5 Krav om bosted og opphold i Norge for forsørgede barn som vilkår for rett til barnetillegg

5.1 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at barn det mottas barnetillegg for må være bosatt og oppholde seg i Norge. Barnetillegget vil bortfalle i perioder det forsørgede barnet oppholder seg i utlandet, også når mottakeren (forelderen) bor i Norge.

Forslaget i høringsnotatet innebærer at retten til barnetillegg for mottakere av uføretrygd og alderspensjon opphører når forsørget barn er bosatt eller oppholder seg i land Norge ikke har trygdeavtale med. Videre innebærer forslaget i høringsnotatet at retten til barnetillegg for mottakere av dagpenger og arbeidsavklaringspenger opphører når forsørget barn er bosatt eller oppholder seg i land utenfor EØS.

I høringsnotatet ga departementet uttrykk for at for rett til sosiale ytelser som barnetillegg, som også kan ytes i lang tid, bør barnet ha en viss tilknytning til Norge. I dag gis det tillegg for barn som ikke bor i Norge, herunder barn som heller aldri har bodd i landet. Utgangspunktet bør være at det er barnets bostedsland – ikke den norske stat – som har overordnet ansvar for å sikre at utgifter til forsørgelse av barnet ivaretas. Departementet understreket at når barnet er bosatt i utlandet, kan det være vanskelig å verifisere opplysningene om barnet blant annet fordi dokumentverdien er lavere i enkelte land, dvs. om opplysningene er pålitelige og etterprøvbare. Dersom forsørgede barn bor og oppholder seg i Norge er det lettere å etterprøve både at vilkårene for å motta ytelsen er oppfylt, og at formålet med ytelsen er oppfylt.

Videre viste departementet i høringsnotatet til reglene for barnetrygd, og de tiltakene som er gjort der for å hindre langtidsfravær fra skolen som følge av utenlandsopphold. Fra 1. oktober 2016 opphører retten til barnetrygd hvis barnet oppholder seg i utlandet i mer enn tre måneder. Bakgrunnen for denne innstrammingen var først og fremst hensynet til integrering av barn med annet morsmål enn norsk, jf. Prop. 63 L (2015–2016) Endringer i barnetrygdloven (barnetrygd ved opphold i utlandet) og Innst. 299 L (2105–2016). Foreldre står i utgangspunktet fritt til å velge hvor barna deres skal være bosatt og gå på skole. Dersom barnet under opphold i utlandet får mangelfull utdanning eller mister norskkunnskaper, kan dette imidlertid være til hinder for muligheten for å gjennomføre videre utdanning i Norge. Departementet pekte på at dette kan påvirke mulighetene til framtidig tilknytning til arbeidslivet og evne til å forsørge seg selv.

Også barn som i utgangspunktet har bosted i Norge kan oppholde seg i utlandet i perioder. Oppholdet kan for eksempel være i forbindelse med ferie, familiebesøk eller språkkurs og skoleutveksling i et annet land. Det er i senere år avdekket saker hvor barn med minoritetsbakgrunn er utsatt for vold og tvang i forbindelse med ufrivillig opphold i foreldrenes opprinnelsesland. I høringsnotatet uttalte departementet:

«Barn som sendes på utenlandsopphold hvor det kan være særlig risiko for å oppleve vold og tvang, for eksempel ved opphold i land hvor fysisk avstraffelse er mer allment akseptert eller til skoler hvor man benytter fysisk disiplinering, har behov for beskyttelse. De vil kunne utsettes for hendelser som kan ha negativ betydning for deres psykiske og fysiske helse og øvrige livskvalitet. Selv om dette gjelder en begrenset gruppe, er denne gruppen svært sårbar og utsatt. Det er tverrpolitisk enighet om at det er viktig å iverksette tiltak for å bistå de unge dette gjelder.

I praksis kan det være svært krevende å gi bistand til ungdom som er etterlatt i utlandet. Det forebyggende arbeidet mot denne type praksis er derfor viktig. En innstramming i offentlig stønad vil kunne gi foreldrene økonomiske insentiver til å unnlate å sende barna på slike utenlandsopphold. Departementet ønsker med forslaget på denne måten å bidra til endring av holdninger og praksis i berørte miljøer, noe som vil kunne ha en positiv effekt også for rettsvernet til disse ungdommene.»

Endelig viste departementet til at det er enkelte særlige hensyn som gjør seg gjeldende for de behovsprøvde barnetilleggene (til alderspensjon og uføretrygd). Blant annet vil et tillegg som er tilpasset kostnadsnivået i Norge kunne svekke det behovsprøvde elementet når barnet er bosatt i et lavkostland.

Departementet vurderte i høringsnotatet forholdet til Barnekonvensjonen og Grunnloven § 104, om hensynet til barnets beste og at staten skal legge til rette for økonomisk, sosial og helsemessig trygghet for barnet. Oppsummert la departementet i høringsnotatet til grunn at forslagene ikke er uforholdsmessige, og heller ikke i strid med Barnekonvensjonen eller Grunnloven.

Departementet la til grunn at å foreslå en generell stans også i de ytelsene det gis barnetillegg til (hovedytelsen), eller i andre ytelser som mor eller far mottar når et barn oppholder seg i utlandet mot sin vilje kan være i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Et slikt forslag ville også forutsette en klarere lovregulering av når et utenlandsopphold går utover foreldrenes bestemmelsesrett. Arbeids- og velferdsforvaltningen vil heller ikke ha noen faglig forutsetning for å fatte vedtak om opphør av saker ut fra en skjønnsmessig vurdering av om utenlandsoppholdet er «uønsket».

5.2 Høringsuttalelsene

Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Regionsenter for barn og unges psykiske helse, Helseregion Øst og Sør, Samferdselsdepartementet, Statistisk sentralbyrå og Utenriksdepartementet har ingen merknader.

Blant høringsinstansene som har uttalt seg foreligger det i stor grad enighet om intensjonen bak et krav om opphold i Norge for rett til barnetillegg. Viktigheten av å beskytte barn og unge som risikerer å bli sendt til utlandet mot sin vilje fremheves. De fleste instansene støtter opp under lovforslaget, herunder Arbeids- og velferdsdirektoratet, Bergen kommune, Justis- og beredskapsdepartementet, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet, Stavanger kommune og Utlendingsdirektoratet. Andre høringsinstanser støtter intensjonen, men mener at et eksportforbud for barnetillegg ikke vil ha ønsket effekt i å forhindre at foreldre i den aktuelle gruppen sender barna sine ut av landet. Dette gjelder spesielt MiRA-Senteret,Bufdir og Kompetanseteam mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll.

Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet og Oslo politidistrikt, Stavanger kommune og Bergen kommune støtter forslaget som et tiltak for å forebygge at barn blir sendt til utlandet mot sin vilje. Politiets utlendingsenhet uttrykker at de er enige i at den foreslåtte endringen kan være et tiltak som forebygger at barn etterlates eller sendes til utlandet mot sin vilje. UDI har ikke innvendinger mot forslaget, og uttaler at innstramning i offentlige ytelser kan, kombinert med andre tiltak, ha en viss effekt for å forhindre at barn og ungdom sendes til utlandet i lengre perioder mot deres vilje. De stiller seg også positive til at forslaget vil harmonere med bestemmelsene som gjelder for barnetrygd, og fremhever viktigheten av forebyggende tiltak ettersom det kan være vanskelig å bistå barn som allerede har blitt sendt ut av landet.

Khon Norway stiller seg kritisk til departementets uttalelse om at barn det ytes barnetillegg for bør ha en viss tilknytning til Norge, da de mener at barn med norsk far selvsagt vil ha en sterk tilknytning til Norge.

Risiko for forskjellsbehandling

Det er flere høringsinstanser som reagerer på at eksportforbudet i høringsforslaget ikke skal gjelde for personer i EØS-land eller andre land Norge har bilaterale trygdeavtaler med. MiRa-Senteret uttaler at de generelt er kritiske til alle lovendringer som retter seg kun mot enkelte grupper mennesker, og mener at den spesifikke lovendringen foreslått av departementet bidrar til både forskjellsbehandling og indirekte og direkte diskriminering av enkelte grupper. Stavanger kommune ytrer at det er problematisk at forslaget forskjellsbehandler barn innenfor og utenfor EØS, da de mener at barn i utgangspunktet bør ha de samme rettighetene uavhengig av foreldres opprinnelse og bosted.

Jussformidlingen er bekymret for at lovforslaget vil ramme utenlandske arbeidere i Norge spesielt hardt. De påpeker at dette er en gruppe som ofte har barn bosatt i utlandet, og at de er mer sårbare for usaklige oppsigelser eller urettmessige avskjeder enn andre arbeidstakere. De foreslår derfor at departementet tar stilling til hvordan denne gruppen kan ivaretas.

Krav om opphold i Norge ikke riktig tiltak

En innvending som går igjen hos flere instanser er at et krav om opphold og bosted i Norge for rett til barnetillegg vil ha liten, eller usikker, effekt på intensjonen om å unngå at barn sendes til utlandet mot sin vilje. Barneombudet uttaler at de ikke kan ta stilling til lovforslaget ettersom ombudet mener det ikke er tilfredsstillende utredet. Bufdir og Kompetanseteam mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll understreker at det er mange grunner til at foreldre etterlater sine barn i utlandet, og at treffsikkerheten av de foreslåtte endringene avhenger av hva som er årsaken. De vurderer at i mange tilfeller vil en inndragelse av barnetillegg ha begrenset effekt, spesielt i saker der familiens ære eller forsøk på å unngå norsk barneverntjeneste eller politi er årsaken til utsendelse. Dersom barn blir sendt til utlandet fordi kostnadene med å ha dem boende med slekt i utlandet er lavere enn i Norge, vurderes det at forslaget vil kunne ha en avgjørende effekt. Samtidig trekkes det frem at forslaget også vil kunne ramme familier der barn oppholder seg frivillig i utlandet, eksempelvis for å gå et år på videregående skole i foreldrenes hjemland for å lære seg språk og kultur. MiRA-Senteret forteller at økonomi etter deres erfaring er en marginal faktor i tilfeller der barn blir sendt til utlandet mot sin vilje, og at de derfor ikke tror at å miste et eventuelt forsørgingstillegg vil virke forebyggende. Stavanger kommune vurderer at utbetalingsstans ikke vil være tilstrekkelig for å føre til holdningsendringer i berørte miljøer, og forutsetter at det også iverksettes andre tiltak på området.

Folkerettslige og konstitusjonelle rammer

Barneombudet og Jussformidlingen uttrykker i sine høringssvar at barnets beste ikke er tilstrekkelig ivaretatt eller utredet i høringsnotatet. Barneombudet mener at departementet ikke tilstrekkelig har vurdert lovforslaget opp mot barnekonvensjonen. De foreslår at en slik vurdering for eksempel kan bestå av en utredning av om å stanse barnetrygden har bidratt til at barn har kommet tilbake fra opphold i utlandet, eller å gå dypere inn i grunnene til at barn blir etterlatt i utlandet mot sin vilje.

Jussformidlingen mener at departementet har oversett et viktig aspekt i sin vurdering av barnets beste ettersom det å miste barnetillegg kan føre til at forsørgeres mulighet til å forsørge sitt barn innskrenkes. Dette er også en vurdering MiRa-Senteret gjør, og de uttrykker bekymring for at barn i allerede sårbare situasjoner vil kunne bli enda mer sårbare. Jussformidlingen ønsker at det utredes ytterligere hvor inngripende innskrenkningene vil være for barna som rammes av endringene, og hvorvidt dette er i tråd med hensynet til barnets beste.

Oppfølgingsspørsmål og presiseringer

Flere høringsinstanser hadde spørsmål eller kommentarer av en mer praktisk art. Politiets utlendingsenhet ønsket en presisering av hvorvidt departementet mener at ektefeller og barnet til mottakeren av hovedytelsen må ha et lovlig oppholdsgrunnlag i Norge for at hovedmottakeren skal få forsørgingstillegg for disse. Arbeids- og velferdsdirektoratet har en rekke innspill som hovedsakelig omhandler saksbehandlingsregler. Direktoratet foreslår også at endringene som gjelder vilkår om at barn og ektefelle må ha opphold i Norge kun skal gjelde for nye tilfeller av eksport, ettersom Arbeids- og velferdsetaten ikke har registerdata på hvor ektefelle og barn som det mottas forsørgingstillegg for er bosatt eller oppholder seg.

5.3 Departementets vurderinger og forslag

Norge har som følge av internasjonale avtaler og konvensjoner på trygdeområdet et begrenset handlingsrom for å innskrenke muligheten til eksport av forsørgingstillegg. Grunnen til at forslaget om å innføre et krav i nasjonale regler om bosted og opphold i Norge ikke vil få betydning ved utenlandsopphold i enkelte land, er at de internasjonale avtalene Norge har inngått får forrang dersom de er i strid med folketrygdloven. Med andre ord kan nasjonale regler som Norge innfører ikke begrense rammene disse avtalene setter. Norge har i disse tilfellene forpliktet seg, i likhet med de landene avtalene er inngått med, til en gjensidig likebehandling av landenes borgere. Avtalene kan også innebære at myndighetene har påtatt seg å utveksle nødvendige opplysninger, som for eksempel inntektsopplysninger. De foreslåtte endringene innebærer således ikke en forskjellsbehandling av barn ved utenlandsopphold på bakgrunn av oppholdsland, men vil ikke få effekt for borgere i de landene som Norge har avtaler med.

Jussformidlingen er bekymret over at lovforslaget vil ramme utenlandske arbeidere og arbeidsinnvandrere i Norge strengere enn resten av befolkningen. Departementet vil til dette påpeke at majoriteten av arbeidsinnvandrere i Norge kommer fra land som omfattes av EØS- avtalen (Polen, Litauen og Sverige er de tre landene med størst innvandrerbefolkning i Norge). Denne gruppen vil således berøres i mindre grad av de foreslåtte endringene.

Barnetillegg er en ytelse som har som formål å bidra til forsørgelse av barn. Tillegget kan ytes i lang tid. Departementet viser til at for denne typen ytelser bør den forsørgede ha tilknytning til Norge. Ved å stille som krav at barnet må være bosatt og oppholde seg i Norge, sikres denne tilknytningen. Videre vil krav om bosted og opphold i Norge styrke kontrollmulighetene. Det er enklere å kontrollere at vilkårene for ytelsen er oppfylt når barnet faktisk bor og oppholder seg i Norge. Dokumentverdien er variabel i ulike land, og det vanskeliggjør muligheten for å verifisere opplysninger om det forsørgede barnet. Krav om bosted og opphold i Norge vil minske risikoen for feilutbetalinger. Det legges også til grunn at en alderspensjon eller uføretrygd, uavhengig av barnetillegg, jevnt over vil ha en relativt større verdi ved bosetting i lavkostland enn ved bosetting i Norge. Det er da ikke gitt at behovet for barnetillegget er til stede, sammenlignet med nivået på ytelsene til en familie bosatt i Norge. Departementet viser videre til at legitimiteten til folketrygden er avhengig av at befolkningen har tillit til systemet. Et krav om tilknytning til Norge for rett til ytelser underbygger muligheten for kontroll og korrekt utbetaling, og at det således bør oppstilles som vilkår for rett til barnetillegg at barnet må bo og opphold i Norge.

Enkelte av høringsinstansene påpeker usikkerhet knyttet til effekten av forslaget, hva gjelder ufrivillige utenlandsopphold. Det fremheves at et krav om at barn det mottas barnetillegg for skal oppholde seg i Norge ikke vil være et treffsikkert eller tilstrekkelig tiltak for å unngå at barn blir sendt til utlandet mot sin vilje. Departementet påpeker at forslaget kun er ett av flere tiltak som regjeringen har iverksatt for å forebygge negativ sosial kontroll. I Granavolden-plattformen er negativ sosial kontroll et prioritert område med totalt elleve ulike tiltak og mål. Handlingsplanen mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse har 28 ulike tiltak på tvers av departementene, og gir en mer helhetlig oversikt over regjeringens politikk på dette området. Tiltak mot negativ sosial kontroll er også en del av integreringsstrategien. Lovforslaget her må ses som en del av det pågående arbeidet. I praksis kan det være svært krevende å gi bistand til barn og unge som er etterlatt i utlandet. Å stille som krav at barn det mottas barnetillegg for må oppholde seg i Norge vil kunne gi foreldrene økonomiske insentiver til å unnlate å sende barna på slike utenlandsopphold.

Den foreslåtte endringen har to ulike formål. Et sentralt formål er å begrense eksport av barnetillegg. Forslaget vil gi Arbeids- og velferdsetaten bedre kontrollmuligheter med utbetaling av barnetillegg, og sikre at tillegget ikke utbetales ved bosetting eller langvarig opphold i land med lavere kostnadsnivå enn Norge. Dette er etter departementets oppfatning viktige tiltak for å sikre legitimiteten og oppslutningen om velferdsordningene. Videre skal endringen bidra til å ivareta barn og unges rett til frie liv. Departementet oppfatter at de fleste høringsinstanser er enige i hensiktene med endringen, selv om det er noe uenighet om effekten hva gjelder sistnevnte.

Departementet vil understreke at Norges forpliktelser i utgangspunktet gjelder på norsk territorium. Det kan hverken etter Grunnloven eller Barnekonvensjonen utledes et ansvar for den norske stat for å bidra til forsørgelse av barn bosatt i andre land, utenfor norsk jurisdiksjon.

Den foreslåtte endringen kan også få betydning når en mottaker av alderspensjon eller uføretrygd er bosatt i et land uten trygdeavtaler, men mottar barnetillegg for et barn som er bosatt og oppholder seg i Norge med andre enn mottakeren. Norge har flere sosiale støtteordninger som er rettet inn mot å ivareta behovene til barn som er bosatt og oppholder seg her. Dette kan for eksempel være tilbud om barnehage, utdanning og fritidsaktiviteter, og stønadsordninger som ytelser til enslige forsørgere og bidragsforskott. Hvis barnet er bosatt i Norge med den andre forelderen og denne mottar alderspensjon eller uføretrygd, gis forsørgingstillegget til forelderen bosatt i Norge. Samlet sett har Norge svært gode velferdsordninger i form av kontantytelser og tjenester, som på adekvat måte ivaretar barnets behov. Disse ordningene er de samme som for andre barn som har en forelder som er bosatt i utlandet, men som ikke mottar en trygdeytelse fra Norge.

Vilkåret om at barn som er bosatt i Norge må oppholde seg i landet, har som formål å forebygge negativ sosial kontroll og å unngå langvarig skolefravær. Barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnloven § 104 innebærer at hensynet til barnets beste skal veie tungt, men det er ikke nødvendigvis avgjørende. I Rt. 2012 s. 1985 avsnitt 134 understreket Høyesterett at hensynet til barnet ikke er det eneste, og heller ikke alltid det avgjørende hensynet. Hensynet til barnets beste skal imidlertid ved avveiningen mot andre interesser ha stor vekt. Konvensjonen overlater til statene å foreta den nærmere avveiningen i de situasjoner hvor hensynet til barnets beste må veies opp mot andre samfunnsinteresser.

Som departementet omtalte i høringsnotatet, kan det at enkelte barn får mangelfull utdanning eller mister kontakten med det norske samfunnet føre til utgifter for staten i form av senere behov for stønader og tjenester. Hva som er barnets beste og barnets rett til helse, livskvalitet og utdanning er heller ikke kun knyttet til forelderens rett til å motta barnetillegg, men også tilgangen på tjenester og beskyttelse av grunnleggende rettigheter. I vurderingen av barnets beste må det vurderes hva som er best både på kort og på lang sikt.

Et vilkår om opphold i Norge vil gjelde alle barn bosatt i Norge. Departementet vil understreke at familiens, eventuelt barnets, behov for å kunne oppholde seg i utlandet i perioder er ivaretatt gjennom at det gis unntak for utenlandsopphold på inntil tre måneder hvert år. Det vises til omtale i kapittel 8 Unntak fra vilkår om opphold i Norge. Departementet legger etter dette til grunn at en innstramming i retten til barnetillegg ved utenlandsopphold når barnet er bosatt i Norge, er innenfor statenes handlingsrom under konvensjonen. Dette ble også lagt til grunn ved innstrammingen av barnetrygd ved utenlandsopphold. Departementet kan heller ikke se at Grunnloven § 104 er til hinder for å endre reglene.

Endelig fastholder departementet at det ikke er aktuelt å foreslå en generell stans i de ytelsene det gis barnetillegg til (hovedytelsen), eller i andre ytelser som mor eller far mottar når et barn oppholder seg i utlandet mot sin vilje. Når et utenlandsopphold skal karakteriseres som negativ sosial kontroll utenfor foreldrenes bestemmelsesrett, er ikke tilstrekkelig lovregulert til å kunne være bestemmende for rettigheter og plikter etter folketrygdloven. Et forslag om stans i ytelser fra folketrygden knyttet til en bestemt type utenlandsopphold, og ikke utenlandsopphold generelt, er ikke gjennomførbart. Ingen av høringsinstansene som har uttalt seg hadde merknader til dette.

Departementet foreslår å innføre som vilkår for rett til barnetillegg at barn det mottas tillegg for må være bosatt og oppholde seg i Norge.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 3-25 første ledd bokstav b, § 4-12 andre ledd, § 11-20 femte og nytt syvende ledd og § 12-15 første ledd bokstav b.