4 Konstitusjonelle og menneskerettslige rammer
4.1 Innledning
Besøksforbud med elektronisk kontroll reiser ulike konstitusjonelle og menneskerettslige spørsmål etter Grunnloven, den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP). I saker om besøksforbud, og ved en eventuell bruk av elektronisk kontroll for å styrke besøksforbudet, må det normalt skje en avveining mellom rettighetene til to eller flere personer. På den ene siden står hensynet til den besøksforbudet skal beskytte, og statens positive plikt til å sørge for å unngå at vold og overgrep finner sted. På den annen side står de grunnleggende rettighetene til den som blir ilagt besøksforbud med elektronisk kontroll. For vedkommende må ordningen innrettes slik at den blant annet ikke kommer i konflikt med bevegelsesfriheten.
4.2 Rettighetene til den som elektronisk kontroll skal beskytte
Det følger av Grunnloven § 92 at statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i Grunnloven og i for Norge bindende menneskerettighetskonvensjoner. Grunnloven § 93 bestemmer at ethvert menneske har rett til liv og at ingen må utsettes for umenneskelig eller nedverdigende behandling. Etter § 102 har enhver rett til respekt for sitt privat- og familieliv, og staten skal sikre et vern om den personlige integritet.
Disse grunnlovsbestemmelsene har menneskerettslige motstykker i EMK og SP, som etter menneskerettsloven § 2 gjelder som norsk lov og etter § 3 går foran bestemmelser i annen lovgivning ved eventuell motstrid. Etter EMK artikkel 2 har enhver rett til liv. Artikkel 3 innebærer at ingen skal utsettes for umenneskelig eller nedverdigende behandling. Etter artikkel 8 har enhver rett til respekt for sitt privat- og familieliv. Tilsvarende rettigheter er vernet i SP artikkel 6, 7 og 17.
Retten til privatliv etter EMK artikkel 8 omfatter blant annet den fysiske og psykiske integritet og retten til å være i fred fra uønsket oppmerksomhet fra andre. Dersom det er tale om grovere og mer omfattende vold og trusler, vil artikkel 3 være aktuell. Etter Den europeiske menneskerettsdomstolens (EMD) praksis beror anvendelsesområdet til artikkel 3 på en samlet vurdering av alle omstendighetene i saken, blant annet omtalt i Opuz mot Tyrkia (9. juni 2009) avsnitt 158, hvor EMD fremhever følgende momenter:
«[T]he nature and context of the treatment, its duration, its physical and mental effects and, in some instances, the sex, age and state of health of the victim».
Etter EMK artikkel 1 plikter konvensjonsstaten å sikre konvensjonens rettigheter for alle innenfor statens jurisdiksjon, den såkalte sikringsplikten. I Rt. 2013 side 588 viser Høyesterett til at EMD en rekke ganger har presisert og utviklet innholdet i statens forpliktelser. Saken i Høyesterett gjaldt en mann som hadde blitt dømt for grov vold mot en kvinne han hadde hatt et kortvarig forhold til. Etter soning av dommen brøt han flere ganger ilagte besøksforbud og kontaktforbud, og utsatte henne for truende og skremmende forfølgelse. Høyesterett kom til at staten ikke hadde oppfylt sin plikt etter EMK til å sikre henne mot forfølgelse. I dommen gis det en liste over momenter som er relevante for statens sikringsplikt i saker etter EMK artikkel 3 og 8, se avsnitt 42 flg. Det uttales blant annet i avsnitt 46 og 48:
«Konvensjonen krever ikke det umulige eller uforholdsmessige. Og staten forventes ikke å avverge enhver fare for krenkelser begått av private. Men det må reageres mot reell og umiddelbar risiko som myndighetene er kjent med, eller burde være kjent med, med de tiltak som det ut fra situasjonen er rimelig å forvente. […]
[…] Det er under EMK en forventning om at tiltak blir gjennomført på en måte som innebærer at de bidrar til reell beskyttelse – ‘practical and effective protection’, jf. blant annet Valiuliene mot Litauen (dom 26. mars 2013) avsnitt 75. Tidsaspektet kan her være viktig, jf. Kalucza mot Ungarn (dom 24. april 2012) avsnitt 64 og Kowal mot Polen (avvisningavgjørelse 18. september 2012) avsnitt 51. At det besluttes beskyttelsestiltak er ikke tilstrekkelig, disse må også settes ut i livet og håndheves, jf. A mot Kroatia (dom 14. oktober 2010) avsnitt 78–79.»
I avsnitt 49 i samme dom peker Høyesterett også på at risikoadferd kan rette seg mot grupper som har et særlig vern. Mange saker der besøksforbud med elektronisk kontroll er aktuelt, vil gjelde trusler og vold mot kvinner. I den sammenheng vises det til Europarådets konvensjon om vold mot kvinner og vold i hjemmet 11. mai 2011 (Istanbul-konvensjonen), som ble ratifisert av Norge 2. juni 2017. Hovedformålet med konvensjonen er å forebygge og bekjempe alle former for vold mot kvinner. I tillegg vises det til FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner 18. desember 1979, med tilleggsprotokoll 6. oktober 1999. FNs kvinnekonvensjon er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2. Partene skal treffe tiltak gjennom lovgivning eller på annen måte, som sikrer at diskriminering av kvinner er forbudt, jf. artikkel 1. Diskriminering av kvinner etter konvensjonen omfatter også vold som uforholdsmessig rammer kvinner.
Trusler og vold kan også være rettet mot barn direkte eller indirekte ved vold mellom foreldre. Her er det grunn til å vise til utgangspunktet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barn, jf. Grunnloven § 104 andre ledd. Det er i tillegg inntatt i § 104 tredje ledd første punktum at barn har rett til vern om sin personlige integritet. Barns særlige behov for beskyttelse fremgår også av FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 og 2 i tillegg til artikkel 19 om plikten til å beskytte barnet mot alle former for fysisk eller psykisk vold.
EMDs storkammer vurderte statens avvergingsplikt ved mulig vold i nære relasjoner i Kurt mot Østerrike (15. juni 2021), knyttet til EMK artikkel 2 om retten til liv. Saken gjaldt en far som tidligere hadde utøvet vold mot sine barns mor og i enkelte tilfeller mot barna, og hvor faren endte opp med å drepe sin egen sønn. EMD understreker at barn som er utsatt for vold i hjemmet, er særlig sårbare og har krav på statens beskyttelse. For å avverge vold i nære relasjoner må myndighetene gjøre følgende (avsnitt 190): For det første må myndighetene reagere umiddelbart når de får melding om slik vold ved å iverksette undersøkelser for å avgjøre om risikoen er reell. For det annet må myndighetene foreta en selvstendig, proaktiv og omfattende vurdering av om det foreligger en reell og umiddelbar risiko for vold, også ved å innhente egne bevis. Ved vold i nære relasjoner må risikovurderingen følgelig skje i en slik kontekst. For det tredje, der risikoen er reell og umiddelbar, må myndighetene umiddelbart iverksette konkrete tiltak for å forhindre slik vold.
4.3 Rettighetene til den som blir ilagt elektronisk kontroll
4.3.1 Generelt
Elektronisk kontroll er et inngrep som må ha hjemmel i lov, jf. Grunnloven § 113. I HR-2017-1840-A avsnitt 22 uttalte Høyesterett at elektronisk kontroll knyttet til kontaktforbud er et «vesentlig inngrep», og at «lovkravet må praktiseres strengt». Det følger videre av Grunnloven § 94 første ledd at ingen må fengsles eller berøves friheten på annen måte uten i lovbestemte tilfeller og på den måte som lovene foreskriver. Frihetsberøvelsen må i tillegg være nødvendig og ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep. Etter Grunnloven § 102 har enhver rett til «respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon». Disse rettighetene er også vernet etter EMK artikkel 5 og 8.
EMK artikkel 5 har nær sammenheng med EMKs tilleggsprotokoll 4 artikkel 2 (EMK TP4-2) om rett til bevegelsesfrihet og til fritt å velge sitt bosted, samt fritt å kunne forlate riket. EMD har uttalt at forskjellen mellom frihetsinnskrenkning og frihetsberøvelse snarere er et spørsmål om grad og intensitet, enn karakter, se Jon Fridrik Kjølbro, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – for praktikere (6. utgave, København 2023) side 411–412. Hvorvidt noen er blitt berøvet friheten i konvensjonens forstand, må vurderes konkret, blant annet ut fra tiltakets art, varighet, virkninger og gjennomføringsmåte. Terskelen for hva som anses som frihetsberøvelse er nokså høy. Inngrep i bevegelsesfriheten som ikke utgjør frihetsberøvelse, og dermed faller utenfor artikkel 5, vurderes etter EMK TP4-2.
Etter dette må graden og intensiteten av et besøksforbud med elektronisk kontroll vurderes. Departementet finner det klart at besøksforbud med elektronisk kontroll er et inngripende tiltak, som medfører betydelige konsekvenser for den som får det ilagt. På den ene siden vil vedkommende til enhver tid være avskåret fra å bevege seg inn i en forbudssone, og vedkommende må i tillegg bære en kontrollenhet (fotlenke) som medfører ulemper. Forbudssonen vil normalt være større ved elektronisk kontroll enn ved et besøksforbud alene. På den annen side kan vedkommende i utgangspunktet bevege seg nokså fritt utenfor forbudssonen, hvor som helst og til enhver tid. Begrensningen ligger i å måtte bære en fotlenke, sørge for nødvendig lading og plikt til annen medvirkning. Medvirkningsplikten har for eksempel betydning ved bruk av enkelte transportmidler som vanskeliggjør kontrollen. Så lenge man holder seg utenfor forbudssonen, kan man imidlertid langt på vei leve et vanlig liv og utfolde seg slik en ønsker. Etter en samlet vurdering legger departementet til grunn at en slik ordning med elektronisk kontroll av besøksforbud vil utgjøre en begrensning i bevegelsfriheten, men ikke en frihetsberøvelse.
Departementet har også vurdert om det er særlige hensyn som gjør seg gjeldende ved elektronisk kontroll knyttet til besøksforbud i eget hjem. Vurderingen av om ordningen faller inn under EMK artikkel 5 eller EMK TP4-2 må bli den samme her. Hvis vilkårene først er til stede for å nedlegge besøksforbud i eget hjem, er den elektroniske kontrollen kun et virkemiddel for å sikre overholdelse av det underliggende besøksforbudet. Selv om intensiteten øker ved å ilegge elektronisk kontroll, er det egne vilkår og rettsikkerhetsgarantier som tar hensyn til det særlig inngripende ved besøksforbud i eget hjem. Dersom vilkårene først er oppfylt for å nedlegge et slikt besøksforbud, vil ikke den elektroniske kontrollen i vesentlig grad endre på bevegelsesfriheten til trusselutøveren, utover at ulempene ved å bære en slik kontrollenhet må inngå i den samlede vurdering av inngrepets intensitet.
Overordnet sett vil EMK artikkel 8 om retten til privatliv sette rammer for politiets behandling av personopplysninger. EMD har lagt til grunn en vid tolkning av begrepet «privatliv». Det følger av EMDs praksis at det er en lav terskel for når offentlige myndigheters behandling av personopplysninger skal anses som et inngrep. Inngrep i privatlivet er kun tillatt dersom inngrepet har hjemmel i lov, forfølger et legitimt formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn, jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Å forebygge kriminalitet og beskytte andres rettigheter og friheter er legitime formål etter bestemmelsen. Videre vil Europarådets konvensjon om personvern i forbindelse med elektronisk databehandling av personopplysninger (ETS nr. 108) også være sentral. Norge har signert en endringsprotokoll til konvensjonen, men denne er foreløpig ikke ratifisert. I tillegg kommer direktiv (EU) 2016/680 (LED), som blant annet regulerer politiets og påtalemyndighetens behandling av personopplysninger ved etterforskning og straffeforfølgning av lovbrudd. Både i LED og Europarådets konvensjon nr. 108 reguleres det sentrale prinsippet om formålsbestemthet, dvs. at opplysninger bare kan behandles for nærmere angitte formål. I LED er det også inntatt sentrale prinsipper om at opplysningene må være nødvendige, relevante, korrekte og tilstrekkelige.
4.3.2 Særlig om bevegelsesfriheten
Utgangspunktene for vurderingen
Etter Grunnloven § 106 kan enhver som oppholder seg lovlig i riket, fritt bevege seg innenfor rikets grenser og velge sitt bosted der. Ingen kan nektes å forlate riket «med mindre det er nødvendig av hensyn til en effektiv rettsforfølgelse eller for avtjening av verneplikt».
Grunnloven § 106 har sitt folkerettslige motstykke i EMK TP4-2 og SP artikkel 12. Vurderingene etter EMKs og SPs bestemmelser er i hovedsak sammenfallende, og SP antas ikke å gi noe sterkere vern av retten til bevegelsesfrihet enn EMK. Departementet vil derfor konsentrere vurderingen til vernet etter EMK.
Bestemmelsen i Grunnloven § 106 om vern av bevegelsesfriheten reiser to spørsmål. Det første spørsmålet er om det kan gjøres inngrep i den generelle retten til bevegelsesfrihet etter Grunnloven § 106 første ledd, som etter sin ordlyd ikke nevner dette. For det andre er det et spørsmål om det kan gjøres inngrep i retten til bevegelsesfrihet når det gjelder å forlate riket, utover de to unntakssituasjonene bestemmelsen selv nevner i andre ledd første punktum.
Bevegelsesfriheten i riket
Det er sikker rett at det er adgang til å gjøre inngrep i bevegelsesfriheten som er vernet i Grunnloven § 106 første ledd, så lenge tiltaket har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig. Høyesterett har uttalt at grunnlovsvernet ikke er eller kan være absolutt, jf. Rt. 2015 side 93 avsnitt 60. De «tilsvarende konvensjonsbestemmelsene som allerede er gjeldende norsk rett i medhold av menneskerettsloven § 2, skal danne utgangspunkt – naturlig nok – for grunnlovstolkingen», jf. Rt. 2015 side 155 avsnitt 40.
Den sentrale bestemmelsen for inngrepsvurderingen – og da om man etter nasjonal rett kan etablere en ordning med besøksforbud med elektronisk kontroll – er dermed EMK TP4-2. Bestemmelsen lyder:
«1. Enhver som lovlig befinner seg på en stats territorium, skal ha rett til bevegelsesfrihet innenfor dette territorium og til fritt å velge sitt bosted.
2. Enhver skal være fri til å forlate ethvert land, også sitt eget.
3. Utøvelsen av disse rettigheter skal ikke bli pålagt andre innskrenkninger enn slike som er i samsvar med lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig trygghet, for å opprettholde samfunnsordenen (ordre public), for å forebygge forbrytelser, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.
4. De rettighetene som er slått fast i avsnitt 1 kan også i bestemte områder bli pålagt innskrenkninger i samsvar med lov og begrunnet med samfunnsmessige hensyn i et demokratisk samfunn.»
Bestemmelsen fastsetter at enhver som lovlig befinner seg på en stats territorium, skal ha rett til bevegelsesfrihet innenfor dette territorium, og rett til fritt å velge sitt bosted. Inngrep i bevegelsesfriheten kan likevel foretas dersom det skjer i samsvar med lov, og er nødvendig i et demokratisk samfunn blant annet for å forebygge forbrytelser eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Etter EMDs praksis innebærer dette at det må foreligge et tvingende samfunnsmessig behov («pressing social need»), og at inngrepet må være proporsjonalt opp mot formålet som søkes oppnådd.
Departementet er ikke kjent med at EMD har vurdert en ordning med elektronisk kontroll for å styrke et kontaktforbud eller besøksforbud. Det er uansett klart fra EMDs rettspraksis knyttet til EMK TP4-2 at begrensninger i bevegelsesfriheten kan være rettferdiggjort som ledd i forebyggelse og bekjempelse av kriminalitet, se Kjølbro side 1431. Preventive tiltak rettet mot en person som er mistenkt eller dømt for kriminalitet, og hvor formålet er å motvirke ytterligere kriminalitet, er akseptert av EMD. Etter EMDs praksis kan slike inngrep ilegges forvaltningsrettslig, eller før, under eller etter en straffesak, og uavhengig av om resultatet i straffesaken blir domfellelse.
På bakgrunn av at utfordringene i saker om vold i nære relasjoner i hovedsak er de samme i de nordiske landene, anså Nordisk ministerråd det hensiktsmessig å innhente en fellesnordisk rapport om de menneskerettslige rammene for bruk av kontaktforbud og oppholdsforbud. Dette er bakgrunnen for rapporten De menneskeretlige rammer for kontakt- og opholdsforbud fra juli 2019, som ble skrevet av Louise Halleskov og Nicolaj Sivan Holst, begge fra Århus Universitet.
I Halleskov og Holsts rapport side 45 gis det en oversikt over momenter som vil være relevante å vurdere når man i den enkelte sak skal foreta forholdsmessighetsvurderingen etter EMK TP4-2:
«Karakteren og vægten af de(t) lovlige hensyn. Det må antages, at hensynet til den tidligere partners rettigheder og friheder i form af beskyttelse mod chikane eller kriminel adfærd i nære relationer vejer tungt. Denne antagelse bygger på, at konventionsstaterne i tillæg til den almindelige ret til at sikre ro og orden i en retsstat har en positiv forpligtelse (efter EMRK art. 8) til at beskytte individer mod sådan en adfærd, hvilket understøttes af Europarådets konvention til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder i hjemmet (Istanbulkonventionen).
Risikoens karakter og styrke. Kontakt- eller opholdsforbud kan ikke pålægges automatisk af generalpræventive eller generelle ordensmæssige grunde. Indgrebet skal være nødvendiggjort af en konkret, underbygget risiko for, at personen vil udøve chikane eller kriminel adfærd. Hvis vedkommende tidligere er dømt for kriminalitet mod den person, der søges beskyttet, skal tidspunktet for kriminaliteten, arten heraf og den idømte straf tillægges betydning.
Den tidsmæssige udstrækning af et kontakt- eller opholdsforbud. Længerevarende indgreb i bevægelsesfriheden er mere intensive end korterevarende bevægelsesrestriktioner og stiller derfor større krav til vægten af det lovlige hensyn. […]
Den fortsatte aktualitet af risikoen. Kontakt- eller opholdsforbud er begrundet i personlige forhold, der kan forandres over tid. Hvis en eller begge foranstaltninger pålægges i en længere periode, skal der derfor med udgangspunkt i de personlige forhold foretages regelmæssige vurderinger af, om den konkrete risiko, der i første omgang begrundede foranstaltningerne, fortsat er aktuel og dermed fortsat nødvendiggør foranstaltningerne. Denne vurdering skal kunne indbringes for domstolene. […]
Den geografiske udstrækning af et opholdsforbud, herunder om der er mulighed for at søge om – og få bevilliget – konkret begrundet dispensation. Jo større areal et opholdsforbud dækker, jo mere intensivt et indgreb i bevægelsesfriheden vil der være tale om. […]
Om der er givet forudgående advarsler om, at pålæg af kontakt- eller opholdsforbud eller brug af elektronisk kontrol vil være konsekvensen af en bestemt adfærd (f.eks. hyppige uønskede personlige eller telefoniske henvendelser til tidligere partner eller overtrædelse af kontaktforbud).
Den familie- eller privatlivsmæssige tilknytning til det område, der er dækket af et opholdsforbud, eller den person, som ikke må kontaktes. Der vil bl.a. skulle lægges vægt på, om et opholdsforbud dækker et område, hvor den pågældende bor, arbejder, har faste fritidsaktiviteter eller andre privatlivsorienterede aktiviteter. Såfremt der er mindreårige børn involveret, følger det af fast retspraksis på tværs af retsområder, at hensynet til barnets tarv altid skal tillægges ‘afgørende’ betydning. I sager vedrørende begrænsninger i kontakt mellem forældre og mindre-årige børn skal dette hensyn ‘komme før alle andre hensyn’. […]
Den samlede intensitet af de begrænsninger i bevægelsesfriheden, som der pålægges, herunder om disse tillige udgør indgreb i andre konventionsbeskyttede rettigheder. […]»
Videre legges det til grunn i rapporten at dersom en ilagt forbudssone kombineres med elektronisk kontroll, vil dette normalt bety at inngrepets intensitet økes. Dette får betydning i forholdsmessighetsvurderingen ved at kravet til risikoens art og karakter kan øke. Inngrepets intensitet vil likevel begrenses dersom elektronisk kontroll først pålegges etter forutgående advarsler om at det er konsekvensen hvis et ilagt forbud brytes.
Et annet viktig moment av betydning for inngrepets intensitet, er at det bør foreligge tilstrekkelige garantier som sikrer at ordningen ikke går lenger enn påkrevd og at opplysninger oppbevares på en betryggende måte. Det vil være relevant hvor lenge opplysningene lagres, hvem som har tilgang til dem og om det foreligger tilstrekkelige prosessuelle regler for å forhindre misbruk.
Bevegelsesfriheten ved reiser ut av riket
Ordlyden i Grunnloven § 106 andre ledd første punktum skiller seg fra EMK TP4-2 idet den angir to situasjoner hvor en person kan nektes å forlate riket. Dette gjelder der det er «nødvendig av hensyn til en effektiv rettsforfølgelse eller for avtjening av verneplikt». De to unntakene som § 106 andre ledd første punktum gir anvisning på, tyder isolert sett på at det ikke i tillegg er en generell begrensningsadgang som ellers følger av EMK TP4-2. Menneskerettighetsutvalget uttaler i Dokument 16 (2011–2012) Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven punkt 34.2.4 side 201 at «[r]etten til å forlate Norge i forslag til første punktum vil i prinsippet bare være rettslig begrenset av vernepliktsregler eller av rettsforfølgelse». Samtidig er det på det rene at det forelå en slik inngrepsadgang etter EMK TP4-2 forut for endringene i Grunnloven. Menneskerettighetsutvalget la uttrykkelig til grunn som en generell forutsetning for sitt forslag til rettighetsbestemmelser at det ikke skulle innebære en endring av gjeldende rett på det aktuelle tidspunktet (2011). Utvalget la også til grunn at forslagene til grunnlovsendringer enten ga uttrykk for rettigheter som allerede følger av menneskerettsloven eller av annen lovgivning, og at vedtakelse av forslagene ikke ville begrense eksisterende lovgivning eller medføre behov for lovendringer (Dokument 16 (2011–2012) del V side 255). Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité bygget på en tilsvarende forutsetning i Innst. 186 S (2013–2014) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om grunnlovsforslag fra Per-Kristian Foss, Martin Kolberg, Marit Nybakk, Jette F. Christensen, Anders Anundsen, Hallgeir H. Langeland, Per Olaf Lundteigen, Geir Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande om grunnlovfesting av sivile og politiske rettigheter, med unntak av romertall X og romertall XXIV punkt 2 side 19–20.
Etter departementets syn åpner uansett unntaket i Grunnloven knyttet til «effektiv rettsforfølgelse» for at det er adgang til å knytte slike forbud til elektronisk kontroll av kontaktforbud ilagt ved dom. Når det gjelder elektronisk kontroll ved besøksforbud i etterforskningsfasen, trekker derimot ordlyden i motsatt retning. For elektronisk kontroll både av besøksforbud og kontaktforbud har departementet uansett kommet til at et forbud mot å reise utenlands vil være mer inngripende enn nødvendig, og at hensynet til fornærmede ikke kan begrunne et slikt forbud.