2 Bakgrunn
2.1 Innledning
Kriminalomsorgen gjennomfører varetekt og straff i fengsel og i samfunnet. Etaten har 58 fengselslokasjoner rundt om i landet, og normalt er det til enhver tid mellom 3000 og 4000 innsatte i norske fengsler. Av disse sitter et varierende antall – ofte mellom 700 og 900 – i varetekt, i påvente av etterforskning eller pådømmelse av en straffesak. De dommene som gjennomføres i fengsel, gjelder et bredt spekter av kriminalitet. Narkotikakriminalitet, voldtekt, andre seksuallovbrudd, drap og vold utgjør de største kategoriene lovbrudd som er representert i fengsel.
Over 90 prosent av de innsatte er menn, og ca. en tredel av de innsatte har utenlandsk statsborgerskap. Det er kartlagt at innsatte i fengslene har større helsemessige utfordringer enn befolkningen for øvrig. I perioden 2011 til 2013 ble det gjennomført en undersøkelse som viser at forekomsten av psykiske lidelser blant domfelte i fengsel i Norge er betydelig høyere enn i befolkningen for øvrig, og at mange av dem har flere psykiske lidelser samtidig. Personlighetsforstyrrelser, rusavhengighet og angst er blant de lidelser som var sterkt representert blant domfelte i fengsel.
Det generelle bildet av gruppen fengselsinnsatte har endret seg over tid. Med muligheten til å gjennomføre straff med elektronisk kontroll utenfor fengsel, er det i dag færre enn før som soner korte dommer i fengsel. Videre mottas det nå flere dommer for fullbyrding for seksuallovbrudd enn tidligere, og straffen for slike lovbrudd har blitt strengere. Dette har bidratt til at de innsatte nå generelt sitter på lengre dommer enn før. Et annet utviklingstrekk er at de innsatte i gjennomsnitt har blitt eldre. Andelen innsatte over 50 år økte fra 6 prosent i 2000 til 19 prosent i 2019.
Koronaviruset SARS-CoV-2 har spredt seg mellom mennesker siden 2019, og kan medføre sykdommen covid-19. Verdens helseorganisasjon har definert utbruddet av sykdommen som en pandemi, og i Norge er situasjonen definert som et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.
Fengsel innebærer at mange mennesker bor eller arbeider under samme tak, med begrensede muligheter til å trekke seg tilbake fra kontakt med andre. Staten har ansvar for at det er forsvarlige forhold for innsatte, ansatte og andre som oppholder seg i fengsel. En pandemi kan medføre redusert kapasitet i kriminalomsorgen, blant annet på grunn av behov for større fysisk avstand mellom de som oppholder seg i fengsel, og fordi mange ansatte kan bli syke eller må være i karantene. Våren 2020 ble antallet innsatte i norske fengsler redusert til ca. 2500 for å forebygge negative konsekvenser av covid-19, men antallet innsatte kom opp i over 3000 igjen i løpet av høsten 2020. I henhold til rapportering fra Kriminalomsorgsdirektoratet var det per 1. mars 2021 totalt gjennom perioden 104 ansatte og 48 innsatte eller domfelte som har fått påvist covid-19.
Med hjemmel i koronaloven ble det ved kgl. res. 27. mars 2020 gitt en midlertidig forskrift om straffegjennomføring for å avhjelpe negative konsekvenser av utbrudd av covid-19. Forskriften inneholdt bestemmelser om besøk i fengsel, gjennomføring av straff med elektronisk kontroll utenfor fengsel, prøveløslatelse fra fengselsstraff med vilkår om elektroniske kontrolltiltak, og straffavbrudd. På grunnlag av Prop. 111 L (2019–2020) og Innst. 287 L (2019–2020) vedtok Stortinget videre ved lov 26. mai 2020 nr. 49 et kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven, med midlertidige regler om besøk i fengsel, prøveløslatelse med vilkår om elektroniske kontrolltiltak og straffavbrudd. I henhold til lovvedtaket ble disse reglene opphevet 1. november 2020.
Ved lov av 18. desember 2020 nr. 148 ble det vedtatt et nytt midlertidig kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven med bestemmelser som på ulike måter bidrar til at kriminalomsorgen kan gjennomføre straff på en forsvarlig måte i situasjonen med covid-19. Loven er vedtatt på bakgrunn av Prop. 36 L (2020–2021) og Innst. 130 L (2020–2021). Bestemmelsene regulerer besøk i fengsel (§ 45 a), og gir hjemmel for at kriminalomsorgen, etter en konkret vurdering, kan beslutte at en innsatt helt eller delvis skal være utelukket fra fellesskap med andre innsatte når det følger av beslutning i medhold av smittevernloven at den innsatte skal være i isolasjon eller karantene, eller den innsatte har symptomer som er forenlig med covid-19 (§ 45 b). Videre inneholder kapittel 3 A en bestemmelse om utvidet adgang for kriminalomsorgen til å beslutte at en domfelt for en periode skal gjennomføre straffen utenfor fengsel, i hovedsak med fotlenke, når kapasiteten i kriminalomsorgen krever det og sikkerhetsmessige forhold ikke taler imot (§ 45 c), en hjemmel for at kriminalomsorgen kan beslutte straffavbrudd ved gjennomføring av straff i samfunnet (§ 45 d), og en bestemmelse som tydeliggjør at kriminalomsorgen etter en konkret vurdering kan nekte permisjon og frigang for en innsatt, samt omgjøre en innvilget permisjon eller frigang, dersom gjennomføring av denne antas å ville innebære en særskilt smitte- eller helsefare (§ 45 e). I henhold til § 45 f gjelder disse bestemmelsene til 1. juni 2021.
Formålet med proposisjonen her er å ivareta de behovene for en særskilt regulering av kriminalomsorgen som utbruddet av covid-19 har medført, også etter 1. juni 2021, og tilsvarende behov under eventuelle fremtidige utbrudd av allmennfarlige smittsomme sykdommer. Utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom er ikke det eneste typen hendelse som brått kan endre forholdene og redusere kapasiteten i kriminalomsorgen. Det samme kan være tilfelle eksempelvis dersom et fengsel blir rammet av brann, terrorhandling eller omfattende skadeverk, eller det oppstår svikt i nødvendig infrastruktur som strøm, vannforsyning eller annet. Også slik andre ekstraordinære og alvorlige hendelser kan kreve tiltak utenfor det som det normalt er behov for. For at dette arbeidet ikke skal favne bredere enn at nye regler kan være på plass innen dagens kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven oppheves 1. juni 2021, er forslagene i proposisjonen her likevel begrenset til situasjoner med utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte.
2.2 Pandemier
Folkehelseinstituttet betegner en pandemi slik:
«En pandemi er et sykdomsutbrudd som rammer svært mange mennesker og sprer seg over store deler av verden. Begrepet brukes hovedsakelig om infeksjonssykdommer. Det er gjennom historien beskrevet en rekke pandemier av ulikt omfang, alvorlighetsgrad og varighet.»
I dagens Norge er det særlig influensavirus man har i tankene når det gjelder mulige fremtidige pandemier. Influensapandemier oppstår med ujevne mellomrom, og med varierende omfang og alvorlighet. En pandemi kan oppstå når et nytt influensavirus opptrer hos mennesker, og befolkningen helt eller i stor grad mangler immunitet mot dette viruset. Slike pandemier opptrer gjerne med 10 til 50 års mellomrom. At en pandemi ebber ut, betyr ikke at pandemiviruset blir borte. Det vanlige er at det nye viruset tar plass som sesonginfluensavirus med mer begrensede utbrudd.
På Folkehelseinstituttets hjemmesider gis det et kort historisk tilbakeblikk. Den kanskje mest kjente pandemien er Svartedauden, som gjorde seg gjeldende midt på 1300-tallet. Den første veldokumenterte influensapandemien startet antakelig i Russland i 1889. Den spredte seg globalt, og opptrådte i bølger de nærmeste årene. Sykdommen tok i første rekke livet av eldre og svært unge.
Spanskesyken ca. 1918 er den hittil mest alvorlige influensapandemien, og nær halvparten av jordens befolkning ble syke. Man anslår at mellom 2 og 3 prosent av de som ble syke døde, med mellom 40 og 50 millioner dødsfall på verdensbasis som resultat. Pandemien rammet særlig unge voksne, og nesten halvparten av dødsfallene var blant ellers friske personer i aldersgruppen 20–40 år. I tillegg var det høy dødelighet blant små barn.
En ny pandemi, Asiasyken, begynte i Kina i 1957, og spredte seg via Hong Kong til resten av verden. Særlig barn ble syke, men viruset som forårsaket pandemien var mindre dødelig enn under spanskesyken. Dette var første gang man hadde en vaksine mot influensa tilgjengelig under en pandemi, men den kom sent og i lavt antall i forhold til pandemiens utbredelse.
I 1968 oppstod det ytterligere en pandemi med utgangspunkt i det østlige Asia, kalt Hong Kong-syken. Denne pandemien ble relativt mild sammenlignet med tidligere pandemier, muligens fordi deler av befolkningen allerede hadde antistoffer mot en del av viruset. Denne pandemien kom til Norge særlig vinteren 1969–1970.
Svineinfluensaen i 2009, som skyldtes et virus med opprinnelse hos griser, har vært den hittil siste i rekken av pandemisk influensa. Det er estimert at mellom 150 000 og 580 000 mennesker døde som følge av pandemien i løpet av det første året. 80 prosent av dødsfallene var i befolkningsgruppen under 65 år. Viruset fra 2009 har siden sirkulert i influensasesonger, og fra 2010 har et slikt virus vært inkludert i den årlige influensavaksinen.
Utbruddet av covid-19 ble erklært som en pandemi i mars 2020. Per 12. mars 2021 var det meldt totalt 78 040 tilfeller av smitte av covid-19 i Norge, og registrert 639 dødsfall. På verdensbasis var det på samme tidspunkt nesten 120 millioner smittede og over 2,6 millioner døde.
2.3 Høringen
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 8. januar 2021 på høring forslag til kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven, med særskilte bestemmelser ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom eller annen ekstraordinær og alvorlig hendelse. Høringsfristen var 5. februar 2021. Høringen ble sendt til:
Arbeids- og sosialdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Kultur- og likestillingsdepartementet
Kunnskaps- og integreringsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Digitaliseringsdirektoratet
Domstoladministrasjonen
Folkehelseinstituttet
Helsedirektoratet
Helsetilsynet
Kriminalomsorgsdirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norges institusjon for menneskerettigheter
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sekretariatet for konfliktrådene
Sivilombudsmannen
Statens sivilrettsforvaltning
Utlendingsdirektoratet
Advokatforeningen
Akademikerne
Amnesty International Norge
Den norske Dommerforening
Den norske Helsingforskomité
Fellesorganisasjonen (FO)
For Fangers Pårørende
Forsvarergruppen av 1977
Gatejuristen
Hovedverneombudet i kriminalomsorgen
Human Rights Houses
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juristforbundet
Jussbuss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kirkens Bymisjon
Kriminalomsorgens Lederforbund
Kriminalomsorgens Yrkesforbund
Landsforeningen for voldsofre
Landsorganisasjonen i Norge
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk Tjenestemannslag
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
Rettspolitisk forening
Røde kors
Stine Sofies Stiftelse
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Støttesentrene for kriminalitetsutsatte
WayBack
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Høgskolen i Innlandet
Høgskolen i Molde
Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter
Politihøgskolen
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Sør-Øst Norge
Departementet har mottatt høringsuttalelse med merknader til forslagene fra:
Barneombudet
Folkehelseinstituttet
Helsedirektoratet
Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS)
Kriminalomsorgsdirektoratet
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
Politidirektoratet
Riksadvokaten
Advokatforeningen
Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg
For Fangers Pårørende
Gatejuristen Tromsø
HivNorge
International Commision of Jurists (ICJ)
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Jussbuss
Jussformidlingen i Bergen
Stine Sofies Stiftelse
18 enkeltpersoner