3 Generelt om regelverksbehovet, herunder behovet for varige bestemmelser

3.1 Høringsinstansenes syn

Høringsnotatet av 8. januar 2021 inneholdt forslag til varige regler om straffegjennomføring når det har inntrådt, eller er fare for, en ekstraordinær og alvorlig hendelse som truer liv, helse eller sikkerhet, og det på grunn av hendelsen er nødvendig med tiltak etter reglene. Utbrudd av allmennfarlige smittsomme sykdommer, slik som covid-19, var etter forslaget én av de typer hendelser som kan åpne for anvendelse av de aktuelle reglene. Høringsfristen var fire uker. I det følgende gjengis enkelte generelle synspunkter fra høringen. For øvrig gjengis hovedtrekk fra høringen under behandlingen av de enkelte temaene i punkt 4 og 5.

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter ser behovet for slike regler for å avhjelpe negative konsekvenser ved eventuelle fremtidige ekstraordinære kriser, og slutter seg i hovedsak til departementets forslag, med enkelte kommentarer.

Folkehelseinstituttet (FHI) har pekt på at det, for å oppnå best mulig etterlevelse av smittevernet blant de innsatte, bør være attraktivt for den enkelte å ta smittevernmessige kloke valg. Innskrenkinger og restriksjoner ved å følge smittevernråd, kan føre til motarbeidelse. Høringsinstansen peker på at reglene bør være rettferdige og enkle å forstå både for den som forvalter regelverket, og for den som reguleres. Innsatte har sterke begrensninger i sine rettigheter, og ytterligere innskrenkninger bør utredes grundig og sendes på høring før forslaget eventuelt vedtas.

FHI er grunnleggende skeptisk til å innføre nytt smittevernlovverk midt under en krise. Det vises til at lovverket vil rette seg mot den pågående krisen, og ikke i tilstrekkelig grad se det store bildet, og at regelverket vil ha en tendens til å bli unødvendig restriktivt. Høringsinstansen ser ikke at det er påtrengende viktig å lage generelle lovparagrafer nå midt under en pandemi for å møte den neste pandemien.

FHI setter pris på at instituttet skal rådføres i enkelte tilfeller, og bemerker at dette kommer til uttrykk bare i forslaget til § 45 b. Høringsinstansen anbefaler å utsette lovendringen til etter en grundigere utredning som gjennomføres etter at pandemien er over, på bakgrunn av erfaringene fra pandemien, og slik at også de menneskerettslige aspektene utredes.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) er med enkelte merknader positiv til at reglene i dagens straffegjennomføringslov kapittel 3 A gjøres permanente, og mener at en lovfesting av et nytt kapittel 3 A vil bedre forutberegneligheten for personer som er under soning dersom det inntrer en slik situasjon som forslaget omhandler. Høringsinstansen støtter forslaget om at reglene skal utgjøre et eget kapittel i straffegjennomføringsloven, og understreker at det ikke må være noen tvil om når reglene kan komme til anvendelse. Videre er JURK positiv til å benytte samme terminologi som i smittevernloven. JURK viser også til erfaring for at konsekvenser av covid-19 har rammet kvinnelige innsatte hardt, og at tiltak etter reglene i kapittel 3 A også vil kunne ramme kvinnene særlig hardt. Høringsinstansen ber om at de særlige utfordringene for kvinnelige innsatte tas på alvor, og at kriminalomsorgen sikres tilstrekkelige midler til å håndtere kriser på en måte som ikke rammer kvinnelige innsatte særlig hardt.

Jussformidlingen i Bergen er i utgangspunktet positiv, men stiller spørsmål ved om noen av reglene hjemler mer omfattende tiltak enn det som er nødvendig etter reglenes formål. Det bør i større grad redegjøres for uønskede virkninger av å videreføre straffegjennomføringsloven kapittel 3 A, og høringsfristen burde vært lenger. Korte høringsfrister kan føre til at enkelte lovendringer, herunder om inngripende tiltak, ikke blir vurdert godt nok. Det er hensiktsmessig å regulere kriminalomsorgens virksomhet i en alvorlig og ekstraordinær situasjon, men det kan spørres om tidspunktet nå er riktig for å gjøre permanente de reglene som i utgangspunktet skulle være midlertidige. Jussformidlingen i Bergen peker på at en permanent regulering vil kunne bidra til at ansatte og innsattes rettssikkerhet ivaretas, men mener at den foreslåtte reguleringen bør utstå til det foreligger mer kunnskap om virkninger av tiltakene. Høringsinstansen mener at det nå bør vedtas regler som skal gjelde ut 2021, slik at det blir mulig å komme med et mer veloverveid lovforslag og større kunnskap om de enkelte tiltaks påvirkning på de innsatte. Riksadvokaten uttaler:

«Etter riksadvokatens syn etterlater høringsnotatet en viss tvil om nødvendigheten av å fastsette et permanent kapittel i loven som foreslått. Bestemmelsene, som skal avløse lovens någjeldende midlertidige kapittel 3A som er tilpasset covid-19-pandemien, vil i henhold til utkastets § 45 a komme til anvendelse dersom det er konstatert en «ekstraordinær og alvorlig hendelse som truer liv, helse eller sikkerhet» samt ved fare for en slik hendelse. Det hypotetiske elementet i den foreslåtte bestemmelsen innebærer at beføyelsene i kapittelet i fremtiden vil kunne anses som anvendbare i situasjoner som er ganske annerledes enn den nåværende. Tatt i betraktning utkastets mer generelle og permanente karakter, kan det være grunn til å utrede i noe større bredde enkelte spørsmål knyttet til virkemidlene som inngår i utkastet.»

Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg påpeker at forslaget gjelder bestemmelser som vil gi hjemmel til svært inngripende tiltak som berører sentrale menneskerettslige prinsipper, og viser til opplysninger om at det i 2020 ble gjennomført over 200 000 timer med full isolasjon på grunn av pandemien. Høringsinstansen uttaler:

«Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg reagerer på at forslag til så inngripende hjemler er sendt ut på høring med et relativt kort høringsnotat og med en høringsfrist på kun fire uker. Etter utredningsinstruksen 3-3 skal høringsfristen normalt være tre måneder, og ikke mindre enn seks uker. Høringsfristen skal tilpasses omfanget av tiltaket og hvor viktig det er. Når det gjelder behovet for hjemler i forhold til den pågående pandemien, der dagens midlertidige hjemler går ut 1. juni 2021, kunne regjeringen forlenget de midlertidige reglene som gjelder nå. Siden det nå er tale om å gi varige regler, med utgangspunkt i en midlertidig situasjon, og virkeområdet i forslaget er betydelig utvidet, burde forslaget vært gitt en alminnelig høringsfrist, særlig i lys av at forslagene kan ha store konsekvenser for de innsatte.

…

Totalt sett stiller vi spørsmål ved om det er behov for å innføre varige unntaksbestemmelser i straffegjennomføringsloven. Dersom ulykker, brann eller terrorhandlinger skulle inntreffe, vil nødrettsbetraktninger kunne gi en snever, men tilstrekkelig unntaksadgang i de få dagene det antakelig vil være tale om. Når vi som nå er rammet av en pandemi, vil det midlertidige behovet kunne bli ivaretatt gjennom midlertidige regler slik som de som er vedtatt, og som er tilpasset pandemisituasjonen. Vi er bekymret for at innføring av varige unntaksregler vil kunne gjøre det lettere å innføre begrensninger som går på bekostning av viktige menneskerettslige prinsipper, for en gruppe som fra før er sårbar, uten at det er tilstrekkelig grunnlag for disse. Omfanget av bruken av isolasjon under den midlertidige hjemmelen gir ikke mindre grunn til slik bekymring. Vi vil derfor anbefale at man ikke går videre med lovforslaget, eller i det minste avventer til dagens pandemisituasjon er over. Man har da både dagens pandemisituasjon som erfaringsbakgrunn og noe på avstand, samtidig som man kan bruke tilstrekkelig tid til utredning og høring.»

International Commision of Jurists (ICJ) påpeker at lovforslaget inneholder vide hjemler, og at bruken av disse kan medføre betydelige inngrep i sentrale menneskerettigheter og normer om soningsforhold etter De europeiske fengselsreglene og Mandela-reglene. Bruken av isolasjon er sterkt kritisert fra flere hold gjennom mange år. Etter høringsinstansens syn bryter det med utredningsinstruksen å sende såpass inngripende hjemler på høring med fire ukers frist, samtidig som regjeringen la ut forslag om portforbudshjemmel på høring. Dette er lite tillitsvekkende, særlig når høringsnotatet er knapt og utilfredsstillende begrunnet. ICJ ser heller ikke at det er behov for en kort høringsfrist, idet regjeringen kunne forlenget de midlertidige tiltakene og brukt lenger til på å vurdere både behovet for, og innholdet i, eventuelle permanente regler. For ekstraordinære og alvorlige hendelser mener høringsinstansen at nødretten gir tilstrekkelig hjemmel til å innføre nødvendige midlertidige tiltak. Høringsinstansen anbefaler at man ikke går videre med lovforslaget, og mener at det i hvert fall er uhensiktsmessig å innføre permanente regler om ekstraordinære situasjoner når man står midt i en slik situasjon. Lovarbeidet må i det minste utsettes til etter pandemi-situasjonen, slik at man kan ta i bruk de samlede erfaringer til å utforme best mulig regler.

Gatejuristen Tromsø understreker betydningen av rettssikkerhet også i ekstraordinære situasjoner, og mener derfor at det bør tas inn i kapittel 3 A en bestemmelse som spesifiserer at beslutninger etter kapittelet skal nedtegnes skriftlig, og en egen bestemmelse om klageadgangen. Etter høringsinstansens syn bør det blant annet fremgå at en klage skal behandles raskt, skriftlig og innen kort tid, eksempelvis innen 48 timer.

Advokatforeningen mener at det ikke er holdepunkter for å gjøre bestemmelsene i straffegjennomføringsloven kapittel 3 A permanente, idet eksisterende regler i straffegjennomføringsloven allerede inneholder bestemmelser som kan benyttes i krisesituasjoner. Høringsinstansen påpeker at det er særlig inngripende tiltak som foreslås i kapittel 3 A, og at fengselsinnsatte gjennom nesten ett år med pandemi har fått merke de store påkjenningene som nedstengte fengsler og strengere regelverk i fengslene har medført. Pandemien har ført til at mange innsatte opplever mer isolasjon og hardere soning fordi fysisk besøk fra familie og venner, men også fra advokat, til tider har blitt begrenset. Advokatforeningen mener de foreslåtte reglene må underlegges kontroll som er egnet til å hindre misbruk eller uproporsjonal bruk av reglene. Siden lovforslaget inneholder skjønnsmessige regler, mener Advokatforeningen at reglene i kapittel 3 A ikke bør kunne anvendes uten godkjenning fra Kriminalomsorgsdirektoratet.

HivNorge er skeptisk til å innføre nytt varig regelverk under en krise eller pandemi. Høringsinstansen ser ikke at det er noe akutt behov for å innføre dette regelverket, og varige endringer bør vente til man får den nødvendige avstanden til problemstillingene for at de kan vurderes nøkternt.

Alle høringsuttalelsene fra enkeltpersoner gir uttrykk for motstand mot den foreslåtte reguleringen. Det gis på ulike måter uttrykk for at koronatiltak fra norske myndigheter går på tvers av menneskerettighetene, og til dels at tiltakene ikke er nødvendige.

3.2 Departementets vurdering

Straffegjennomføringsloven regulerer gjennomføringen av straff i fengsel og i samfunnet, og opphold i varetekt. Reguleringen er utviklet med utgangspunkt i «normalsituasjoner», men gjenspeiler også at det kan oppstå uventede og alvorlige situasjoner i fengslene som truer sikkerheten, slik det er påregnelig når mennesker er berøvet friheten. Eksempelvis gjelder dette straffegjennomføringsloven § 31 om besøk i fengsel, som blant annet angir at kriminalomsorgen kan kontrollere besøk gjennom tilsyn, overhøring av samtale mv., og at besøk i noen tilfeller kan nektes. Videre er samme lov § 37 første ledd, om utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte i forebyggende øyemed, utslag av at det erfaringsmessig kan oppstå uforutsette og farlige situasjoner. Bortsett fra dagens midlertidige kapittel 3 A, som spesifikt gjelder situasjonen med covid-19, inneholder imidlertid ikke straffegjennomføringsloven en hensiktsmessig regulering for situasjoner med utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. Kapittel 3 A er utslag av behovet for å redusere risikoen for spredning av covid-19 i fengsel, og for å sikre forsvarlig straffegjennomføring i fengsel og i samfunnet også om kapasiteten i kriminalomsorgen reduseres som følge av pandemien. Disse behovene antas å kunne vedvare også utover 1. juni 2021.

Som nevnt har staten ansvar for at det er forsvarlige forhold for innsatte, ansatte og andre som oppholder seg i fengsel. Utbruddet av covid-19 har medført behov for særskilte tiltak i kriminalomsorgen. Departementet ser ikke at det bør være et aktuelt alternativ å unnlate å lovregulere – herunder unnlate å formulere rettslige begrensninger for – disse tiltakene. For situasjoner med en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett, har utbruddet av covid-19 gitt betydelige erfaringer, og innholdet i dagens kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven er utviklet over et ikke helt ubetydelig tidsrom. Uten en særskilt regulering vil det i praksis bli meget opp til kriminalomsorgen hvordan utfordringene skal håndteres, innenfor ofte uklare menneskerettslige begrensninger og på grunnlag av nødrettslige betraktninger i en uoversiktlig situasjon. Europarådets komite for forebygging av tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (CPT) avga i mars 2020 en prinsipperklæring om behandling av frihetsberøvende personer i forbindelse med covid-19. Punkt 4 i prinsipperklæringen lyder:

«Any restrictive measure taken vis-à-vis persons deprived of their liberty to prevent the spread of COVID-19 should have a legal basis and be necessary, proportionate, respectful of human dignity and restricted in time. Persons deprived of their liberty should receive comprehensive information, in a language they understand, about any such measures.»

Departementet har vurdert å foreslå bare en midlertidig forlengelse av dagens kapittel 3 A, fremfor mer permanente lovbestemmelser. Fordi det er behov for et visst supplement i bestemmelsen om besøk, og det også ellers gir anledning til å styrke den generelle kvaliteten i denne delen av regelverket, er det valgt en annen tilnærming. Etter departementets vurdering vil det også være en fordel at det regelverket som nå er utviklet, basert på erfaringene fra tre prosesser med vedtakelse av midlertidige bestemmelser, inngår som en del av beredskapen ved eventuelle fremtidige utbrudd av lignende sykdommer som covid-19. Med dette formålet er det ikke naturlig å foreslå en angitt opphørsdato for regelverket. Videre nevnes at det er ressurskrevende kontinuerlig å følge opp en midlertidig regulering med nye forslag. Departementet har betydelige oppgaver med å styrke kvaliteten i regelverket om straffegjennomføring og fengsel, herunder med oppfølgning av regelverksmessige svakheter påpekt i Sivilombudsmannens særskilte melding fra 2019 om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler. Slike viktige arbeider bør ikke hemmes av gjentatte behov for midlertidige reguleringer. Selv om proposisjonen her ikke inneholder forslag til en definert opphørsdato, vil reguleringen kunne endres på vanlig måte gjennom endringslover.