6 Sanksjoner – overtredelsesgebyr og straff – lovforslaget §§ 36 og 37

6.1 Overtredelsesgebyr (lovforslaget § 36) og disiplinære sanksjoner

6.1.1 Gjeldende rett

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som innebærer at en fysisk eller juridisk person skal betale et pengebeløp til det offentlige på grunn av brudd på en handlingsnorm. Overtredelsesgebyr har et fremtredende pønalt element, og vil i en del tilfeller kunne utgjøre et alternativ til ordinær straff. Reaksjonen skiller seg fra bøtestraff blant annet ved at det er forvaltningen som ilegger gebyret, og reaksjonen blir ikke anmerket i politiets straffe- og bøteregistre.

Overtredelsesgebyr kom inn som et nytt sanksjonsmiddel da sivilbeskyttelsesloven trådte i kraft i 2011. Overtredelsesgebyr kan ilegges for brudd på de påbudene eller forbudene som fremgår av sivilbeskyttelsesloven § 36 første ledd eller bestemmelser gitt i medhold av disse. Både fysiske personer og foretak kan ilegges overtredelsesgebyr.

Ved lov 27. mai 2016 ble det tilføyd et nytt kapittel om administrative sanksjoner i forvaltningsloven. Av bestemmelsene fremgår blant annet at overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles individuelt. Det er videre gitt bestemmelser om hvilke momenter som kan tillegges vekt ved vurderingen av om overtredelsesgebyr kan ilegges, og ved utmåling av overtredelsesgebyr. Det er også gitt bestemmelser om oppfyllelsesfrist m.m.

Av sivilbeskyttelsesloven § 11 fremgår det at tjenestepliktige som overtrer eller forsømmer tjenesteplikter i Sivilforsvaret, kan refses disiplinært. I medhold av sivilforsvarsloven av 1953 er det gitt forskrifter for sivilforsvaret (Disiplinærreglement) 29. juni 1973. Forskriftsbestemmelsene er i store trekk utdaterte, og har i dag svært begrenset anvendelse.

6.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo en tilpasning av lovens bestemmelse om overtredelsesgebyr til forvaltningslovens bestemmelser om administrative sanksjoner.

I høringsforslaget gis en opplisting av de lovbestemmelsene som kan medføre overtredelsesgebyr. Forslaget er i hovedsak en videreføring av gjeldende lovbestemmelse, men slik at den er supplert med en henvisning til forslag til ny bestemmelse om forbud mot bruk av berusende eller bedøvende midler under tjenesten. I tillegg ble det foreslått å innføre overtredelsesgebyr for tilfeller der den tjenestepliktige ikke etterkommer pålegg om vaksinering m.m., og der den enkelte ikke bekrefter mottak eller varsler om tjenesteplikt.

I høringsnotatet ble det vist til at lovbestemmelsen om overtredelsesgebyr omfatter overtredelser som for en stor del vil kunne straffeforfølges. Det ble gitt signaler om at overtredelsesgebyr bør være den foretrukne sanksjonsmåte ved mindre lovovertredelser.

Det ble ikke ansett formålstjenlig å videreføre disiplinærreglementet, slik det fremkommer av forskrift 29. juni 1973. Som en sikkerhetsventil for å kunne møte eventuelle endrede situasjoner, ble det likevel foreslått å videreføre sivilbeskyttelsesloven § 11 om disiplinærreaksjoner overfor tjenestepliktige i Sivilforsvaret.

6.1.3 Høringsinstansenes syn

Helsedirektoratet uttaler at sanksjonsmulighetene ved brudd på bestemmelsene i den reviderte loven fremstår som omfattende, og mener det derfor er viktig at pliktene knyttet til tjeneste i sivilforsvaret fremstår som tilstrekkelig tydelige. Direktoratet mener videre at regelverket bør balansere hensynet til å oppnå en høy frivillig deltakelse mot behovet for å kunne bruke straffesanksjoner.

6.1.4 Departementets vurderinger

Sivilbeskyttelsesloven § 36 er delvis overlappende med forvaltningslovens bestemmelser om administrative sanksjoner, og foreslås derfor tilpasset disse bestemmelsene.

I lovforslaget § 36 første ledd videreføres gjeldende lovbestemmelse, men slik at det også skal kunne ilegges overtredelsesgebyr ved overtredelse av § 9b om forbud mot bruk av berusende eller bedøvende midler under tjenesten og § 7 tredje ledd om bekreftelse av mottak og varsler. Som en følge av at departementet ikke har funnet grunn til å gå videre med høringsforslaget om plikt til å la seg vaksinere, jf. pkt. 4.6.4, har det ikke aktualitet å innføre overtredelsesgebyr for dette området.

Den som ikke retter seg etter vedtak i medhold av nærmere angitte lovbestemmelser vil også kunne ilegges overtredelsesgebyr.

Overtredelsesgebyr vil i tillegg kunne ilegges ved overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av loven der det i forskrift er fastsatt at overtredelse av den aktuelle bestemmelsen kan medføre overtredelsesgebyr.

Helsedirektoratet uttrykker at sanksjonsmulighetene fremstår som omfattende, og mener at regelverket bør balansere hensynet til å oppnå høy frivillig deltakelse mot behovet for å kunne bruke straffesanksjoner. Direktoratet viser også til viktigheten av at reglene fremstår som tilstrekkelig tydelige. Til dette vil departementet bemerke at det er foretatt et bevisst utvalg av bestemmelser som skal kunne sanksjoneres gjennom overtredelsesgebyr. Disse bestemmelsene utgjør et fundament for Sivilforsvarets lovpålagte oppgaver, og understøtter herunder de sivile beskyttelsestiltakene i loven. For å sikre tilstrekkelig grad av etterlevelse, foreligger det etter departementets syn et behov for å kunne sanksjonere lovovertredelser på disse områdene. I likhet med Helsedirektoratet ser departementet det som viktig at reglene gis en tydelig utforming, slik at det fremstår som tilstrekkelig klart hva normen går ut på, og hvem den gjelder for. Dette vil også gjøre håndhevingen av bestemmelsene mer effektiv, ettersom en klar utforming vil gjøre det enklere å avdekke og bevise at det foreligger en lovovertredelse.

Når vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr er oppfylt, har myndighetene kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr. Bestemmelsen statuerer imidlertid ingen plikt til å reagere med overtredelsesgebyr ved brudd på bestemmelsene.

Skyldkravet for å kunne ilegge overtredelsesgebyr vil for fysiske personer være forsett eller uaktsomhet. Tilsvarende skyldkrav gjelder ikke for foretak. Et foretak kan ilegges overtredelsesgebyr selv om ingen enkeltperson har utvist skyld, jf. forvaltningsloven § 46 første ledd om administrativ foretakssanksjon, der skyldansvaret som et utgangspunkt er objektivt, men slik at ansvaret avgrenses mot tilfeller der overtredelsen er et utslag av hendelige uhell eller andre forhold utenfor virksomhetens kontroll (force majeure). Det vises her til merknadene til forvaltningsloven § 46 første ledd i Prop. 62 L (2015–2016) s. 199.

Det foreslås at departementet kan gi forskrift om ileggelse av overtredelsesgebyr. Det kan herunder gis bestemmelser om hvilke hensyn som det kan eller skal legges vekt på ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges. Det kan i denne sammenheng legges vekt på de momentene som fremgår av forvaltningsloven §§ 44 andre ledd og 46 andre ledd, men forskriftshjemmelen gir også åpning for å kunne tilpasse momentlisten til lovens ulike særområder. Bestemmelsen erstatter sivilbeskyttelsesloven § 36 andre og fjerde ledd.

Lovforslaget åpner også for å kunne gi bestemmelser om utmåling av overtredelsesgebyr. Det kan herunder gis bestemmelser om faste satser for bestemte typer av overtredelser. Bruk av faste satser vil kunne forenkle saksbehandlingen på områder med et visst volum av saker, og gi stor grad av forutberegnelighet for den enkelte. Samtidig må dette veies opp mot eventuelle urimeligheter som et system med faste satser vil kunne medføre.

Departementet foreslår i utkastet til § 36 fjerde ledd at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes to år etter at overtredelsen fant sted. Bestemmelsen gir hjemmel for å gi nærmere bestemmelser om foreldelse i forskrift, og det åpnes for at departementet for særlige typer av overtredelser skal kunne gi bestemmelser som fraviker de ordinære bestemmelsene om foreldelsesfrist og fristavbrudd.

Det følger av lov 26. juni 1992 om tvangsfullbyrdelse § 7-2 bokstav d at beslutning om administrativ sanksjon er tvangsgrunnlag for utlegg, og departementet foreslår derfor å oppheve sivilbeskyttelsesloven § 36 tredje ledd.

Bestemmelsen om overtredelsesgebyr omfatter forhold som for en stor del vil kunne straffeforfølges etter lovforslaget § 37. Ettersom det ikke kan ilegges både overtredelsesgebyr og straff for det samme forholdet, må myndighetene velge ett av disse sanksjonssporene. Dette gir en mulighet til å tilpasse valg av sanksjonsmiddel til den enkelte lovovertredelse, herunder til graden av skyld og overtredelsens grovhet. Etter departementets syn bør overtredelsesgebyr være det foretrukne sanksjonsmiddel ved mindre lovovertredelser. Det vises til at overtredelsesgebyr vil kunne ilegges raskt med mindre bruk av ressurser, og gi en følbar reaksjon som langt på vei vil kunne ha samme effekt som straff. Samtidig anses rettssikkerhetshensyn for å være vel ivaretatt gjennom den administrative behandlingen av sakene.

At overtredelsesgebyr og straff ikke kan brukes på samme lovbrudd, fremgår i dag av loven § 36 siste ledd. Det anses ikke nødvendig å videreføre denne bestemmelsen, ettersom forbudet mot dobbeltstraff følger direkte av EMK protokoll 7 artikkel 4, som er gjennomført i norsk rett i menneskerettsloven.

Disiplinærreglementet for Sivilforsvaret er gammelt og utdatert, og ikke tilpasset dagens tjenestegjøring i Sivilforsvaret. Det vises herunder til at refselsesmidlene er lite hensiktsmessige og til at bestemmelsene viser til organisasjonsformer og stillinger i Sivilforsvaret som ikke lenger er i bruk. Etter departementets syn vil muligheten for å ilegge overtredelsesgebyr være et fullgodt alternativt til disiplinære sanksjoner, og det anses på denne bakgrunn ikke formålstjenlig å videreføre gjeldende disiplinærreglement, slik det fremgår av forskrift 29. juni 1973. Som en sikkerhetsventil for å kunne møte eventuelle endringer i Sivilforsvaret, foreslås det likevel å videreføre sivilbeskyttelsesloven § 11 om disiplinærreaksjoner overfor tjenestepliktige, herunder hjemmelen for å kunne gi forskrift om disiplinære forhold for tjenestepliktige i Sivilforsvaret.

6.2 Straff – lovforslaget § 37

6.2.1 Gjeldende rett

Straffebestemmelsen i sivilbeskyttelsesloven § 37 omfatter for det første overtredelse av bestemmelser som skal bidra til å understøtte de sivile beskyttelsestiltakene i loven. Etter § 37 første ledd kan den som forsettlig overtrer nærmere angitte bestemmelser i loven eller bestemmelser gitt i medhold av disse straffes med bot eller fengsel i inntil 3 måneder. Det samme gjelder den som unnlater å etterkomme pålegg gitt med hjemmel i enkelte av lovens bestemmelser.

§ 37 første ledd omfatter følgende bestemmelser:

• § 5 første ledd – allmenhetens bistandsplikt i akuttsituasjoner

• § 20 andre ledd – etablering av offentlige og private tilfluktsrom

• § 18 første ledd første punktum – allmenhetens plikt til å bistå ved evakuering etter pålegg

• § 22 andre ledd – ansvar for tilfluktsromtjeneste

• § 25 første og fjerde ledd – rekvisisjon etter pålegg og

• § 26 første og andre ledd – forberedende tiltak med sikte på rekvisisjon etter pålegg.

Sivilbeskyttelsesloven § 37 omfatter for det andre straffebestemmelser som skal bidra til at Sivilforsvaret sikres et godt tilfang av tjenestepliktige, og at nødvendig disiplin og orden opprettholdes under tjenesten. Den som forsettlig eller grovt uaktsomt overtrer nærmere angitte lovbestemmelser, eller bestemmelser gitt i medhold av disse, straffes med bot eller fengsel i inntil 1 år. Dette gjelder:

• § 7 første og femte ledd – pålegg om tjenesteplikt

• § 8 første ledd – plikt til å bekrefte mottak av varsel om og pålegg om tjenesteplikt, og øvrig informasjon gitt av Sivilforsvarets myndigheter

• § 8 tredje ledd – plikt til å gi opplysninger av betydning for tjenstlige forhold

• § 8 femte ledd – plikt til å gjennomgå legeundersøkelser og andre prøver som er nødvendige for å gjøre tjeneste i Sivilforsvaret og

• § 9 – bestemmelser om tjenestepliktens nærmere innhold (plikt til å delta i tjeneste og rette seg etter ordrer og instrukser for tjenesten, og plikt til å gjøre tjeneste som befal eller instruktør).

Sivilbeskyttelsesloven § 6 første ledd bestemmer at ingen må misbruke Sivilforsvarets grader, stillingsbetegnelser, uniformer, legitimasjon, merker eller signaler. Det samme gjelder for grader, stillingsbetegnelser mv. som lett kan forveksles med Sivilforsvarets egne. Etter straffeloven § 165 kan uhjemlet bruk av uniform, kjennetegn mv. straffes med bot eller fengsel i inntil 6 måneder. I tillegg omhandler straffeloven § 164 den som uhjemlet utøver offentlig myndighet eller som foretar handlinger som bare kan utøves av offentlige tjenestemenn. Strafferammen for slik ulovlig myndighetsutøvelse er bot eller fengsel i inntil 1 år. Samlet sett ansett straffelovens bestemmelser som dekkende for overtredelser av sivilbeskyttelsesloven § 6 første ledd.

6.2.2 Forslaget i høringsnotatet

På bakgrunn av likhetspunkter mellom tjenesteplikten i Forsvaret og Sivilforsvaret foreslo departementet å tilpasse lovens straffebestemmelser til straffebestemmelsene for militære mannskap. Som følge av dette ble det foreslått en innsnevring av hvilke lovbrudd som skal kunne straffesanksjoneres, og en tilpasning av skyldkrav og strafferammer i loven. Som et ledd i denne tilpasningen ble det foreslått en lovbestemmelse som gir mulighet for skjerpet straff der en person har til hensikt å unndra seg tjenesten i Sivilforsvaret.

Departementet foreslo å videreføre straffebestemmelser som berører understøttelse av de sivile beskyttelsestiltakene i loven.

For å lette lovforståelsen, ble det foreslått å gjengi hovedinnholdet av pliktbestemmelsene i straffebestemmelsen.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

Helsedirektoratet har avgitt en samlet høringsuttalelse til bestemmelser om overtredelsesgebyr og straff, og det vises her til punkt 6.1.3 og 6.1.4.

6.2.4 Departementets vurderinger

Gjeldende straffebestemmelse er adskilt fra pliktbestemmelsene i loven, og omtalen av pliktbestemmelsene er begrenset til en henvisning til disse. Slike henvisninger vil gi en viss navigeringshjelp for leseren. Departementet antar imidlertid at det vil kunne lette lovforståelsen ytterligere dersom hovedinnholdet av pliktbestemmelsene gjengis i straffebestemmelsen.

Tjeneste i Sivilforsvaret pålegges den enkelte som en samfunnsplikt, og tjenesten kan på mange måter sies å inneholde paralleller til den militære verneplikten. For begge tjenesteformer er det av fundamental betydning at man sikrer et godt tilfang av mannskap med grunnleggende kvaliteter, og at tjenesten gjennomføres på en ordnet måte. Disse likhetspunktene tilsier at man ved utformingen av lovens straffebestemmelser ser hen til straffebestemmelsene for vernepliktige i Forsvaret.

Departementets forslag til straffebestemmelser følger langt på vei oppsettet og innholdet av forsvarsloven § 66. Tilpasningen til Forsvarets regelverk vil for enkelte forhold innebære en avkriminalisering, slik at overtredelsesgebyr fremstår som eneste sanksjonsmulighet. Tilpasningen medfører videre at brudd på visse tjenstlige plikter ikke kan sanksjoneres gjennom fengselsstraff, og at bot vil utgjøre eneste straffalternativ.

Gjeldende straffebestemmelse gir ikke åpninger for å skjerpe straffen i tilfeller der en person har til hensikt å unndra seg tjenesten i Sivilforsvaret. Unndragelse kan f.eks gi seg utslag i at man bryter opplysnings- eller meldeplikten eller unnlater å møte til rekrutteringsmøte eller ordinær tjeneste. Slike unndragelser kan medføre at Sivilforsvaret ikke gis et grunnlag for å kunne vurdere om en person kan pålegges tjenesteplikt, eller av andre grunner ikke får brukt den tjenestepliktige i aktiv tjeneste. For rekruttering og videre forvaltning av Sivilforsvarets mannskaper er det avgjørende at slike grunnleggende bestemmelser etterfølges. Departementet ser det derfor som formålstjenlig å innta en straffebestemmelse i loven, som rammer tilfeller der den enkelte gjennom sine lovbrudd har til hensikt å unndra seg tjenesten i Sivilforsvaret. For fastleggelse av strafferamme er det vesentlig å se hen til de viktige samfunnsoppgavene som Sivilforsvaret ivaretar, og hensynet til en god understøttelse av disse. Etter departementets syn bør unndragelse av tjeneste i Sivilforsvaret ha samme strafferamme som unndragelse av tjeneste i Forsvaret. Det foreslås derfor en strafferamme på to år for enkelte lovovertredelser som begås i den hensikt å unndra seg tjenesten i Sivilforsvaret.

Departementet foreslår å videreføre straffebestemmelser som berører understøttelse av de sivile beskyttelsestiltakene i loven.

For mindre lovovertredelser vil ileggelse av overtredelsesgebyr kunne være et velegnet alternativ til straffeforfølgning. Dette vil f.eks kunne gjelde ved ulovlig fravær av kortere varighet, og ved mindre overtredelser av opplysnings- og meldeplikten.