5 Innholdet i de øvrige bestemmelsene i kapittel 3 A

5.1 Innledning

Foruten den innledende bestemmelsen i § 45 a, består forslaget i hovedsak av de samme bestemmelsene som i dagens kapittel 3 A. Sammenlignet med dagens § 45 a, er forslaget til § 45 b om besøk bygget ut med en hjemmel for at kriminalomsorgen kan beslutte at besøk i fengsel skal gjennomføres i samsvar med råd fra Folkehelseinstituttet, og en regel om at kriminalomsorgen for en begrenset periode kan beslutte at det ikke skal gjennomføres besøk ved et helt fengsel eller en hel fengselsavdeling. Dette er tema for punkt 5.2 nedenfor. Bestemmelsen om utelukkelse fra fellesskapet med andre innsatte som et smitteforebyggende tiltak (nå § 45 c) er justert for å dekke også andre tilfeller av sykdom nevnt i § 45 a enn covid-19.

Utbrudd av smittefarlig sykdom kan kreve andre typer tiltak enn de som ligger i lovforslaget her. For en virksomhet som kriminalomsorgen kan det aldri utelukkes at det i ekstraordinære situasjoner kan oppstå behov for å iverksette tiltak på grunnlag av nødrettslige betraktninger. Forslaget i proposisjonen her kan således ikke ses som en uttømmende regulering av hvilke tiltak som kan være rettmessige.

5.2 Besøk i fengsel

5.2.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 31 regulerer adgangen til å motta besøk i fengsel for den som gjennomfører straff. Etter § 52 gjelder bestemmelsen tilsvarende for varetektsinnsatte så lang det er forenlig med restriksjoner etter straffeprosessloven. Utgangspunktet er at innsatte skal kunne motta besøk, jf. § 31 første ledd. Nektelse av besøk innebærer et inngrep i den innsattes rett til privat- og familieliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. For at adgangen til å begrense besøk skal være lovlig, må begrensningen forfølge et legitimt formål, være nødvendig i et demokratisk samfunn og ha hjemmel i lov, jf. artikkel 8 nr. 2. Kravet om at et inngrep må være nødvendig i et demokratisk samfunn, innebærer at det må foreligge et presserende samfunnsmessig behov, og at inngrepet må være proporsjonalt med formålet.

Straffegjennomføringsloven § 31 inneholder enkelte begrensninger i retten til besøk. Bestemmelsens annet og tredje ledd gjelder kontrolltiltak under gjennomføringen av besøk, mens fjerde ledd gir hjemmel for å nekte besøk dersom det er grunn til å anta at besøket vil bli misbrukt til å planlegge eller gjennomføre en straffbar handling, unndragelse av gjennomføringen eller handlinger som vil kunne forstyrre ro, orden og sikkerhet. Videre inneholder § 31 blant annet enkelte særregler om besøk fra advokat, offentlig myndighetsrepresentant og barn, og om besøk til innsatte under 18 år.

Dagens kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven, som gjelder tiltak for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19, gir i § 45 a en særskilt regulering om besøk. Bestemmelsens første ledd gir hjemmel for at kriminalomsorgen, etter en konkret vurdering, kan nekte besøk i fengsel «dersom besøket vil innebære en særskilt smitte- eller helsefare, eller det på grunn av sykefravær i fengselet vil bli uforholdsmessig krevende å gjennomføre besøket». Det følger videre av § 45 a første ledd annet punktum at kriminalomsorgen ved nektelse av besøk skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med familie eller andre personer som er vesentlige for den innsattes velferd, ved bruk av fjernkommunikasjon. Besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant kan etter § 45 a annet ledd bare nektes «dersom besøket ikke kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte», og kriminalomsorgen skal ved nektelse legge til rette for at kontakten kan gjennomføres ved bruk av fjernkommunikasjon. § 45 a annet ledd tredje punktum slår fast at Kriminalomsorgsdirektoratet skal gi retningslinjer for besøk fra advokat, mens fjerde punktum gir en henvisning til salærforskriften som innebærer at kontakt mellom advokat og klient via fjernkommunikasjon på grunnlag av bestemmelsen skal honoreres på samme måte som et vanlig fengselsbesøk. I § 45 a tredje ledd er det gjort klart at innsattes tilgang til helsetjenester ikke kan begrenses på grunnlag av bestemmelsen. For øvrig vises det til Prop. 111 L (2019–2020) og Prop. 36 L (2020–2021) om bakgrunnen for, og innholdet i, bestemmelsen. I Prop. 36 L (2020–2021) nevnes blant annet at nektelse av besøk er «enkeltvedtak» i forvaltningslovens forstand.

Når det gjennomføres besøk i en tid med utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som kan smitte ved alminnelig sosial omgang, vil det være viktig at den innsatte og de besøkende respekterer de generelle smittevernrådene som er gitt for sosial omgang, og på den måten reduserer faren for smitte. Kriminalomsorgsdirektoratet har tatt opp at det for kriminalomsorgen kan være utfordrende å ta imot besøkende i fengsel uten å ha et klart grunnlag for å kunne håndheve åpenbare brudd på smittevernrådene under covid-19. Direktoratet mener at det bør vurderes en egen hjemmel for å pålegge innsatte og besøkende å gjennomføre besøket i samsvar med smittevernrådene, eksempelvis med avstand eller en glassvegg mellom den innsatte og de besøkende. Videre har Kriminalomsorgsdirektoratet tatt opp at noen typer beslutninger, herunder om å nekte besøk, bør kunne treffes på noe mer generell basis enn å måtte vurderes for den enkelte innsatte. Ved noen anledninger har kriminalomsorgen funnet det nødvendig å treffe generelle beslutninger om at det som hovedregel ikke skal gjennomføres besøk.

Departementet har hatt på høring følgende forslag:

§ 45 b Besøk i fengsel

Ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom kan kriminalomsorgen beslutte at besøk i fengsel skal gjennomføres i samsvar med råd fra Folkehelseinstituttet. Dersom pålegg om dette ikke overholdes, kan kriminalomsorgen avbryte besøket.

Etter en konkret vurdering kan kriminalomsorgen nekte besøk i fengsel dersom besøket vil innebære en særskilt fare for overføring av en allmennfarlig smittsom sykdom, eller det på grunn av forhold som nevnt i § 45 a vil bli uforholdsmessig krevende å gjennomføre besøket. Dersom situasjonen krever det, kan kriminalomsorgen beslutte at det for en periode på inntil to uker som hovedregel ikke skal gjennomføres besøk i fengselet eller en nærmere angitt del av fengselet. Kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med familiemedlemmer eller andre personer som er vesentlige for den innsattes velferd, ved bruk av fjernkommunikasjon.

Besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, kan bare nektes dersom besøket ikke kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte. Ved nektelse av besøk etter dette ledd skal kriminalomsorgen legge til rette for kontakt ved bruk av fjernkommunikasjon. Kriminalomsorgsdirektoratet gir retningslinjer for praktiseringen av besøk fra advokat. Forsvarer som bistår klient ved bruk av fjernkommunikasjon etter bestemmelsen her, har krav på samme godtgjøring fra det offentlige som om bistanden ble gitt i fengselsbesøk.

Innsattes tilgang til helsetjenester kan ikke begrenses på grunnlag av denne bestemmelsen.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Barneombudet er i positiv til forslaget, idet høringsinstansen uttaler:

«Det er positivt at departementet understrekar viktigheita av å leggje best mogeleg til rette for kontakt mellom barn og foreldre i merknadane til ny § 45 b. For Fangers Pårørende skriv på sine nettsider at restriksjonar på besøk har vore ei belastning for fleire pårørande i samband med den pågåande pandemien, og det er viktig at både mindreårige innsette og barn som pårørande til innsette vert tekne mest mogeleg omsyn til i slike høve. Vi ser at forslaget legg opp til at det skal bli gjort gode vurderingar av forholdsmessigheit når barn eventuelt skal bli nekta besøk, og det er viktig at dette vert gjort óg i praksis. Det er positivt at det skal vere mogleg å gjere unntak frå ein hovdregel om ikkje å tillate besøk i to uker, og at unntaket særleg er retta inn mot å gjennomføre besøk mellom barn og foreldre. Det er viktig at dette er eit reelt unntak som vert praktisert i tråd med merknadane i høyringsnotatet, og at ikkje føre var-prinsipp og praktiske omsyn i praksis går framfor retten barn har til kontakt med foreldra sine.»

Helsedirektoratet mener det er fornuftig at besøk skal gjennomføres i samsvar med råd og anbefalinger fra Folkehelseinstituttet. Videre mener høringsinstansen det er positivt at ordningen med å nekte besøk i hele eller deler av et fengsel for en periode på to uker får en tydelig forankring i loven, og at perioden er tidsbegrenset. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) støtter de samme elementene, men mener at avgjørelse om å nekte besøk for en periode på to uker bør tas av kommunens smittevernfaglige ekspertise, ikke av kriminalomsorgen selv. Videre mener JURK at det bør fremgå av ordlyden i bestemmelsen at innsatte skal kunne få besøk av sine mindreårige barn, og at adgangen til kontakt ved bruk av fjernkommunikasjon ikke bør være begrenset til kontakt som er vesentlig for den innsattes velferd.

For Fangers Pårørende påpeker at besøk med glassvegg kan være en svært stor belastning for både pårørende og innsatte, og oppfordrer til at det tas inn i merknader til bestemmelsen at kriminalomsorgen først må vurdere andre måter enn glassvegg ved gjennomføring av besøk, slik som fysisk avstand, gjennomføring av besøk ute, bruk av pleksiglass mv. Videre mener samme høringsinstans at det er viktig at merknadene slår fast at mindreårige barn kan ha fysisk kontakt med sine foreldre, at det er viktig å fremheve at det under en hovedregel om nektelse av besøk likevel kan gjennomføres besøk i noen tilfeller, og at det settes en tidsbegrensning for å nekte besøk på generelt grunnlag. For Fangers Pårørende redegjør videre for at foreningen ved to anledninger har gjennomført en undersøkelse blant sine brukere om deres erfaringer med bruk av videosamtaler. Det er mange positive erfaringer, men det er også mange som melder om manglende utstyr, dårlig nett og tekniske problemer som har ført til dårlig kvalitet på samtalene. Høringsinstansen påpeker at for at videosamtaler skal være et reelt kompenserende tiltak, må tekniske problemer og nettdekning utbedres, og utstyr må vedlikeholdes og eventuelt skiftes ut.

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) ønsker i størst mulig grad å opprettholde adgangen til å motta besøk i fengsel, men har under covid-19-pandemien erfart at det er behov for å kunne pålegge innsatte og besøkende at besøk skal skje i henhold til råd fra Folkehelseinstituttet. Videre støtter KDI at hjemmelen for å nekte besøk gjøres varig, og inkluderer nektelse av besøk på et noe mer generelt grunnlag ved den enkelte enhet i en periode av to uker. Dette samsvarer med tiltak som kriminalomsorgen har sett seg nødt til å iverksette som følge av covid-19. Kriminalomsorgen oppfatter det imidlertid som uklart i hvilken grad det vil være adgang til å forlenge et slik tiltak, og understreker at behovet for å kunne nekte besøk på mer generelt grunnlag erfaringsmessig vil kunne gjøre seg gjeldende også etter to uker. Høringsinstansen påpeker at dersom forholdene er slik at «situasjonen krever det», bør tiltaket kunne forlenges, hvilket også i praksis er funnet nødvendig.

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) mener at det fremstår noe uklart hva som ligger i forslaget om at kriminalomsorgen for en periode på inntil to uker kan beslutte at det som hovedregel ikke skal kunne gjennomføres besøk i fengslet, at en slik beslutning ikke skal kunne forlenges, men at det skal kunne fattes en ny beslutning dersom behovet oppstår på nytt. Høringsinstansen stiller seg i utgangspunktet positiv til at det settes en tidsbegrensning for å nekte besøk på generelt grunnlag, under henvisning blant annet til at nektelse av besøk kan være svært inngripende for den enkelte innsatte. Samtidig mener KRUS det under ekstraordinære omstendigheter kan være behov for en generell besøksnekt ut over to uker, og mener at tiltaket unntaksvis bør kunne forlenges ved at det fattes en ny, godt begrunnet beslutning. Høringsinstansen mener at det bør fremkomme klart av forarbeider og retningslinjer at hovedregelen ikke skal stenge for fysisk kontakt mellom foreldre og mindreårige barn, og at det bør gis føringer for andre situasjoner der det kan gjøres unntak fra hovedregelen.

Jussbuss er positiv til at kriminalomsorgen ønsker å gjennomføre besøk i samråd med Folkehelseinstituttet. Videre mener høringsinstansen at forslaget til § 45 annet ledd første punktum har fått en uheldig utforming, og at utformingen kan gi risiko for at bestemmelsen anvendes videre enn det som ligger i § 45 a.

Jussbuss har forståelse for at det kan være behov for å treffe en generell beslutning om besøksnektelse etter forslaget til § 45 b annet ledd annet punktum, men mener at det i lov eller forskrift bør angis momenter for vurderingen av besøksnektelse. Ved at bestemmelsen skal gjelde også andre ekstraordinære situasjoner enn smittefare, mener høringsinstansen videre at det er en fare for at den kan bli anvendt uten at det er behov for nektelse i hele to uker.

Jussbuss støtter forslaget om å videreføre plikten for kriminalomsorgen til å legge til rette for fjernkommunikasjon ved nektelse av besøk. Samtidig er høringsinstansen bekymret for at denne kommunikasjonsformen mer enn nødvendig skal bli den nye hovedregelen for besøk, uten at muligheten for alternative løsninger, som bruk av glassvegg, fremleggelse av negativ koronatest og besøk utendørs, er vurdert. Jussbuss mener at det bør presiseres i loven at kriminalomsorgen plikter å vurdere alternative tiltak. I tilfeller hvor fjernkommunikasjon er eneste løsning, bør de innsatte få utvidet ringe- og videobesøkstid.

International Commision of Jurists (ICJ) påpeker at en hjemmel for å beslutte at det ikke skal være mulighet for besøk i fengselet for en periode på inntil to uker gir mening i en pandemisituasjon, men at situasjonen for andre ekstraordinære hendelser nevnt i høringsnotatet vil være over på kort tid. Høringsinstansen mener at det bør lovfestes at begrensningene ikke skal vare lenger enn det som er strengt nødvendig. Videre påpeker høringsinstansen at selv om fjernkommunikasjon til en viss grad kan være et avhjelpende tiltak, er det ikke likeverdig med fysiske besøk. ICJ savner en vurdering av de erfaringer man har gjort seg under pandemien med fjernkommunikasjon mellom innsatte og familiemedlemmer, og mellom innsatte og forsvarer. Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg påpeker de samme poengene.

Jussformidlingen i Bergen påpeker at de innsatte så langt mulig bør sikres kontakt med omverdenen, og at forslaget forsøker å ivareta de innsattes kontakt med advokat. Den innsattes ektefelle, kjæreste, forlovede eller samboer bør omfattes av personkretsen som står i en særstilling. Høringsinstansen mener at forslaget til § 45 b annet ledd annet punktum er betenkelig, og etterlyser en bedre begrunnelse for behovet for å kunne stenge et helt fengsel eller en avdeling for fysiske besøk i to uker. Det etterlyses også en bedre vurdering av slike generelle tiltaks forhold til Norges folkerettslige forpliktelser. Forslaget bør vurderes i lys av de innsattes psykososiale utfordringer, og bedre opp mot den innsattes integritet og behovet for forholdsmessighet. Det bør lovfestes at kriminalomsorgen skal vurdere nødvendigheten av tiltakene, og om det kan iverksettes andre, mindre inngripende tiltak som gjør at den innsatte likevel kan få gjennomført besøket. Det bør også lov- eller forskriftsfestes at de innsatte skal få rask tilgang til informasjon på et språk de forstår.

Gatejuristen Tromsø mener det må utdypes hva som ligger i kriteriet «særskilt fare» i forslaget til § 45 b annet ledd første punktum. Høringsinstansen uttaler:

«Det må være en høy terskel for å nekte besøk og dette synliggjøres ved at ordene særskilt fare er tatt inn. Imidlertid har man en bekymring for at besøk kan nektes på bakgrunn av generelle betraktninger – som at man ønsker å holde fengslet fritt for smitte. Vi er derfor av den oppfatning at et generelt smittetrykk i samfunnet, ikke kan være nok til å nekte innsatte besøk med begrunnelse i særskilt fare så lenge personer ute i samfunnet ikke har fått påbud om å ikke besøke hverandre og mener dette bør fremkomme klarer i lovteksten.

Når det gjelder besøk av familie, må det tas inn i bestemmelsen at besøk bare kan nektes dersom besøket ikke kan gjennomføres på helsemessig forsvarlig måte, slik det også fremkommer i bestemmelsens tredje ledd som regulerer besøk fra advokat eller offentlig myndighetsperson. Vi kan ikke se at besøk av familie er mindre nødvendig for en innsatt enn besøk av offentlig myndighetsperson.»

5.2.3 Departementets vurdering

Under covid-19-pandemien har Folkehelseinstituttet gitt råd om å holde fysisk avstand, vaske hender og unngå sosial kontakt ved symptomer på luftveisinfeksjoner. Det må legges til grunn at de generelle rådene som Folkehelseinstituttet gir for den enkeltes adferd under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom, er av betydning for smitterisikoen. Et krav om at besøk skal gjennomføres på en måte som er i samsvar med de generelle smittevernrådene, vil således være saklig begrunnet i hensynet til å unngå smitte i fengsel.

Begrensningen vil kunne innebære at den innsatte ikke kan ha fysisk kontakt med den eller de besøkende, eller at besøkende som har symptomer på luftveisinfeksjoner ikke får delta under besøket. Dette kan oppleves som en betydelig belastning. Holdt opp mot behovet for å forebygge smitte og smittespredning i fengselet, er den etter departementets vurdering likevel ikke uforholdsmessig belastende. Det fremmes derfor forslag til en klar hjemmel for at kriminalomsorgen kan kreve at besøk skal gjennomføres i samsvar med råd fra Folkehelseinstituttet, jf. forslag til § 45 b første ledd.

Fysisk kontakt mellom mindreårige barn og deres foreldre bør imidlertid stå i en særstilling, siden slik kontakt kan være av særskilt verdi for barnet. Det er således lagt inn i særmerknadene til bestemmelsen at den skal praktiseres på en måte som ikke hindrer fysisk kontakt mellom mindreårige barn og deres foreldre. Dette skal gjelde uavhengig av om det er den innsatte eller en besøkende som er mindreårig.

Generelt er tilgang til besøk utenfra et viktig element i innsattes grunnleggende rett til privatliv og familieliv, og besøk kan ha stor verdi for rehabiliteringen for den som gjennomfører straff. Opphold i fengsel er et tvangsmessig tiltak. Ut fra EMK artikkel 8 og straffegjennomføringsloven § 31 er det klart at nektelse av besøk av andre grunner enn det som kommer til uttrykk i straffegjennomføringsloven, krever hjemmel i lov. Samtidig er det klart at gjennomføring av fysiske besøk utenfra i en tid med utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som nevnt i forslaget til § 45 a, representerer en fare for overføring av smitte, både til den som får besøk, og i fengselet mer generelt, og at fravær av besøk tilsvarende kan redusere faren for smittespredning. Behovet for å redusere smittefaren er således et saklig formål, og en vesentlig del av bakgrunnen for dagens § 45 a i straffegjennomføringsloven. Kriminalomsorgen anser for egen del at nektelse av besøk i den første tiden etter utbruddet av covid-19 i Norge hadde stor betydning for at etaten lyktes med å unngå omfattende smitteutbrudd i fengslene.

I tiden med covid-19 har kriminalomsorgen som nevnt i noen tilfeller truffet en generell bestemmelse om at det for en periode som hovedregel ikke skal gjennomføres fysiske besøk. I praksis kan dette være nærliggende når det er spesielt utbredt smitte av en allmennfarlig smittsom sykdom i det geografiske området hvor fengselet ligger, eller kriminalomsorgens kapasitet til å gjennomføre besøk i et fengsel er sterkt begrenset som følge av allmennfarlig sykdom eller karanteneopphold mv. tilknyttet en slik sykdom. Når smittefaren er spesielt stor, kan det være krevende for etaten å treffe en avgjørelse for hvert enkelt tilfelle. Hensynet til effektivt smittevern, og til ressursbruken i kriminalomsorgen, taler for at regelverket bør anerkjenne en slik ordning. I tillegg til å videreføre en bestemmelse om nektelse av besøk i hovedsak tilsvarende dagens § 45 a første ledd første punktum, foreslår departementet derfor at det inntas i § 45 b at kriminalomsorgen, for en periode på inntil to uker, kan beslutte at det som hovedregel ikke skal gjennomføres besøk i et fengsel eller en nærmere angitt del av et fengsel der smittesituasjonen eller kapasiteten i fengselet krever det (forslaget til § 45 b annet ledd annet punktum). Det vil være naturlig at kriminalomsorgen konfererer kommunens smittevernfaglige ekspertise i forbindelse med en slik beslutning.

Med forslaget til § 45 b annet ledd annet punktum blir det tydeligere enn etter dagens bestemmelse at kriminalomsorgen – når vilkårene i bestemmelsen er oppfylt – kan nekte besøk også ut fra mer generelle faktorer enn at det er noe spesielt med den konkrete innsatte eller besøkende. Men det vil fortsatt måtte være forhold på det aktuelle stedet som krever tiltaket. Antas smittefaren å være stor alle steder, vil det kunne være aktuelt å beslutte en slik hovedregel om nektelse av besøk i alle fengsler. Smittefaren på stedet vil være det sentrale.

Ved at bestemmelsen gjelder beslutning om en «hovedregel», vil kriminalomsorgen fortsatt i noen grad måtte foreta konkrete vurderinger for å fange opp tilfeller der særskilte hensyn tilsier at det åpnes for besøk. Ordningen vil likevel kunne avlaste kriminalomsorgen, siden det i praksis vil være enklere å avslå besøk under en slik hovedregel. Også ved praktiseringen av denne hovedregelen skal det tas særskilt hensyn til kontakt mellom foreldre og mindreårige barn, uavhengig av om barnet er innsatt eller besøkende. Det foreslås ikke unntak fra den alminnelige adgangen til å påklage enkeltvedtak.

I høringsnotatet er det beskrevet at en beslutning om at det for en periode på inntil to uker som hovedregel ikke skal gjennomføres besøk, ikke kan forlenges, men at det ved behov ikke skal være utelukket at det på nytt kan besluttes en slik hovedregel. Departementet fastholder tidsbegrensningen til to uker. Samtidig ser departementet at det som ble uttalt om forlengelse og ny beslutning, kan gi grunnlag for uklarhet. I lys av det som Kriminalomsorgsdirektoratet og KRUS har påpekt under høringen, har departementet kommet til at spørsmålet om forlengelse bør lovreguleres, og at det bør være en viss adgang til forlengelse etter beslutning fra Kriminalomsorgsdirektoratet, jf. forslaget til § 45 b annet ledd tredje punktum.

Som nevnt kan nektelse av besøk oppleves tungt for de involverte, og særlig for den innsatte. Som et kompenserende tiltak ligger det derfor i dagens § 45 a at kriminalomsorgen, ved nektelse av besøk, skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med familie eller andre personer som er vesentlige for den innsattes velferd, ved bruk av fjernkommunikasjon. Kriminalomsorgen har til disposisjon et stort antall nettbrett som kan benyttes for videosamtaler. Kriminalomsorgsdirektoratet har opplyst at erfaringene med fjernkommunikasjon er gode, og pekt på at digital kommunikasjon gir nye og andre muligheter enn fysiske besøk, for eksempel at et barn kan vise en video av rommet sitt til en forelder som er i fengsel, og gir mulighet for hyppigere kontakt med pårørende med lang reisevei. På bakgrunn av synspunkter fra høringen, og det faktum at det nå ligger godt til rette for å bruke fjernkommunikasjon, foreslår departementet at § 45 b annet ledd siste punktum forenkles sammenlignet med dagens § 45 a første ledd annet punktum, til en regel om at kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med personer utenfor fengsel ved bruk av fjernkommunikasjon.

Med de begrensninger og krav til konkrete vurderinger og alternative tiltak som ligger i forslaget til § 45 b, og det særskilte vernet som følger av bestemmelsens tredje ledd for kontakt mellom innsatte og henholdsvis advokat og offentlig myndighetsrepresentant, mener departementet at forslaget til § 45 b ligger innenfor rammene etter EMK artikkel 8, og at hensynet til behovet for kontakt mellom foreldre og mindreårige barn er ivaretatt.

5.3 Utelukkelse fra fellesskapet med andre innsatte

5.3.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Det følger av straffegjennomføringsloven §§ 17 og 52 at innsatte i fengsel i utgangspunktet har rett til fellesskap med andre innsatte. Utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte kan etter omstendighetene innebære et inngrep i retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, og krever hjemmel i lov. I rapporten «Ivaretakelsen av menneskerettighetene ved håndteringen av utbruddet av covid-19» har Norges institusjon for menneskerettigheter uttalt at utelukkelse av en innsatt i smittevernøyemed betydelig utover det som må anses som normal utelukkelse i fengsel, hensyntatt det restriksjonsnivå som ellers gjelder for å begrense smittespredning i samfunnet for øvrig, etter institusjonens vurdering vil utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102 (rapporten side 64). Inngrep må ha hjemmel i lov, forfølge et legitimt formål og være forholdsmessig. Forholdene i fengsel skal aldri innebære tortur eller annen nedverdigende eller umenneskelig behandling eller straff, jf. Grunnloven § 93 og EMK artikkel 3.

I tillegg gir Mandela-reglene og De europeiske fengselsreglene føringer for isolasjon og ivaretakelse av behovet for meningsfylt menneskelig kontakt. Disse føringene er ikke juridisk bindende i seg selv, men domstolene refererer i noen grad til dem i sin behandling av enkeltsaker. Mandela-reglene definerer det å tilbringe 22 timer i døgnet eller mer innelåst på cellen uten meningsfylt menneskelig kontakt, som isolasjon. Videre benytter Mandela-reglene begrepet forlenget isolasjon, som betegner det å tilbringe 22 timer i døgnet eller mer innelåst på cellen uten meningsfylt menneskelig kontakt i mer enn 15 dager sammenhengende. Etter Mandela-reglene skal isolasjon bare finne sted i ekstraordinære tilfeller som en siste utvei, for så kort tid som mulig, og være gjenstand for uavhengig etterprøving. Forlenget isolasjon og tidsubestemt isolasjon skal unngås. De europeiske fengselsreglene slår blant annet fast at maksimum varighet for isolasjon, i betydningen fengsling i mer enn 22 timer per døgn uten meningsfylt menneskelig kontakt, skal nedfelles i lovgivningen. Som nevnt i punkt 3.2, ligger det videre i den prinsipperklæringen som CPT avga i mars 2020 at tiltak overfor frihetsberøvede personer for å forhindre spredning av covid-19 skal ha et rettslig grunnlag, og må være nødvendige, forholdsmessige, respektere menneskeverdet og være begrenset i tid.

Straffegjennomføringsloven § 37 gir regler om utelukkelse fra fellesskapet som et forebyggende tiltak. Bestemmelsen regulerer et stort spekter av situasjoner. Departementet gjennomgår straffegjennomføringslovens regler om utelukkelse og tvang, på bakgrunn blant annet av Sivilombudsmannens særskilte melding om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler (Dok 4:3 (2018–2019)).

Smittevernloven skal verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke utbredelse av smitte. Loven gir nasjonale og kommunale myndigheter hjemmel for å fastsette ulike restriksjoner av smittevernhensyn, herunder om isolasjon. Ved forskrift av 27. mars 2020 nr. 470 om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (covid-19-forskriften, fastsatt med hjemmel i smittevernloven mv.), skal personer som er bekreftet smittet av covid-19 isolere seg, jf. forskriften § 7. Videre inneholder forskriften krav om karantene for personer som kommer til Norge (innreisekarantene) og personer som har hatt nærkontakt med noen som er smittet (smittekarantene), jf. forskriften §§ 4 flg. Etter smittevernloven § 4-1 første ledd kan kommunene i visse tilfeller vedta ulike smitteverntiltak, herunder stenge virksomheter som samler flere mennesker (bestemmelsens bokstav b) eller isolere eller begrense bevegelsesfriheten for personer i geografisk avgrensede områder i inntil syv dager om gangen (bokstav d). I nevnte rapport fra Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), som gjelder ivaretakelsen av menneskerettighetene ved myndighetenes håndtering i første fase etter utbruddet av covid-19, uttaler institusjonen blant annet at det knytter seg betydelig tvil til om tiltak etter smittevernloven § 4-1 første ledd bokstav d gir kommunene adgang til å pålegge karantene overfor innsatte i fengsel, og antar at det er mest nærliggende å konkludere med at bestemmelsen ikke gir adgang til det (rapporten side 67). NIM uttaler også at straffegjennomføringsloven § 37 først ledd bokstav e, som gir hjemmel for at kriminalomsorgen kan beslutte å utelukke en innsatt fra fellesskapet med andre innsatte dersom dette er nødvendig for å «opprettholde ro, orden og sikkerhet», neppe gir hjemmel for å utelukke innsatte fra fellesskapet bare på grunnlag av at den innsatte utgjør en mulig eller konstatert smittefare (rapporten side 72).

Straffegjennomføringsloven § 45 b inneholder nå en særskilt bestemmelse om utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte som et tiltak for å forebygge smitte av covid-19. Det følger av bestemmelsen at det kan være aktuelt at kriminalomsorgen treffer beslutning om at en innsatt skal være utelukket fra fellesskapet med andre innsatte når det enten følger av en beslutning i medhold av smittevernloven at den innsatte skal være i isolasjon eller karantene, eller vedkommende har symptomer som er forenlig med covid-19. En beslutning om utelukkelse etter § 45 b forutsetter videre at utelukkelsen er nødvendig for å forebygge smitte, og at den ikke vil utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den innsatte, se også Prop. 36 L (2020–2021) punkt 4 og merknadene til bestemmelsen. I likhet med de øvrige bestemmelsene i dagens kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven, oppheves § 45 b 1. juni 2021.

Departementet har hatt på høring følgende forslag til bestemmelse:

§ 45 c Utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte som smitteforebyggende tiltak

Når det følger av beslutning i medhold av smittevernloven at en innsatt skal være i isolasjon eller karantene, eller en innsatt har symptomer som er forenlig med en allmennfarlig smittsom sykdom som skal medføre isolasjon eller karantene, kan kriminalomsorgen etter en konkret vurdering av den innsatte beslutte at vedkommende helt eller delvis skal utelukkes fra fellesskapet med andre innsatte dersom dette er nødvendig for å forebygge smitteoverføring, og utelukkelse ikke vil være et uforholdsmessig inngrep. Kriminalomsorgen skal så vidt mulig rådføre seg med helsepersonell før det besluttes utelukkelse på grunn av symptomer. I tillegg skal ansvarlig helsetjeneste straks orienteres om beslutninger om utelukkelse på grunn av symptomer.

§ 37 fjerde til syvende ledd gjelder tilsvarende ved utelukkelse etter bestemmelsen her. Dersom behovet for utelukkelse kan avhjelpes eller forkortes gjennom testing, skal kriminalomsorgen legge til rette for at helsetjenesten kan gjennomføre testing.

Innsatte som er utelukket fra fellesskapet etter bestemmelsen her skal hver dag ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt eller andre tiltak som kompenserer for fravær av dette i minst to timer.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) støtter forslaget, men savner en klarere hjemmel for utelukkelse av innsatte også ved andre ekstraordinære og alvorlige hendelser. Dagens § 37 i straffegjennomføringsloven gir etter høringsinstansens syn ikke en klar hjemmel.

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) mener at inngangen til bestemmelsen – «Når det følger av beslutning i medhold av smittevernloven at en innsatt skal være i isolasjon eller karantene» – ikke er helt treffende i praksis, da det ikke treffes «beslutninger» i medhold av smittevernloven for at karantene eller isolasjon skal foreligge. Karantene og isolasjon er en personlig plikt i nærmere bestemte situasjoner, og ikke tiltak som ilegges i form av beslutninger. Etter høringsinstansens syn bør dette gjenspeiles i bestemmelsen. Det bør heller ikke stilles strenge formkrav til dialogen mellom kriminalomsorgen og helsetjenesten, herunder ved utelukkelse som følge av symptomer. Strenge formkrav må unngås for at bestemmelsen skal være håndterbar og praktisk i hverdagen for både fengslene og helsetjenesten.

KDI bemerker videre at det er åpenbare utfordringer ved å tilby to timer meningsfylt menneskelig kontakt overfor innsatte i enten karantene eller isolasjon. Kriminalomsorgen arbeider med å tilby kompenserende tiltak overfor de innsatte som rammes av covid-19-tiltakene, særlig ved utelukkelse fra fellesskapet.

Helsedirektoratet mener at bestemmelsen bør inneholde et tydeligere krav til såkalte kompenserende tiltak, alternativt gjennom rundskriv. Videre mener høringsinstansen at innledningen til § 45 c bør ha formen «Når det følger av lov eller forskrift at en person skal være i isolasjon eller karantene, …».

Jussformidlingen i Bergen støtter at forslaget til § 45 c bare gjelder situasjoner relatert til utbrudd av allmennfarlig smittsomme sykdommer, at det kobler opp mot beslutning etter smittevernloven, og at tiltaket må være nødvendig for å forebygge smitte, og ikke uforholdsmessig. Dette kan være med å begrense uheldig praksis med rutinemessig isolering. Det bør vurderes å innlemme helsefaglige råd i vurderingen av om utelukkelse skal skje etter § 45 c. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) gir uttrykk for mye av det samme, og mener også at kriminalomsorgen bør ha plikt til å sørge for at helsetjenesten får gjennomført testing så snart som mulig når dette kan redusere behovet for utelukkelse. JURK understreker behovet for at vilkårene for utelukkelse etter bestemmelsen er klare, og at det er et reelt tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt. Videre mener JURK at det bør være helsepersonell, ikke kriminalomsorgen, som beslutter utelukkelse på grunnlag av bestemmelsen. Gatejuristen Tromsø mener at det før utelukkelse på grunn av symptomer bør være en ubetinget plikt for kriminalomsorgen å rådføre seg med helsepersonell.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) ser behovet for en hjemmel i straffegjennomføringsloven for å beslutte utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte for å unngå smitte ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom, men mener at forslaget til § 45 c bør endres på noen punkter for å sikre forholdsmessighet. Kriminalomsorgens plikt til å rådføre seg med helsepersonell før det besluttes utelukkelse på grunn av symptomer, bør etter NIMs vurdering gjelde også ved utelukkelse som følge av beslutning om isolasjon eller karantene i medhold av smittevernloven, blant annet for å sikre en helsefaglig vurdering av hvordan den innsattes helsetilstand kan påvirkes av utelukkelse. Høringsinstansen viser til at mange innsatte er særlig sårbare, og kan rammes sterkt av utelukkelse. I merknadene til bestemmelsen bør det utdypes hvordan barnets beste skal ivaretas ved fastleggelsen av tilbudet om kompenserende tiltak, og beskrives nærmere hvilke barnefaglige vurderinger som skal gjøres.

Videre mener NIM at varslings- og kontrollreglene etter straffegjennomføringsloven § 37 femte og sjette ledd ikke er tilstrekkelige ved utelukkelser etter utkastet til § 45 c. Ved utbrudd av en allmenfarlig smittsom sykdom er det viktig at Kriminalomsorgsdirektoratet gir retningslinjer og fører betryggende kontroll med utelukkelser i smittevernøyemed. Høringsinstansen mener at det bør vurderes om Kriminalomsorgsdirektoratet (eller en annen koordinerende instans) skal varsles ved alle slike utelukkelser, idet dette antas å styrke kriminalomsorgens mulighet til å vurdere utelukkelsene og hvordan disse skal gjennomføres.

Etter NIMs vurdering bør det fremgå tydeligere av bestemmelsens tredje ledd at meningsfylt menneskelig kontakt krever kontakt gjennom fysisk tilstedeværelse. Videre bør det skilles mellom tiltak som gir mulighet for meningsfylt menneskelig kontakt og andre tiltak som skal kompensere for virkningene av isolasjon. Høringsinstansen mener at kompenserende tiltak må komme i tillegg til meningsfull menneskelig kontakt, og innsatte som er utelukket bør så langt som overhodet mulig sikres to timer meningsfylt menneskelig kontakt hver dag. I tillegg er det nødvendig med kompenserende tiltak som gir mulighet til mer kontakt med nærstående, slik som videosamtaler på nettbrett eller telefon. Høringsinstansen har formulert følgende forslag til § 45 c tredje ledd:

«Innsatte som er utelukket fra fellesskapet etter denne bestemmelsen skal hver dag ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt i minst to timer. Innsatte skal hver dag i tillegg ha mulighet for kontakt med familie eller andre ved bruk av fjernkommunikasjon eller telefon og ha tilbud om tiltak som avhjelper negative virkninger av isolasjon.»

Jussbuss støtter kravet om at utelukkelse etter bestemmelsen skal kreve en konkret vurdering av den innsatte, at straffegjennomføringsloven § 37 fjerde til syvende ledd skal gjelde også for utelukkelse etter § 45 c, og at kriminalomsorgen skal ha plikt til å legge til rette for at helsetjenesten kan gjennomføre testing dersom dette kan redusere behovet for utelukkelse. Høringsinstansen mener det må presiseres at testing krever samtykke.

Jussbuss påpeker videre at det ikke er redegjort for hva som ligger i «andre tiltak» i forslaget til § 45 c tredje ledd. Høringsinstansen mener at det bør fremgå av loven at kriminalomsorgen plikter å legge til rette for meningsfylt menneskelig kontakt hver dag, og at dette kan gjennomføres med digitale hjelpemidler dersom det ikke er mulig med fysisk gjennomføring. Innsatte som er utelukket etter § 45 c bør få utvidet tid til videobesøk og telefonering. Videre mener Jussbuss at fengselet under utbrudd av en smittefarlig sykdom bør kunne tillate at de innsatte benytter nettbrett til streaming av filmer, og til å spille spill.

Riksadvokaten legger til grunn at utelukkelse etter forslaget til § 45 c vil oppleves belastende, og at det må antas at den berørte innsatte som den klare hovedregel ikke selv vil være skyld i tiltaket. Høringsinstansen uttaler videre:

«En er kjent med departementets standpunkt i Prop. 36 L (2020–2021), kap. 4.3, om at det ikke var naturlig å lovfeste at utelukkelse av en varetektsfengslet på grunnlag av den någjeldende midlertidige § 45 b skal gi grunnlag for isolasjonsfradrag. Departementet viste i den forbindelse blant annet til at bestemmelsen innebærer et krav om meningsfylt menneskelig kontakt eller andre kompenserende tiltak i minst to timer hver dag for den som utelukkes, at beslutning om utelukkelse etter sin art er et enkeltvedtak som skal nedtegnes skriftlig og kan påklages samt at utelukkelsen ikke vil kunne vare lenger enn hensynet til smittevern krever.

Som grunnlag for å avgjøre om reglene bør fastsettes i permanente lovbestemmelser, fremstår det relevant å vurdere hvordan de tilsvarende midlertidige lovbestemmelsene har vært praktisert, herunder hvor godt kravet i någjeldende § 45 b tredje ledd (om at den utelukkede skal tilbys meningsfylt menneskelig kontakt eller andre kompenserende tiltak i minst to timer hver dag) har latt seg oppfylle. Det vil trolig være av interesse å avklare hvordan oppfyllelse av dette kravet har artet seg i praksis, og på hvilken måte praksisen eventuelt skiller seg fra oppfyllelse av forpliktelsen etter forskrift om straffegjennomføring § 3-35 annet ledd til «så vidt mulig» å forebygge eller bøte på skadelige følger av utelukkelse fra fellesskapet etter straffegjennomføringsloven § 37.»

Politidirektoratet mener at det vil være hensiktsmessig om det klargjøres i proposisjonen hvordan soningstiden skal beregnes for innsatte som har vært underlagt utelukkelse etter den nye bestemmelsen.

Advokatforeningen mener det må innarbeides i forslaget til § 45 c at den tid som den innsatte utelukkes fra felleskap, skal gå til fradrag i straffen, tilsvarende isolasjonsfradrag etter straffeloven § 83 annet ledd, og at dette må gjelde for både varetektsinnsatte og de som soner dom. Et slikt fradrag vil til en viss grad kunne kompensere for de påkjenningene som utelukkelsen medfører.

International Commision of Jurists (ICJ) påpeker at bruken av isolasjon i norske fengsler lenge har vært gjenstand for skarp kritikk fra ulike aktører, herunder at det i en rapport fra Røde Kors fra januar 2020 beskrives at isolasjon brukes som en løsning på dårlig bemanning, og viser til informasjon fra januar 2021 om at det er gjennomført over 200.000 timer med full isolasjon grunnet pandemien. ICJ ser behovet for at innsatte under visse omstendigheter må holdes adskilt fra resten av felleskapet for å hindre smittespredning, og er i utgangspunktet positive til at det etableres en klar lovhjemmel for dette. Dagens regler ble vedtatt etter en kort høringsfrist, i en pågående pandemisituasjon, og under forutsetning av at de kun skulle gjelde midlertidig. Ut fra bakgrunnen med kritikk og mye isolasjon, mener ICJ at det er betenkelig å gjøre disse betraktelige utvidelsene i isolasjonshjemmelen permanente. ICJ savner også en vurdering av hvilke virkninger de midlertidige reglene har hatt. Det er lovgivers ansvar å utarbeide gode regler som i størst mulig grad motvirker de negative konsekvensene av isolasjon, og høringsinstansen etterlyser en bedre gjennomarbeidet og tilpasset hjemmel som ikke gir bredere fullmakter enn nødvendig, herunder eksempelvis forskjellige regler for innsatte som skal være i karantene og innsatte som skal være i isolasjon, slik det er for befolkningen for øvrig.

Videre mener ICJ at det bør stilles et tydelig krav om at den innsatte skal vurderes av helsepersonell før det besluttes å isolere en innsatt på grunnlag av symptomer, og at det i hvert fall bør være krav om en slik vurdering så raskt som mulig etter at isolasjon er besluttet. Høringsinstansen påpeker også at tilbudet om menneskelig kontakt, siden det er snakk om smittefare, antakelig må skje digitalt, men at det er god grunn til å sette minimumstilbudet til mer enn to timer. Endelig bør det etter ICJs vurdering lovfestes at utholdt isolasjon skal gi ekstra varetektsfradrag.

Også Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg ser behovet for at innsatte under visse omstendigheter må kunne holdes adskilt fra resten av felleskapet for å hindre smittespredning, men mener at forslaget om å gjøre dagens midlertidige bestemmelser permanente, ikke er tilstrekkelig begrunnet. Høringsinstansen er bekymret for at permanente hjemler vil åpne opp for økt bruk av isolasjon, og nevner blant annet at smittevern ved alvorlig sykdom alternativt eksempelvis kunne vært regulert i et eget ledd i straffegjennomføringsloven § 37. Videre mener utvalget at helsetjenestens rolle bør være mer sentral i tilfeller med isolasjon enn det som ligger i forslaget, herunder at isolasjon på grunnlag av symptomer bør kreve at det først er foretatt en helseundersøkelse, og i det minste at slik undersøkelse kreves så raskt som mulig. Det savnes også en nærmere omtale av hvilke erfaringer som er gjort om beslutning om isolasjon basert på symptomer, og av rutiner. Samlet sett etterlyser Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg en mer gjennomarbeidet og tilpasset hjemmel som ikke gir bredere fullmakter enn nødvendig, herunder eksempelvis med forskjellige regler for innsatte i karantene og innsatte i isolasjon.

I likhet med ICJ, antar utvalget at fordi det er snakk om smittefare, vil tilbudet om menneskelig kontakt måtte skje digitalt, og mener at det er viktig at bestemmelsen, ved kompenserende tiltak som ikke tilsvarer direkte menneskelig kontakt, ikke praktiseres som et «tak», men at det i stedet som regel bør gis adgang til betydelig flere timer. Høringsinstansen peker videre på at isolasjon grunnet smittevern ikke vil skyldes den innsatte selv, og ved varetekt derfor vil kunne gi ekstra varetektsfradrag, jf. straffeloven § 83 og HR-2019-2048-A. Fordi spørsmål om størrelsen av et varetektsfradrag er viktig både for den det gjelder og for domstolene som skal fastsette dette, ses det som en stor fordel om spørsmålet om det skal gis ekstra fradrag, og størrelsen på dette, reguleres i loven.

Barneombudet har forståelse for forslaget, men minner om at barn og unge er en særlig sårbar gruppe, og at det er avgjørende at mindreårige ikke blir isolert fra jevnaldrende mer enn helt nødvendig. Isolasjon, selv i korte perioder, kan utgjøre en trussel mot barns rett til en optimal utvikling etter barnekonvensjonen artikkel 6, 37 og 40. Behovet for særlige og ekstra kraftfulle og tilpassede tiltak for å kompensere for skadevirkningene av utelukkelse for mindreårige bør komme klart til uttrykk, enten i lovteksten eller i lovforarbeidene.

5.3.3 Departementets vurdering

Mange innsatte i norske fengsler har mindre fellesskap med andre innsatte enn det som i utgangspunktet er ønskelig. Det er ulike årsaker til dette. Enkelte varetektsinnsatte er undergitt isolasjon fastsatt av domstolene i medhold av straffeprosessloven, av hensyn til etterforskningen. Noen fengsler eller fengselsavdelinger mangler arealer for fellesskap, slik at de innsatte av den grunn blir sittende mye på egen celle. Videre må innsatte i noen tilfeller tas ut av fellesskapet fordi de opptrer voldelig eller truende. I tillegg er det en del innsatte som selv velger å avstå fra fellesskap med andre innsatte. I 2020 ble det også nødvendig å utelukke innsatte fra fellesskapet for å hindre spredning av covid-19.

I Sivilombudsmannens særskilte melding om isolasjon og mangel på kontakt i norske fengsler (Dok 4:3 (2018–2019)) konstateres det, på basis av dagsmålinger i kriminalomsorgen i 2018, at mer enn 880 innsatte satt innelåst på egen celle i minst 16 timer i døgnet, og at over 200 av disse satt innelåst på egen celle i mer enn 22 timer i døgnet. I henhold til årsrapport for kriminalomsorgen for 2019 var det tertialvis i gjennomsnitt mellom 158 og 112 innsatte som hadde mindre enn to timer fellesskap per dag med andre innsatte dét året. På basis av dagsmålinger opplyser Kriminalomsorgsdirektoratet i årsrapporten for 2020 at det i fengsler med høyt sikkerhetsnivå var en økning i antall innsatte med mindre enn to timers fellesskap første tertial 2020, knyttet til smitteverntiltak ved utbruddet av covid-19. For annet og tredje tertial 2020 viser målingene totalt sett en nedgang i antall innsatte med mindre enn to timer fellesskap daglig sammenlignet med de foregående år. Gjennom 2020 har i gjennomsnitt ca. 850 innsatte på høyt sikkerhetsnivå hatt mindre enn åtte timer fellesskap per dag. Etter det opplyste har andelen innsatte med mindre enn åtte timer fellesskap ligget relativt konstant. Det er særlige utfordringer knyttet til fellesskap i helgene. Det er en høyt prioritert oppgave i kriminalomsorgen å motvirke isolasjon i fengsel. I 2020 har oppmerksomheten vært rettet mot gruppen innsatte som har mindre enn to timers fellesskap.

Isolasjon kan gi helsemessige skader, og risikoen for skader øker i takt med varigheten av isolasjonen. Anbefalingene i Sivilombudsmannens særskilte melding om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler går blant annet ut på å etablere en nasjonal standard som sikrer at innsatte hver dag skal kunne tilbringe minst åtte timer i sosialt fellesskap, og å begrense dagens hjemler for å utelukke innsatte fra fellesskap med andre innsatte. Hverken opplysningene ovenfor om de resultater som hittil er oppnådd, eller anbefalingene fra Sivilombudsmannen, peker i retning av mer omfattende hjemler for å kunne utelukke innsatte fra felleskap med andre innsatte. Samtidig har utbruddet av covid-19 medført behov for å holde innsatte adskilt av smittevernhensyn, og dermed aktualisert behov for en lovhjemmel tilpasset dette. Sentrale høringsinstanser har forståelse for dette behovet, men er samtidig – i lys av de generelle utfordringene med isolasjon i fengsel – bekymret for mer isolasjon. Situasjonen innebærer et dilemma.

Utbruddet av covid-19 har illustrert at det kan oppstå behov for å utelukke innsatte på grunn av en smittsom sykdom. Smittevernloven hjemler en rekke tiltak, men regulerer ikke uttrykkelig spørsmål om utelukkelse av fengselsinnsatte fra fellesskap med andre innsatte. Blant annet fordi vi fortsatt står i en pandemi, er det etter departementets vurdering mest ryddig å foreslå en regulering om dette. Selve pandemien gir ekstra utfordringer for arbeidet med å redusere isolasjon i fengsel. En lovregulering av smittevernhensyn skal ikke på noen måte ses som en «tilslutning» til mye isolasjon, og vil tvert imot kunne bidra til begrensning. På denne bakgrunn foreslår departementet en bestemmelse som i hovedtrekk tilsvarer dagens § 45 b, med virkning for tilfeller med utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom som beskrevet i § 45 a, jf. forslaget til § 45 c. Departementet har vurdert om bestemmelsen bør integreres i straffegjennomføringsloven § 37, som gjelder utelukkelse fra fellesskapet i forebyggende øyemed. Denne bestemmelsen er imidlertid omfattende og lite oversiktlig, og derfor dårlig egnet som basis for et tillegg. Etter departementets mening gir det bedre oversikt å ha bestemmelsen i kapittel 3 A.

Under høringen har Helsedirektoratet anbefalt at bestemmelsens første ledd innledes med «Når det følger av lov eller forskrift at en person skal være i isolasjon eller karantene, …», istedenfor den i høringsnotatet foreslåtte formuleringen «Når det følger av beslutning i medhold av smittevernloven at en innsatt skal være i isolasjon eller karantene, …». Kriminalomsorgsdirektoratet har på sin side bemerket at det foreslåtte «beslutning i medhold av smittevernloven» ikke er en god uttrykksform, da det ikke treffes «beslutninger» om dette.

Departementet bemerker at også lovvedtak og forskrifter er beslutninger. Isolert sett kan dette derfor være en dekkende uttrykksform. Men det kan være grunn til å presisere hva som skal anses å ligge i denne delen av bestemmelsen. Slik § 45 c foreslås i proposisjonen her, vil det være to mulige innganger til at kriminalomsorgen kan beslutte utelukkelse etter denne bestemmelsen; enten at den innsatte er i en situasjon hvor det følger av lov, forskrift eller annen beslutning i medhold av smittevernloven at vedkommende skal være i isolasjon eller karantene, eller at den innsatte har symptomer som er forenlig med den allmennfarlige smittsomme sykdommen som ligger til grunn for tiltaket. Rene anbefalinger, herunder fra helsetjenesten, vil ikke utgjøre grunnlag for utelukkelse etter § 45 c. Departementet ser at kravet om «lov eller forskrift, eller … beslutning i medhold av smittevernloven» kan synes lite hensiktsmessig dersom helsetjenesten ikke treffer formelle beslutninger, men nøyer seg med anbefalinger. Utenfor tilfeller hvor den innsatte har symptomer, bør det imidlertid etter departementets vurdering være definert formelt og uttrykkelig hvilken eller hvilke grupper innsatte som eventuelt skal være i isolasjon eller karantene. Dette er en smittevernfaglig oppgave. For tilfeller hvor den innsatte har symptomer, vil også rene anbefalinger fra helsetjenesten være vesentlige. Departementet er enig med Kriminalomsorgsdirektoratet i at det i symptomtilfeller ikke skal være sterke formkrav for kontakten mellom helsetjenesten og kriminalomsorgen.

Utelukkelse etter § 45 c vil bare kunne opprettholdes så lenge vilkårene etter bestemmelsen er oppfylt. Utelukkelse som følge av pålegg om isolasjon eller karantene vil maksimalt kunne vare så lenge plikten til å være isolert eller i karantene består. Kriminalomsorgen vil fortløpende måtte vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen, jf. henvisningen i § 45 c til § 37 fjerde ledd. Departementet har vurdert, men ikke funnet det hensiktsmessig, å foreslå at § 45 c skal angi et maksimalt antall dager for utelukkelse etter bestemmelsen. Det vises til at beslutninger om isolasjon eller karantene etter smittevernlovgivningen vil være tidsbegrenset, og at denne tidbegrensningen som nevnt vil danne yttergrensen også for utelukkelse etter § 45 c. Ved utelukkelse på grunn av symptomer vil ikke regelverket gi en fiksert frist. Det ligger imidlertid i kriminalomsorgens plikt til å konsultere helsetjenesten og tilrettelegge for testing, at utelukkelse alene fordi kriminalomsorgen registrerer symptomer, bare kan vedvare noen dager.

Straffegjennomføringsloven § 37 femte til syvende ledd – som forslaget til § 45 c også viser til – inneholder regler om plikt til å involvere overordnet nivå i kriminalomsorgen. Av femte ledd følger blant annet at tilfeller hvor en innsatt er helt utelukket fra fellesskapet i mer enn 14 dager, skal forelegges for regionalt nivå. Dersom den utelukkede er under 18 år, skal regionalt nivå omgående motta melding. Av syvende ledd følger blant annet at innsatte som er helt utelukket fra fellesskapet skal ha tilsyn fra ansatte flere ganger daglig, og at innsatte under 18 år skal ha kontinuerlig tilsyn. I lys av de generelle utfordringene med isolasjon i fengsel, er det lagt inn i lovforslaget at utelukkelse etter bestemmelsen uten opphold skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet, jf. § 45 c annet ledd første punktum.

Flere høringsinstanser har pekt på behov for å trekke helsetjenesten sterkere inn i tilfeller med utelukkelse av en innsatt etter § 45 c. Departementet nevner at det, i tillegg til det som ligger i forslaget til § 45 c, følger av § 37 syvende ledd at lege skal varsles om utelukkelsen uten ugrunnet opphold. For tilfeller hvor den innsatte utelukkes på grunn av symptomer på sykdom, har departementet nå også lagt inn i lovforslaget at kriminalomsorgen, i tillegg til å varsle helsetjenesten om utelukkelse, også skal anmode om at den innsatte undersøkes, jf. § 45 c første ledd siste punktum.

Innsatte som er helt utelukket fra fellesskapet vil ha kontakt med ansatte i forbindelse med lufting, utdeling av mat mv., men ikke med andre innsatte. For å avhjelpe negative virkninger av lite kontakt med andre mennesker, inneholder både dagens § 45 b tredje ledd og det forslaget til bestemmelse som ble sendt på høring, en regel om at innsatte som er utelukket etter bestemmelsen hver dag skal ha et tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt eller andre tiltak som kompenserer fra fravær av dette, i minst to timer. I Prop. 36 L (2020–2021), som ligger til grunn for dagens § 45 b, er det uttalt blant annet (punkt 9, merknaden til § 45 b):

«Tredje ledd skal forhindre at utelukkelse etter § 45 b medfører negative konsekvenser av isolasjon. Med meningsfylt menneskelig kontakt forstås kontakt ansikt til ansikt, og utover den kontakten som finner sted gjennom utdeling av mat eller medisiner og utførelse av lignende oppgaver. Samtaler med fysisk tilstedeværelse er eksempel på slik kontakt. Etter bestemmelsen kan imidlertid forpliktelsen overfor den innsatte ivaretas også gjennom kompenserende tiltak, som utvidet telefonering, videosamtaler via nettbrett, lufting eller trening. Kontakten og tiltakene etter tredje ledd må til sammen utgjøre minst to timer hver dag. Tiltakene må tilpasses den konkrete situasjonen, og innrettes på en måte som ivaretar både smittevern og den innsattes behov for å kunne ytre seg og få tilbakemeldinger.»

I prinsipperklæringen av mars 2020 fra Europarådets komite for forebygging av tortur og nedverdigende eller umenneskelig behandling eller straff, lyder prinsipp nr. 8:

«In cases of isolation or placement in quarantine of a detained person who is infected or is suspected of being infected by the SARS-CoV-2 virus, the person concerned should be provided with meaningful human contact every day.»

Under høringen har blant annet Norges institusjon for menneskerettigheter gitt uttrykk for at innsatte så langt mulig bør ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt i minst to timer hver dag, og at kompenserende tiltak som tilgang til videosamtaler på nettbrett mv. må komme i tillegg til meningsfylt menneskelig kontakt. Enkelte andre høringsinstanser har antatt at tilbudet om menneskelig kontakt må skje digitalt fordi det er snakk om smittefare. Kriminalomsorgsdirektoratet har pekt på at det er åpenbare utfordringer ved å tilby to timers meningsfylt menneskelig kontakt til innsatte som skal være i isolasjon eller karantene. I slike tilfeller er samvær i samme rom krevende fordi det må benyttes smittevernutstyr.

Departementet mener at det bør fremgå at innsatte som er utelukket etter bestemmelsen bør ha kontakt ansikt til ansikt med et annet menneske hver dag. Dette kommer nå til uttrykk i forslaget til § 45 c tredje ledd første punktum, i form av en regel om at den innsatte hver dag skal ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt. Kriminalomsorgen arbeider med tiltak for å sikre at også innsatte som er utelukket skal få et godt tilbud, men ut fra det som er opplyst fra Kriminalomsorgsdirektoratet synes det ikke realistisk å legge til grunn at alle innsatte som er utelukket av smittevernhensyn kan få tilbud om slik kontakt to timer hver dag. Etter departementets vurdering er det betenkelig å lovfeste et krav om dette som mest sannsynlig ikke kan oppfylles. I tillegg til å presisere at den innsatte skal ha meningsfylt menneskelig kontakt hver dag, går forslaget nå derfor ut på at summen av den menneskelige kontakten og tiltak som kompenserer for fravær av meningsfylt menneskelig kontakt, skal utgjøre til sammen minst to timer hver dag, jf. forslaget til § 45 c tredje ledd annet punktum.

Flere høringsinstanser har tatt opp at utelukkelse etter § 45 c bør gi grunnlag for ekstra varetektsfradrag, slik det følger av straffeloven § 83 annet ledd for varetektsinnsatte som har vært underlagt full isolasjon etter straffeprosessloven. Advokatforeningen har tatt opp at dette bør gjelde for både varetektsinnsatte og innsatte som gjennomfører straff. Problemstillingen er berørt i Prop. 36 L (2020–2021), i tilknytning til dagens § 45 b. I nevnte proposisjon uttalte departementet (avslutningsvis i punkt 4.3):

«Straffeloven § 83 gir regler om fradrag i straff for utholdt varetektsfengsling. I utgangspunktet skal det gis én dags fradrag for antallet påbegynte døgn frihetsberøvelsen har vart utover fire timer, men ved frihetsberøvelse i fullstendig isolasjon utover fire timer skal det gis ytterligere fradrag som tilsvarer én dag for hvert påbegynte tidsrom av to døgn som den dømte har vært underlagt fullstendig isolasjon, jf. straffeloven § 83 annet ledd. Det foreligger rettspraksis for en analogisk anvendelse av § 83 annet ledd også i tilfeller der en varetektsfengslet har hatt lite fellesskap med andre innsatte på grunn av forhold i fengselet, jf. Høyesteretts dom HR-2019-2048-A. Saken gjaldt et tilfelle der den domfeltes fellesskap med andre innsatte i varetektstiden hadde vært begrenset til to timer daglig eller mindre i en 60 dagers periode. I dommens premisser uttales det i avsnitt 75–76:

‘Det er på det rene at det er ekstra belastende å være utelukket fra fellesskap med medinnsatte i så mye som 22 timer i døgnet. Slik utelukkelse kan i verste fall føre til psykiske skader, også kalt isolasjonsskader. Dertil kommer at den type faktisk isolasjon som vi her står overfor, ikke er foranlediget av den innsattes eget forhold, men av bygnings- og ressursmessige begrensninger. Utelukkelsen fra fellesskapet er da ikke basert på et forutsigbart regelverk, og det fattes heller ikke begrunnede vedtak med informasjon om klagemuligheter. Vidtrekkende restriksjoner iverksatt under slike omstendigheter øker belastningen for den fengslede. Varetektsfengslede tilhører en ekstra sårbar gruppe, som lever i uvisshet, ikke bare med tanke på den forestående rettssaken, men og med tanke på hva fremtiden vil bringe. De er ikke endelig domfelt, og også uskyldspresumsjonen tilsier at deres deltakelse i sosialt og menneskelig fellesskap ikke begrenses mer enn absolutt nødvendig.

Min konklusjon er etter dette at belastningene ved faktisk isolasjon i 22 timer per døgn har så store likheter med annen isolasjon at den må kompenseres.’

På samme måte som ved utelukkelse fra fellesskapet på grunn av bygningsmessige forhold, kan ikke utelukkelse av smittevernhensyn sies å skyldes den innsatte selv. Etter departementets vurdering er det likevel ikke naturlig å lovfeste at utelukkelse av en varetektsfengslet på grunnlag av § 45 b skal gi grunnlag for ekstra varetektsfradrag. Lovforslaget oppstiller krav til meningsfylt menneskelig kontakt eller andre kompenserende tiltak i minst to timer hver dag. Selv om saksbehandlingen etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav b i visse tilfeller kan være muntlig, vil beslutning om utelukkelse etter bestemmelsen være et enkeltvedtak som etter sin art skal nedfelles skriftlig, og som kan påklages. Videre vil utelukkelsen ikke kunne vare lenger enn hensynet til smittevern krever.»

Under covid-19 er det for tiden pålegg om karantene i 10 dager. Det må legges til grunn at utelukkelse etter § 45 c vil vare betydelig kortere enn de 60 dager som var tilfelle i nevnte dom fra 2019.

Generelt er varetektsinnsatte en sårbar gruppe innsatte. Nye varetektsinnsatte har ikke rukket å tilpasse seg livet i fengsel, og alle varetektsinnsatte lever med usikkerhet om utfallet av straffesaken og lengden på fengselsoppholdet. Utelukkelse vil derfor kunne ramme dem spesielt hardt. Etter en fornyet vurdering går departementet derfor inn for å lovfeste at for varetektsinnsatte som har vært utelukket etter § 45 c, gjelder straffeloven § 83 annet ledd annet og tredje punktum tilsvarende, jf. forslaget til § 45 c fjerde ledd. Dette bidrar til å redusere belastningen ved utelukkelse etter bestemmelsen for denne gruppen. Departementet vil vurdere om innholdet i § 45 c fjerde ledd ved leilighet skal innarbeides i straffeloven § 83.

Innsatte som gjennomfører straff kan ha usikkerhet om progresjon i soningen fremover, prøveløslatelse mv., men med forbehold for forvaringsdømte, kjenner de i hvert fall den ytre tidsrammen for straffegjennomføringen. For denne gruppen venter det dermed heller ikke en fremtidig straffeutmåling. Med særlig vekt også på at utelukkelse etter § 45 c vil være forholdsvis kortvarig, foreslår ikke departementet en regel om avkortning i straffen for innsatte som gjennomfører straff.

Avslutningsvis – til helheten i bestemmelsen – nevner departementet at forslaget til § 45 c bygger på at utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte av smittevernhensyn kan være et inngrep etter EMK artikkel 8. Utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom kan medføre behov for tiltak i fengsel, for å begrense faren for smitteutbredelse og sykdom. Dette er et saklig formål. Forslaget til § 45 c tar utgangspunkt i smitteverntiltakene generelt i samfunnet, og stiller krav til individuelle vurderinger, forholdsmessighet og kompenserende tiltak, slik det er nødvendig for inngrep av betydning overfor fengselsinnsatte. På denne måten ivaretar bestemmelsen både smittevernfaglige og andre velferdsmessige sider. Kravet til forholdsmessighet innebærer blant annet at det må utvises særskilt varsomhet overfor innsatte under 18 år. Foruten hensynene til smittevern og den enkeltes velferd, må reglene utformes på en måte som gjør det praktisk mulig for kriminalomsorgen og helsetjenesten å oppfylle dem. Etter departementets vurdering balanserer forslaget disse hensynene på en god måte.

5.4 Tiltak for å redusere antallet innsatte

5.4.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom vil kunne medføre behov for å redusere antallet innsatte i fengsel. Behovet kan oppstå fordi det må være større fysisk avstand mellom mennesker enn ellers, eller kapasiteten i kriminalomsorgen reduseres fordi mange ansatte blir syke eller må være i karantene. Kriminalomsorgen vil kunne justere antallet innsatte gjennom begrenset innkalling til soning, beslutning om løslatelse noe før den domfelte har oppfylt vilkårene for prøveløslatelse etter hovedregelen i straffegjennomføringsloven § 42 første ledd, jf. tredje og fjerde ledd, overføring til straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel i samsvar med straffegjennomføringsloven § 16 a og straffegjennomføringsforskriften kapittel 7, og straffavbrudd etter straffegjennomføringsloven § 35. Som nevnt i Prop. 36 L (2020–2021) punkt 5, er det likevel funnet behov for en særskilt hjemmel i situasjonen med covid-19. Dagens § 45 c i straffegjennomføringsloven inneholder derfor en bestemmelse som i noen grad utvider adgangen for kriminalomsorgen til å beslutte at en innsatt for en begrenset periode skal gjennomføre straffen med elektronisk kontroll utenfor fengsel. Videre følger det av dagens § 45 c annet ledd at det for en kort periode kan besluttes at den innsatte skal sone utenfor fengsel i påvente av at utstyret for den elektroniske kontrollen installeres. Det vises til Prop. 36 L (2020–2021) og Innst. 130 L (2020–2021) om innholdet i § 45 c. Som de øvrige bestemmelsene i dagens kapittel 3 A, oppheves bestemmelsen 1. juni 2021.

Departementet har hatt på høring et forslag til § 45 d, som med en liten teknisk justering var likt med dagens § 45 c. Høringsforslaget innebar imidlertid et bredere virkeområde også for § 45 d enn bare covid-19.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Jussbuss støtter forslaget til § 45 d. Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg og International Commision of Jurists er positiv til en bredere mulighet til å beslutte alternativ straffegjennomføring der hensynet til smittevern og sikkerhet taler for det. Også Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) støtter forslaget. Vilkårene etter straffegjennomføringsforskriften § 7-2, som regulerer straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel under ordinære omstendigheter, kan etter KRUS’ mening med fordel justeres til å samsvare med vilkårene etter § 45 c (med unntak for lengden av oppholdet). Stine Sofies Stiftelse ser det som svært positivt at det i høringsnotatet er lagt riktig vekt på hensynet til fornærmede og deres pårørende.

Jussformidlingen i Bergen er positiv til lovregulering av tiltak for å redusere antall innsatte i fengsel, men etterlyser en regulering av rekkefølge for prioriteringen av hvilke tiltak som skal iverksettes.

Politidirektoratet har påpekt at forslaget til § 45 d kan ha konsekvenser for håndteringen av domfelte som ikke har lovlig opphold i Norge. Høringsinstansen peker på at det kan være fare for unndragelse av straff, men også fra utreiseplikten for personer uten oppholdstillatelse i Norge. Politidirektoratet mener at tett samarbeid mellom politiet og kriminalomsorgen ved bruk av tiltak overfor denne gruppen innsatte vil være av stor betydning for å redusere unndragelsesfaren.

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) støtter overføring til straffegjennomføring med elektronisk kontroll som det beste tiltaket i tilfeller hvor det er nødvendig raskt å redusere antallet innsatte, men er uenig i at tiltaket skal kreve at en tredel av fengselsstraffen er gjennomført, og i de foreslåtte begrensningene i lovbruddskategorier. De strenge vilkårene for overføring av innsatte etter § 45 d hindrer at kriminalomsorgen kan dra fullt ut nytte av dette tiltaket i et beredskapsperspektiv. Det er erfart at begrensningen knyttet til gjennomført en tredel av straffen i fengsel skaper uheldige bindinger for utvelgelse av innsatte som vil være egnet for rask overføring til straffegjennomføring utenfor fengsel.

5.4.3 Departementets vurdering

Forslaget til § 45 d åpner for å overføre innsatte til straffegjennomføring utenfor fengsel ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte. Adgangen er begrenset til sitasjoner der kriminalomsorgens kapasitet er redusert på grunn av sykdomsutbruddet, og tiltaket er nødvendig av kapasitetsgrunner. Videre er det en betingelse for anvendelse av bestemmelsen at det ikke foreligger sikkerhetsmessige grunner som taler imot denne gjennomføringsformen i det aktuelle tilfellet, og overføringen skal være tidsmessig begrenset, og ikke vare lenger enn kapasitetsutfordringen må antas å gjøre seg gjeldende.

Den første tiden etter utbruddet av covid-19 i Norge var den nødvendig å redusere antallet innsatte. Et tilsvarende behov for å kunne redusere antallet innsatte vil kunne følge også fremover, og av fremtidige sykdomsutbrudd. Med det forslaget til § 45 a som fremmes i proposisjonen her, vil virkeområdet for § 45 d være smalere enn i høringsforslaget.

Mange av de høringsinstansene som har uttalt seg, er positive til forslaget til § 45 d. Kriminalomsorgsdirektoratet er imidlertid kritisk til de begrensningene i bestemmelsen som krever at en tredel av straffen må være gjennomført, og til at straffegjennomføring for mange kategorier lovbrudd er unntatt fra adgangen, siden de hindrer overføring av innsatte som etter kriminalomsorgens vurdering kunne være egnet for rask overføring. Departementet ser at de aktuelle begrensningene kan hindre overføringer som på individnivå kunne være forsvarlige og hensiktsmessige, men mener at de er prinsipielt viktige og skal stå fast her.

Departementet er enig med Politidirektoratet i at det er behov for særskilt oppmerksomhet mot innsatte som ikke har lovlig opphold i Norge, og mener at fravær av lovlig opphold bør tale imot overføring etter § 45 d. Departementet går imidlertid ikke inn for å lovfeste en begrensning om dette.

5.5 Permisjon og frigang

5.5.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Det følger av straffegjennomføringsloven § 33 at den som gjennomfører straff i fengsel kan innvilges permisjon av kort varighet dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler imot det, og det er særlige og vektige grunner som taler for permisjon, eller permisjon anses formålstjenlig for den videre gjennomføringen av straffen. Videre følger det av straffegjennomføringsloven § 20 at en innsatt kan innvilges frigang for å delta i arbeid, opplæring, program eller andre tiltak utenfor fengselet dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler imot, og det ikke er grunn til å anta at den innsatte vil unndra seg gjennomføringen av straffen. Med en uoversiktlig smittesituasjon, anså kriminalomsorgen det i første fase av covid-19-pandemien som nødvendig at innsatte i en periode ikke fikk innvilget permisjon og frigang. På bakgrunn av forslag i Prop. 36 L (2020–2021) og Innst. 130 L (2020–2021) inneholder straffegjennomføringsloven § 45 e nå en bestemmelse som gjør det tydelig at kriminalomsorgen etter en konkret vurdering kan nekte permisjon eller frigang for en innsatt, eller omgjøre beslutning om innvilgelse av dette, dersom permisjonen eller frigangen antas å ville innebære en særskilt smitte- eller helsefare. Bestemmelsen inngår i kapittel 3 A om tiltak for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19, og er således begrenset til situasjoner under denne pandemien.

Som det fremgår av punkt 7 i nevnte proposisjon, er utgangspunktet for reguleringen i § 45 e at kriminalomsorgen i en del tilfeller kan innvilge permisjon eller frigang, men at den innsatte ikke har et rettskrav på å få innvilget en søknad om dette. Juridisk sett var det derfor ikke behov for en særskilt regulering om dette i straffegjennomføringsloven kapittel 3 A. Med dagens § 45 e er imidlertid adgangen til å nekte innvilgelse tydeliggjort, og bestemmelsen gir en uttrykkelig hjemmel for at kriminalomsorgen kan trekke tilbake en allerede innvilget permisjon eller frigang. Det vises til Prop. 36 L (2020–2021) og Innst. 130 L (2020–2021) om bakgrunnen for, og innholdet i, § 45 e. I likhet med resten av kapittel 3 A, oppheves § 45 e 1. juni 2021.

Departementet har hatt på høring følgende forslag til bestemmelse:

§ 45 e Permisjon og frigang

Etter en konkret vurdering kan kriminalomsorgen nekte permisjon eller frigang for en innsatt, eller omgjøre beslutning om innvilgelse av dette, dersom permisjonen eller frigangen antas å ville innebære en særskilt fare for overføring av en allmennfarlig smittsom sykdom, eller det på grunn av forhold som nevnt i § 45 a vil bli uforholdsmessig krevende å gjennomføre den. Så vidt mulig skal helsepersonell konfereres før det besluttes nektelse eller omgjøring på grunn av særskiltsmitte- eller helsefare. Ved vurdering av nektelse eller omgjøring skal det blant annet legges vekt på den velferdsmessige betydningen av permisjonen eller frigangen for den innsatte, og hvor stor smittefaren eller belastningen knyttet til å gjennomføre permisjonen eller frigangen antas å være.

5.5.2 Høringsinstansenes syn

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) støtter forslaget, og opplyser at dette i praksis er en viktig bestemmelse. Deler av etaten opplever det imidlertid som uklart hva helsepersonell skal konfereres om. Videre har dagens § 45 e aktualisert en diskusjon om kriminalomsorgens adgang til å fastsette vilkår for permisjon og frigang ut fra smittevernhensyn, og høringsinstansen har bedt om at dette avklares i regelverksarbeidet.

Også Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter støtter forslaget, og mener at det bør fremgå av forarbeider og retningslinjer hvilke momenter som skal tillegges vekt i den skjønnsmessige vurderingen.

Advokatforeningen mener at det bør innarbeides i § 45 e at dersom innsatte får inndratt permisjon eller frigang etter nevnte bestemmelse, skal den innsatte ha permisjonen eller frigangen til gode, for gjennomføring når situasjonen som hjemlet bruk at av kapittel 3 A opphører. For Fangers Pårørende har sluttet seg til dette budskapet fra Advokatforeningen.

Juridisk rådgivning for kvinner viser til at tap av frigang og permisjon har vært utfordrende for innsatte under covid-19, og mener at anvendelsesområdet for § 45 e bør begrenses til hendelser med utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom, og tiltaket er nødvendig.

Helsedirektoratet anbefaler at meningsinnholdet i forslaget til § 45 e siste punktum gjøres tydeligere.

Jussbuss påpeker at både frigang og permisjon kan ha stor rehabiliterende virkning for den innsatte, og at terskelen for å nekte eller inndra dette derfor bør være høy. Høringsinstansen mener at det bør tydeliggjøres i bestemmelsen eller retningslinjer at det kreves mer enn en antakelse om smittefare og belastning for å avslå en utgang. Ved nektelse må kriminalomsorgen legge til rette for digital deltakelse hvis mulig, særlig for innsatte som er i arbeid eller under utdanning.

Videre er Jussbuss negativ til at Kriminalomsorgsdirektoratet har åpnet for at prinsippene i § 45 e kan gis anvendelse også ved vurdering av om fremstilling skal gjennomføres. Høringsinstansen viser til at smittefaren ved fremstilling generelt må antas å være lavere enn ved permisjon og frigang, at terskelen derfor bør være høyere for å nekte fremstilling, og at fremstilling bør undergis en egen regulering. Det pekes også på behov for større forutberegnelighet for den innsatte.

Gatejuristen Tromsø mener at det må fremgå at beslutning etter § 45 e skal være skriftlig, og beskrive hva den konkrete vurderingen går ut på.

Jussformidlingen i Bergen mener det er problematisk at forslaget viderefører muligheten for å trekke tilbake allerede innvilget permisjon. Permisjon er en viktig del av den innsattes liv i fengselet, og manglende mulighet til permisjon, frigang eller overføring til overgangsbolig kan svekke motivasjonen for god oppførsel i fengselet og forverre soningen. Stans i allerede innvilget permisjon, frigang eller overgangsbolig må overprøves, eller vurderes på nytt etter kort tid.

5.5.3 Departementets vurdering

I deler av tiden med covid-19 har kriminalomsorgen funnet det nødvendig å nekte permisjon eller frigang for å begrense risikoen for smitte av covid-19 i fengslene. Et tilsvarende behov for å kunne nekte permisjon eller frigang vil kunne gjøre seg gjeldende også etter 1. juni 2021, og følge også av eventuelle fremtidige utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte. En lignende bestemmelse som dagens § 45 e, med det virkeområdet som følger av forslaget til § 45 a, foreslås derfor fortsatt å skulle inngå i kapittel 3 A. Siden straffegjennomføringsloven ikke gir rettskrav på å få innvilget en søknad om permisjon eller frigang, har bestemmelsen begrenset rettslig betydning. Den oppstiller imidlertid krav til behandlingen av søknader om permisjon som det kan være av verdi å synliggjøre.

Straffegjennomføringsloven § 36 regulerer adgangen til å fastsette vilkår ved permisjon og straffavbrudd fra fengselsstraff. Foruten vilkår som følger av § 36 første ledd, kan det etter § 36 annet ledd fastsettes særlig vilkår «dersom det fremstår som nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring av permisjonen eller straffavbruddet». Bestemmelsen angir videre en rekke typer av vilkår som kan være aktuelle. Under høringen er departementet bedt om å avklare hvorvidt det skal kunne settes vilkår for permisjon og frigang ut fra smittevernhensyn.

Helsemyndighetene gir alminnelige råd om smittevern til befolkningen. For å redusere risikoen for at den innsatte bringer med seg smitte tilbake til fengselet, bør kriminalomsorgen kunne oppstille som vilkår for permisjon og frigang at den innsatte overholder disse. Dette er råd alle i Norge oppfordres til å følge. Sammenholdt med behovet for å redusere faren for smitte i fengsel, mener departementet at det ikke vil være uforholdsmessig å stille vilkår om at smittevernrådene overholdes. Blant annet fordi kriminalomsorgens personale normalt ikke har særskilt smittevernfaglig kompetanse, vil det imidlertid etter departementets vurdering ikke være naturlig at det i forbindelse med permisjon eller frigang formuleres smittevernmotiverte krav med annet innhold enn de alminnelige smittevernrådene til befolkningen. Hvis disse anses utilstrekkelige, vil det være mer naturlig å nekte permisjon etter § 45 e. Adgangen til å stille vilkår av smittevernhensyn foreslås regulert i § 45 e annet ledd. Brudd på denne typen vilkår skal ikke gi grunnlag for reaksjoner fra kriminalomsorgen etter straffegjennomføringsloven § 40.

Under høringen er det videre tatt opp at innsatte som får inndratt permisjon eller frigang på grunnlag av § 45 e, bør ha permisjonen eller frigangen til gode når situasjonen med smittefare er over. Departementet er enig i at inndratt permisjon eller frigang bør tillegges vekt ved behandling av søknader når smittefaren er over. Siden loven ikke gir den enkelte rettskrav på permisjon, er det imidlertid heller ikke naturlig å lovfeste et slikt krav om å ha permisjonen eller frigangen «til gode».

5.6 Straffavbrudd ved gjennomføring av straff i samfunnet

5.6.1 Bakgrunn og gjeldende rett

I perioden med covid-19 har det i en del tilfeller blitt nødvendig å avbryte gjennomføringen av straff i samfunnet. På bakgrunn av forslag i Prop. 36 L (2020–2021) og Innst. 130 L (2020–2021) inneholder straffegjennomføringsloven § 45 d nå en hjemmel for at kriminalomsorgen kan beslutte å avbryte gjennomføringen av samfunnsstraff, bøtetjeneste og program mot ruspåvirket kjøring dersom gjennomføringen, på grunn av pålegg eller anbefaling fra helsemyndighetene eller endringer hos kriminalomsorgens oppdragsgivere, ikke lar seg gjennomføre. Beslutningen skal fastsettes for en begrenset tid, som ikke kan være lenger enn hindringen må antas å vedvare. Det fremgår videre av bestemmelsen at dersom den som gjennomfører samfunnsstraff er under 18 år, skal straffavbrudd så vidt mulig unngås. Adgangen til å stille vilkår for den perioden straffen er avbrutt, er regulert i § 45 d annet ledd. Utgangspunkt og hovedregel er at det ikke kan stilles særskilte vilkår for denne perioden, men dersom det etter en konkret vurdering finnes nødvendig av sikkerhetsmessige grunner, kan det stilles vilkår om at den som gjennomfører straff skal melde seg for kriminalomsorgen innen nærmere angitte tidspunkter. For øvrig vises til Prop. 36 L (2020–2021) og Innst. 130 L (2020–2021) om innholdet i dagens § 45 d.

Departementet har hatt på høring følgende forslag til § 45 f:

§ 45 f Straffavbrudd for gjennomføring av straff i samfunnet

Kriminalomsorgen kan beslutte å avbryte gjennomføringen av samfunnsstraff, bøtetjeneste og program mot ruspåvirket kjøring dersom gjennomføringen på grunn av pålegg eller anbefaling fra helsemyndighetene eller endringer hos kriminalomsorgens oppdragsgivere ikke lar seg gjennomføre. Beslutningen skal fastsettes for en begrenset tid, som ikke kan være lenger enn hindringen må antas å vedvare. Dersom den som gjennomfører samfunnsstraff er under 18 år, skal straffavbrudd så vidt mulig unngås.

Dersom det etter en konkret vurdering finnes nødvendig av sikkerhetsmessige grunner, kan kriminalomsorgen stille som vilkår for avbrudd etter første ledd at den som gjennomfører straff skal melde seg for kriminalomsorgen innen nærmere angitte tidspunkter.

5.6.2 Høringsinstansenes syn

Kriminalomsorgsdirektoratet støtter bestemmelsen. Høringsinstansen mener imidlertid at bestemmelsen – istedenfor dagens formulering «pålegg eller anbefaling fra helsemyndighetene» – bør gjelde for pålegg og anbefalinger fra kommunale og nasjonale myndigheter, da disse har myndighet etter smittevernloven kapittel 4.

Jussbuss peker på at straffavbrudd skaper uforutsigbarhet for den det gjelder, og at kriminalomsorgen bør strekke seg langt for å finne alternative tilbud for straffegjennomføringen. Høringsinstansen mener at det bør konkretiseres hvor lenge straffavbruddet kan vare. Videre støtter Jussbuss at det å underlegges vilkår under straffavbrudd skal forutsette en konkret vurdering, og at det så vidt mulig ikke skal besluttes straffavbrudd for barn under 18 år.

Jussformidlingen i Bergen er positiv til bestemmelsen, men mener at det krever en bedre begrunnelse å skille mellom innsatte over og under 18 år. Behovet for å bli ferdig med samfunnsstraff gjelder også personer over 18 år.

5.6.3 Departementets vurdering

Det behovet for å kunne avbryte straffegjennomføring i samfunnet som utbruddet av covid-19 har medført, vil kunne gjøre seg gjeldende også etter 1. juni 2021, og ved utbrudd av andre allmennfarlige smittsomme sykdommer som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte. En bestemmelse tilsvarende dagens § 45 d foreslås derfor å skulle inngå i forslaget til kapittel 3 A, nå som § 45 f. Første punktum er noe justert i samsvar med anbefalingen fra Kriminalomsorgsdirektoratet.

Bestemmelsen inneholder en viktig begrensning vedrørende personer under 18 år. Departementet er enig i at straffavbrudd etter bestemmelsen er uheldig, uavhengig av den berørtes alder. Men siden behovet for å avbryte straffegjennomføring erfaringsmessig dessverre kan oppstå, mener departementet at det er riktig og nødvendig med et særskilt vern for personer under 18 år.