5 Kommunene skal ta initiativet til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

5.1 Gjeldende rett

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Introduksjonsloven gir personer som er omfattet av personkretsen i § 17 en rett og/eller pålegger en plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Dette omfatter personer mellom 16 og 55 år som har fått en individuell oppholdstillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, eller kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon etter utlendingsloven § 34.

Følgende grupper er ikke omfattet av introduksjonsloven kapittel 4, og har følgelig verken rett eller plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap:

• norske og andre nordiske borgere

• EØS-borgere og deres familiemedlemmer med oppholdsrett etter utlendingslovens EØS-kapittel

• personer med midlertidig oppholdstillatelse som ikke er fornybar og som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse (eks. studenter, personer med forlovelsesvisum og au pairer).

Etter introduksjonsloven § 18 skal kommunen tilby opplæring i norsk og samfunnskunnskap så snart som mulig og senest innen tre måneder etter at den enkelte setter fram krav eller søker om opplæring. De som har rett til opplæring, setter fram krav. De som har plikt uten rett til opplæring, søker. Når kravet eller søknaden er framsatt, skal kommunen fatte vedtak om tildeling av opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Kommunens plikt gjelder kun overfor personer som omfattes av lovens personkrets. Disse må som hovedregel være registrert i Folkeregisteret som bosatt i kommunen, men plikten gjelder også personer innenfor lovens personkrets som bor midlertidig på asylmottak i kommunen. Kommunens plikt overfor personer med kollektiv beskyttelse gjelder bare dersom den enkelte er bosatt i kommunen i henhold til avtale mellom kommunen og utlendingsmyndighetene. Det er bosettingskommunen/hjemkommunen som har ansvar for å sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer som er innsatt i fengsel, innlagt på institusjoner eller er under utdanning i en annen kommune. Kommunens plikt til å oppfylle den enkeltes rett forutsetter imidlertid at vedkommende faktisk oppholder seg i landet.

Begrunnelsen for at den enkelte selv må sette fram krav eller søke om opplæring (såkalt handlingsplikt), er beskrevet i lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 50 (2003–2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. punkt 8. Plikten til å delta i opplæring understreker den enkeltes ansvar for å lære seg språket og å sette seg inn i norske samfunnsforhold. Plikten innebærer for det første en plikt til å påbegynne opplæringen, og for det andre en plikt til å delta i opplæringen. Den individuelle plikten innebærer at den enkelte selv må ta initiativ ved å henvende seg til kommunen for å påbegynne norskopplæringen.

Kommunen har i tillegg en generell veiledningsplikt etter forvaltningsloven på dette området som på en rekke andre forvaltningsområder. Kommunen skal av eget tiltak vurdere behovet for veiledning både generelt til hele gruppen innvandrere bosatt i kommunen, og til den enkelte som kommunen kommer i kontakt med. Formålet med veiledningsplikten er å gi de som kan ha rett til offentlige tjenester en mulighet til å få sin rettighet oppfylt. Kommunen har også et ansvar etter forvaltningsloven for å sørge for at en enkeltsak er så godt opplyst som mulig før det fattes vedtak om tildeling av offentlige tjenester. I veiledningen av og kommunikasjonen med nyankomne innvandrere må kommunen vurdere om vedkommende faktisk har forstått innholdet i og omfanget av sine rettigheter og plikter.

Introduksjonsprogrammet

For deltakelse i introduksjonsprogrammet, jf. introduksjonsloven kapittel 2, er kommunens ansvar annerledes. Det er kommunen som er ansvarlig for at den enkelte i målgruppen tilbys program. Kommunen har så en plikt til å vurdere om den enkelte innvandrer fyller vilkårene for deltakelse i introduksjonsprogrammet, herunder om hun eller han har behov for grunnleggende kvalifisering.

Den enkelte som inngår i personkretsen og oppfyller vilkårene i introduksjonsloven § 2, har rett til et tilbud fra kommunen og må ikke selv sette fram krav eller søke om deltakelse, jf. introduksjonsloven § 3 og formuleringen «kommunen sørger for introduksjonsprogram etter dette kapittel til nyankomne innvandrere som er bosatt i kommunen». Den enkelte kan likevel selv velge å sette fram krav om deltakelse i introduksjonsprogram før kommunen tilbyr deltakelse. Oppstart kan altså skje etter initiativ fra kommunen, eller etter krav fra den enkelte.

Personer som inngår i lovens personkrets er nyankomne utlendinger mellom 18 og 55 år som har fått innvilget oppholdstillatelse på ett av grunnlagene som er uttømmende opplistet i lovtekstens bokstav a til e. Ordningen gjelder kun de som har en tillatelse som danner grunnlag for varig opphold i landet, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002–2003) punkt 11.3.1. Som hovedregel må den enkelte også være bosatt i en kommune etter særskilt avtale mellom kommunen og IMDi.

Begrunnelsen for kommunens ansvar er beskrevet i lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002–2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) pkt. 10.2.4. Begrunnelsen er at språk og kunnskap om arbeids- og samfunnsliv er en nøkkel til likestilling og inkludering. En obligatorisk ordning både for kommunene og de som blir bosatt, gjør at alle får sin rett. Hensynet til likebehandling, rettsikkerhet og like rammebetingelser for hele landet er begrunnelsen for at alle landets kommuner pålegges en plikt til å tilby deltakelse i introduksjonsordningen til alle i lovens personkrets som har behov for grunnleggende kvalifisering. Rettighetsfestingen for den enkelte er begrunnet med at det vil styrke den enkeltes rettsstilling, og det vil sikre likebehandling og forutberegnelighet.

Personer som inngår i den såkalte «kan-gruppen», jf. introduksjonsloven § 3 tredje ledd, må selv søke kommunen om deltakelse i introduksjonsprogram. Dette er utlendinger med oppholds- eller arbeidstillatelse i henhold til utlendingsloven kapittel 6 som er familiemedlemmer til andre enn personer som nevnt i introduksjonsloven § 2, nyankomne utlendinger over 55 år med oppholdsgrunnlag som nevnt i § 2 første ledd, og nyankomne utlendinger som nevnt i § 2 som er bosatt i kommunen uten særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen. Kommunen kan etter en individuell vurdere å tilby disse program.

Kommunens avgjørelse om tildeling av introduksjonsprogram eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap er et enkeltvedtak

Det følger av introduksjonsloven § 21 annet ledd bokstav a) at kommunens avgjørelse om tildeling av hhv. introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er enkeltvedtak. Av § 22 følger det at enkeltvedtak truffet etter forvaltningsloven kan påklages til fylkesmannen.

At kommunens avgjørelse om tildeling av hhv. introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er enkeltvedtak, innebærer at forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling for enkeltvedtak kommer til anvendelse, jf. forvaltningsloven kapittel IV – VI.

5.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at kommunene får ansvaret for å ta initiativ til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Dette gjøres ved en endring i introduksjonsloven § 18 første ledd. Den enkelte må ikke selv sette fram krav eller søke om opplæring (såkalt handlingsplikt), men kommunen pålegges et ansvar for å ta initiativ til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Forslaget omfatter personer som er i personkretsen for rett og plikt eller rett uten plikt, jf. introduksjonsloven § 17 første og annet ledd.

For personer med plikt til å delta i opplæring, jf. introduksjonsloven § 17 tredje ledd, foreslo departementet ingen endring. Dette er arbeidsinnvandrere med oppholdstillatelse etter utlendingsloven §§ 23 og 25 og familieinnvandrede med disse med tillatelse etter utlendingsloven kapittel 6. Disse må fortsatt selv ta initiativet ved å søke kommunen om å få begynne i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kommunen har likevel et veiledningsansvar også for disse.

Formålet med forslaget er at flere personer skal komme raskere i gang med opplæringen, og da særskilt personer som ikke deltar i noen form for kvalifisering, som er hjemmeværende og som ikke mottar noen ytelser fra Nav. Mange i denne gruppen er kvinner. Formålet er også å sikre bedre gjennomstrømming i opplæringen og medvirke til at flere fullfører opplæringen innen fristen på tre år etter innvilgelse av første gangs oppholdstillatelse eller ankomst til riket, jf. introduksjonsloven § 17 femte ledd.

Den enkeltes plikt endres noe. Personer som er i personkretsen for rett og plikt eller rett uten plikt, jf. introduksjonsloven § 17 første og annet ledd, vil fortsatt ha en plikt til; for det første å påbegynne opplæringen, og for det andre til å delta i opplæringen.

Forslaget her innebærer at den enkelte ikke lenger selv må ta initiativ til å starte opplæring i norsk og samfunnskunnskap ved å henvende seg til kommunen. Den såkalte handlingsplikten ligger ikke lenger på individet. Unntatt fra dette er personer med plikt til å delta i opplæring, jf. introduksjonsloven § 17 tredje ledd.

Også kommunens ansvar endres noe. Kommunen vil fortsatt ha en plikt til å sørge for tilbud om opplæring for den enkelte i lovens personkrets så snart som mulig og innen tre måneder, jf. introduksjonsloven § 18 første ledd. Kommunens veiledningsplikt, både generelt til hele gruppen innvandrere bosatt i kommunen, og til den enkelte som kommunen kommer i kontakt med, skjerpes imidlertid sett i forhold til dagens ordning.

Kommunen pålegges et ansvar for å ta initiativ til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer som er i personkretsen for rett og plikt eller rett uten plikt, jf. introduksjonsloven § 17 første og annet ledd.

I praksis innebærer dette at kommunen må drive målrettet informasjonsarbeid, om rettigheter og plikter etter introduksjonsloven, om tilbudet om opplæring i norsk og samfunnskunnskap i kommunen og om hvordan den enkelte skal gå fram for å begynne opplæring i den aktuelle kommunen. Informasjonsarbeidet må rettes direkte mot nyankomne personer i personkretsen for rett og plikt eller rett uten plikt til opplæring.

Overfor gruppen med plikt til opplæring, jf. introduksjonsloven § 17 tredje ledd, må kommunen drive et generelt informasjonsarbeid.

Kommunen vil i tillegg til å få ansvaret for å gi informasjon og veiledning, også få ansvar for å ha oversikt over personer i personkretsen for rett og plikt eller rett uten plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og ansvar for å ta kontakt med disse med målrettet informasjon. Kommunen har oversikten over hvem som er i personkretsen gjennom Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), og rapporter fra NIR benyttes allerede i dag når kommunen søker om tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra IMDi.

NIR er et hjelpemiddel når kommunen forvalter ordningene i introduksjonsloven og treffer enkeltvedtak etter introduksjonsloven, men registeret gir ikke i seg selv rettigheter og plikter etter loven. Det er oppholdstillatelsen til den enkelte som gir rettigheter og/eller plikter etter introduksjonsloven, i tillegg til vilkåret om den enkeltes alder. Selv om en person ikke er registrert i NIR, kan vedkommende likevel ha rettigheter og/eller plikter til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Den enkelte kommune forvalter introduksjonsloven, og dette innebærer at kommunen har en plikt til å foreta en konkret og selvstendig vurdering av om, og eventuelt hvilke rettigheter og/eller plikter den enkelte har etter introduksjonsloven når han eller hun søker kommunen om opplæring. Kommunens plikt til å sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjelder selv om NIR ikke skulle fungere eller inneholde feil.

5.3 Høringsinstansenes syn

20 av høringsinstansene har merknader til dette punktet. Arbeids og velferdsdirektoratet, Bufdir, UDI, Vox og flere kommuner støtter forslaget fordi det vil bidra til at flere får informasjon og kommer raskt i gang med opplæringen.

UDI påpeker særlig hvor positiv endringen vil være for å bidra til at alle med rettigheter til norskopplæring vil få informasjon og tilbud om å delta på et tidlig tidspunkt, også mens de fortsatt oppholder seg på asylmottak i påvente av bosettingskommune.

Bergen kommune, Bærum kommune, Fjell kommune, Oslo kommune, Trondheim kommune, Vestvågøy kommune og Ålesund kommune er skeptiske til eller imot forslaget, de mener deltakere i dag får den nødvendige informasjonen i vedtaksbrevet om oppholdstillatelse fra utlendingsmyndighetene og at hovedansvaret fortsatt bør ligge hos den enkelte. Trondheim kommune peker på at økt og tilrettelagt informasjon om plikt til opplæring og konsekvenser av ikke-gjennomførte løp bør gis av flere statlige myndigheter og ikke avgrenses til en kommunal oppgave. Flere kommuner peker også på merarbeid for kommunene.

5.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om en endring i introduksjonsloven § 18 første ledd. Forslaget innebærer at kommunen skal ta initiativet til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap for de som er i personkretsen for rett og plikt eller kun rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 17 første og annet ledd. Handlingsplikten skal for denne gruppen ligge på kommunen, og ikke på den enkelte. For personer med plikt til å delta i opplæring, jf. introduksjonsloven § 17 tredje ledd, foreslås det ingen endring. De må selv ta initiativet ved å søke kommunen om å få begynne i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Selv om det her foreslås at initiativet til å starte opplæring i norsk og samfunnskunnskap overføres fra den enkelte til kommunen, bør det fortsatt være slik at personer som ønsker opplæring straks etter ankomst til Norge, selv kan ta kontakt med kommunen og søke om slik opplæring også før kommunen har rukket å gi vedkommende et tilbud om opplæring.

Departementet foreslår at kommunen så snart som mulig og innen tre måneder etter folkeregistrering i kommunen eller at krav om deltakelse blir framsatt, skal sørge for tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap. I praksis innebærer dette at kommunen raskt må ta direkte kontakt med den enkelte som på grunn av sin alder og oppholdstillatelse er i personkretsen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. For å oppfylle sin veiledningsplikt etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 11, bør informasjonen gis på en slik måte og på et språk som gjør at den enkelte faktisk forstår og kan ivareta sine interesser. IMDi har utviklet informasjonsmateriale på flere språk som kommunene kan bruke. Kommunen må så sørge for å gjøre en vurdering av hvilket behov for opplæring den enkelte har, og på hvilket læringsspor hun eller han bør starte sin opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. læreplanen. På bakgrunn av denne vurderingen skal så den enkelte gis et tilbud om opplæring innen tre måneder etter folkeregistrering i kommunen. Dette forutsetter at kommunene kan ha fleksibilitet i sitt opptak til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og at de har oversikt over hvem som er i personkretsen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjennom Nasjonalt introduksjonsregister (NIR). Kommunens ansvar innebærer at de som minimum må ta direkte kontakt med hver enkelt en gang. Hvilken form for kontakt som er best egnet for å nå fram med informasjonen, må kommunen selv vurdere. Kommunen må også vurdere om det i den direkte henvendelsen til den enkelte også er hensiktsmessig å tilby et konkret tilbud for samtale og vurdering av behov for opplæring. For at kommunen skal kunne planlegge inntak til opplæring, bør det være adgang til å sette en frist for deltaker til å ta kontakt med kommunen for vurdering av behov for opplæring. Dersom den enkelte ikke svarer på kommunens henvendelse, må kommunen vurdere om det er hensiktsmessig med en ny kontakt. Den enkelte mister ikke rett til opplæring selv om hun eller han ikke tar kontakt med kommunen innen den fristen som er oppgitt. Personer som tar kontakt med kommunen etter den fristen kommunen har oppgitt, og personer som flytter fra en kommune til en annen, må selv søke kommunen om opplæring. Kommunen skal i disse tilfellene så snart som mulig og innen tre måneder etter at krav eller søknad om deltakelse blir framsatt, sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Fristen for gjennomføring av opplæring endres ikke som følge av dette forslaget, og det er viktig at kommunen veileder om dette, slik at den enkelte forstår viktigheten av å starte opplæring i norsk og samfunnskunnskap så raskt som mulig.

I særlige tilfeller kan rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskap inntre fra det tidspunktet krav om opplæring settes fram, jf. introduksjonsloven § 17 femte ledd fjerde punktum. Utfyllende bestemmelser er gitt i forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere kapittel 6. Denne retten til utsatt start av rett til opplæring i særlige tilfeller endres ikke som følge av dette forslaget.

Begrunnelsen for å gi kommunene ansvaret for å ta initiativet til å starte opplæringen, er at flere skal komme raskere i gang med opplæring, økt gjennomstrømming i opplæringen og å medvirke til at flere fullfører opplæringen innen fristen på hhv. tre og fem år. Å delta i og fullføre opplæring i norsk og samfunnskunnskap, er for mange nyankomne en forutsetning for å kunne ta del i arbeid eller utdanning. Mange av deltakerne har rett og plikt til å delta i 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og det er da viktig at de så tidlig som mulig kommer i gang med opplæringen. Deltakerne med rett og plikt til opplæring er fra 1. september 2013 også pålagt å gå opp til en avsluttende prøve i norsk og i samfunnskunnskap. Det er derfor sentralt at de har gjennomført tilstrekkelig opplæring til å kunne bestå en avsluttende prøve.

Forslaget er også begrunnet i ønsket om å styrke den enkeltes rettsstilling, sikre likebehandling og forutberegnelighet. Nyankomne innvandrere har ulike forutsetninger og behov. Blant annet vil språklig kompetanse og skolebakgrunn være ulik og det vil variere i hvilken grad den enkelte faktisk forstår innholdet i og omfanget av sine rettigheter og plikter. Når den enkelte ikke selv må ta initiativet til å begynne i opplæring, vil det øke sannsynligheten for at den enkelte blir oppmerksom på og får oppfylt sine rettigheter og plikter.

Fristen på tre og fem år for gjennomføring av hhv. den pliktige opplæringen og all opplæring endres ikke som følge av dette forslaget. Det samme gjelder utgangspunktet for bergning av disse fristene som er fra innvilgelse av første gangs oppholdstillatelse som danner grunnlag for varig opphold, eller fra ankomst til landet for dem som innvilges en oppholdstillatelse før ankomst til riket. Reglene for fristberegning for de ulike gruppene er beskrevet i rundskriv Q-20/2015, Kapittel 4 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, § 17.5.