke. Det gjelder ikke for den siste faktoren i beregningen av statstilskuddet, som er antallet tilskuddstellende medlemmer i tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke.

Etter den tidligere lovgivningen gjaldt «om lag-prinsippet» for samtlige faktorer i beregningen av tilskuddene, jf. lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna § 19 første ledd, der det het at «[t]ilskotet skal vera så stort at det etter måten svarar om lag til det som staten har budsjettert til Den norske kyrkja, og skal utreknast etter kor mange som høyrer til samfunnet». Lov 12. juni 1981 om tilskott til livssynssamfunn § 2 hadde samme ordlyd.

I Ot.prp. nr. 27 (1967–68) Om lov om trossamfunn m.m. ble det uttalt følgende om beregningen av tilskuddene til de registrerte trossamfunnene utenom Den norske kirke (s. 44):

Man er enig med komitéen i at tilskuddet bør beregnes på grunnlag av forholdstallet mellom medlemmer i statskirken og de registrerte trossamfunn. […] Departementet antar […] at en ved utregningen av forholdstallet ikke bør sette noen aldersgrense for de medlemmer som kommer i betraktning, verken i statskirken eller i de registrerte trossamfunn. Ved vurderingen av de grunner som kan tale for en slik aldersgrense (se Innst. S. 88 sp. 2) må en ta i betraktning at det bare er spørsmål om å finne fram til et tilnærmelsesvis riktig forholdstall for beregningen av tilskudd til trossamfunnene. Det er ikke spørsmål om tilskudd til det enkelte medlem.

At prinsippet nå ikke gjelder for antallet tilskuddstellende medlemmer i samfunnene, har i første rekke betydning for behandlingen av klagesaker om avkorting av tilskudd på grunn av dobbeltmedlemskap, jf. trossamfunnsloven § 5 tredje ledd første punktum, jf. loven § 4 første ledd bokstav c. Det er ikke lenger mulig å behandle klager som gjelder relativt få dobbeltmedlemmer, på en forenklet måte, slik det var praksis for etter den tidligere lovgivningen.

I en klage på vedtak om avkorting av tilskudd på grunn av dobbeltmedlemskap kan det komme frem opplysninger som tilsier at det er berettiget tvil om ett eller flere av dobbeltmedlemmene omfattet av klagen, har gyldig medlemskap i det andre tros- eller livssynssamfunnet. Finner statsforvalter etter en konkret vurdering at det foreligger en slik berettiget tvil, vil statsforvalter i henhold til retningslinjer gitt av departementet, normalt tilskrive det andre samfunnet og be om at det bekrefter at de aktuelle dobbeltmedlemmene hadde gyldig medlemskap der 1. januar i tilskuddsåret. Gis det ikke en slik bekreftelse innen statsforvalters frist, vil klageren kunne få tilskudd for de aktuelle medlemmene. I denne korrespondansen vil det ofte være nødvendig å oppgi dobbeltmedlemmenes fødselsnumre. Dermed blir de sensitive personopplysningene som har blitt behandlet i den samlede medlemslistekontrollen, gjenstand for ytterligere behandlingsaktiviteter.

6.2.2 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at «om lag-prinsippet» igjen ble gjort gjeldende for samtlige faktorer i beregningen av tilskuddet til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, ved endringer i trossamfunnsloven § 5 fjerde ledd. Bestemmelsens første punktum ble foreslått endret fra «[s]atsen for tilskudd per medlem skal om lag svare til statens og kommunenes tilskudd til Den norske kirke per medlem» til «[s]tatstilskuddet skal per medlem om lag svare til statens og kommunenes tilskudd til Den norske kirke per medlem». Videre ble det foreslått at bestemmelsens andre punktum ble endret til (tilføyelse i kursiv): «Satsen for tilskudd per medlem reguleres årlig i samsvar med endringer i statens tilskudd til rettssubjektet Den norske kirke og kommunenes driftstilskudd til Den norske kirke, og ut fra tallet på medlemmer i Den norske kirke.»

Departementet begrunnet forslaget med å vise til forenklings- og personvernhensyn. Dersom «om lag-prinsippet» igjen blir gjort gjeldende også for antallet tilskuddstellende medlemmer i samfunnene, vil statsforvalters tilskuddsvedtak i saker der en klage omfatter relativt få dobbeltmedlemmer, kunne opprettholdes med henvisning til dette prinsippet – ut fra en vurdering om at tilskuddet tros- eller livssynssamfunnet allerede er blitt tildelt, anses å være i samsvar med trossamfunnsloven. Departementet påpekte at statsforvalter dermed ville slippe å måtte foreta vurderingene og saksbehandlingsskrittene nevnt under punkt 6.2.1, noe som vil kunne være ressursbesparende både for forvaltningen og for de respektive samfunnene som omfattes av saken – og gunstig for de aktuelle dobbeltmedlemmenes personvern.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at nærmere bestemmelser om når «om lag-prinsippet» skal kunne anvendes i klagesaksbehandlingen, kunne fastsettes i forskrift med hjemmel i trossamfunnsloven § 5 sjette ledd.

Departementet mente at klagesaker om avkorting av tilskudd på grunn av dobbeltmedlemskap burde kunne undergis en forenklet behandling som skissert ovenfor, hvis antallet dobbeltmedlemmer omfattet av klagen, utgjorde 5 prosent eller mindre av antallet medlemmer tros- eller livssynssamfunnet opprinnelig krevde tilskudd for, og foreslo at det ble føyd til et ledd i trossamfunnsforskriften § 9 som fastslo dette.

Det ble presisert at klagesaker der det er mulig for tros- eller livssynssamfunnet å oppfylle antallskravet dersom ett eller flere av dobbeltmedlemmene omfattet av klagen, likevel anses tellende, ikke skulle avgjøres med henvisning til «om lag-prinsippet». I tråd med dette omfattet ikke den foreslåtte forskriftsbestemmelsen slike saker, ettersom denne etter sin ordlyd kun gjaldt for saker om avkorting av tilskudd, og dermed ikke for saker der en registreringssøknad og/eller et tilskuddskrav har blitt avvist fordi samfunnet har for få tellende medlemmer.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

Færre enn 20 høringsinstanser uttaler seg om forslaget. Om lag halvparten av dem som uttaler seg, uttrykker at de støtter forslaget eller ikke har innvendinger til dette.

Buddhistforbundet skriver: «Vi kommenterer ikke pkt. 8.1 da dette ikke reiser alvorlige prinsipielle problemstillinger.»

Statsforvalteren i Oslo og Viken uttaler:

Vi støtter departementets forslag om å innføre «om lag-prinsippet» i klagesaker som omhandler avkortet tilskudd. De klagesakene vi har behandlet til nå dreier seg i all hovedsak om reelle dobbeltmedlemskap. Det vil si at personer står frivillig innmeldt i to flere tros- eller livssynssamfunn samtidig, noe som er fullt ut tillatt. Vår erfaring så langt er at det legges ned uforholdsmessig mye arbeid i saksbehandlingen tatt i betraktning resultatet av disse klagesakene. Vi støtter forslaget om en 5 prosent grense.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn uttrykker motstand mot forslaget:

Et «om lag»-prinsipp er vanskelig å forsvare i en lov som er underlagt et grunnleggende likebehandlingsprinsipp i Grunnloven. Dermed er vi skeptiske til en ytterligere uthuling av det som bør holdes fremst, nemlig et «på lik linje»-prinsipp.

Human-Etisk Forbund (HEF) mener også at forslaget uthuler «likebehandlingsmodellen for tilskudd til tros- og livssynssamfunn», og viser blant annet til følgende:

Med begrunnelse i det folkerettslige diskrimineringsforbudet, samt bred politisk enighet om et generelt likebehandlingsprinsipp for ulike tros- og livssyn, har Norge siden før 1969 hatt ordninger for å kompensere innbyggere som ikke er medlemmer av Dnk. Ordningen har blitt viktigere med årene, ettersom en stadig større del av befolkningen ikke er medlemmer i Dnk. Dagens kompenserende tilskuddsordning fungerer som et avbøtende tiltak og sikrer at den i utgangspunktet diskriminerende fullfinansieringen av Dnk kommer innenfor rammene av hva som kan aksepteres menneskerettslig.

Ifølge HEF må «premisset om at staten bare er forpliktet til å yte «en viss økonomisk støtte», og at staten har «et betydelig rom» til å tilpasse støtten, […] entydig avvises som premiss for dette og framtidige lovendringsforslag». HEF mener at både Grunnloven og statens folkerettslige forpliktelser setter klare skranker mot en slik tankegang:

Det som forplikter Norge til å gi tilskudd til tros- og livssynssamfunnene utenfor Dnk, er det politiske valget staten har tatt om å fullfinansiere Dnk som om det var en offentlig etat, uten hensyn til medlemstall. Denne i utgangspunktet diskriminerende politikken medfører at staten må iverksette avbøtende tiltak for å unngå diskriminering av de andre tros- og livssynssamfunnene.

Hadde staten fjernet eller redusert kirkefinansieringen, kunne staten tilsvarende ha fjernet eller redusert tilskuddet til de andre tros- og livssynssamfunnene. Skiftende regjeringer og stortingsflertall har likevel bevisst valgt en aktivt støttende politikk for Dnk og dermed også de andre tros- og livssynssamfunnene. Staten har altså selv satt seg i en situasjon hvor den har en plikt til å støtte andre tros- og livssynssamfunn. Plikten medfører en begrensning i statens handlingsrom ved fordeling av økonomisk tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk.

Derfor blir det feil når BFD, på side 19, legger til grunn at kirkefinansieringsordningen ikke pålegger lovgiver noen andre forpliktelser enn at det må ytes en «viss økonomisk støtte» til andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk. BFD skriver videre at lovgiver har «et betydelig rom» til å vurdere hvilket nivå det økonomiske tilskuddet skal ligge på, og hvordan tilskuddet skal innrettes».

Videre hevder HEF at den opprinnelige begrunnelsen for «om lag-prinsippet» er bortfalt:

Prinsippet var nødvendig i 1969, da det nøyaktige medlemstallet i Dnk, som en av tre faktorer for utregning av tilskudd til øvrige tros- og livssynssamfunn, var ukjent. Myndighetene kunne i 1969 derfor ikke ha en lovformulering som krevde millimeternøyaktighet. Hva som fremgår av en Ot.prp. fra 1967-68, som BFD viser til, har derfor lite relevans i dag. I dag er det nøyaktige medlemstallet i Dnk kjent, og det finnes også langt mer presise tall på de andre faktorene som inngår i beregningen.

Selv om det fortsatt kan være grunn til å ha et «om lag»-prinsipp i loven, ettersom det fortsatt er så mange usikkerhetsmomenter at en helt presis utregning blir vanskelig, så er det problematisk å bruke dette selektivt for å undergrave Grunnlovens prinsipp om understøttelse på lik linje. Om lag-prinsippet har hele tiden ment å være en praktisk løsning slik at man kan beregne tilskudd selv om man ikke kjenner den presise verdien på alle innsatsfaktorene (som for eksempel kirkens medlemstall fra 1969, da det ikke fantes noe samlet kirkelig medlemsregister).

Å bruke «om lag»-prinsippet som et påskudd til å depresisere innsatsfaktorer man faktisk kjenner for å oppnå forvaltningsmessige- eller økonomiske mål, vil være i strid med lovgivers intensjon.

HEF anfører også at forslaget vil øke den økonomiske usikkerheten og føre til kutt i samfunnenes tilbud:

Forslaget om «om lag»-tilskudd vil øke statens mulighet til å justere tilskudd per medlem etter eget forgodtbefinnende. Utvidelsen av «om lag»-prinsippet vil dermed skape økonomisk usikkerhet og vilkårlighet. Konsekvensen av dette er at det blir vanskelig for tros- og livssynssamfunnene å planlegge og gjennomføre sine aktiviteter og kutt i tilbud som normalt ville lagt til rette for medlemmers mulighet til livssynsutfoldelse- og utøvelse.

Slik økonomisk usikkerhet vil imidlertid ikke ramme Dnk, som mottar sitt rammetilskudd upåvirket av «om lag»-prinsippet. I tillegg til å være nok et eksempel på folkerettsstridig forskjellsbehandling i dette lovforslaget, er det også i strid med regjeringens egne føringer om forutberegnelighet i Hurdalsplattformen.

HEF mener at forslaget om forskriftsendring er urimelig og diskriminerende, blant annet fordi det bare rammer samfunn utenom Den norske kirke, og fordi de «ikke lenger kan klage på trekk grunnet dobbeltmedlemmer hvis antallet det klages over er lavere enn ca. 7000 personer. Det tilsvarer et årlig kutt i tilskudd på rundt 10 millioner kroner. Dette er et betydelig beløp, som vil få store konsekvenser for våre medlemmers muligheter til livssynsutøvelse.»

Forn Sed Norge uttaler:

Vi registrerer at departementet ønsker å ha en høyere prosentandel, fem prosent, for antall dobbeltmedlemmer samfunnene må ha for å kunne klage. Dette som følge av «om lag-prinsippet», der tilskuddet ikke behøver å tilsvare det Den Norske Kirke får, det behøver bare å være omtrentlig. Vi har forståelse for at dette vil lette behandlingsbyrden til staten, men ønsker å peke ut at vi synes det er synd at det ikke jobbes mer mot en likestilling mellom DNK og andre tros- og livssynssamfunn.

Islamsk Råd Norge og flere islamske trossamfunn peker på

en praktisk utfordring når det gjelder medlemskap i trossamfunn. Det er ofte unødvendig komplisert og ressurskrevende for enkeltpersoner å fastslå sitt medlemskap i ulike trossamfunn. Prosessen krever kontakt med Brønnøysundregistrene, som kan involvere tidkrevende telefonkøer, venting på informasjon via post og utfylling av utmeldingsskjemaer. Denne komplekse prosessen blir ytterligere vanskelig av personvernreglene i GDPR, som begrenser trossamfunnenes muligheter til å arbeide proaktivt med denne problematikken. Det er behov for et sentralt system, hvor bruker enkelt kan logge seg inn for å sjekke sitt medlemskap.

Klageprosessen bør ikke være avhengig av antall medlemmer som er involvert. Klagen bør være gjeldende inntil en mer brukervennlig statlig løsning er på plass. Vi oppfordrer til en mer tilgjengelig og brukervennlig løsning til medlemsregistrering, samt enklere måte for medlemmene å administrere sitt medlemskap på. Dette vil være stor fordel for alle parter.

Den nåværende situasjonen med dobbeltmedlemskap fører til betydelige økonomiske tap for både trossamfunn og medlemmer. Disse midlene kunne bli brukt mer effektivt for å styrke og forbedre de positive aktivitetene som trossamfunnene tilbyr.

6.2.4 Departementets vurderinger

«Om lag-prinsippet» er allerede nedfelt i trossamfunnsloven og innebærer at det ikke legges opp til en absolutt nøyaktighet i den økonomiske likebehandlingen av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

Forslaget i høringsnotatet innebærer at «om lag-prinsippet» igjen gjøres gjeldende for samtlige faktorer i beregningen av tilskuddene, slik det var etter den tidligere tros- og livssynssamfunnslovgivningen.

Da Stortinget vedtok Grunnloven § 16, ble det forutsatt at de daværende ordningene for tilskudd til tros- og livssynssamfunn var i samsvar med bestemmelsen om at alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje. Departementet kan derfor ikke se at forslaget bidrar til en uthuling av eller er i strid med likebehandlingsprinsippet i Grunnloven § 16 og diskrimineringsvernet etter EMK artikkel 14, jf. punkt 6.1.4. Forslaget fraviker ikke det likebehandlingsprinsipp som har vært gjeldende siden lov om trudomssamfunn og ymist anna trådte i kraft i 1970: Tilskuddene til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke skal være av en slik størrelse at de om lag tilsvarer tilskuddene til Den norske kirke justert for medlemstall.

Hva som er det eksakte antallet tilskuddstellende medlemmer i de respektive tros- og livssynssamfunnene, er ikke kjent for tilskuddsmyndigheten, og dette taler for at «om lag-prinsippet» igjen gjøres gjeldende også for denne faktoren i beregningen av statstilskuddet. Antallet medlemmer hvert tros- eller livssynssamfunn krever tilskudd for, er kjent, men hvor mange av disse medlemmene som oppfyller samtlige vilkår for tilskuddstellende medlemskap, er derimot uvisst. Den samlede, elektroniske kontrollen av samfunnenes medlemslister som Brønnøysundregistrene foretar hvert år på oppdrag fra departementet, kan for eksempel ikke avklare at samtlige medlemmer har meldt seg selv inn eller blitt innmeldt av dem som har foreldreansvaret. Brønnøysundregistrene kan heller ikke kontrollere om de innsendte medlemslistene stemmer overens med de respektive samfunnenes medlemsregistre, herunder om utmeldte personer har blitt utelatt fra listene.

Etter gjeldende lov og forskrift beregnes statstilskuddet ved at satsen for tilskudd per medlem multipliseres med antall tilskuddstellende medlemmer i tros- eller livssynssamfunnet i henhold til resultatet av den samlede kontrollen av samfunnenes medlemslister. Forslaget endrer ikke på dette. Derfor vil tros- og livssynssamfunnene i utgangspunktet ikke miste tilskudd for medlemmer de i dag får tilskudd for. I denne forbindelse vises det også til uttalelsen fra Statsforvalteren i Oslo og Viken om at klagesakene så langt i hovedsak har dreid seg om reelle dobbeltmedlemskap, det vil si at personene står som frivillig innmeldte medlemmer i to eller flere tros- og livssynssamfunn samtidig.

Det vil fortsatt være slik at tilskuddet skal beregnes i henhold til resultatet av den samlede kontrollen av tros- og livssynssamfunnenes medlemslister. Trossamfunnsforskriften § 9 første ledd, der dette fastslås, skal ikke endres som følge av lovendringen. Et tros- eller livssynssamfunn som ifølge kontrollen for eksempel har 200 tilskuddstellende medlemmer, skal fortsatt få statstilskudd for 200 medlemmer, forutsatt at øvrige tilskuddsvilkår er oppfylt.

Lovendringen vil i første rekke få betydning for behandlingen av klagesaker om avkorting av statstilskudd på grunn av dobbeltmedlemskap, det vil si saker der et tros- eller livssynssamfunn påklager at det ikke har fått tilskudd for medlemmer som også står oppført i andre tros- eller livssynssamfunn.

Forenklingshensyn taler klart for å endre loven i tråd med høringsforslaget, først og fremst fordi klagesaker som omfatter relativt få dobbeltmedlemmer, vil kunne behandles på et forenklet vis. Dette handler ikke om å frata samfunnene klageadgangen, men om å åpne for at tilskuddsvedtak kan opprettholdes med henvisning til «om lag-prinsippet» når antallet dobbeltmedlemmer omfattet av klagen, utgjør en svært lav andel av antallet medlemmer tros- eller livssynssamfunnet opprinnelig krevde tilskudd for. Hvor lav andelen må være for at klagesaken skal kunne behandles på forenklet vis, vil bli nærmere regulert i trossamfunnsforskriften i tråd med forslaget i høringsnotatet, jf. punkt 6.2.2.

Personvernhensyn taler også for lovendringen. Som nevnt kan behandling av klagesaker om avkorting av tilskudd på grunn av dobbeltmedlemskap innebære at sensitive personopplysninger om medlemskap i tros- og livssynssamfunn blir gjenstand for flere behandlingsaktiviteter, jf. siste avsnitt under punkt 6.2.1.

Departementet understreker at et tros- eller livssynssamfunn som får registreringssøknaden og/eller tilskuddskravet avvist fordi det har for få tellende medlemmer, ikke skal få sin eventuelle klage over avvisningsvedtaket avgjort med henvisning til «om lag-prinsippet». I tråd med dette omfattet forskriftsbestemmelsen som ble foreslått i høringsnotatet, kun saker om avkorting av tilskudd – ikke saker der en registreringssøknad eller et tilskuddskrav har blitt avvist. Dessuten vil forskriftsbestemmelsen bli utformet som en «kan-regel». Med andre ord vil en klagesak om avkorting av tilskudd på grunn av dobbeltmedlemskap fortsatt kunne bli behandlet på ordinær måte selv om antallet dobbeltmedlemmer omfattet av saken, er så lavt at den kan bli behandlet på forenklet vis. Dette vil i først og fremst være aktuelt hvis det foreligger sterke rimelighetsgrunner i saken som tilsier at adgangen til forenklet behandling ikke bør benyttes, for eksempel hvis klagen gjelder svært mange dobbeltmedlemmer og det klagende samfunnet er i en særskilt vanskelig økonomisk situasjon. Departementet vil komme tilbake til dette i det videre forskriftsarbeidet.

Etter dette fastholder departementet forslaget om å endre trossamfunnsloven for at «om lag-prinsippet» igjen skal bli gjeldende for samtlige faktorer i beregningen av statstilskuddet til tros- og livssynssamfunnene. I høringsnotatet ble dette foreslått oppnådd ved endringer i loven § 5 fjerde ledd, som regulerer fastsettingen av den årlige satsen for tilskudd per medlem. Departementet har etter en ny vurdering kommet til at både hensikten med endringen og systematikken i loven § 5 vil være bedre ivaretatt ved å føye til et nytt andre punktum i § 5 første ledd.

Som følge av tilføyelsen i loven § 5 første ledd behøver ikke «om lag-prinsippet» lenger uttrykkes i § 5 fjerde ledd, som foreslås endret til: «Satsen for tilskudd per medlem skal reguleres årlig i samsvar med endringer i statens tilskudd til rettssubjektet Den norske kirke og kommunenes driftstilskudd til Den norske kirke, og ut fra tallet på medlemmer i Den norske kirke.»

Bestemmelsen i loven § 5 tredje ledd første punktum, der det heter at tilskuddet beregnes etter antallet medlemmer i tros- eller livssynssamfunnet som oppfyller kravene i § 4 første ledd bokstav a til c, foreslås ikke endret, men vil måtte forstås i lys av den nye regelen i § 5 første ledd andre punktum. Som nevnt medfører ikke dette at tilskuddsmyndigheten kan tildele tros- og livssynssamfunnene et lavere tilskudd enn det resultatet av den samlede medlemslistekontrollen tilsier. Endringen vil i første rekke kunne få betydning ved behandlingen av klagesaker om avkorting av tilskudd på grunn av dobbeltmedlemskap. Dette vil bli nærmere regulert i forskrift. Hjemmelen til å gi forskrift i nåværende § 5 sjette ledd foreslås utvidet, slik at den også omfatter forskrift om forenklet behandling av klagesaker som gjelder relativt få dobbeltmedlemmer, jf. lovforslaget § 5 syvende ledd.