5 Folkerettsmarkør

5.1 Bakgrunn

Ved lov 25. november 2022 nr. 86 om endringer i folketrygdloven mv. (synliggjøring av folkerettslige forpliktelser til trygdekoordinering), ble det innført kapittelvise lovbestemmelser i trygdelovgivningen som av informasjonshensyn henviser til EØS-avtalens hoveddel, trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen og bi- og multilaterale trygdeavtaler om trygdekoordinering, se Prop. 71 L (2021–2022) kapittel 7 og Innst. 33 L (2022–2023). I det følgende vil denne type informasjonsbestemmelse omtales som «folkerettsmarkør».

I Prop. 71 L (2021–2022) viste departementet til at spørsmålet om hvorvidt stønadene til enslig mor eller far faller inn under trygdeforordningens virkeområde var til avklaring i Trygderetten og EFTA-domstolen, og at det derfor var hensiktsmessig å avvente den pågående rettslige avklaringen før det eventuelt ble foreslått å ta inn en folkerettsmarkør i folketrygdloven kapittel 15. Gjennom Trygderettens kjennelse av 30. august 2022 (TRR-2020-1763) og EFTA-domstolens tolkningsuttalelse i sak E-2/22 (overgangsstønad), er det nå rettslig avklart at overgangsstønad til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15 skal regnes som en familieytelse etter trygdeforordningen. Departementet legger til grunn at det samme også gjelder for de øvrige stønadene i folketrygdloven kapittel 15.

5.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet 24. mars 2023 foreslo departementet å ta inn en folkerettsmarkør i folketrygdloven kapittel 15. Den foreslåtte bestemmelsen hadde en ordlyd i tråd med Stortingets vedtak til lov 25. november 2022 nr. 86, og viser til at bestemmelsene i kapittelet skal «fravikes i den utstrekning det er nødvendig av hensyn til relevante bestemmelser i EØS-avtalens hoveddel, trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen og bi- og multilaterale trygdeavtaler». I tillegg inneholder folkerettsmarkøren også en henvisning til inkorporasjonsbestemmelsene §§ 1-3 a og 1-3 b.

I høringsnotatet ble det i tillegg gitt en kort omtale av forholdet mellom stønadene til enslig mor eller far, EØS-avtalens hoveddel og trygdeforordningen.

Departementet presiserer at trygdeforordningen gjelder som norsk rett og har forrang fremfor nasjonale regler. Kapittel 15 tolkes og anvendes derfor allerede i samsvar med trygdeforordningen og bi- og multilaterale trygdeavtaler, og fravikes der dette er nødvendig i henhold til trygdeforordningens regler, selv om kapittel 15 per i dag ikke har en folkerettsmarkør.

5.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har hatt merknader, har vært positive til forslaget.

5.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet opprettholder forslaget fra høringen om å ta inn en folkerettsmarkør i kapittel 15.

Folkerettsmarkøren vil, på lik linje med de tilsvarende folkerettsmarkørene som er tatt inn i andre kapitler i folketrygdloven, kun tas inn i loven av informasjonshensyn, og vil i seg selv ikke ha noen rettsskapende virkning. Aktuelle rettigheter og plikter utover dem som fremgår av loven, følger direkte av de avtalene som til enhver tid er gjennomført i norsk rett. De relevante reglene for stønadene til enslig mor eller far vil i hovedsak fremgå av trygdeforordningen avdeling I, avdeling II og avdeling III kapittel 8.

Bestemmelsen er utformet likt som folkerettsmarkørene i de øvrige kapitlene i folketrygdloven som ble vedtatt ved lov 25. november 2022 nr. 86. Disse markørene er begrenset til de EØS-rettslige reglene knyttet til trygdekoordinering og til EØS-avtalens hoveddel, og gir således ingen uttømmende oversikt over alle EØS-regler som kan ha betydning for bestemmelsene i kapittel 15. Dette innebærer at det også kan være nødvendig å vurdere bestemmelsene i kapittel 15 opp mot andre relevante EØS-regler, for eksempel forordning (EU) nr. 492/2011 (arbeidstakerforordningen), forordning (EU) 2016/679 (personvernforordningen), de sentrale rettsprinsippene for forvaltning av EØS-reglene og praksis fra EU- og EFTA-domstolen.

En følge av forslaget om å legge inn folkerettsmarkøren som en ny bestemmelse innledningsvis i kapittel 15, er at innholdsfortegnelsen i kapitlet må oppdateres i tråd med dette.

Den konkrete betydningen av EØS-avtalens hoveddel, trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen og bi- og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering for stønadene til enslig mor eller far er nærmere omtalt i kapittel 4. Departementet viser til at betydningen av reglene i trygdeforordningen for stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15 også er omtalt i punkt 8.20.2 i NOU 2021: 8 Trygd over landegrensene – Gjennomføring og synliggjøring av Norges trygdekoordineringsforpliktelser.

Det må tas forbehold om at EØS-retten er dynamisk og endres over tid, blant annet gjennom domstolenes fortolkning av regelverket. Fremstillingen i denne lovproposisjonen vil derfor utelukkende kunne gi et øyeblikksbilde av samvirket mellom de nevnte instrumentene og trygdelovgivningen. Bestemmelsene i EØS-avtalen og forordningene må i alle tilfelle tolkes autonomt og i tråd med tolkningslæren som gjelder for slike rettskilder. Det vil heller ikke være hensiktsmessig eller praktisk mulig å kunne omtale alle tenkelige konstellasjoner og situasjoner uttømmende i lovforarbeidene. Fremstillingen må derfor ikke leses som en uttømmende beskrivelse av kontaktflatene mellom de nasjonale reglene og de internasjonale instrumentene.

I enkelte av folkerettsmarkørene i de øvrige stønadskapitlene er det tatt inn en forskriftshjemmel. Adgangen til å kunne gi regler som supplerer og utfyller forordninger er begrenset. Når det gjelder stønadene til enslig mor eller far er det ikke nødvendig å gi slike utfyllende eller supplerende bestemmelser i forskrift. Departementet foreslår derfor at det ikke legges inn en forskriftshjemmel i folkerettsmarkøren i kapittel 15.