4 Varigheten på kommunale salgs- og skjenkebevillinger

4.1 Gjeldende rett og praksis

4.1.1 Gjeldende rett

Kommunale bevillinger gis i tre tilfeller:

1. Salg av alkoholholdig drikk gruppe 2 og 3, dvs. over 4,7 volumprosent alkohol (Vinmonopolet)

2. Salg av alkoholholdig drikk gruppe 1, dvs. t.o.m. 4,7 volumprosent alkohol (typisk dagligvarebutikker)

3. Skjenking av alkoholholdig drikk gruppe 1, 2 og 3 (barer, puber, restauranter mv.)

Alkoholloven § 1-6 fastsetter bevillingsperioden for bevillinger etter alkoholloven. Bestemmelsen lyder:

Kommunal bevilling til salg av alkoholholdig drikk gruppe 2 og 3 kan gis for 4 år av gangen, og med opphør senest 30. juni året etter at nytt kommunestyre tiltrer.

Kommunal bevilling til salg av annen alkoholholdig drikk enn nevnt i første ledd og til skjenking av alkoholholdig drikk kan gis for perioder inntil 4 år, og med opphør senest 30. juni året etter at nytt kommunestyre tiltrer. Slike bevillinger kan dessuten gis for en bestemt del av året, og for en enkelt bestemt anledning.

Statlige skjenkebevillinger gis inntil videre.

Statlige tilvirkningsbevillinger gis inntil videre, men kan dersom særlige forhold tilsier det gis for en bestemt periode.

Dersom spørsmålet om fornyelse av gitt bevilling ikke er endelig avgjort innen bevillingsperiodens utløp, er bevillingen fortsatt gyldig inntil utgangen av den måned hvor endelig vedtak om ny bevilling er truffet, likevel ikke utover 3 måneder fra begynnelsen av den nye bevillingsperioden.

De kommunale salgs- og skjenkebevillingene (første og annet ledd) er, i motsetning til det som gjelder for de statlige bevillingene (tredje og fjerde ledd), tidsbegrensede. Slike bevillinger kan gis for maksimalt fire år av gangen med opphør senest 30. juni året etter at nytt kommunestyre tiltrer. Bevillinger som gis etter første ledd, dreier seg om bevillinger til Vinmonopolets utsalg. Slike bevillinger gis for fire år. Når det gjelder kommunal bevilling til salg av alkoholholdig drikk t.o.m. 4,7 volumprosent alkohol samt kommunale skjenkebevillinger, kan kommunen også fastsette at bevillingen skal ha kortere varighet enn fire år, men bevillingen må uansett opphøre senest 30. juni året etter at nytt kommunestyre tiltrer.

Bestemmelsen innebærer at kommunale salgs- og skjenkebevillinger faller bort når bevillingsperioden løper ut. Virksomhetene må derfor søke om og få ny bevilling for å kunne fortsette salgs- eller skjenkevirksomheten. De vilkårene som settes i den nye bevillingen, kan være annerledes enn de vilkårene som gjaldt for den tidligere bevillingen, for eksempel nye åpningstider, endrede krav til konsept og endringer i hvilke grupper alkoholholdige drikker som kan skjenkes.

Kommunale salgs- og skjenkebevillinger kan, fordi de er tidsbegrensede, kun inndras hvis det foreligger regelbrudd, for eksempel salg til mindreårige, eller hvis bevillingen ikke benyttes, jf. alkoholloven § 1-8. De statlige skjenkebevillingene kan, fordi de er løpende, imidlertid inndras når som helst uten at det må foreligge slike grunner. De kan m.a.o. inndras av rene alkoholpolitiske grunner, jf. alkoholloven § 1-8 siste ledd.

Kommunene har etter alkoholloven § 1-7d plikt til å utarbeide en alkoholpolitisk handlingsplan. Dette kravet ble tatt inn under Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 7 (1996–97) om endringer i alkoholloven, jf. Innst. O. nr. 59 (1996–97). Denne planen bør behandles i hver kommunestyreperiode, og det anbefales at den inngår i en helhetlig rusmiddelpolitisk handlingsplan. Kommunene vil gjennom en slik plan kunne se alkoholpolitikken i et helhetsperspektiv, og den vil være et viktig styringsdokument for kommunenes alkoholpolitikk. Loven gir ingen direkte anvisninger på hva planen skal inneholde, men i merknaden til bestemmelsen går det fram at den bør angi hva som er målet med kommunens alkoholpolitikk og hvilke virkemidler som bør tas i bruk for å nå målene.

I Ot.prp. nr. 86 (2003–2004) kapittel 2.3.3 la departementet til grunn at den alkoholpolitiske handlingsplanen skal være et sentralt instrument for å sikre helhetlig behandling av alkoholpolitiske spørsmål i kommunen. De alkoholpolitiske handlingsplanene ble framhevet som en forutsetning for å fjerne bestemmelsen om at avgjørelser om tildeling av bevilling og om tiden for salg og skjenking bare kunne delegeres til formannskapet eller annet politisk organ i kommunen. Det ble uttalt:

«Da kravet om alkoholpolitisk handlingsplan ble vedtatt, lå det som en premiss at planen skal vedtas av hvert kommunestyre, dvs. at den må tas opp til vurdering etter hvert kommunevalg. Departementet vil presisere at dette fortsatt er en viktig forutsetning for å sikre oppnåelse av målet bak kravet om handlingsplan – nemlig politisk styring med bruk av alkohollovens virkemidler.»

Det ligger med andre ord en forutsetning om at de politiske organer gir retningslinjer for alkoholpolitikken, blant annet at det gis retningslinjer for utøvelsen av skjønnet i bevillingssaker dersom denne oppgaven delegeres til administrasjonen eller andre organer.

Kommunen har gjennom folkehelseloven fått et større ansvar for å føre en lokalt tilpasset folkehelsepolitikk, herunder en alkoholpolitikk, som møter de folkehelseutfordringene kommunen står overfor. Folkehelseloven pålegger kommunene å legge til rette for god folkehelse i sin kommune gjennom planarbeid, mål, strategier og iverksetting av nødvendige tiltak. De alkoholpolitiske handlingsplanene (eventuelt rusmiddelpolitiske handlingsplanene) må ses i sammenheng med kommunenes generelle folkehelsearbeid og planarbeid etter folkehelseloven.

I plansystemet vil en alkoholpolitisk eller rusmiddelpolitisk handlingsplan ofte ha status som en temaplan (kommunedelplan), jf. plan- og bygningsloven § 11-1 tredje ledd. Det anbefales at de retningslinjene kommunene ønsker å legge til grunn for innvilgelse av salgs- og skjenkebevillinger, tas inn i den alkoholpolitiske/rusmiddelpolitiske handlingsplanen, eventuelt i en bredere folkehelseplan.

4.1.2 Dagens praksis i kommunene

Det har vært en jevn nedgang i antall kommunale salgsbevillinger de siste tiårene, fra 4961 i 1990 til 4172 i 2013. Årsaken til nedgangen er i hovedsak strukturendringer i handelsnæringen, ikke at kommunene har blitt mer restriktive i bevillingspolitikken.

Når det gjelder kommunale skjenkebevillinger, har det vært en kraftig økning de siste tiårene. I 2013 var det 7400 bevillinger, en økning på over 60 prosent i forhold til 1990 (4574 bevillinger). Utviklingen synes imidlertid å ha flatet ut fra rundt midten av 2000-tallet, hvor antallet har stabilisert seg. En annet utviklingstrekk er at langt de fleste bevillingshavere nå kan skjenke brennevin, ikke bare øl eller øl/vin, som var vanlig før. I 2013 gjaldt dette 86 prosent av bevillingene, mens det tilsvarende i 1990 var 38 prosent.

Vi har ikke data som direkte forteller hvor mange som får fornyet bevilling og hvor mange som ikke får det. Vi har derimot opplysninger fra kommunene om de innvilger eller avslår søknader om nye bevillinger. De siste årene har i gjennomsnitt 30 kommuner avslått søknader om skjenkebevilling, og bare en håndfull har avslått søknader om nye salgsbevillinger. Det virker med andre ord å være gjennomgående at søknader for det meste innvilges. De kommunene som avslår søknader, oppgir for det meste at det skyldes forhold knyttet til søkerens vandel.

Det er for øvrig ikke spesielle endringer i statistikken over antall bevillinger rett før og rett etter fornyelsestidspunktet. Dette kan indikere at de fleste som søker, får fornyet bevillingen.

Ifølge en beregning foretatt av Statens institutt for rusmiddelforskning i 2013, anslås det at de kommunale utgiftene knyttet til søknadsbehandling ligger et sted mellom 6000 og 10 000 kroner per søknad hvert fjerde år. Dette estimatet tar utgangspunkt i at saksbehandleren bruker i gjennomsnitt mellom ti og tjue effektive arbeidstimer på en søknad. Arbeidet inkluderer selve saksbehandlingen (for eksempel å innhente relevant informasjon), samt andre oppgaver knyttet til søknadene, som veiledning, administrasjon, kunnskapsprøvene og eventuell klagebehandling. Den reelle summen avhenger av hvor mye av de generelle administrasjonsutgiftene som tas med i regnestykket (arbeidsgiveravgift, sosiale kostnader, utstyr osv.). Estimatene er forbundet med en del usikkerhet og utgiftene vil variere mellom kommunene.

For kommuner med mange bevillinger innebærer fornyelsesprosessen en ekstra arbeidsbyrde i en avgrenset periode. I årsberetningen fra Næringsetaten i Oslo kommune for 2008 går det for eksempel fram at arbeidet med fornyelsesprosessen startet allerede høsten 2007. Etaten ansatte fire personer midlertidig til dette arbeidet, i tillegg til at de øvrige ansatte i seksjonen la ned en stor arbeidsinnsats.

I 2008 innvilget Oslo kommune totalt 1056 skjenkebevillinger hvorav 917 etter søknad om fornyelse av eksisterende bevilling, 93 etter søknad etter eierskifte og 46 etter søknad om ny bevilling. Av totalt 366 salgsbevillinger var 329 etter søknad om fornyelse av eksisterende bevilling, 26 etter søknad etter eierskifte og 11 etter søknad om ny bevilling. Av totalt 33 avslag ble 24 søknader avslått på bakgrunn av vandel, seks på bakgrunn av manglende dokumentasjon og tre på bakgrunn av at butikken ikke tilfredsstilte kravet til dagligvareutvalget.

Tall fra fornyelsesprosessen i Oslo kommune i 2012, viser at det sammenlignet med 2008 har vært en økning i antall bevillingshavere som ikke har fått fornyelse. Oslo kommune mottok totalt 1370 søknader om fornyelse av salgs- og skjenkebevillinger for 2012. Av disse ble det avdekket 96 eierskifter, hvor bevillingshaver ikke hadde meldt fra om endringer i eiersammensetningen eller overdragelse til ny driver i løpet av bevillingsperioden. Over 70 prosent av høringsuttalelsene inneholdt bemerkninger. Det ble sendt utkast til avslag i 117 saker og fattet endelig avslag i til sammen 72 saker, mer enn dobbelt så mange som i 2008.

Departementet kjenner ikke til studier som viser hvor mye ressurser aktørene i næringslivet bruker på en søknad om bevilling. Det vil naturligvis variere alt etter hvor erfaren søkeren er og hvordan kommunens søknadskrav er utformet. En kan likevel legge til grunn at en søknad krever en god del arbeid, da en søker må ta kunnskapsprøve, legge ved vandelsopplysninger fra politiet, beskrive internkontrollsystemet og oppgi andre relevante opplysninger.

Vi har ikke data på om søknadene knyttet til fornyelse av bevilling er mindre omfattende enn søknadene om ny bevilling. Dette vil i så fall ha konsekvenser for ressursbruken både til kommunen og til søker. Vi antar at dette også vil variere mellom kommuner. NHO anslår at fornyelsesprosessen har en kostnad for næringen på 21 millioner 2014-kroner (beregningen er basert på en kartlegging fra 2007 om kostnader knyttet til søknad om bevilling og 7400 bevillinger). NHO påpeker at det er stor usikkerhet rundt disse anslagene, men at de kan gi en indikasjon på den samlede ressursbruken.

Når det gjelder hvordan kommunene i praksis forankrer de alkoholpolitiske retningslinjene som ligger til grunn for fornyelsesprosessen, er det ikke samlet inn data på landsbasis. I en rapport fra 2011 ble det gjort en kvalitativ analyse av åtte kommuners arbeid med rusmiddelpolitiske handlingsplaner (Baklien & Krogh, Sirus-rapport 2/2011). I dette utvalget hadde kommunene egne alkoholpolitiske retningslinjer for bevillingspolitikken. Disse var i noen grad forankret i den rusmiddelpolitiske handlingsplanen, men i flere tilfeller bare som et vedlegg til planen. Det står ikke noe eksplisitt i studien om hvordan fornyelse av bevilling forankres, eller hvorvidt fornyelse er et eget punkt i de alkoholpolitiske retningslinjene.

4.2 Begrunnelsen for fireårsregelen – historikk

Fireårsregelen i alkoholloven § 1-6 knytter seg til prinsippet om det kommunale selvstyret i alkoholsaker. Bestemmelsen har lang tradisjon og er en videreføring fra alkoholloven av 1927. Tanken bak bestemmelsen er at et nytt kommunestyre skal ha rett og plikt til å utforme alkoholpolitikken for kommunen, og dermed ikke skal være bundet av den alkoholpolitikken det tidligere kommunestyret førte. I forarbeidene til dagens alkohollov av 1989 ble det uttalt at å gi bevillingene ubegrenset løpetid ville bryte radikalt med det kommunale selvstyret i alkoholpolitikken. Det ble påpekt at kommunen da ikke ville ha noen muligheter for å revurdere sin bevillingspraksis, men bare måtte basere seg på inndragning av bevillinger (noe som forutsetter brudd på regelverket eller at bevillingen ikke lenger brukes, jf. alkoholloven 1-8).

Spørsmålet om å oppheve fireårsregelen og å gi salgs- og skjenkebevillinger for en ubegrenset periode, ble inngående drøftet på midten av 1990-tallet. I NOU 1995: 24 Alkoholpolitikken i endring ble det foreslått at alle bevillinger skulle gis inntil videre. I den forbindelse understreket utvalget betydningen av at søknadene om bevilling ble underlagt en grundig behandling, at kontrollen med at vilkårene overholdes ble styrket og at sanksjoner raskt ble satt i verk.

I høringsnotatet forut for Ot.prp. nr. 7 (1996–97) om endringer i alkoholloven, ble spørsmålet om ubegrenset bevillingsperiode stilt åpent fra departementets side. Det ble bedt om høringsinstansenes syn på spørsmålet. Høringsinstansene var som ventet delte i synet på tidsubegrensede bevillinger. Næringslivet ønsket en slik endring, mens bl.a. KS, politiet og Konkurransetilsynet ønsket å beholde perioden på fire år. Kommunene hadde noe ulike syn.

Departementet gikk i proposisjonen gjennom fordeler og ulemper med de ulike løsningene, se kapittel 4.3 under, og endte opp med å tilrå at fireårsregelen ble beholdt. Flertallet på Stortinget sluttet seg til at bevillingsperiodens lengde fortsatt skulle være knyttet til kommunestyreperioden, se Innst. O. nr. 59 (1996–97).

4.3 Fordeler og ulemper ved dagens tidsbegrensede ordning

Det er tungtveiende grunner både for og mot ordningen med at kommunale salgs- og skjenkebevillinger ikke kan gis for lenger tid enn fire år. Ved valg mellom enten tidsbegrensede bevillinger eller evigvarende uten noen mellomløsninger/mulighet for unntak, har det vært presentert fordeler og ulemper ved begge løsningene.

Følgende argumenter har vært nevnt som grunn til å oppheve tidsbegrensningen:

• Tidsubegrensede bevillinger vil gi bedre forutberegnelighet for næringen og trygghet for arbeidstakernes arbeidsplasser.

• Fornyelsesprosessen er tidkrevende og betyr et betydelig merarbeid for kommunene.

• Opphevelse av tidsbegrensningen vil innebære økonomiske og administrative besparelser både for kommunene og de næringsdrivende.

• De frigjorte ressursene vil kommunene kunne bruke til andre oppgaver som bedret kontroll.

• Kommunene foretar uansett ikke noen fullstendig ny vurdering av alle gitte bevillinger, men konsentrerer seg om dem det er knyttet problemer til.

• Fornyelsesbehandlingen fører i realiteten sjelden til at bevillinger nektes fornyet.

Følgende argumenter har vært nevnt som grunn mot å oppheve tidsbegrensningen:

• Fornyelsesprosessen gir kommunen mulighet til å foreta en total revurdering av alkoholpolitikken i kommunen hvert fjerde år.

• Fornyelse åpner ikke bare for å endre antall bevillinger, men også for å sette nye vilkår for bevillingene om for eksempel åpningstider og om det skal tillates å skjenke brennevin.

• Begrensningen har en preventiv effekt mot regelbrudd fordi bevillingshaver vet at bevillingen vil bli gjenstand for ny vurdering.

• Dersom bevillinger skal gis for ubegrenset tid, vil etablering i markedet bli vanskeligere i kommuner hvor det er satt tak på antall bevillinger, og konkurransen kan bli redusert.

• Begrensningen innebærer en effektiv kontroll av vandel.

4.4 Høringsforslaget

I høringsforslaget ble fordeler og ulemper ved dagens begrensede varighet for kommunale salgs- og skjenkebevillinger presentert og vurdert, se kapittel 4.3 over. Det ble lagt vekt på at det kommunale selvstyret i bevillingspolitikken skulle opprettholdes. Det ble pekt på at det er grunnleggende at de til enhver tid folkevalgte kommunale organene har mulighet til å bestemme salgs- og skjenkepolitikken i kommunen, både for å ivareta ulike hensyn knyttet til alkoholpolitikken generelt og folkehelsehensyn spesielt. Departementet mente derfor at det fra statlig hold ikke bør fastsettes at bevillinger skal være evigvarende uten noen mulighet for lokalpolitikerne til å endre på det tidligere politikere har bestemt. Det ble vist til at dette vil frata kommunens folkevalgte et viktig virkemiddel når de skal føre sin egen alkohol- og folkehelsepolitikk.

Samtidig mente departementet det er nødvendig å finne en løsning som ikke setter krav om ressurskrevende fornyelser av bevillinger i de tilfeller der en slik fornyelsesprosess uansett ikke vil medføre noen endringer fordi det nye kommunestyret akter å føre tilsvarende alkoholpolitikk som det gamle. Departementet påpekte at fornyelsesprosessen i disse tilfellene er en unødvendig og ressurskrevende øvelse både for bevillingshaver og kommunen.

Departementet konkluderte med at løsningen burde være en ordning som verken innebærer en ufravikelig tidsbegrensing som i dag eller at bevillinger gis evigvarende uten mulighet for kommunen å endre bevillingene som følge av endret alkoholpolitikk. På denne bakgrunn ble to alternative mellomløsninger foreslått. Begge alternativene går ut på en endring i alkoholloven § 1-6. De innebærer at kommunale salgs- og skjenkebevillinger ikke må løpe ut etter fire år, men kan videreføres uten krav om ny bevilling (fornyelse) dersom kommunen bestemmer dette. Det ble påpekt at begge løsningene ville sikre det kommunale selvstyret og bevare kommunens mulighet føre sin egen alkoholpolitikk, samtidig som fireårsregelen endres i sin nåværende form.

Det ene alternativet (alternativ 1) gikk ut på å beholde fireårsregelen som hovedregel, men gi kommunen mulighet for å beslutte at gjeldende kommunale salgs- og skjenkebevillinger likevel ikke skal løpe ut etter 4 år, men gjelde videre uten fornyelse. Det ble foreslått en særlig hjemmel for kommunen til å gjøre unntak fra regelen om bevillingsperioden for kommunale bevillinger (fireårsregelen) i alkoholloven § 1-6.

Det andre alternativet (alternativ 2) gikk ut på å endre hovedregelen i alkoholloven § 1-6 første ledd til at kommunale salgs- og skjenkebevillinger som hovedregel løper inntil videre (ikke tidsbegrensede). I tillegg ble det forslått en hjemmel som ga kommunen en mulighet til å bestemme at bevillingene likevel skal opphøre og søkes om på nytt etter at nytt kommunestyre tiltrer. Dette vil si at kommunen får en mulighet til å inndra bevillingene av alkoholpolitiske grunner og uten at det foreligger særlig inndragningsgrunn som brudd på bevillingen eller alkoholregelverket.

Departementet ba om høringsinstansenes syn på hva de anså å være den mest hensiktsmessige løsningen av disse to alternativene. De forslåtte alternativene hadde omvendt hovedregel og unntak, og departementet pekte på at begge løsningene ville gi kommunene rom for å føre sin egen alkoholpolitikk. Det ble også vist til at løsningene begge var mer fleksible og effektive enn dagens ordning og at begge løsningene ville være en forenkling som ville kunne komme både kommunene og næringslivet til gode.

For begge alternativene ble det lagt inn som et vilkår at kommunen må vurdere alkoholpolitikken, herunder bevillingspolitikken, etter et kommunevalg som grunnlag for vurderingen av om bevillinger skal måtte fornyes eller ikke. Grunnen til dette var å sikre at beslutningen om at det ikke skal gjennomføres en fornyelsesprosess, er et bevisst valg med basis i den alkoholpolitikken og folkehelsepolitikken kommunens nyvalgte politikere ønsker å føre.

For å sikre en fleksibel regel, ble det for begge alternativene foreslått at kommunen kunne beslutte at kun en avgrenset del av bevillingene skulle fornyes/ikke fornyes. Departementets vurdering var at dersom kommunens eneste valg var å velge mellom at alle eller ingen bevillinger skulle fornyes, ville dette ikke være i tråd med den nye ordningens formål som var å unnta bevillinger fra fornyelsesprosessen der ny vurdering ikke er nødvendig, men samtidig opprettholde kommunens mulighet for å vurdere bevillinger der det er behov for det. Det ble derfor foreslått at kommunen kunne fastsette nærmere retningslinjer for hvilke bevillinger det må søkes om ny bevilling for dersom kommunen bare så behov for at bevillinger som oppfylte særlige kriterier skulle fornyes. Det ble presisert at utvelgelsen av hvilke bevillinger som må fornyes og ikke, må basere seg på objektive kriterier som ikke innebærer usaklig forskjellsbehandling eller baserer seg på utenforliggende hensyn. Departementet mente at det bør være stort handlingsrom ved fastsettelse av innholdet i retningslinjene, så lenge utvelgelsen av kun noen bevillinger gjøres etter kriterier som er alkoholpolitisk relevante, jf. de alkoholpolitiske vurderinger som kommunens nye politiske ledelse har foretatt. Departementet kom med en rekke eksempler på relevante kriterier. Bl.a. kunne utvelgelseskriterier være om det foreligger tidligere brudd på bevillingen, området bevillingsstedet ligger i, bevillingsrettigheter og begrunnet mistanke om manglende vandel.

Det ble også foreslått at kommunen som et alternativ til å kreve fornyelse, skal kunne endre vilkårene for gjeldene bevillinger (for eksempel innføre nye skjenketider i kommunen).

Departementet ba i høringsnotatet om innspill på om en ny ordning hvor kommunene skal vurdere om bevillinger skal fornyes eller ikke, ga behov for å endre fristen for når disse fornyelsene skal være gjennomført. Følgende frister ble antatt som aktuelle; 30. juni året etter kommunevalget (som i dag), 31. desember året etter kommunevalget eller en dato mellom disse to ytterpunktene.

Når det gjaldt forslaget til alternativ 2, ble det foreslått at eventuelle fornyelser skulle gjennomføres innen 30. september året etter kommunevalget. Grunnen var forutberegnelighet for næringen. Det ble bedt om høringsinstansenes syn på om en slik frist var nødvendig, og om den foreslåtte fristen var fornuftig.

Departementet foreslo at endringene som er beskrevet over, skulle gjelde for alle de tre kommunale bevillingstypene (salgsbevilling til Vinmonopolet, salgsbevilling til dagligvarebutikker og skjenkebevillinger).

I og med at forslaget innebar at det fortsatt vil være slik at bevillingene kan opphøre og må søkes om på nytt, forslo departementet ingen endringer i bevillingsgebyrene. Det ble påpekt at kommunens eventuelle besparelser ved å la bevillinger løpe videre, kunne kanaliseres til en grundigere oppfølging av bevillingene. Det ble bedt om høringsinstansenes syn på dette.

4.5 Høringsinstansenes syn

4.5.1 Om fireårsregelen bør endres

Høringen viser at de høringsinstansene som representerer næringsinteresser og bevillingshavere støtter en endring av dagens fireårsregel, mens representanter for andre samfunnsinteresser som folkehelse og kriminalitetsforebygging, er skeptiske til en endring. 62 kommuner har kommentert forslaget om varigheten av kommunale salgs- og skjenkebevillinger. Av de kommunene som har uttalt seg, er det kun tre kommuner som ikke støtter en endring i fireårsregelen.

I tillegg til de fleste kommunene, støtter bl.a. Fagrådet – Rusfeltets hovedorganisasjon, Landsorganisasjonen i Norge, NHO, NHO Reiseliv og Virke en endring. AS Vinmonopolet mener salgsbevillinger bør gis inntil videre.

Argumenter som disse høringsinstansene mener taler for en endring, er redusert ressursbruk og byråkrati både for kommunen og bransjen. Bedre forutsigbarhet for næringen nevnes også. At redusert ressursbruk i kommunen gir mulighet for i stedet å bruke ressursene på kontinuerlig og systematisk kontroll, nevnes også som en fordel med å endre bestemmelsen. NHO mener at en endring gir økt kommunalt selvstyre.

NHO Reiseliv uttaler:

«[…] NHO Reiseliv ønsker et enklere og mer effektivt regelverk. Forenklingsarbeidet er den rammebetingelsen NHO Reiselivs medlemmer mener må prioriteres høyest av regjeringen.

Bedriftene har en stor kostnad tilknyttet søknad om bevilling, i tillegg til at det offentlige bruker store summer på forvaltningen av fireårsregelen.»

Landsorganisasjonen i Norge uttaler:

«LO mener det kan være gode grunner for å vurdere om det er hensiktsmessig å beholde fireårsregelen ved kommunale salgs- og skjenkebevillinger. Justeringer i regelen kan bidra til redusere byråkrati og unødvendig ressursbruk.»

Flere kommuner begrunner sin støtte til en endring med at det vil være en fornuftig forenkling. Flere uttaler at begge løsningene vil gi kommunene rom for å føre sin egen alkoholpolitikk og at begge mellomløsningene som er foreslått i høringsnotatet, er mer fleksible og effektive enn dagens ordning. Sarpsborg kommune uttaler:

«Undersøkelser viser at det sjelden nektes fornyelser av bevillingene. De avslagene som blir gitt skyldes i hovedsak manglende oppfyllelse av vandelskravet i alkoholloven. Dette er også erfaringen i Sarpsborg. Dette betyr at det brukes mye tid og ressurser på behandling av søknader som blir innvilget uten problemer. »

Blant dem som ikke støtter en endring av dagens fireårsregel er Actis, Det Norske Totalavholdsselskap, IOGT, IOGT Midt-Norge, Kirkerådet, Legeforeningen og Politidirektoratet.

Argumentene som blir framført, er bl.a. at dette vil svekke den politiske medvirkningen i alkoholpolitikken, gi redusert debatt om alkoholpolitikk i valgkampen, gjøre det vanskeligere å luke ut useriøse aktører, svekke bevillingssystemet som alkoholpolitisk og kriminalitetsforebyggende virkemiddel og redusere ansvarliggjøring av bevillingshaverne.

Politidirektoratet uttaler:

«Romerike og Asker og Bærum politidistrikt fremholder i sine uttalelser at dagens regel om tidsbegrenset bevilling er viktig for å ivareta regelmessig kontroll av bevillingshaverne. Direktoratet er enig med politidistriktene og mener det vil ha preventiv effekt dersom bevillingshaver vet at bevillingen blir gjenstand for ny vurdering ved jevne mellomrom. Etter direktoratets vurdering vil kommunene miste et viktig alkoholpolitisk redskap dersom ordningen med tidsavgrensede bevillinger oppheves. En jevnlig og fast fornyelse av bevilling vil gi kommunene en mulighet til å fornye alkoholpolitikken i kommunene, endre antall bevillinger, samt endre vilkår for bevillinger.»

IOGT Midt-Norge uttaler:

«[…] Framlegget reduserer den lokale medverknaden i ruspolitikken, gir mindre sjanse for lokalsamfunnet til å drøfte og påverke alkoholpolitikken, og gjer det vanskelegare å stoppe useriøse aktørar. Sjølv om vi veit at kvaliteten på oppfølginga av alkohollova varierer frå kommune til kommune, vil det nye framlegget mellom anna svekke behova for løpande skolering og oppdatering av dei folkevalde om lover og regelverk knytt til forvaltinga av alkohollova.»

Flere høringsinstanser uttrykker særlig bekymring for muligheten til å holde kontroll med bevillingene dersom det ikke foretas en gjennomgang hvert fjerde år. Politidirektoratet viser til at de avslagene som gis i hovedsak skyldes manglende vandel. Oslo kommune uttaler om effekten av fornyelsesprosessen hvert fjerde år:

«Fireårsordningen representerer ikke bare en mulighet for lokalpolitikerne til å endre alkoholpolitikken fra forrige periode, men den bidrar til en reell opprydningsaksjon i skjenkenæringen. Dette gjelder ikke bare når det kommer til antall avslag som ikke oppfyller vilkårene i alkoholloven, men også sett hen til antall eierskifter som oppdages i prosessen eller steder som ikke lenger har drift. […]»

Oslo kommune, Foreningen KAAS og Actis mener at høringsnotatets forutsetning om at bevillinger som regel forlenges, ikke lenger stemmer. Actis uttaler:

«[…] Det er flere eksempler på at det er nettopp i fornyelsesprosessen at kommunene får ryddet opp og stengt typiske problemsteder. Ønsket om forenkling må ikke settes foran folkehelsehensyn.

Departementet skriver i høringsnotatet at «fornyelsesbehandlingen fører i realiteten sjelden til at bevillinger nektes fornyet». Den virkelighetsforståelsen deler ikke Actis. I fornyelsesprosessen i 2012 mottok Oslo kommune 1383 søknader om fornyelse av bevillinger, og ifølge Næringsetaten fikk 73 av søknadene avslag. I 2012 fikk et typisk problemsted som genererte mange ordensforstyrrelser og voldsepisoder, avslag på søknad om fornying. Dette, kombinert med stengningen av et annet sted i samme område, gav en merkbar nedgang i bråk i området rundt.»

4.5.2 Valget mellom de to alternative endringene i fireårsregelen

Når det gjelder valget mellom alternativ 1 (tidsbegrenset bevilling med unntak) og alternativ 2 (løpende bevilling med unntak), er høringsinstansene delt.

Blant dem som ikke støtter en endring, er det flere som uttaler at de subsidiært støtter alternativ 1 framfor alternativ 2. Dette gjelder bl.a. Actis, Det Norske Totalavholdsselskap, IOGT, Kirkerådet, Legeforeningen, Politidirektoratet og Telemark politidistrikt.

Oslo kommune uttaler på sin side at dersom departementet vil foreslå en endring i fireårsregelen, støtter kommunen alternativ 2.

Av kommunene støtter 30 alternativ 1 og 27 alternativ 2. To kommuner støtter en endring, men har ingen preferanse. Blant de kommunene som støtter et av alternativene til endring, er det mange som ikke begrunner valget mellom alternativene nærmere eller begrunner det i liten grad. Noen kommuner har imidlertid gitt grundige vurderinger.

I tillegg til de høringsinstansene som er nevnt over, mener Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Justis- og beredskapsdepartementet at alternativ 1 framstår som en bedre løsning.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«Ønsket om fleksibilitet og reduksjon av byråkrati/ressursbruk vil, slik Fylkesmannen ser det, best oppnås ved alternativ 1, uten at endringene i for stor grad går ut over verken alkohollovens system og oppbygning, hensynet til det kommunale selvstyret og kommunens ansvar for en forsvarlig helsepolitikk, samt behovet for å luke ut useriøse aktører.»

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler:

«For å sikre at loven klart signaliserer at det skjer en reell vurdering kan alternativ 1 synes noe bedre egnet enn alternativ 2. Alternativ 1 krever at nytt kommunestyre foretar en aktiv vurdering for at det ikke skal skje en full fornyelsesprosess. »

Politidirektoratet uttaler om alternativ 1:

«[…] Dette alternativet synes å ivareta kriminalitetsforebyggende hensyn på best måte av de to alternativene. […]»

Blant kommunene som støtter alternativ 1 uttaler Ullensaker kommune:

«Ullensaker kommune ser alternativ 1 som mest hensiktsmessige er med på å redusere byråkratiet og unødvendig ressursbruk, samtidig som hensyn tas til det lokale selvstyret. Kommunen legger vekt på at behovet for å luke ut useriøse aktører og kommunenes ansvar og mulighet for en forsvarlig folkehelsepolitikk også vil ivaretas på en god måte med dette alternativet. Søknader som i dag avslås skyldes for det meste forhold knyttet til vandelsattesten hos søkeren.»

Tønsberg kommune uttaler:

«Under forutsetning av tilfredsstillende frister mener Tønsberg kommune at Alternativ 1 er det beste lovendringsforslaget. Selv om det gir noe mindre forutsigbarhet for næringen og saksbehandling, vil realiteten sannsynligvis være at kommunestyret vedtar forlengelse – samtidig som kommunestyret er nødt til å ha en aktiv og gjennomdiskutert alkoholpolitikk.»

Helsedirektoratet mener at begge alternativene har ulike fordeler og ulemper, men peker på at alternativ 1 er enklere lovteknisk. Stavanger kommune peker på at denne modellen passer best inn i alkohollovens system.

Blant dem som støtter alternativ 2 er AS Vinmonopolet, Landsorganisasjonen i Norge, NHO, NHO Reiseliv, Vin- og brennevinleverandørenesforening og Virke.

Landsorganisasjonen i Norge uttaler:

«Vi har kommet til at Alternativ 2, at kommunale bevillinger løper inntil videre, er å foretrekke. I dette alternativet har kommunen fortsatt muligheten til å beslutte at bevillinger likevel skal fornyes etter nytt kommunevalg. En grunn til å velge dette alternativet er også at det kan styrke forutsigbarheten om rammen for bevillingene for serveringsnæringen.»

NHO uttaler:

«[A]lternativ 2 vil kunne oppfattes som å gi noe økt forutberegnelighet for bevillingshaverne. […] I hovedsak består gevinsten ved en ny ordning for bevillingshavere i at det i mange tilfeller ikke blir nødvendig å utarbeide søknader, og for kommunene mer valgfrihet når det gjelder ressursbruk.»

NHO mener at alternativ 1 ikke reelt vil gi et enklere og mer effektiv regelverk. Organisasjonen uttaler at dersom alternativ 1 velges, må det stilles krav om at kommunene skal vurdere om bevillinger likevel ikke skal opphøre. Videre uttales:

«[…] Selv om kommunene pålegges å ta uttrykkelig stilling til gitte bevillinger, vil de etter loven fortsatt fritt kunne velge om – og i hvilken grad – bevillingene skal opphøre eller ikke. Lar kommunen være å ta uttrykkelig stilling til bevillingene, bør «sanksjonen» være at bevillingene løper videre uten fornyelse i de kommende fire årene (slik det vil være under alternativ 2 hvis kommunen ikke treffer eksplisitt vedtak om noe annet).»

NHO Reiseliv mener at alternativ 2 vil sikre en mer aktiv alkoholpolitikk i kommunen enn alternativ 1 og uttaler:

«Slik alternativ 1 er utformet mener NHO Reiseliv at dette alternativet gir risiko for passiv alkoholpolitikk fra kommunestyret sammenlignet med alternativ 2. […] Ønsker kommunen å la alle eller noen bevillinger å løpe videre uten ny søknad, er de i alternativ 1 pliktet til først å gjennomgå alkoholpolitikken. En slik gjennomgåelse kan i seg selv innebære så mye merarbeid, at kommunen heller lar bevillingene løpe ut. Altså at alle bevillinger må søke om fornyelse. Sammenlignet med alternativ 2, er kommunestyret der pliktet til en gjennomgang av kommunens alkoholpolitikk før det eventuelt besluttes at noen bevillinger skal opphøre og gis fornyet bevilling. NHO Reiseliv mener på denne måten at alternativ 2 i større grad sikrer en aktiv alkoholpolitikk.

Trondheim kommune mener at ingen av alternativene gir tilstrekkelig forutberegnelighet for bransjen så lenge kommunen skal foreta en alkoholpolitisk vurdering av om bevillingene skal opphøre ved hvert kommunevalg. Ved valg mellom de to alternativene, mener kommunen at bevillinger bør gjøres løpende og begrunner det slik:

«Det er Trondheim kommune sin vurdering at en løpende bevillingsordning vil gi mindre byråkrati og redusere ressursbruken. I tillegg er det Trondheim kommune sin vurdering at alkoholloven gir tilstrekkelig mulighet til å luke ut useriøse aktører i bransjen uavhengig av en fornyelsesprosess.»

Helsedirektoratet kan ikke se at noen av de foreslåtte alternativene, slik de nå er utformet, oppfyller de tiltenkte formål på en tilstrekkelig god måte. Direktoratet forslår at det ses på mer grunnleggende endringer i regelverket for å oppnå ønsket effekt.

Også andre høringsinstanser har foreslått andre endringer i regelverket. Blant det som er nevnt, er forholdet til serveringsloven og arbeidsmiljøloven, endringer i opplysnings- og meldeplikt, tilbakekallingsbestemmelse, krav om regelmessig vandelssjekk og styrket krav til kommunens kontroll. Foreningen KAAS uttaler for eksempel:

«Foreningen KAAS mener at dagens ordning med bevillingsperioder på 4 år ikke kan avskaffes før det er foretatt en endring i alkoholloven som pålegger bevillingshaverne en plikt til å melde fra om endringer i driften, og bestemmelser om hvilke konsekvenser utelatelse av å gi melding kan få for bevillingen/ senere søknader […] En annen forutsetning for avvikling […] er at politi, skatte- og avgiftsmyndighetene tilføres nok ressurser til å oppfylle sin meldeplikt etter alkohollovens § 1-15.»

Flere høringsinstanser påpeker at dersom kommunen ikke foretar en jevnlig gjennomgang av alle bevillinger, må de bruke ressursene på mer risikobasert tilsyn og at kommunen derfor totalt ikke vil spare ressurser.

Oslo kommune uttaler at

«[...] en opphevelse av tidsbegrensede bevillinger samlet sett ikke vil medføre økonomiske og administrative besparelser. Ressursbruken vil fordeles mer jevnt utover hele bevillingsperioden, men den totale arbeidsmengden vil etter Oslo kommunes syn ikke avta. Videre vil de forholdene som med dagens regelverk avdekkes under fornyelsen, ved en endring måtte avdekkes fortløpende og ved en selekteringsprosess. Oslo kommune bemerker at dette arbeidet vil være minst like tid- og ressurskrevende, om ikke mer, som dagens system.»

4.5.3 Krav om gjennomgang av alkoholpolitikken som grunnlag for vurdering av om bevillinger ikke skal opphøre

Når det gjelder kravet om gjennomgang av alkoholpolitikken som grunnlag for å vurdere om bevillinger skal videreføres eller fornyes, er det ingen høringsinstanser som går imot dette. Flere høringsinstanser påpeker imidlertid at dette er et viktig element dersom fireårsregelen skal endres.

Landsorganisasjonen i Norge mener det er av grunnleggende betydning at kommunen foretar en gjennomgang av alkoholpolitikken i kommunen før en vurdering av om gitte bevillinger skal opphøre og gis fornyet behandling.

Legeforeningen uttaler:

«Legeforeningen mener også at det er et vesentlig poeng at det legges inn som vilkår at unntak fra fornyelsesprosessen kun kan gis hvis kommunen har foretatt en vurdering av alkoholpolitikken. Kommunenes forpliktelser og bevissthet om den lokale alkoholpolitikken må ikke reduseres ved at bevillingene ikke må fornyes eller forlenges.»

Fredrikstad kommune uttaler:

«[..] Det forutsettes at kommunen fortsatt har en aktiv alkoholpolitikk og at spørsmålet om fornyelse blir vurdert av nyvalgt kommunestyre for hver periode.»

Det Norske Totalavholdsselskap påpeker at det at alkoholpolitikken tas opp i sin fulle bredde etter valget, har betydning for valgkampen før kommunevalget.

4.5.4 Fornyelse av en avgrenset del av bevillingene

Når det gjelder forslaget om åpne for at bare en avgrenset del av bevillingene skal fornyes, er det ingen instanser som uttrykkelig går imot dette, men flere viser til at dette gir fleksibilitet og er et viktig element ved ny ordning. Enkelte høringsinstanser peker på at det er viktig for ordningen at kommunen må kunne beslutte at en avgrenset del av bevillingene skal fornyes/ikke fornyes etter gitte kriterier.

Noen høringsinstanser mener at det bør beskrives nærmere i loven hvilke kriterier kommunen kan legge vekt på når de utformer retningslinjene for hvilke bevillinger som skal opphøre/ikke opphøre. NHO uttaler:

«Vi mener for det første at denne avgrensningen må være generell, dvs. at den ikke gjelder navngitte bevillingshavere. […] Videre bør det være klarere krav til innholdet i slike retningslinjer: Utgangspunktet bør etter vår mening være at kommunen kan benytte samme typer av kriterier som de i dag kan benytte ved behandling av søknader om bevillinger ved starten av en fireårsperiode. Det vil i så fall innebære en videreføring av gjeldende ordning når det gjelder kommunenes skjønnsutøvelse.»

Hammerfest kommune viser til at bestemmelsen gir en fleksibilitet som gjør at kommunen kan bruke ressurser på å vurdere fornyelser av de bevillingene som erfaringsmessig krever nøyere oppfølging, mens andre bevillinger kan løpe videre. Når det gjelder kriteriene for hvilke bevillinger som skal behandles på nytt, uttaler kommunen:

«I høringsnotatet påpekes det at det må være likebehandling i disse sakene, og at det må være objektive kriterier som benyttes for å skille mellom bevillingene. Det bes om at de momentene departementet viser til, vurderes inntatt i alkoholloven som en ikke uttømmende liste over momenter som kan vurderes. Dette for økt fokus på likebehandling i bevillingssaker.»

NHO Reiseliv uttaler:

«I begge alternativene gis det mulighet for kommunen å videreføre enkelte typer av bevillinger, mens andre løper ut og må søke på nytt. Det er for bedriften viktig med størst mulig forutsigbarhet i måten avgrensningen gjøres. Dette gjelder hvilke kriterier kommunen kan basere sine avgrensinger på, og hvilke frister som gjelder for eventuelle vedtak rundt dette.»

Actis foreslår at det bør settes som krav at bevillingshavere som har fått prikker etter det nye nasjonale prikktildelingssystemet, må gjennomgå en fornyelsesprosess. Actis frykter at dersom det ikke legges noen nasjonale føringer, vil kommuner med begrensede ressurser gjøre unntak for fornyelser også for slike bevillinger.

Actis og Blå Kors mener ordlyden i bestemmelsen bør omformuleres. Actis begrunner dette slik:

«Gitt ordlyden i lovforslaget, mener vi det bør foreligge objektive kriterier for hvilke bevillinger som kan forlenges uten fornyingsprosess, ikke for hvilke bevillinger som skal underlegges en fornyingsprosess. Årsaken er nettopp at fornying hvert fjerde år skal være hovedregelen, og fritak er unntaket. Vi går derfor imot departementets forslag om at det bør foreligge kriterier for hvilke bevillinger som blir forlenget uten fornyingsprosess (alkoholloven § 1-6 nytt tredje ledd andre punktum). Actis mener at det bør foreligge føringer på hvilke kriterier som må være innfridd for at en bevilling skal kunne fritas fra en fornyingsprosess.»

Flere høringsinstanser, bl.a. Foreningen KAAS, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Justis- og beredskapsdepartementet, Oslo kommune og NHO, stiller spørsmål ved den rettslige statusen på kommunens beslutning om at kun en andel av bevillingene skal utløpe og underlegges ny behandling. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«Det bør på bakgrunn av rettssikkerhetshensyn samt hensynet til likebehandling, avklares hvorvidt det skal gis klageadgang på kommunens beslutninger om å kreve ny søknad/ikke kreve ny søknad.»

Oslo kommune stiller følgende spørsmål:

«En slik situasjon reiser problemstillinger både med hensyn til tidsmomentet og den videre søknadsbehandlingen, samt hvilke krav til søknad og dokumentasjon som kan kreves fremlagt under en eventuell klagebehandling. Vil kommunen for eksempel kunne kreve at søknad om fornyelse av eksisterende bevilling sendes inn dersom det foreligger en klage på selekteringen? Oslo kommune ber departementet vurdere ovennevnte klagescenario og hvilke vurderinger som her må legges til grunn.»

NHO mener det må avklares hvordan bevillingshavere og myndigheter må forholde seg til retningslinjene etter at de er fastsatt. Det uttales videre om prosessen:

«For det første må kommunene da avgjøre hvilke konkrete bevillinger det må søkes om fornyelse for. I alle fall etter de (til dels skjønnsmessige) kriteriene som er gitt som eksempler i høringsnotatet, kan man ikke vente at bevillingshaverne selv skal kunne ta standpunkt til om de er omfattet av retningslinjene eller ikke. Vi legger til grunn at disse etterfølgende kommunale avgjørelsene vil være enkeltvedtak. Videre må bevillingshavere som må søke på ny få tilstrekkelig beskjed om at bevillingene utløper. I prinsippet tilsvarer dette dagens ordning, der bevillingshaverne i henhold til offentlig vedtak blir kjent med at de må søke ny bevilling.»

4.5.5 Endring av vilkår som alternativ til fornyelse

De fleste høringsinstanser som uttaler seg om dette, støtter forslaget om å kunne endre vilkår som alternativ til å gjennomføre en fornyelsesprosess. Hammerfest kommune ber imidlertid departementet revurdere om det skal gis mulighet til kun å revidere vilkårene for allerede gitte tillatelser.Dersom revidering av vilkårene skal være tillatt, ber kommunen om at forholdet til forvaltningsloven § 35 om adgangen til å sette nye vilkår, avklares i lovteksten. Foreningen KAAS ber også om at departementet klargjøre når kommunene vil få adgang til å sette nye vilkår, slik at det ikke oppstår tvil i forhold til forvaltningslovens § 35 om adgangen til å sette nye vilkår.

Justis- og beredskapsdepartementet mener at det bør vurderes å ta inn nærmere kriterier i loven for når omgjøring av vilkår i bevillinger som løper videre kan skje, eller om bestemmelsen bør knyttes nærmere opp til bestemmelsen om skjønnsutøvelsen i alkoholloven.

NHO mener proposisjonen bør beskrive nærmere hvilke kriterier kommunen kan legge til grunn ved endring av vilkår.

4.5.6 Frister

Flere høringsinstanser har kommentert spørsmålet om det bør være en frist for når gjennomgangen av bevillingene skal være gjort (for alternativ 1 – når bevillingen bør utløpe). Meningene varierer litt når det gjelder hvilken konkret dato som bør settes som frist. Høringsinstansenes innspill går på alt fra ingen endring av dagens frist 30. juni til at fristen skal være 31.desember.

Fjell kommune ser for eksempel at det særlig kan være behov for forlenging første år ny ordning gjennomføres, men at det ikke vil være samme behov ved senere fornyelsesår.

NHO mener det bør fastsettes en minsteperiode på minimum fire måneder mellom kommunens beslutning om hvilke bevillinger som skal opphøre/ikke opphøre og utløp av bevillingene. I tillegg mener organisasjonen det bør settes en dato for når en bevilling senest kan utløpe og at denne datoen ikke bør være senere enn 31. desember året etter kommunevalget.

4.5.7 Øvrige spørsmål

Sysselmannen på Svalbard ber departementet vurdere om tilsvarende endringer bør gjøres på Svalbard.

Få høringsinstanser har uttalt seg om behov forendring i gebyrene ved innføring av ny ordning. Noen kommuner uttaler at de mener gebyrene bør beholdes som i dag og at de bør brukes på annen kontroll. NHO Reiseliv mener gebyrene bør reduseres.

4.6 Departementets vurdering

4.6.1 Behovet for endringer i fireårsregelen

Som påpekt i høringsnotatet, er det etter departementets syn behov for vurdere om det er hensiktsmessig å beholde fireårsregelen i sin nåværende form. Det er ønskelig med en alternativ ordning som på en bedre måte ivaretar de hensynene som taler mot dagens begrensede bevillingsperiode. Samtidig må hensynene bak dagens ordning ivaretas på en god måte. Departementet ønsker derfor å gjøre justeringer i fireårsbestemmelsen som reduserer byråkratiet og unødvendig ressursbruk, samtidig som hensynet til det lokale selvstyret, behovet for å luke ut useriøse aktører og kommunenes ansvar og mulighet for å føre en forsvarlig folkehelsepolitikk ivaretas på en god måte.

Departementet legger stor vekt på at det kommunale selvstyret i alkoholpolitikken skal opprettholdes. Alkohollovens grunnleggende system er at de til enhver tid folkevalgte i kommunen skal kunne bestemme alkoholpolitikken i kommunen bl.a. ved å bruke bevillingssystemet. Å finne den rette balansen mellom ulike interesser som næringsutvikling, forbrukerhensyn, kriminalitetsforebygging og folkehelse er et politisk ansvar. Ved innføring av folkehelseloven ble kommunens ansvar for å fremme folkehelsen, herunder å føre en alkoholpolitikk som tar hensyn folkehelseutfordringene i kommunen, gjort tydelig.

Bevillingssystemet er et alkoholpolitisk virkemiddel kommunen i dag kan bruke for å fremme folkehelsen i kommunen. Både alkoholloven og folkehelseloven legger til grunn at kommunen i løpet av kommunestyreperioden vurderer alkoholpolitikken og herunder behovet for endringer i bevillingspolitikken. Kommunen har derfor stor skjønnsfrihet til å bestemme om bevillinger skal gis og hvilke vilkår som i så fall skal settes for bevillingene. En kommunal bevilling er derfor heller ingen rettighet som må innvilges hvis objektive vilkår er oppfylt.

Grunnen til at en kommunal salgs- eller skjenkebevilling ikke er en alminnelig rettighet, er at alkoholholdig drikk ikke er en alminnelig vare. Alkoholholdig drikk er en vare som kan ha helsemessige og sosiale skadevirkninger for kommunens innbyggere. Dette gjelder for de som drikker selv, men også for pårørende og andre tredjeparter samt for samfunnet generelt via de kostnadene alkoholskadene påfører for eksempel arbeidsplasser og offentlige tjenester. Det må derfor være mulig for kommunene å endre rammevilkårene for omsetning av alkoholholdig drikk.

Dette innebærer etter departementets syn at det ikke fra statlig hold bør fastsettes at skjenkebevillinger skal være evigvarende uten noen mulighet for lokalpolitikerne til å endre på det tidligere politikere har bestemt. Da ville vi frata kommunens folkevalgte et viktig virkemiddel når de skal utarbeide og implementere sin egen alkohol- og folkehelsepolitikk. Departementet registrerer at det å sikre lokal medvirkning i alkoholpolitikken også er påpekt som viktig av mange høringsinstanser.

På den annen side er det heller ikke fornuftig, som i dag, å kreve en fornyet behandling av alle bevillinger dersom de nye folkevalgte ikke ser noe behov for endringer i bevillingspolitikken. Det ser ut til at bevillingshaverne i stor grad får videreført sine bevillinger og at det er manglende vandel som hovedsakelig er årsaken til at bevillinger ikke fornyes. Nye tall fra Oslo kommune viser imidlertid at det er en økning i antall bevillinger som ikke blir fornyet.

Flere høringsinstanser har påpekt at en endring av fireårsregelen kan redusere kontrollen med useriøse aktører. Noen påpeker også at en endring vil gjøre det enklere å beholde bevillingen. Departementet er enig i at det er viktig at kommunene klarer å luke ut aktører som ikke tilfredsstiller kravene til å ha bevilling. Det kan være enklere faktisk og juridisk å avdekke manglende vandel i fornyelsesprosessen enn å undersøke og inndra en bevilling i bevillingsperioden. Departementet vil av denne grunn ikke foreslå en endring som innebærer at kommunen ikke kan foreta en vurdering av alle bevillinger hvert fjerde år dersom de ser behov for det.

I denne forbindelse kan det imidlertid etter departementet syn stilles spørsmål ved om en fornyelsesprosess er det mest kostnadseffektive tiltaket for å avdekke uregelmessigheter. I de tilfeller hvor dette er eneste begrunnelsen for behovet for fornyelsesprosessen, og ikke endringer i alkoholpolitikken, vil det trolig i en del kommuner kunne være mer kostnadseffektivt i stedet å bruke mer ressurser på risikobasert tilsyn med forhold som for eksempel vandelskravene og eierforhold, men dette må den enkelte kommune selv vurdere. Departementet vil påpeke at det uansett er et løpende ansvar for kommunene å sørge for tilsyn med aktørene og å gjennomføre inndragninger der det er grunnlag for dette, f.eks. på bakgrunn av vandel eller skjenking til mindreårige. Det er ikke heldig dersom fornyelsesprosessen blir en «sovepute» og det ikke foretas nødvendige inndragninger i påvente av denne. Departementet viser for øvrig til at det er vedtatt en hjemmel i alkoholloven for å innføre et nasjonalt regelverk som gir normerte regler for inndragning av bevillinger.

Selv om en del bevillinger ikke blir fornyet på grunn av vandel eller andre forhold, er det fortsatt en stor andel bevillinger som får videreført sine bevillinger uendret. Fornyelsesprosessen er i disse tilfellene en unødvendig og ressurskrevende øvelse både for bevillingshaver og kommunen. I beskrivelsen av dagens praksis i kapittel 4.1.2 foran, går det fram at det går store ressurser med til fornyelsesprosessen. Departementet vil derfor foreslå endringer i dagens ufravikelige fireårsbestemmelse. Departementet mener det er mulig å innføre en mellomløsning som sikrer det kommunale selvstyret og kommunens mulighet til å føre sin egen alkoholpolitikk og den oppfølgingen av vandelskravet som fungerer best i egen kommune, samtidig som fireårsregelen endres i sin nåværende form.

Departementet foreslår at det innføres en mellomløsning som sikrer at kommunene beholder sin mulighet til å behandle alle salgs- og skjenkebevillinger på nytt hvert fjerde år, samtidig som kommunen også kan beslutte at bevillinger ikke skal opphøre, men løpe videre. Det vises til kapitlene under for nærmere beskrivelse av forslaget til utforming av ordningen.

Departementet har for øvrig forståelse for at det kan stilles spørsmål ved om kommunen vil legge like stor vekt på alkoholpolitikken og bruke bevillingsinstituttet som forutsatt når det ikke lenger er et ufravikelig krav om ny vurdering av den enkelte bevilling hvert fjerde år. En slik utvikling må unngås. Departementet har derfor lagt stor vekt på å utforme og velge en løsning som skal sikre at kommunene fortsatt fører en bevisst alkohol- og bevillingspolitikk og at kommunene ikke blir passive som følge av endringen. Se nærmere om dette i kapitlene under.

Som nevnt av departementet i høringsnotatet, vil en mellomløsning ikke gi full forutsigbarhet for næringen. Hovedgevinsten for bransjen ligger i en forenkling og ressursbesparelse for de aktørene som etter kommunens beslutning likevel ikke behøver å søke om fornyelse, men får videreført sine bevillinger for en periode uten krav om ny søknad.

Departementet vil understreke at kommunene fortsatt må gjennomføre fornyelser der det er behov for det, og de kan ikke la være å fornye bevillinger for å spare ressurser. Det er en forutsetning at bevillingsgebyrene skal anvendes til behandling av søknader og oppfølging av bevillinger, ikke andre formål i kommunen. Hovedformålet med denne endringen er følgelig ikke at kommunen skal spare ressurser, men i stedet bruke ressursene på en mer effektiv måte der en fornyelse etter kommunens skjønn ikke er nødvendig for å ivareta alkoholpolitiske hensyn.

Departementet ser for øvrig at enkelte høringsinstanser har foreslått en rekke ulike nye tiltak for å følge opp bevillinger, herunder at vandelskravet er oppfylt. Dette er forslag som ikke har vært en del av forslaget og derfor heller ikke har vært på høring. Departementet tar disse innspillene med seg i det videre arbeidet, men på bakgrunn av at disse forslagene ikke har vært på høring, blir det ikke gått nærmere inn på forslagene i denne proposisjonen.

4.6.2 Forslag til ny ordning – tidsbegrenset bevilling med mulighet for unntak

Som det går fram over, mener departementet det bør foretas en endring i dagens fireårsregel. Ved valg av en mellomløsning mellom en ufravikelig fireårsperiode for salgs- og skjenkebevillinger som i dag, og løpende bevillinger, står valget etter departementets vurdering mellom disse to alternativene som ble presentert i departementets høringsnotat:

Alternativ 1: Bevillinger løper ut etter fire år og må søkes om på ny, men kommunen kan beslutte at de likevel skal løpe videre i inntil fire nye år.

Alternativ 2: Bevillinger løper inntil videre, men kommunen kan bestemme at bevillinger likevel skal løpe ut og søkes om på ny.

Departementet har merket seg at en del av høringsinstansene synes å mene at alternativ 2 (løpende bevilling med unntak) gir noe bedre forutsigbarhet for bransjen, mens alternativ 1 (tidsbegrenset bevilling med unntak) krever at kommunen mer aktivt tar stilling til om bevillingene bør endres.

I teorien er det, etter departementets syn, ingen stor forskjell på de to alternativene. Begge alternativer krever at kommunen foretar en vurdering av om det skal foretas en fornyelsesprosess eller ikke, og alle bevillingshavere må være forberedt på at bevillingen utløper og må søkes om på ny eller at nye vilkår settes. Dette gjelder uansett om utgangspunktet er at bevillingene som hovedregel er begrenset tidsmessig eller at de som hovedregel løper inntil videre.

Departementet ser imidlertid at vurderingen av om bevillinger bør opphøre og behandles på ny, i praksis kan tas lettere på av kommunen ved alternativ 2. Dette alternativet gir ikke et så klart signal om kommunens rett og plikt til å føre en bevisst bevillingspolitikk som det alternativ 1 gjør. Fordi kommunen aktivt må ta beslutning om å foreta en fornyelsesprosess, kan alternativ 2 føre til at færre bevillinger, enn det reelt er behov for, opphører og gis ny vurdering. Dette er ikke ønskelig. Målet med lovendringen er at det skal bli færre «unødvendige» fornyelser, ikke at fornyede vurderinger skal unnlates der det er grunnlag for det.

Helsedirektoratet har ikke anbefalt noen av løsningene, men uttaler at det ikke er usannsynlig at kommunene vil bli utsatt for press/lobbyvirksomhet fra bransjeaktører om ikke å fornye ved valg av alternativ 2. Etter direktoratets vurdering er det på denne bakgrunn ikke usannsynlig at et stort antall kommuner i praksis vil velge ikke å gjennomføre noen fornyelsesprosess. Videre vises det til at det ikke er usannsynlig at det vil kunne skapes en slags «hevd» i kommunen for å la bevillingene løpe videre, slik at det blir politisk vanskelig for et nytt kommunestyre å snu. Departementet ser at dette er forhold som i større grad kan gjøre seg gjeldende for alternativ 2 enn alternativ 1.

Departementet kommer etter dette til at alternativ 1 er den beste løsningen. En slik løsning, hvor alle bevillinger løper ut etter fire år som i dag, men med mulighet for kommunene til å gi unntak, tydeliggjør best kommunenes plikt og rett til å føre en bevisst bevillingspolitikk. Dette vil antagelig også gi en bedre oppfølging av intensjonen bak regelverket i praksis. Departementet legger også vekt på at å beholde dagens hovedregel og heller gi mulighet for unntak, er noe enklere lovteknisk og passer bedre inn i alkohollovens oppbygging og system. Dette vil gi en enklere overgang ved innføring av ny ordning.

Forslag til unntaksbestemmelse er tatt inn i § 1-6 nytt tredje ledd første punktum.

4.6.3 Vurdering av alkoholpolitikken og bevillingspolitikken som vilkår for unntak fra fornyelse

Departementet ser at noen høringsinstanser har påpekt at en endring av fireårsregelen vil redusere den lokale innflytelsen i alkoholpolitikken. Det er også påpekt at dette vil svekke behovet for løpende skolering og oppdatering av de folkevalgte om alkoholregelverket og alkoholpolitikk.

Departementet vil understreke at forslag til endring av fireårsregelen ikke har til hensikt å redusere kommunenes ansvar for og rett til å føre en forsvarlig alkoholpolitikk som bl.a. ivaretar folkehelsehensyn. Det er heller ikke meningen at det skal være enklere å beholde bevillinger som burde være inndratt eller som ikke burde få fornyelse. Selv om kommunen ikke nødvendigvis ender opp med å endre alkoholpolitikken vesentlig etter nytt kommunevalg, er det viktig at kommunen har et bevisst forhold til bevillingspolitikken i kommunen og at det gjøres en faktisk vurdering av hvordan bevillingspolitikken bør være utformet. Dersom det skal gjøres unntak fra kravet om fornyelse av salgs- og skjenkebevillingene, må dette være et bevisst valg med basis i den alkoholpolitikken og folkehelsepolitikken kommunen ønsker å føre.

Kommunen har i dag en plikt til å vurdere alkoholpolitikken i kommunen, herunder bevillingspolitikken. For å sikre at alkoholpolitikken i kommunen er politisk styrt, skal kommunene minimum ha en alkoholpolitisk handlingsplan, og det anbefales en helhetlig rusmiddelpolitisk handlingsplan. Videre skal folkehelse, herunder forhold knyttet til alkoholbruk, ivaretas i kommunens planprosess. Se nærmere beskrivelse av gjeldende rett i kapittel 4.1.

En forutsetning om en gjennomgang av alkoholpolitikken som grunnlag for ikke å kreve ny bevilling ved utløp av fireårsperioden, var lagt til grunn i høringsforslaget. Noen av høringsuttalelsene kan tyde på at dette ikke kom klart nok fram i lovforslaget som ble sendt på høring. Det bør etter departementets syn være et tydelig vilkår for unntak fra fornyelsesprosessen at unntak kun kan besluttes hvis kommunen har foretatt en vurdering av alkoholpolitikken, samtidig eller i forkant. Denne vurderingen må omfatte også en generell vurdering av om det er det er behov for å fornye kommunale bevillinger eller ikke (og eventuelt retningslinjer for hvilke som skal løpe ut eller videreføres, og om de eventuelt skal kunne løpe videre under forutsetning av at visse vilkår endres, se kapitlene 4.6.4 og 4.6.5 under). En slik gjennomgang vil i tillegg til å sikre politisk styring, gi forutsigbarhet for salgs- og skjenkestedene om de rammene som vil legges til grunn for bevillingspolitikken i kommende bevillingsperiode.

På bakgrunn av høringsuttalelsene, foreslår departementet en presisering i § 1-6 som enda tydeligere viser at kommunen må ha foretatt en alkoholpolitisk gjennomgang når de beslutter om kommunale bevillinger bør videreføres eller ikke, eventuelt om kun vilkår skal endres. Det foreslås at det tas inn et nytt fjerde ledd om at beslutning om at bevillinger ikke skal opphøre, bare kan fattes dersom kommunen etter kommunevalget har foretatt en gjennomgang av alkoholpolitikken i kommunen, herunder vurdert bevillingspolitikken.

4.6.4 Fornyelse av en avgrenset del av bevillingene

Departementet foreslo i høringsnotatet at kommunen kunne gjøre unntak fra kravet om fornyelse for kun en avgrenset del av bevillingene. Departementet ser at de som har uttalt seg til denne delen av forslaget, er positive til en slik løsning. Høringsrunden viser imidlertid at det er to merknader til forslaget som går igjen og som krever nærmere avklaring. Det ene er spørsmålet om nærmere presisering av hvilke kriterier som kan legges til grunn i kommunens retningslinjer for hvilke bevillinger som må fornyes. Det andre spørsmålet er hvilken rettslig status kommunens beslutning om å kreve ny søknad eller ikke skal ha.

Som uttalt i høringsnotatet, vil det etter departementets syn ikke imøtekomme formålet med endringen hvis kommunen kun får mulighet til å velge at alle eller ingen bevillinger skal fornyes. Det vesentlige er hvilke bevillinger det er behov for å vurdere på nytt på bakgrunn av den politiske gjennomgangen av alkoholpolitikken i kommunen. Det bør derfor også være mulig for kommunen å bestemme at kun noen typer bevillinger skal løpe ut og søkes om ny bevilling for, og at de resterende ikke trenger fornyelse. Departementet foreslår derfor at kommunen skal ha anledning til å beslutte at kun bevillinger som oppfyller visse kriterier skal opphøre/ikke opphøre.

Actis peker på at ordlyden i bestemmelsen bør utformes slik at den uttrykker at kommunen kan fastsette retningslinjer for hvilke bevillinger som skal videreføres, ikke for hvilke som skal opphøre. Grunnen til dette er at opphør vil være hovedregelen og videreføring unntaket. Departementet vil bemerke at lovteksten ikke bør legge noen føringer på hvordan retningslinjene skal utformes. Dette var heller ikke tanken bak formuleringen i høringsnotatet. Slik departementet ser det, bør kommunen kunne utforme kriteriene på den måten kommunen mener er mest hensiktsmessig for å avgrense hvilke bevillinger som faller i gruppene opphør/videreføring. Kommunen bør for eksempel kunne bestemme at bevillinger som ligger i et spesielt område skal opphøre og søkes om på nytt, eller bestemme at alle bevillinger som ligger utenfor dette området skal videreføres uten fornyet behandling. Departementet mener at den foreslåtte lovteksten må forstås slik at den åpner for begge typer avgrensinger.

Hvilke bevillinger som ikke skal forlenges, men som det må søkes om på ny som i dag, må basere seg på objektive kriterier som ikke innebærer usaklig forskjellsbehandling eller baserer seg på utenforliggende hensyn. Det bør imidlertid være stort handlingsrom ved fastsettelse av retningslinjer, så lenge utvelgelsen av bevillinger gjøres etter kriterier som er alkoholpolitisk relevante, jf. de alkoholpolitiske vurderinger som kommunens nye politiske ledelse har foretatt. Dersom muligheten for å fastsette kriterier for hvem som skal måtte søke om bevilling på ny blir for snever, vil resultatet fort bli enten at alle må gjennom en fornyelsesprosess eller at det ses gjennom fingrene med dem som burde vurderes på ny, for å slippe unna en total fornyelsesprosess av alle bevillinger.

Departementet har foretatt en vurdering av om det bør presiseres nærmere i loven hvilke kriterier kommunen kan legge vekt på i utarbeidelsen av retningslinjer for hvilke bevillinger som skal videreføres, slik noen høringsinstanser ønsker. Departementet foreslår ikke at det settes kriterier for når fornyelse alltid skal skje, slik som foreslått av Actis. Dette bør etter departementets syn overlates til kommunens eget skjønn å vurdere. Departementet foreslår heller ikke at det tas inn konkrete eksempler på kriterier i lovteksten, men foreslår i stedet at det i bestemmelsen presiseres at kommunenkan legge vekt på de samme forhold som ved behandling av ny søknad om bevilling, jf. alkoholloven § 1-7a. Se forslag til § 1-6 nytt tredje ledd tredje punktum.

Når det gjelder hvilke kriterier som kan legges til grunn for om en bevilling skal opphøre og må søkes om på nytt eller ikke, vises det også til en rekke eksempler i merknadene til bestemmelsen i kapittel 8.1.

Når det gjelder spørsmålet om hvilken rettslig status kommunens retningslinjer skal ha og hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde, mener departementet det først er hensiktsmessig å redegjøre for de antatt ulike stadiene i en fornyelsesprosess etter det nye systemet.

1. Etter et kommunevalg må kommunen vurdere alkoholpolitikken i kommunen.

2. Samtidig med eller etter denne gjennomgangen, må kommunen beslutte om den ønsker å gjøre unntak fra kravet til fornyelse eller bare sette nye vilkår for alle eller noen bevillinger og i så fall fastsette retningslinjer med kriterier for utvelgelsen. Kommunen kan altså velge mellom følgende:

   1. Ingen unntak gis – alle må fornyes

   2. Alle gis unntak – ingen må fornyes

   3. Alle gis unntak mot endrede vilkår

   4. Noen bevillinger fornyes/fornyes ikke/gis nye vilkår

3. Etter at det er fastsatt retningslinjer for hvilke bevillinger som skal fornyes, eventuelt kun gis endrede vilkår, må kommunen på egnet måte gi beskjed til bevillingshaverne om de må søke på ny.

4. Siste steg vil være å behandle søknadene for de bevillingene som må fornyes på vanlig måte, eventuelt sette nye vilkår for bevillinger som ikke skal fornyes.

De retningslinjene kommunen fastsetter, vil være generelle og vil dermed ikke være enkeltvedtak som kan påklages. I den andre enden av prosessen vil de endelige vedtakene om innvilgelse og avslag på søknaden om fornyet bevilling, være enkeltvedtak som kan påklages til fylkesmannen, jf. alkoholloven § 1-16 første ledd. De skjønnsmessige vurderingene kan imidlertid ikke påklages, jf. § 1-16 annet ledd.

Spørsmålet som reiser seg, er om kommunens vurdering av om en bevilling faller innenfor eller utenfor den gruppen som det ikke må søkes om ny bevilling for, er et selvstendig enkeltvedtak som bør kunne påklages. Etter departementets syn er disse avgjørelsene kun prosessledende beslutninger. De avgjør ikke realiteten i saken, men er et ledd i behandlingen av selve bevillingsvedtaket. Slike avgjørelser er derfor ikke enkeltvedtak, og kan derfor ikke påklages. Departementet ser ikke grunn til å innføre særlig klagerett på disse avgjørelsene. I tillegg til at dette vil trekke prosessen ut i tid, vil det også være ressurskrevende både for kommunen og fylkesmannen som er klageinstans. Eventuelle anførsler om uriktig rettsanvendelse og om at det foreligger saksbehandlingsfeil, herunder at kriteriene for selekteringen ikke er saklige eller forskjellsbehandler, vil først kunne klages over når kommunen har vurdert ferdig søknaden om ny bevilling. Da vil også all informasjon om forhold knyttet til bevillingen være klarlagt.

4.6.5 Endring av vilkår som alternativ til fornyelse

Noen høringsinstanser har påpekt at det er viktig at vilkårene kan endres som alternativ til å kreve fornyelse. Departementet opprettholder synet på at det bør være mulig for kommunene å bestemme at bevillinger ikke trenger fornyelse, men at det i stedet bare skal settes nye/endrede vilkår for bevillingene. Dersom kommunen kun ser behov for å forandre vilkårene, for eksempel innføre kortere åpningstider i kommunen, vil det være en forenkling for alle parter om kommunen kan endre disse vilkårene i stedet for å foreta en total fornyelse.

Det bør videre være mulig bare å forandre vilkårene for noen bevillinger, for eksempel nye krav til konsepter i et område av kommunen, på samme måte som det bør være mulig kun å velge at noen bevillinger skal fornyes. Hvilke bevillinger det skal gjennomføres endring i vilkårene for og ikke fornyelse av, må vurderes på samme måte, dvs. på bakgrunn av objektive kriterier.

Alkoholloven §§ 3-2 og 4-3 fastslår at det kan settes vilkår for bevillinger i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige regler. Muligheten for å fastsette vilkår ved innvilgelse av ny bevilling er mye videre enn ved endring av en allerede gitt bevilling som fortsatt løper, jf. forvaltningsloven § 35. Ved en fornyelse gis det en ny bevilling, og kommunen kan sette nye vilkår som ikke var satt for den forrige bevillingen.

De vilkårene som kan settes ved fornyelser (ny bevilling), må også kunne settes ved endring av vilkår når bevillingen unntas fra fornyelse. Å forlenge gitt bevilling og ikke kreve fornyelse under den forutsetning av at nye vilkår kan settes, er et alternativ til krav om fornyelse. Dersom nye vilkår ikke kunne settes på samme måte, vil alternativet være at kommunen i stedet krever fornyelse og setter vilkårene uansett. Å tvinge fram en ny søknad bare for å kunne sette nye vilkår, framstår ikke som hensiktsmessig. Adgangen til å sette vilkår må derfor være like vid ved unntak fra fornyelse som den er ved behandling av ny søknad og ikke være begrenset til vilkår som kan settes etter forvaltningsloven § 35.

Noen høringsinstanser har pekt på at det bør presiseres bedre hvilke vilkår som kan settes og sies noe om forholdet til forvaltningsloven § 35 om omgjøring av vedtak uten klage. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det tas inn en presisering i § 1-6 nytt tredje ledd fjerde punktum som klargjør at det kan settes de samme vilkårene som ved behandling av ny bevilling, jf. alkoholloven §§ 3-2 og 4-3. Med denne klargjøringen i form av en særbestemmelse i lovteksten, ser ikke departementet behov for noen særlig omtale av forholdet til forvaltningsloven § 35 i selve lovteksten.

På bakgrunn av høringsinnspill, ser departementet at formuleringen av lovteksten i høringsnotatet kunne gi inntrykk av at vilkårene kan endres når som helst og ikke kun i forbindelse med at det blir vurdert om det skal kreves fornyelse av bevillinger eller ikke. Departementet vil presisere at meningen med bestemmelsen ikke har vært at vilkår skal kunne endres når som helst i løpet av bevillingsperioden. Formålet med bestemmelsen har kun vært å kunne sette vilkår som alternativ til å kreve fornyelse, dvs. i tidsrommet fornyelse ellers ville blitt gjennomført. Se § 1-6 nytt tredje ledd fjerde punktum og merknaden til bestemmelsen i kapittel 8.1.

4.6.6 Frister

Det vil etter departementets syn ikke være hensiktsmessig at det søkes om fornyelser før det er avklart om kommunen vil gi unntak fra kravet om fornyelse. Dette innebærer at kommunene må foreta vurderingen så raskt at det blir tid til å søke og behandle søknadene etter at avgjørelsen om eventuelle unntak er tatt og retningslinjene for bevillinger fastlagt. Det må derfor tas stilling til om dagens frist for fornyelse, som er 30. juni året etter kommunevalget, bør forskyves noe, eller om kommunene bør klare å foreta en vurdering av alkoholpolitikken og fastsette retningslinjer for behandlingen av bevillinger og i tillegg behandle søknader om fornyet bevilling innenfor denne tidsrammen.

Fordelen ved å forlenge fristen er at kommunen vil få bedre tid til å foreta en helhetlig vurdering av alkoholpolitikken og se denne i sammenheng med resten av kommunens politikk, bl.a. folkehelsepolitikken generelt. Ulempen er at det vil ta lang tid før alkoholpolitikken til det valgte kommunestyret vil bli gjennomført.

Departementet ba i høringsnotatet om innspill på om forslaget om at kommunen skulle forta en vurdering av behovet for fornyelser, ga behov for endring av fristen for når fornyelser skal være gjennomført. Det ble også bedt om innspill på hvilken dato som i så fall burde gjelde. Tilbakemeldingen fra høringsinstansene viser at de fleste mener at fristen bør forlenges i forhold til dagens frist, men at det er ulike syn på hva fristen bør være.

Departementet foreslår at fristen i alkoholloven § 1-6 første og annet ledd for fornyelse av bevillinger (bevillingens siste utløpsdato), endres til 30. september året etter kommunevalg. Dette er en av datoene som er foreslått av høringsinstansene. I tillegg beholdes bestemmelsen i § 1-6 siste ledd om at fristen utvides med tre måneder dersom fornyelse ikke er endelig avgjort innen bevillingsperiodens utløp. Det vil si at en bevilling som skal fornyes, maksimalt kan være gyldig til t.o.m. 31. desember året etter kommunevalget.

Det kan stilles spørsmål ved om det også bør settes en frist i loven for når kommunen skal ha besluttet om den ønsker å gjøre unntak fra kravet om fornyelse, slik at bevillingshaverne har en fast frist å forholde seg til. Det var ikke foreslått noen slik bestemmelse i høringsnotatet og heller ingen høringsinstanser har foreslått dette. NHO har imidlertid foreslått at det bør være en minsteperiode på fire måneder mellom kommunens beslutning om hvilke bevillinger som skal opphøre, og utløp av bevillingene.

Det følger indirekte av lovens system at kommunene må ta stilling til om bevillinger skal fornyes, i tide til at søknad om ny bevilling kan ferdigbehandles innen bevillingens utløp, som nå er foreslått å kunne være inntil 30. september året etter et kommunevalg. Alkoholloven § 1-11 angir en saksbehandlingsfrist på fire måneder for behandling av søknad om bevilling, men brudd på denne fristen innebærer ikke at ny bevilling automatisk anses gitt eller at den gamle ikke utløper. Utover dette angir ikke loven noen frister for selve saksbehandlingen.

Departementet har forståelse for at NHO ønsker en minstetid fra det tidspunktet det er klart at det må søkes om ny bevilling til den gamle løper ut. En slik frist har imidlertid ikke vært hørt og departementet er uansett skeptisk til å sette en konkret frist for når kommunen må ha foretatt en vurdering av om det skal foretas fornyelser etter lovens hovedregel eller gjøres unntak fra dette kravet. I utgangspunktet mener departementet at det må være opp til kommunene å vurdere når de må ha foretatt en gjennomgang av alkoholpolitikken og ha besluttet at det skal gjennomføres en fornyelsesprosess, for å rekke behandlingen av de bevillingene som skal fornyes. Departementet antar også at kommunene ut fra den erfaringen og det systemet de har i dag, vil sikre en god nok tidsmargin til at bevillinger kan søkes om og søknadene behandles innenfor den nye fristen for utløp av bevillinger. Departementets konklusjon er derfor at det ikke forslås en slik frist nå.

4.6.7 Øvrige spørsmål

Når det gjelder spørsmålet om endringene som foreslås, også bør gjøres gjeldende på Svalbard, ser departementet at det er gode grunner til det. Alkoholregelverket på Svalbard bør være tilpasset ordningen på fastlandet med mindre det er særlige grunner til et avvikende regelverk. Alkoholordningen på Svalbard er regulert i forskrift i medhold av alkoholloven § 1-2 og det kreves ikke lovendring for å innføre de foreslåtte endringene på Svalbard, kun forskriftsendring. Departementet vil vurdere en forskriftsendring i etterkant av Stortingets behandling av lovforslagene i denne proposisjonen.

Når det gjelder bevillingsgebyrene, kan det stilles spørsmål ved om disse kan og bør reduseres som følge av den foreslåtte endringen. I og med at det fortsatt vil være slik at bevillingene kan opphøre og må søkes om på nytt, må gebyrene være tilpasset dette. Videre er det viktig at kommunene har ressurser til på en god måte jevnlig å føre kontroll med alle bevillingshaveres vandel og etterlevelse av kravene til bevilling, selv om kommunen beslutter at bevillingene skal videreføres uten krav om fornyelse. Gebyrene skal dekke både søknadsbehandling og oppfølging av bevillingene. Kommuner som lar bevillinger løpe videre og ikke foretar ny behandling, vil derfor kunne kanalisere midler til en grundigere oppfølging gjennom kontroll og dialogbasert samarbeid for å sikre etterlevelse av bevillingsregelverket. Departementet opprettholder på denne bakgrunn synspunktet om at gebyrene ikke bør endres.

Departementet vil sikre at overgangen til en endret fireårsregel følges og evalueres. Det må følges med på i hvilken grad kommunene velger å gjennomføre fornyelsesprosessen helt eller delvis, og det vil også være aktuelt å undersøke hvordan kommunenes prosess fram til beslutning om dette er, jf. kravet om en gjennomgang av alkoholpolitikken. Videre vil det være aktuelt å evaluere om de nye fristene fungerer etter intensjonen. Det må også følges med på de ressursmessige konsekvensene av endringen, herunder på hvordan kontrollarbeidet endres der fornyelse ikke kreves. Departementet legger til grunn at Statens institutt for rusmiddelforskning (eventuelt Nasjonalt folkehelseinstitutt, jf. forslag i Prop. 119 S (2014-2015) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2015 om å innlemme Statens institutt for rusmiddelforskning i Nasjonalt folkehelseinstitutt fra 2016) vil kunne utføre slikt arbeid innenfor gjeldende rammer.