4 Konsekvenser av at stønadene til enslig mor eller far nå klassifiseres som familieytelser etter trygdeforordningen

4.1 Trygdeforordningen

4.1.1 Generelt

Trygdeforordningen er vedtatt i medhold av artikkel 48 i traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV), som tilsvarer EØS-avtalen artikkel 29. Trygdeforordningen og forordning (EF) nr. 987/2009 (gjennomføringsforordningen) er gjennomført som norsk lov i folketrygdloven § 1-3 a.

Trygdeforordningen tar ikke sikte på å harmonisere nasjonalstatenes trygdelovgivning, men å koordinere anvendelsen av de enkelte statenes trygdelovgivning når det gjelder personer som er eller har vært omfattet av trygdeordningene i flere stater, samt å sikre at borgere fra andre EØS-stater har de samme rettigheter og plikter som statens egne borgere. Det betyr at EØS-statene i prinsippet står fritt til å bestemme de materielle vilkårene for sine trygdeytelser, hvilke trygdeytelser man vil ha, på hvilke vilkår disse skal gis, varigheten og kompensasjonsnivået. Det er store forskjeller i EØS-statenes trygdelovgivning, både når det gjelder hvilke trygdeytelser de ulike EØS-statene har, og hvordan disse er utformet.

Det forutsettes at statene respekterer de reglene som følger av trygdeforordningen, og at eventuelle nasjonale regler som strider mot trygdeforordningen og prinsippene for trygdekoordineringen, fravikes eller suppleres når dette er nødvendig. For folketrygdlovens del, fremgår dette av folketrygdloven § 1-3 a tredje ledd.

4.1.2 Lovvalg

Det grunnleggende prinsippet om at en person bare skal være trygdedekket i én stat følger av trygdeforordningen artikkel 11 nr. 1.

Lovvalgsreglene innebærer som hovedregel at en person skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav a. Personer som ikke arbeider eller driver selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav e.

Siden en familie består av mer enn én person, vil foreldrene kunne være trygdedekket og ha rett på familieytelser i ulike EØS-stater. Etter artikkel 67 vil alle medlemmene i familien i slike tilfeller kunne ha en selvstendig rett til familieytelser fra alle de EØS-statene som familiemedlemmene samlet sett er trygdedekket i. For å sikre at familien ikke får doble ytelser, har trygdeforordningen artikkel 68 og gjennomføringsforordningen artikkel 60 særskilte prioriteringsregler som fastlegger hvilken EØS-stat som i slike tilfeller har det primære ansvaret for å utbetale familieytelser til familien, og hvilken stat som da er sekundærstat. Prioriteringsreglenes betydning for stønader til enslig mor eller far er nærmere omtalt i punkt 4.1.4.

4.1.3 Familieytelser

Alle de tre stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15 anses som familieytelser etter trygdeforordningen, og følger dermed de særlige reglene for familieytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 8.

Familieytelser er etter definisjonen i trygdeforordningen artikkel 1 bokstav z «alle naturalytelser eller kontantytelser til dekning av familieutgifter […]». EU-domstolen har lagt til grunn at uttrykket «til dekning av familieutgifter» skal tolkes slik at det viser til et offentlig bidrag til en families budsjett for å lette den økonomiske byrden ved å forsørge barn, jf. blant annet sak C-245/94 Hoever og Zachow og sak C-275/96 Kuusijärvi. Uten et barn er det altså ingen familie, og heller ingen familieytelse.

Når en ytelse er klassifisert som familieytelse, vil hele familien måtte vurderes under ett. Siden en familie består av flere individer, vil de ulike familiemedlemmene kunne ha tilknytning til og være underlagt lovgivningen i ulike EØS-stater. For at en familie med barn skal kunne ha rett til stønader til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15, er det i utgangspunktet tilstrekkelig at ett av familiemedlemmene har Norge som lovvalgstat. Denne forutsetningen kan være oppfylt selv om ingen av familiens medlemmer er bosatt eller arbeider i Norge, som for eksempel dersom en av foreldrene mottar sykepenger eller dagpenger fra Norge, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 eller artikkel 11 nr. 3 bokstav c.

EU-domstolen har i en rekke saker tatt stilling til retten til familieytelser, og har i den forbindelse utvidet fortolkningen av begrepet «familiemedlem» utover det som er en naturlig forståelse av ordlyden i artikkel 1 bokstav i.

I sakene C-378/14 Trapkowski, og C-363/08 Slanina fastslår EU-domstolen at det er barnet som er koblingspunktet i tilnærmingen til familiebegrepet. Dette betyr at foreldrene vil betraktes som en del av den samme familien, selv om de ikke lenger er i et parforhold eller aldri har vært det. Også EFTA-domstolen legger en slik utvidet tolkning av familiebegrepet til grunn i sak E-6/12 (barnetrygd).

Gjennom sin tolkning sikrer EU-domstolen at barnet, enten direkte eller indirekte gjennom sine foreldre, og uavhengig av tilknytningen mellom foreldrene, får tilgang til alle de familieytelsene som de aktuelle nasjonale lovgivningene kan tilby til barnefamilier.

Det følger av Slanina-dommen at kravet til forsørgelse også vil være oppfylt i de tilfeller der forelderen som ikke har barnet boende hos seg, rent faktisk ikke betaler barnebidrag eller andre bidrag, så lenge vedkommende er forpliktet til å gjøre det. Domstolen setter her til side vilkåret om at barnet «i det vesentlige forsørges av den trygdede» (mainly dependent test), og legger til grunn at barnets tilknytning til den forelderen som barnet ikke bor med, som utgangspunkt er oppfylt dersom forelderen har en rettslig plikt til å forsørge barnet. Domstolen legger verken vekt på bidragets størrelse eller hvorvidt bidrag faktisk betales.

I NOU 2021: 8 Trygd over landegrensene – Gjennomføring og synliggjøring av Norges trygdekoordineringsforpliktelser stiller trygdekoordineringsutvalget spørsmål ved om det tilsvarende utgangspunktet også må legges til grunn i tilfeller hvor foreldrene aldri har vært gift eller samboere, eller aldri har vært i et parforhold (se NOU 2021: 8 punkt 8.18.2.5, s. 201):

«Utvalget er ikke kjent med at EU-domstolen har behandlet en sak hvor tilknytningen mellom forelderen som er yrkesaktiv i en EØS-stat og den andre forelderen og deres felles barn bosatt i en annen EØS-stat er fjernere, eksempelvis i et tilfelle hvor barnet knapt kjenner den andre forelderen. Selv om tilnærmingen i Slanina-dommen tilsier at det ikke kan stilles andre vilkår enn forsørgelse for å etablere den påkrevde tilknytning mellom forelderen i Norge og barnet i en annen EØS-stat, er utvalget av den oppfatning at dette er et spørsmål som kan fortjene rettslig prøving før praksis eventuelt legges om».

Sakene som har vært behandlet i EU-domstolen og EFTA-domstolen, gjelder foreldre som er skilt. Etter det departementet kjenner til, har heller ikke EU-domstolen eller EFTA-domstolen tatt stilling til forståelsen av familiebegrepet i saker der foreldrene aldri har vært gift eller samboere, eller der barnet knapt kjenner den andre forelderen eller i saker om stønader der det er et selvstendig vilkår at forelderen er alene om omsorgen for barnet. I sakene som domstolene har behandlet, legges det i domstolens argumentasjon kun vekt på om vedkommende har en forsørgingsplikt for barnet, og det er ikke lagt vekt på foreldrenes tidligere sivilstatus. Dette taler for at foreldrenes sivilstatus ikke er avgjørende for tolkningen av familiebegrepet.

EU-domstolens tilnærming i Slanina-dommen tilsier at det ikke kan stilles andre vilkår enn en rettslig plikt til forsørgelse for å etablere den påkrevde tilknytningen mellom forelderen i Norge og barnet i en annen EØS-stat. Det er altså barnet som er utgangspunktet for å avgjøre hvem som anses som familiemedlemmer i den aktuelle stønadssaken. Etter norsk rett gjelder forsørgelsesplikten som foreldre har for sine barn, uavhengig av om foreldrene tidligere har vært gift eller samboere. Siden barnets foreldre i det minste vil ha en teoretisk plikt til å forsørge barna, legger departementet til grunn at det som utgangspunkt alltid vil være en familierelasjon mellom begge foreldrene og felles barn i trygdeforordningens forstand. Barnet vil dermed som utgangspunkt være i familie med begge sine foreldre, uavhengig av den nåværende og forhenværende formelle statusen for forholdet foreldrene imellom så lenge det foreligger en forsørgelsesplikt etter barneloven kapittel 8.

EU-domstolen har slått fast at det ikke har noen betydning at det er et medlem av arbeidstakerens familie som vil ha rett til ytelsen og ikke arbeidstakeren selv, se sak C-255/99 Humer, avsnitt 50 og sak C-363/08 Slanina, avsnitt 31. Ett familiemedlems tilgang til familieytelser i en medlemsstat gir med andre ord de øvrige familiemedlemmene selvstendige rettigheter overfor denne staten, selv om de selv er underlagt lovgivningen i en annen EØS-stat. For stønader til enslig mor eller far betyr dette at det vil være uten betydning at den av barnets foreldre som er underlagt norsk lovgivning ikke oppfyller vilkåret i folketrygdloven § 15-4 om å være alene om omsorgen for barnet, så lenge den forelderen som er bosatt i en annen EØS-stat fyller dette og øvrige vilkår for stønadene.

Ved vurderingen av retten til ytelser fra de ulike lovvalgstatene, skal familiemedlemmer som er bosatt i en annen EØS-stat, etter trygdeforordningen artikkel 67 vurderes som om de er bosatt i den aktuelle EØS-staten. Selv om folketrygdens stønader til enslig mor eller far er innrettet mot aleneforeldrefamilier, forutsetter trygdeforordningen at begge foreldre anses å ha en familierelasjon via sitt felles barn, selv om foreldrene verken er eller noen gang har vært i et parforhold.

Begrepet «familiemedlem» er definert i trygdeforordningen artikkel 1 bokstav i. I utgangspunktet er det overlatt til nasjonal rett å definere hvem som inngår i familien, innenfor de begrensninger som følger av artikkel 1 bokstav i nr. 2. Dette innebærer at ulike medlemsstater vil kunne ha ulike definisjoner av hvem som er familiemedlemmer, og hvem som regnes som familiemedlemmer vil heller ikke nødvendigvis være lik for ulike typer familieytelser. For noen familieytelser vil for eksempel nye partnere til barnets foreldre anses som en del av familien, mens disse ikke vil anses som en del av familien i relasjon til andre familieytelser. Det kan også variere mellom EØS-statene hvorvidt nye partnere regnes som en del av familien eller ikke.

Samtlige voksne som kan anses som familiemedlemmer, vil inngå i vurderingen av om trygdeforordningens regler om familieytelser kommer til anvendelse, og dermed ikke kun den personen som er underlagt norsk trygdelovgivning. Hvem som skal regnes inn i familien vil imidlertid som nevnt over, ikke være gitt i alle tilfeller.

Når det gjelder stønadene til enslig mor eller far er det ikke uvanlig at det kan være flere barn i familien som ikke er helsøsken. I slike tilfeller vil flere foreldre kunne være relevante for vurderingen. Dette kan både gjelde i tilknytning til retten til stønad, og i tilknytning til differanseberegning og prioritet. Det kan også være spørsmål om hvilke barn som skal tas med i vurderingen av de ulike vilkårene for stønaden i de tilfeller ikke alle barna er i biologisk familie med familiemedlemmet som er trygdedekket i Norge.

Selv om trygdeforordningens regler er relativt enkle og tydelige, vil fakta i saken ofte kunne være komplisert. Anvendelsen av trygdeforordningen vil derfor stille nye og flere krav til saksbehandlingen av disse sakene. For eksempel vil man måtte ta stilling til hvordan den nasjonale lovgivningen i andre EØS-stater kan påvirke hvilken stat som til slutt blir ansvarlig for å utbetale familieytelser, og hvorvidt endringer i størrelsen eller satsene på de andre relevante EØS-statenes utbetalinger av familieytelser forutsetter nye beregninger av de norske stønadene til enslig mor eller far. Det må også fortløpende tas hensyn til at den andre forelderen underveis i stønadsperioden kan flytte eller ha endringer i sine arbeidsforhold som innebærer endring av hvilken stat han eller hun er trygdedekket i, eller at prioriteten mellom statene blir endret i stønadsperioden. Når dette er avklart og vurdert må det i tillegg avklares hvilke familieytelser i de relevante EØS-statene som gis til samme formål som stønadene til enslig mor eller far, og dermed er relevante for en differanseberegning.

Erfaringsmessig er det krevende å få innhentet den dokumentasjonen som er nødvendig for å kunne foreta riktige vurderinger fra en del av de andre EØS-statene. Dersom den andre EØS-staten ikke gir eller kan gi alle de opplysningene som er påkrevd for å avgjøre søknaden, vil Arbeids- og velferdsetaten måtte vurdere om det er mulig å skaffe de nødvendige opplysninger på annen måte eller gjøre en helhetsvurdering av sannsynligheten for at vilkårene er oppfylt.

I tillegg kommer problemstillingene knyttet til å avklare hvilke personer som inngår i familien, og hvilke EØS-stater de ulike familiemedlemmene er trygdedekket i. I saker med tre eller flere voksne familiemedlemmer, vil det kunne være utfordrende å fastslå den riktige prioriteten mellom statene.

I tillegg til dette kommer vurderingen av det nasjonale regelverket i folketrygdloven kapittel 15, som i seg selv er meget komplisert. Stønadene til enslig mor eller far har svært mange kumulative vilkår og mange unntaksregler. Mange av vilkårene er også skjønnspreget og til dels krevende å vurdere og dokumentere. Et eksempel er kravet om aleneomsorg. Siden stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven er regulert som en individuell rettighet til aleneforelderen, og ikke som en stønad til familien, vil heller ikke barnets andre forelder være part i denne stønadssaken. Den andre forelderen har dermed ikke opplysningsplikt i saken etter folketrygdloven § 21-3, og vil heller ikke være omfattet av folketrygdlovens regler om trygdemisbruk. I mange tilfeller vil det trolig mangle en del opplysninger, noe som betyr at avgjørelsene kan måtte treffes på et mangelfullt grunnlag.

4.1.4 Krav på overlappende ytelser fra flere stater – prioriteringsregler og differansebetaling

Ettersom familieytelsene tilkommer familien som sådan, kan familier i grensekryssende situasjoner ha krav på samme type ytelser fra flere stater, jf. trygdeforordningen artikkel 67. Trygdeforordningen artikkel 10 slår fast at dette som hovedregel ikke skal lede til dobbel uttelling, det vil si at det ikke skal gis eller opprettholdes rett til flere ytelser av samme art og for samme tidsrom.

Trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen inneholder av den grunn detaljerte prioriteringsregler, jf. trygdeforordningen artiklene 67–69 og gjennomføringsforordningen artiklene 58–61. Prioriteringsreglene innebærer at én stat har det primære ansvaret for å utbetale ytelsen fullt ut (primærstaten), mens den andre staten utbetaler et eventuelt supplement dersom ytelsen i sistnevnte stat er høyere. Ingen stat er forpliktet til å utbetale en ytelse som er høyere enn hva staten betaler etter egen lovgivning. Gjennom dette får familien rett til en samlet utbetaling som tilsvarer den høyeste av de ulike familieytelsene familien har krav på.

Dette betyr at stønadene til enslig mor eller far vil kunne bli redusert eller falle helt bort dersom stønadsmottakeren eller et annet familiemedlem får en tilsvarende ytelse, det vil si en ytelse av samme art, fra en annen EØS-stat og den andre staten anses som familiens primærstat. Det må gjøres en konkret vurdering av hvilke ytelser i den enkelte andre EØS-stat som må anses å være av samme art.

I sak E-2/22 (overgangsstønad) avsnitt 45 begrunner EFTA-domstolen sin konklusjon om at overgangsstønaden må anses som en familieytelse med at dette er en

«[…] ytelse som er ment å sette en av foreldrene i stand til å vie seg til oppdragelsen av et lite barn, og som nærmere bestemt er utformet som godtgjøring for å oppdra et barn, for å dekke andre kostnader ved omsorg og oppdragelse av et barn og eventuelt redusere de økonomiske ulemper som avkall på en yrkesaktivitet medfører […]».

At EFTA-domstolen slår fast at overgangsstønaden til enslig mor eller far er en ytelse som man mottar for å kunne «vie seg til oppdragelsen av et lite barn», taler for at stønadene til enslig mor eller far må kunne regnes for å være av samme art som andre familieytelser som gis til dette formålet. Det vil si at det trolig ikke kun vil være stønader som spesifikt er rettet mot aleneforeldre som vil anses for å være av samme art som stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15.

4.1.5 Bosted og opphold i andre EØS-stater

Etter folketrygdloven § 15-3 første ledd er det et vilkår for rett til stønader etter folketrygdloven kapittel 15 at både stønadsmottakeren og barnet må oppholde seg i Norge. I andre ledd er det gitt unntak fra dette vilkåret for utenlandsopphold på inntil seks uker i løpet av en tolvmånedersperiode, og for opphold som skyldes arbeid for norsk arbeidsgiver.

Det følger av trygdeforordningen artikkel 7, at kontantytelser som ellers kan utbetales i henhold til lovgivningen i en EØS-stat eller forordningen, som hovedregel ikke skal reduseres, endres, midlertidig stanses, bortfalle eller beslaglegges utelukkende med den begrunnelse at stønadsmottakeren eller dennes familiemedlemmer bor i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv bestemmer noe annet. EU-domstolen og EFTA-domstolen har lagt til grunn at løpende oppholdskrav som vilkår for å kunne få en trygdeytelse vil kunne likestilles med et krav om å være bosatt i staten, se sak C-503/09 Stewart, avsnitt 73, og sak E-13/20 (dagpenger under arbeidsløshet) avsnitt 40.

Det vil si at en enslig mor eller far som omfattes av trygdeforordningens regler og mottar stønader etter folketrygdloven kapittel 15, vil kunne oppholde seg i hele EØS-området. For disse vil det altså ikke kunne stilles krav om opphold i Norge. Dette innebærer at grensen på seks uker for opphold utenfor Norge, jf. folketrygdloven § 15-3, ikke gjelder for denne gruppen.

At familier der de ulike familiemedlemmene har tilknytning til flere EØS-stater likebehandles med familier som bare har tilknytning til én stat, er viktig for å ivareta det EØS-rettslige prinsippet om fri bevegelighet for personer. For familieytelser utvides derfor familiers mulighet til fri bevegelighet ytterligere gjennom trygdeforordningen artikkel 67. Bestemmelsen fastslår at familiemedlemmer til en person som er trygdedekket i Norge, gjennom en rettslig fiksjon skal behandles og vurderes som om de bor og oppholder seg i Norge, selv om de rent faktisk bor og oppholder seg i en annen EØS-stat.

Det følger dermed av artikkel 67 at familieytelser også kan mottas når familiemedlemmet som utløser ytelsen, bor i en annen EØS-stat. En aleneforelder som bor og oppholder seg i en annen EØS-stat, og som ikke selv er underlagt norsk lovgivning, vil dermed kunne ha rett til å motta stønader etter folketrygdloven kapittel 15, dersom barnets andre forelder i henhold til trygdeforordningen er trygdedekket i Norge. Så lenge minst en av familiemedlemmene er trygdedekket i Norge, må dermed kravet om opphold i Norge i § 15-3, også fravikes for stønadsmottakere som er bosatt i en annen EØS-stat, jf. trygdeforordningen artikkel 67.

Det er likevel viktig å merke seg at plikten til å utbetale familieytelser etter trygdeforordningen, vil falle bort dersom oppholdet i den andre staten medfører at ingen i familien lengre har en tilknytning til Norge gjennom arbeid og/eller bosted.

I gjennomføringsforordningen artikkel 11 er det angitt en del kriterier som skal legges til grunn for vurderingen av hvor en person etter trygdeforordningen skal anses for å være bosatt. Bosted fastsettes ut fra en samlet vurdering av hvor personens senter for livsinteresse ligger. Denne vurderingen må nødvendigvis gjøres konkret og skjønnsmessig. Selv om man i starten av et utenlandsopphold kan regnes som bosatt i Norge, kan dette vurderes annerledes etter en tid. Ved lengre utenlandsopphold vil det kunne være vanskelig for en stønadsmottaker å forutse om eller hvor lenge hun eller han fortsatt regnes som bosatt i Norge. I noen tilfeller vil man også kunne anses som bosatt i den andre staten allerede fra første dag.

Et utenlandsopphold som medfører at stønadsmottaker ikke lenger anses for å være bosatt i Norge, kan dermed få konsekvenser for retten til stønader til enslig mor eller far, med mindre barnets andre forelder bor eller jobber i Norge og gjennom dette er trygdedekket i Norge. Siden stønadene i folketrygdloven kapittel 15 utelukkende gis til personer med aleneomsorg for barn, er det ikke gitt at stønadsmottakeren har kontakt med barnets andre forelder. Stønadsmottakeren vil derfor ikke nødvendigvis ha kjennskap til om hvor den andre forelderen er trygdedekket, og om dette er i Norge eller i en annen EØS-stat.

Det vil videre kunne bli vanskelig å kontrollere om vilkåret om aleneomsorg er oppfylt i saker der den enslige moren eller faren oppholder seg eller bor i en annen EØS-stat. Kravet til aleneomsorg innebærer at den enslige har «klart mer» av den daglige omsorgen for barnet enn den andre forelderen. I praksis vil det si minst 60 prosent av den daglige omsorgen. Men selv om dette kriteriet er oppfylt, anses forelderen ikke lenger å være alene om omsorgen dersom hun eller han får ny samboer eller ektefelle. Får den enslige nytt barn med den andre forelderen, anses ingen av foreldrene som enslig mor eller far.

Saksbehandlingen og vurderingen av vilkårene kan være vanskelig og ressurskrevende nok i Norge, men vil være enda mer utfordrende når den enslige bor eller oppholder seg i utlandet.

4.1.6 Likebehandling

Det er ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. I kravet om likebehandling ligger det at alle som hovedregel skal ha de samme rettigheter og plikter etter medlemsstatens lovgivning. Som en forlengelse av dette, kreves det i trygdeforordningen artikkel 5 at en EØS-stat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Folketrygdloven kapittel 15 inneholder ingen bestemmelser som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.

At familier der de ulike familiemedlemmene har tilknytning til ulike EØS-stater, likebehandles med familier som bare har tilknytning til én stat, er viktig for å ivareta det EØS-rettslige prinsippet om fri bevegelighet for personer. En arbeidstaker i Norge kan dermed utløse rett til stønader etter folketrygdloven kapittel 15 også for en aleneforelder som er bosatt med deres felles barn i en annen EØS-stat.

Kravet til likestilling av ytelser, inntekter og faktiske forhold innebærer at aktivitet i andre EØS-stater må likestilles med aktivitet i Norge. Det kan derfor ikke stilles som vilkår for rett til stønad til barnetilsyn, at barnetilsynet utføres i Norge. Det vil heller ikke kunne kreves at yrkesrettet aktivitet gjennomføres i Norge.

Det er først og fremst omsorg for egne (herunder adopterte) barn som gir rett til stønad til enslig mor eller far. Dersom barnet har en medmor, skal vedkommende i relasjon til kapittel 15 likestilles med barnets far.

Etter barneloven § 38 kan en person ved dom få foreldreansvar om én eller begge av barnas foreldre er døde. Vedkommende anses da som mor eller far etter § 15-4 andre ledd. Dersom en annen EØS-stat har en tilsvarende formell ordning der man ved dødsfall overfører en tilsvarende varig forpliktelse for barna til en annen, vil dette måtte likestilles med dom etter barneloven § 38.

Det følger av § 15-6 at den enslige moren eller faren, når det yngste barnet har fylt ett år, må være i arbeid eller nødvendig og hensiktsmessig utdanning på minst halv tid, være registrert som reell arbeidssøker hos Arbeids- og velferdsetaten eller etablere en ny virksomhet, for å ha rett til overgangsstønad. Som følge av at det i det nasjonale regelverket har vært et krav om å oppholde seg i Norge, har det frem til nå vært krav om at den yrkesrettede aktiviteten må utøves i Norge. Kravet til likestilling av ytelser, inntekter og fakta i artikkel 5, sammenholdt med artikkel 67 som forutsetter at familiemedlemmer som er bosatt i andre EØS-stater gjennom en rettslig fiksjon skal behandles som om de bor i Norge, innebærer at gjennomføring av yrkesrettet aktivitet i andre EØS-stater må likestilles med yrkesrettet aktivitet som gjennomføres i Norge.

Arbeid i en annen EØS-stat vil etter artikkel 5 måtte likestilles med arbeid i Norge ved vurderingen av om aleneforelderen oppfyller aktivitetskravet. Det at stønadsmottakeren tar arbeid i en annen EØS-stat vil imidlertid kunne påvirke lovvalgsreglene eller endre prioriteringen mellom de ulike statene som familien er trygdedekket i, og dermed kunne få betydning for fortsatt rett til stønadene eller for hvor mye stønad som skal utbetales fra Norge. Disse reglene er omtalt i punktene 4.1.2 og 4.1.4 ovenfor. Det vil kunne oppstå kompliserte spørsmål her, som det, spesielt for stønadsmottakeren, vil være svært vanskelig å overskue konsekvensene av.

Ved gjennomføring av utdanning eller opplæring som yrkesrettet aktivitet må Arbeids- og velferdsetaten ta stilling til om utdanningen eller opplæringen er nødvendig og hensiktsmessig. Dette gjøres gjennom en skjønnsmessig helhetsvurdering der Arbeids- og velferdsetaten blant annet skal foreta en konkret vurdering av den aktuelle utdanningen opp mot arbeidsmarkedets behov og den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet. Det kan ikke forutsettes at ansatte i Arbeids- og velferdsetaten har den samme kjennskap til arbeidsmarkedet i andre EØS-stater, og heller ikke til de ulike utdanningsinstitusjonene. Når utdanning eller opplæring skal gjennomføres i en annen EØS-stat vil derfor vurderingen måtte gjøres ut fra mer generelle antagelser om arbeidsmarkedet. I vurderingen av selve utdanningen vil det være naturlig å se hen til hvilke utdanninger som er godkjent av Lånekassen og/eller NOKUT. Den enslige moren eller faren må kunne dokumentere studieplass ved utdanningsinstitusjonen og fremlegge dokumentasjon på studieprogresjon.

Alternativet om å stå tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker, forutsetter etter sin ordlyd at vedkommende søker jobb i Norge. Registreringen innebærer blant annet at stønadsmottakeren må bekrefte status som reell arbeidssøker ved å sende meldekort hver fjortende dag. For en enslig mor eller far som bor eller oppholder seg i en annen EØS-stat, følger det av prinsippet om likestilling av hendelser at arbeidsformidlingen eller lignende i den EØS-staten som vedkommende oppholder seg, i denne sammenhengen må likestilles med «Arbeids- og velferdsetaten». En enslig mor eller far som fyller aktivitetsplikten gjennom å være registrert som arbeidssøker i en annen EØS-stat, og ikke er registrert som arbeidssøker i Norge, vil ikke kunne sende inn meldekort til Arbeids- og velferdsetaten hver fjortende dag. En løpende kontroll av om vilkårene for stønadene er oppfylt, vil dermed måtte basere seg på egenrapportering fra aleneforelderen utenfor meldekortløsningen og dokumentasjon innhentet av stønadsmottakeren selv.

Arbeids- og velferdsetaten skal ved behov innkalle til samtaler for å vurdere oppfølging av stønadsmottakeren og om det skal settes i verk tiltak med sikte på overgang til arbeid, jf. § 15-6 andre ledd. Også i saker der den enslige moren eller faren oppholder seg i en annen EØS-stat vil det være Arbeids- og velferdsetaten som har ansvar for å følge opp stønadssaken. Dette innebærer blant annet at etaten skal gjennomføre individuelle samtaler, utarbeide aktivitetsplaner og så videre. Når aktiviteten foregår i en annen EØS-stat, kan det være mest hensiktsmessig å gjøre denne type oppfølging i form av telefon- eller videomøter. I den grad den enslige moren eller faren ikke kan kommunisere på norsk eller engelsk vil det kunne bli nødvendig med tolkebistand.

Folketrygdloven § 15-9 gir regler om at overgangsstønaden avkortes mot forventet arbeidsinntekt. Arbeidsinntekt i en annen EØS-stat vil etter trygdeforordningen artikkel 5 om likebehandling av inntekter, likestilles med inntekt i Norge eller fra norsk arbeidsgiver. Dagpenger under arbeidsløshet, sykepenger, stønad ved barns og andre nærståendes sykdom, arbeidsavklaringspenger, svangerskapspenger og foreldrepenger likestilles etter § 15-9 med arbeidsinntekt. Om stønadsmottakeren får ytelser fra en annen EØS-stat som er klassifisert likt som en av de ytelsene som er nevnt i bestemmelsen, må også disse etter artikkel 5 likestilles med de norske trygdeytelsene, slik at overgangsstønaden på vanlig måte avkortes mot disse. Om den trygdeytelsen som mottas fra den andre EØS-staten også er klassifisert som en familieytelse, vil imidlertid reglene om differanseberegning etter trygdeforordningen artikkel 68 komme til anvendelse. I disse tilfellene følger det av trygdeforordningen at det skal gjøres en differanseberegning mellom de aktuelle familieytelsene, og overgangsstønaden vil dermed ikke avkortes etter § 15-9. En slik differanseberegning kan føre til at stønaden reduseres eller faller bort slik det er nærmere omtalt i punkt 4.1.4. Dette vil for eksempel gjelde for foreldrepenger fra Sverige, som fra svensk side er klassifisert som en familieytelse, og ikke en ytelse ved svangerskap og fødsel.

4.1.7 Sammenlegging av tid

De generelle reglene om sammenlegging innebærer at opptjeningsperioder i andre stater som anvender trygdeforordningen, i noen tilfeller skal legges sammen med opptjeningsperioder i Norge.

Det er et vilkår for rett til stønad til enslig mor eller far at stønadsmottakeren har vært medlem i folketrygden de siste fem årene før kravet settes frem, jf. folketrygdloven § 15-2.

Det kreves også at vedkommende «varig har klart mer av den daglige omsorgen enn den andre av foreldrene». Begge foreldrene kan dermed ikke samtidig fylle vilkårene for å få slike stønader. Siden retten til familieytelser ikke er en avledet rett fra det familiemedlemmet som er underlagt norsk lovgivning, men en selvstendig rett for alle som inngår i familien, er det aleneforelderen selv som vil måtte fylle kravet til fem års forutgående medlemskap. Den andre forelderens eventuelle trygdetid i Norge vil dermed ikke være tilstrekkelig eller relevant.

Trygdeforordningen artikkel 6 regulerer sammenlegging av trygdetid fra andre EØS-stater. Vilkåret om fem års forutgående medlemskap kan altså oppfylles ved å legge til trygdetid fra andre EØS-stater. Når det skal vurderes om medlemskapsvilkårene er oppfylt for personer underlagt forordningen, skal perioden personen er dekket av en trygdeordning i en annen EØS-stat regnes med i medlemskapsperioden, jf. sak C-32/18 Moser.

Etter trygdeforordningen artikkel 67 forutsettes det at når man vurderer retten til familieytelser så skal man vurdere alle i familien som om de er bosatt i Norge. Det følger av EU-domstolens praksis at det ikke kan stilles krav om at noen deler av trygdetiden skal være opptjent i Norge, se sak C-257/10 Bergström.

Opplysninger om trygdetid fra andre EØS-stater blir innhentet elektronisk av Arbeids- og velferdsetaten ved bruk av en standardisert melding, et såkalt strukturert elektronisk dokument (SED), se punkt 4.1.8. Ettersom trygdeforordningen bare koordinerer EØS-statenes trygdeordninger og ikke harmoniserer dem, er det myndighetene i den EØS-staten hvor trygdetiden er opptjent som avgjør hvilke perioder som kan medregnes. Dette følger av definisjonen av trygdetid i trygdeforordningen artikkel 1 bokstav t. Det vil si at Arbeids- og velferdsetaten vil måtte legge til grunn alle perioder de har fått oppgitt som trygdetid fra andre EØS-stater.

4.1.8 Utveksling av trygdeinformasjon mellom EØS-statene og innhenting av dokumentasjon i utenlandssaker

For at trygdekoordineringen skal fungere etter hensikten, er det nødvendig å ha et godt system for utveksling av informasjon om den enkelte bruker, på tvers av landegrensene.

Elektronisk innhenting – EESSI

Gjennomføringsforordningen artikkel 2 til 4 forutsetter at all informasjon i enkeltsaker mellom trygdemyndighetene i EØS-statene skal utveksles elektronisk. Den elektroniske utvekslingen av trygdeopplysninger foregår i EESSI-løsningen, og meldingene som utveksles kalles strukturert elektronisk dokument (SED). Systemet deler de ulike meldingsflytene eller forretningsprosessene i såkalte sektorer, der hver sektor vil være en gruppe ytelser som koordineres etter det samme kapittelet i trygdeforordningen avdeling III.

I tillegg er det noen sektorer som går på tvers av flere eller alle ytelser. Dette gjelder lovvalg (trygdeforordningen avdeling II), yrkesskade og tilbakekreving. Det er også en tverrgående (horisontal) sektor H, for generelle forespørsler og andre meldinger som ikke passer inn i de øvrige kategoriene.

Stønad til enslig mor eller far tilhører EESSI-sektoren F (familie), som også dekker barnetrygd og kontantstøtte.

Det kan som nevnt tidligere, bli mer utfordrende å kontrollere kravet om aleneomsorg i saker hvor stønadsmottakeren bor eller oppholder seg i en annen EØS-stat. Sivilstanden til stønadsmottakeren kan endre seg over tid, noe som kan få betydning for retten til ytelsen. Når stønadsmottakere som er bosatt i Norge, endrer sivilstand, for eksempel ved å gifte seg, vil Arbeids- og velferdsetaten automatisk bli varslet om endringen av folkeregisteret. EESSI-løsningen har ikke noen tilsvarende funksjonalitet. Arbeids- og velferdsetaten vil her aktivt måtte etterspørre informasjon om endringer, for eksempel i sivilstand. Denne informasjonen vil ikke nødvendigvis være tilgjengelig i andre staters register, og vil i såfall kunne kreve manuell saksbehandling. Selv om det ikke er noen formelle sperrer i gjennomføringsforordningen på hvor ofte man kan etterspørre informasjon om familieytelser fra de andre statene, kan dette være ressurskrevende. Det vil dermed kunne oppfattes utidig om man sender slike forespørsler for ofte. Normalt vil det derfor ikke være aktuelt å be om slikt mer enn én gang i året. Dette betyr at kontrollen med vilkåret om aleneomsorg i saker hvor stønadsmottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, ikke vil kunne gjøres fortløpende.

Innhenting av informasjon knyttet til aktivitetskrav

Vilkårene i folketrygdloven § 15-6 er utformet med tanke på at aktiviteten skal foregå i Norge. Bestemmelsen er derfor ikke tilpasset en situasjon der stønadsmottakeren gjennomfører aktiviteten i utlandet. Familieytelser har normalt ikke den type krav til yrkesrettet aktivitet som følger av folketrygdloven § 15-6. I F-sektoren finnes det derfor ikke noen SED for å kunne hente inn den type informasjon som er nødvendig for å vurdere om vilkåret om yrkesrettet aktivitet er oppfylt.

Det vil si at opplysninger om yrkesrettet aktivitet ikke kan hentes direkte fra de relevante institusjonene i den aktuelle EØS-staten gjennom EESSI-løsningen, men vil i stor grad måtte innhentes fra stønadsmottakeren selv. I saker hvor den enslige moren eller faren tar med seg stønaden fra Norge til utlandet, har Arbeids- og velferdsetaten allerede opplysninger om og kontakt med stønadsmottakeren, og vil relativt enkelt kunne følge opp kravet til yrkesrettet aktivitet når aktiviteten foregår i utlandet. Der den enslige moren eller faren ikke har en slik tilknytning til Norge, vil det trolig være noe mer komplisert å praktisere og kontrollere vilkåret om yrkesrettet aktivitet.

Arbeids- og velferdsetaten har ikke tilgang til gode kilder for å innhente registerdata fra utlandet. For enslig mor eller far som oppgir å være i arbeid i Norge, vil Arbeids- og velferdsetaten kunne kontrollere aktivitetskravet ved å innhente opplysninger fra a-ordningen (A-inntekt), som brukes for arbeidstakere i Norge. En enslig mor eller far som bor og oppholder seg i en annen EØS-stat, vil måtte dokumentere aktivitetskravet på en annen måte. Det kan for eksempel innhentes lønnsslipper og arbeidskontrakter som dokumenterer at den enslige moren eller faren er i arbeid i mer enn halvparten av full tid, direkte fra den enslige moren eller faren selv.

Også når det gjelder den gruppen som står registrert som reell arbeidssøker i en annen EØS-stat, vil egenrapportering fra stønadsmottakeren være mest aktuelt for å kunne kontrollere at arbeidssøkeraktiviteten overholdes. Den enslige moren eller faren vil selv måtte innhente bekreftelse på registrering som arbeidssøker fra arbeidsformidlingen i den andre EØS-staten. Oppdatert informasjon om at de fortsatt er registrert som arbeidssøker og at de overholder de lokale pliktene som følger med dette, vil måtte innhentes regelmessig av arbeidssøkeren selv og sendes som dokumentasjon til Arbeids- og velferdsetaten.

4.2 EØS-avtalen og annen EØS-rett

Bestemmelsene i hoveddelen i avtale om Det europeiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) gjelder, med visse modifikasjoner, som norsk lov, jf. lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven). Det følger nå av folketrygdloven § 1-3 at loven skal tolkes og anvendes i samsvar med prinsippene om fri bevegelighet og likebehandling slik de kommer til uttrykk i EØS-avtalens hoveddel, jf. lov 25. november 2022 nr. 86 om endringer i folketrygdloven mv. (synliggjøring av folkerettslige forpliktelser til trygdekoordinering).

Bestemmelser i EØS-avtalen med relevans for folketrygdens stønader til enslig mor eller far er for det første EØS-avtalen artikkel 4, som slår fast at enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet i utgangspunktet skal være forbudt innenfor EØS-avtalens virkeområde. For det andre er EØS-avtalen del III, Fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital, relevant. Særlig sentralt er retten til fri bevegelighet for personer som fremgår av artikkel 28 og 29 og som slår fast at avtalepartene har forpliktelser med hensyn til å gjennomføre den frie bevegeligheten i samsvar med bestemmelsene i vedlegg VI, samt tjenestefriheten som fremgår av artikkel 36.

Den nære forbindelsen mellom bestemmelsene i trygdeforordningen og de alminnelige reglene om fri bevegelighet i TEUV og EØS-avtalens hoveddel kommer til uttrykk i trygdeforordningens fortale punkt 1 hvor det heter at «Reglene om koordinering av nasjonale trygdeordninger faller innenfor rammen av den frie bevegelighet for personer […]».

Trygdeforordningen både utvider og klargjør de grunnleggende koordineringsprinsippene på et vis som gjør at det normalt vil være lite behov for å supplere disse med hovedreglene om fri bevegelighet. Departementet viser for eksempel til at EØS-avtalen artikkel 4, som slår fast at enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet i utgangspunktet skal være forbudt innenfor EØS-avtalens virkeområde, har en parallell i det generelle likebehandlingsprinsippet som følger av trygdeforordningen artikkel 4. Når det gjelder likebehandlingsprinsippet må det derfor antas at artikkel 4 i EØS-avtalen vil ha begrenset betydning utover det som følger direkte av artikkel 4 i trygdeforordningen. Når det gjelder retten til fri bevegelighet, vil også dette være ivaretatt av trygdeforordningen. Trygdeforordningen artikkel 7 oppstiller et generelt forbud mot bostedskrav for familieytelser. I sakene E-8/20 (arbeidsavklaringspenger) avsnitt 139 og E-13/20 (dagpenger under arbeidsløshet) avsnitt 40 har EFTA-domstolen slått fast at forbudet i artikkel 7 også gjelder løpende oppholdskrav. For familieytelsene har trygdeforordningen i tillegg særlige regler i artikkel 67 om at familiemedlemmer som bor i en annen medlemsstat, skal vurderes som om de bor og fysisk oppholder seg i Norge. For familieytelser går altså trygdeforordningen på dette punktet lenger enn det som ville fulgt av EØS-avtalens generelle regler om fri bevegelighet.

For stønadene til enslig mor eller far må det derfor antas at de fleste praktiske problemstillinger som kan oppstå som følge av at familiemedlemmene bor, oppholder seg og/eller arbeider i flere EØS-stater løses av trygdeforordningen. Dette tilsier at det for stønadene til enslig mor eller far neppe vil være nødvendig å benytte EØS-avtalens hoveddel som et selvstendig rettsgrunnlag når det gjelder adgangen til å motta stønadene under opphold i andre EØS-stater.

Likevel understreker departementet at EØS-avtalen utgjør bakgrunnsretten for trygdeforordningen. Forordningen og regelverket for øvrig må tolkes i lys av de alminnelige reglene i EØS-avtalens hoveddel. Det kan heller ikke utelukkes at det nå eller i fremtiden kan oppstå situasjoner og typetilfeller der de alminnelige reglene i EØS-avtalens hoveddel vil måtte supplere trygdeforordningen når det gjelder familieytelser.

Selv om markørene som er tatt inn i folketrygdloven, i tillegg til å vise til trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, også viser til EØS-avtalens hoveddel, må folketrygdlovens regler også ses i sammenheng med annen EØS-rett. Reglene vil videre også måtte ses i lys av andre internasjonale forpliktelser, som for eksempel den Europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Folkerettsmarkørene må derfor ikke forstås som uttømmende.

Eksempler på annen sekundærrett som regulerer retten til fri bevegelighet innenfor EØS-området for EØS-borgere og deres familiemedlemmer, og som vil kunne være relevant for trygdelovgivningen, er direktiv 2004/38 (direktivet om fri personbevegelighet), og forordning (EU) nr. 492/2011 om fri røyrsle av arbeidstakarar (arbeidstakerforordningen).

Arbeidstakerforordningen gir regler om fri bevegelighet av arbeidstakere i EØS-området, og slår fast at arbeidssøkere og arbeidstakere fra andre EØS-stater skal likebehandles med egne borgere på følgende områder: tilgang til arbeidsmarkedet, sysselsetting og arbeidsforhold, tilgang til sosiale og skattemessige fordeler, fagforeningsmedlemskap og kvalifisering for organer som representerer arbeidstakere, tilgang til viss opplæring, tilgang til bolig og tilgang til bistand fra arbeidsformidlingskontoret. Forordningen kan dermed ha betydning for vurderingen av trygdeytelser, og de mest sentrale bestemmelsene i den forbindelse er artikkel 5 og artikkel 7 nr. 2.

Arbeidstakerforordningen artikkel 5 bestemmer at en statsborger i en EØS-stat som søker arbeid på territoriet til en annen EØS-stat, skal få tilsvarende bistand som det lokale arbeidsformidlingskontoret gir til sine egne statsborgere som søker arbeid. Når det gjelder stønadene til enslig mor eller far vil artikkel 5 kunne være relevant om en stønadsmottaker ønsker å være jobbsøker i en annen EØS-stat i stedet for å registrere seg som arbeidssøker hos Arbeids- og velferdsetaten. Forutsatt at vilkårene for oppholdsrett etter direktivet om fri personbevegelighet er oppfylt, sikrer artikkel 5 stønadsmottakeren en rett til å kunne registrere seg som arbeidssøker i den EØS-staten hun eller han oppholder seg i, slik at hun eller han vil kunne oppfylle kravet til yrkesrettet aktivitet.

Når det gjelder stønadene til enslig mor eller far, følger det av arbeidstakerforordningen artikkel 7 nr. 2 at det må gjøres unntak fra oppholdskravet for forelderen og barnet når stønadsmottakeren jobber i Norge, men er bosatt i en annen EØS-stat, se Prop. 71 L (2021–2022) punkt 8.2.6.4. Når stønadene til enslig mor eller far nå behandles etter reglene for familieytelser i trygdeforordningen vil imidlertid dette også følge av trygdeforordningen artikkel 7 og 67. For trygdeytelser som er omfattet av trygdeforordningen antar derfor departementet at det i liten grad vil være behov for å måtte supplere trygdeforordningen med arbeidstakerforordningen artikkel 7 nr. 2.

Saker om stønad til enslig mor eller far må også behandles innenfor de rammene som følger av forordning (EU) nr. 2016/679 (personvernforordningen). Et grunnleggende prinsipp i personvernforordningen er at all behandling av personopplysninger må være lovlig. Forordningen stiller også krav til rettsgrunnlagets klarhet og forutsigbarhet for at personopplysningene skal kunne behandles lovlig. Arbeids- og velferdsetaten kan behandle personopplysninger i saker om stønad til enslig mor eller far med hjemmel i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e, jf. arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 a og folketrygdloven kapittel 15. Det er i utgangspunktet vilkårene for ytelsen i folketrygdloven kapittel 15 og forskrift om stønader til enslig mor eller far som setter rammene for hvilke personopplysninger etaten kan behandle. Siden folketrygdlovens stønader til enslig mor eller far er regulert som en individuell rettighet til aleneforelderen, og ikke som en stønad til familien som sådan, gjenspeiler ikke bestemmelsene i kapittel 15 at Arbeids- og velferdsetaten også vil måtte behandle personopplysninger om de andre familiemedlemmene. Som omtalt i punkt 4.1 er det nå nødvendig å innhente og behandle opplysninger om hvor de andre familiemedlemmer er trygdedekket, om de er økonomisk aktive og om de mottar familieytelser i andre EØS-stater. Dette følger til en viss grad av trygdeforordningens regler som er tatt inn som norsk rett i folketrygdloven § 1-3 a. Samtidig er det, som omtalt i punkt 4.1.3, ikke alltid helt opplagt hvem som skal regnes med i familien. Det kan derfor være vanskelig å forutse for andre familiemedlemmer at Arbeids- og velferdsetaten har adgang til å behandle deres personopplysninger i forbindelse med en annen persons stønadssak som de ikke selv er part i og kanskje heller ikke er kjent med. Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 a tredje ledd gir departementet myndighet til å gi forskrift om behandling av personopplysninger, blant annet om hvem det kan behandles personopplysninger om og hvilke typer personopplysninger som kan behandles. Departementet vil vurdere behovet for å gi slike forskrifter.

Det vil også finnes andre typer EØS-regler det kan være nødvendig å se hen til i trygdesaker, som for eksempel likestillingsdirektivet (direktiv 2006/54/EF), som forbyr forskjellsbehandling mellom menn og kvinner, eller direktiv 2019/1158 om et balansert arbeids- og familieliv (Work-Life Balance direktivet), som gir rettigheter til permisjoner ved fødsel og foreldreskap.

4.3 Andre avtaler med betydning for trygdekoordinering

Også andre internasjonale multilaterale avtaler omfatter stønadene til enslig mor eller far og har dermed betydning for trygdekoordinering av disse stønadene. Dette gjelder EFTA-konvensjonen, nordisk konvensjon om trygd og separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia. Disse avtalene gir trygdeforordningen tilsvarende anvendelse for de geografiske områdene de aktuelle avtalene dekker, men de kan også inneholde særregler som ikke er dekket av kontaktpunktene som følger av trygdeforordningen, eller som gjør unntak fra reglene i trygdeforordningene. Disse avtalene er gitt virkning i norsk rett i folketrygdloven § 1-3 b.

Kontaktpunktene som er beskrevet i punkt 4.1 vil også gjøre seg gjeldende i tilknytning til disse avtalene.