3 Rett til permisjon fra introduksjonsprogrammet

3.1 Gjeldende rett

Formålet med introduksjonsordningen er å styrke nyankomne innvandreres muligheter for en rask og effektiv overgang til arbeid eller utdanning. Det sies i lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002–2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) pkt. 12.10.3, at det bør være adgang til å stanse programmet når deltakeren har fått tilbud om høvelig arbeid: «Formålet med programmet er nettopp å forberede til arbeidslivet. Kommunen må imidlertid her utvise et skjønn. Dersom arbeidet for eksempel er av kortvarig karakter eller av andre grunner er uegnet for den enkelte, bør programmet ikke avsluttes. Et moment av betydning ved vurderingen er om vedkommende kan forsørge seg med det alternative arbeidet.»

Samtidig sies det i lovens forarbeider at programdeltakere bør kunne ta seg arbeid ved siden av kvalifiseringen, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002–2003) pkt. 13.8.4. Det er også mulig å legge lønnet arbeid inn som en del av introduksjonsprogrammet. Av rundskriv Q-20/2015 med utfyllende retningslinjer til introduksjonsloven, følger det at å legge ulike former for arbeid inn som en del av introduksjonsprogrammet, gir en viktig forberedelse til å delta i arbeidslivet og en tilpasning mot rollen som ansatt og lønnsmottaker etter fullført program.

Dersom lønnet arbeid inngår i programmet, reduseres introduksjonsstønaden. Dette følger av introduksjonsloven § 11 annet ledd. Fradraget i introduksjonsstønaden skal gjøres på grunnlag av antall timer i uken med lønnet arbeid. Fradraget i introduksjonsstønaden gjøres time for time, og ikke krone for krone.

3.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo å endre introduksjonsloven slik at det åpnes for permisjon fra deltakelse i introduksjonsprogrammet ved tilbud om ordinært arbeid eller utdanning. Forslaget til endring i introduksjonsloven § 7 var at ordene «herunder om deltakeren har tilbud om høvelig arbeid» fjernes.

Departementet foreslo at utfyllende regler om rett til permisjon gis i forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning, kapittel 5. permisjoner, med en ny § 5-4 i forskriften. Forslaget til ny forskriftsbestemmelse var også omtalt i høringsnotatet.

Hovedpunktene i forslaget til forskriftsbestemmelse er at permisjon ved tilbud om ordinært arbeid eller utdanning blir en rettighet for deltaker, at kommunen fortsatt har et oppfølgingsansvar, og at deltaker kan komme tilbake til programmet etter endt permisjon dersom de fortsatt har behov for grunnleggende kvalifisering. Permisjonen bør innvilges for en avgrenset periode, den er uten introduksjonsstønad og forutsetningen er at det foreligger et konkret tilbud om arbeid eller utdanning. Ved innvilgelse av permisjon for overgang til arbeid eller utdanning foreslo departementet at den enkeltes individuelle plan justeres for den perioden den enkelte har permisjon, jf. § 6. Tidspunkt for permisjonstidens start og slutt må avtales med deltaker og framgå tydelig av den individuelle planen.

Begrunnelsen for forslaget er at dette vil bidra til å styrke deltakernes mulighet til rask overgang til arbeidslivet, og gi større fleksibilitet i ordningen. Deltakerne får en mulighet til å få konkret erfaring fra arbeidslivet eller utdanning. Deltakerne kan fortsatt få oppfølging fra kommunen under permisjonstiden, og de har en trygghet om at de kan komme tilbake til programmet dersom de ønsker det. Dette bidrar til at deltakerne i større grad enn i dag kan prøve seg i arbeidslivet eller ordinær utdanning når de er motivert for det, men ikke er sikre på om de har tilstrekkelige kvalifikasjoner til en varig tilknytning til arbeidslivet. Økt fleksibilitet i ordningen kan samtidig bidra til at deltakerne ikke avslutter kvalifiseringen for tidlig.

3.3 Høringsinstansenes syn

25 av høringsinstansene har merknader til dette punktet. Forslaget får bred støtte. Arbeids og Velferdsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, IMDi, Vox, Akershus fylkeskommune, Bodø kommune, Fjell kommune, Fredrikstad kommune, Røyken kommune, Stavanger kommune, Tromsø kommune, Vestvågøy kommune, Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring (IKVO), Voksenopplæringsforbundet (VOFO), Fellesorganisasjonen (FO), Unio og NHO, støtter forslaget og mener dette vil gi en mer fleksibel ordning.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener dette vil kunne motivere vedkommende til å prøve ut arbeidslivet eller søke seg til utdanning på høyere nivå enn grunnskole. De ser imidlertid utfordringer knyttet til tilfeller der en deltaker flytter til en annen kommune for å ta arbeid eller starte et utdanningsløp. Ut fra dagens regelverk vil introduksjonsprogrammet stanses ved flytting til en annen kommune.

Bærum kommune, Oslo kommune, Sørum kommune og Trondheim kommune støtter forslaget, men mener retten til å komme tilbake etter endt permisjon må bero på en individuell vurdering og fortsatt behov for grunnleggende kvalifisering.

Flere høringsinstanser, for eksempel Bergen kommune, Porsgrunn kommune og Vestvågøy kommune har merknader til at det skal gis rett til permisjon ved utdanning. De mener personer som er kvalifisert for utdanning ikke lenger har behov for grunnleggende kvalifisering.

UDI påpeker at introduksjonsprogrammet legges til grunn som heltidsaktivitet i tilknytning til vurdering av fireårskravet i utlendingsloven § 40a (vilkår for etablering av familie med person fra et annet land). Kommunens dokumentasjon på heltidsaktivitet må derfor være tydelig også for den perioden deltaker er i permisjon.

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) støtter ikke forslaget. De mener en adgang til permisjon vil kunne bidra til innlåsning ved at det vil kunne bidra til nedsatt motivasjon hos den enkelte til faktisk å stå i arbeidet eller utdanningsløpet. De peker på muligheten til å legge ordinært arbeid inn i programmet som ligger der i dag, og på at rett til opplæring ut over 600 timer vil virke som sikkerhetsnett etter at målsettingen for programmet er oppnådd.

3.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om at deltakere i introduksjonsprogrammet skal ha rett til permisjon ved tilbud om ordinært arbeid. Departementet foreslår ikke noen rett til permisjon fra introduksjonsprogrammet ved tilbud om utdanning. Utfyllende regler om rett til permisjon må gis i forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning, kapittel 5. permisjoner, med en ny § 5-4 i forskriften, og departementet vurderer at rammene for permisjonen bør være som beskrevet i høringsforslaget. Utfyllende merknader til forskriftsbestemmelsen må gis i departementets rundskriv til introduksjonsloven. Formålet med introduksjonsloven står sentralt i vurderingen av rammene for rett til permisjon ved tilbud om ordinært arbeid. Den enkeltes mulighet for deltakelse i arbeidslivet bør bli styrket gjennom det arbeidet vedkommende gis permisjon for å prøve ut.

Tall fra SSB på tilknytning til arbeidslivet året etter avsluttet introduksjonsprogram, viser at det er en klar sammenheng mellom deltakelse i tiltak med direkte tilknytning til en arbeidsgiver, og graden av deltakelse i arbeidslivet året etter avsluttet program. Det er også slik at kommuner der personer slutter i introduksjonsprogrammet til fordel for lønnet arbeid eller fordi de begynte i utdanning, har den høyeste andelen i arbeid eller utdanning året etter avsluttet program. Adgangen til permisjon bidrar også til å redusere faren for en innlåsningseffekt i programmet. Det er viktig at ordningen blir en trygghet for deltaker i betydningen at hun eller han kan søke seg ut til ordinært arbeid, og samtidig vet at det er en mulighet for å komme tilbake til kvalifiseringen hvis erfaringene i arbeidslivet viser at den enkelte fortsatt har behov for grunnleggende kvalifisering.

Departementet foreslår ingen endring i programmets varighet, programmet kan vare inntil to år med tillegg av godkjent permisjon. Informasjon om mulighet til permisjon ved ordinært arbeid, bør inngå i kommunenes systematiske arbeid med den individuelle planen.

Den enkeltes rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 17 endres ikke dersom deltaker har permisjon fra deltakelse i introduksjonsprogrammet ved overgang til arbeid. Dette innebærer at den enkelte kan fortsette med opplæring i norsk og samfunnskunnskap på del- eller kveldstid under permisjonstiden hvis hun eller han ønsker det. Opplæringen i norsk og samfunnskunnskap bygger på prinsippet om tilrettelagt opplæring. Kommunen skal ta utgangspunkt i den enkeltes behov og forutsetninger når de skal organisere opplæringen. Kommunen har en plikt til å tilrettelegge opplæringen også for deltakere som har en jobb på dagtid, dette følger av kravet om en individuell plan, jf. introduksjonsloven § 19 og læreplanen, se merknader til § 19 i rundskriv Q-20/2015. At rett og plikt til opplæring etter introduksjonsloven § 17 ikke endres, innebærer også at fristen for gjennomføring av opplæring, jf. § 17 femte ledd ikke utvides i de tilfeller der deltaker har permisjon fra introduksjonsprogrammet ved overgang til arbeid. Kommunen må gi god veiledning om dette, jf. introduksjonsloven § 18 og merknadene til denne bestemmelsen i rundskriv Q-20/2015.

Ved innvilgelse av permisjon ved tilbud om ordinært arbeid, foreslår departementet at den enkeltes individuelle plan justeres for den perioden den enkelte har permisjon, jf. introduksjonsloven § 6. Tidspunkt for permisjonstidens start og slutt må avtales med deltaker og framgå tydelig av den individuelle planen.

Kommunens avgjørelser om permisjon ved overgang til arbeid regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan påklages til fylkesmannen.