8 Endringer i finansforetaksloven kapittel 21

8.1 Bakgrunn for lovforslaget

Lov av 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker, forsikringsselskapenes garantiordninger og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner (banksikringsloven) utgjør det offentligrettslige rammeverket for håndtering av betalings- og soliditetsproblemer i finansinstitusjoner. Banksikringslovens regler er nå innarbeidet i lov om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven) av 10. april 2015 nr. 17. Finansforetakloven trer i kraft 1. januar 2016, og banksikringsloven oppheves fra samme tidspunkt.

Banksikringsloven kap. 4 om offentlig administrasjon av finansinstitusjoner er videreført i finansforetaksloven kap. 21, med enkelte endringer. Blant annet er pensjonsforetak, dvs. pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak, ikke omfattet av gjeldende regler i banksikringsloven kap. 4, men vil bli omfattet av virkeområdet for finansforetaksloven kap. 21.

I banksikringsloven § 4-3, som er videreført i finansforetaksloven § 21-9, heter det at Finanstilsynet skal gi melding etter annet ledd til Norges Bank m.fl. dersom det må antas at et foretak ikke er i stand til å oppfylle gjeldende kapitaldekningskrav i samsvar med pålegg fra Finanstilsynet. Også i finansforetaksloven § 21-11 første ledd, som er en videreføring av banksikringsloven § 4-5, er begrepene «kapitaldekningskravene» og «kapitaldekning» benyttet. I dag er både banker, forsikringsselskaper og pensjonsforetak underlagt kapitaldekningskrav. Dette endres når ny finansforetaklov trer i kraft 1. januar 2016. Etter de nye kapitalreglene for forsikrings- og pensjonsforetak i finansforetaksloven, vil forsikrings- og pensjonsforetak ikke lenger være underlagt kapitaldekningsregelverket som det i §§ 21-9 første ledd bokstav b) og 21-11 første ledd refereres til.

Finansforetakslovens regler om kapitalkrav for forsikringsselskaper gjennomfører hovedreglene i Solvens II-direktivet. Det gjeldende kravet til at forsikringsselskaper parallelt skal oppfylle et kapitaldekningskrav og et solvensmarginkrav, vil bli erstattet av et krav til ansvarlig kapital som minst skal dekke et solvenskapitalkrav og et minstekapitalkrav, jf. finansforetaksloven § 14-9. For pensjonskasser, som ikke er omfattet av Solvens II-regelverket, videreføres gjeldende solvensmarginkrav, mens kapitaldekningskravet oppheves også for pensjonskassene, jf. § 14-16 første ledd. Det er fortsatt usikkert når et nytt europeisk solvensregelverk for pensjonskasser er på plass. Inntil videre har Finanstilsynet pålagt pensjonskassene rapportering av stresstester, som ikke er et bindende kapitalkrav, men et verktøy for å beregne potensielle tap på en måte som er sammenlignbar med Solvens II. Finanstilsynet har vist til at dersom prosessen med nytt europeisk regelverk for pensjonskassene trekker ut i tid, kan det være aktuelt å la stresstesten danne grunnlag for et bindende kapitalkrav for pensjonskassene. I Prop. 125 L (2013–2014) Lov om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven) sluttet departementet seg til dette, og uttalte at det på sikt bør innføres bindende kapitalkrav for pensjonskassene som sikrer mest mulig like rammebetingelser mellom livsforsikringsselskapene og pensjonskassene, se kap. 6.8.6. Hjemmelen for å fastsette at kapitalkravene som gjelder for forsikringsselskaper, også skal gjelde helt eller delvis for pensjonskasser er gitt i finansforetaksloven § 14-16 annet ledd. For innskuddspensjonsforetak innføres et eget krav til ansvarlig kapital, jf. § 14-16 tredje ledd.

I brev 23. januar 2015 til Finanstilsynet ba Finansdepartementet om at Finanstilsynet utarbeidet utkast til endring av finansforetaksloven § 21-9 første ledd bokstav b) og § 21-11 første ledd, slik at begrepene som viser til kapitalkravene, blir dekkende for alle finansforetak (inkludert forsikrings- og pensjonsforetak) som omfattes av kapitlet.

8.2 Finanstilsynets utkast

Finanstilsynet har i brev 27. februar 2015 til Finansdepartementet utarbeidet utkast til endring av de aktuelle bestemmelsene i finansforetaksloven kapittel 21. Finanstilsynet viser til at tilsynet har lagt til grunn at begrepsbruken i banksikringsloven, som videreføres i finansforetaksloven, også dekker de soliditets- og sikkerhetskrav som gjelder for forsikringsselskaper mv. Finanstilsynet er likevel enig i at det er hensiktsmessig med en klargjøring av begrepsbruken før ny lovs ikrafttredelse.

Finanstilsynet har ved vurderingen av hvilket begrep som best kan erstatte begrepet kapitaldekningskrav, blant annet sett hen til begrepene kapitalkrav og ansvarlig kapital. Etter Finanstilsynets vurdering er begrepet kapitalkrav mest dekkende, men det sier bare noe om hvor mye kapital et gitt foretak skal ha, og ikke noe om kvaliteten på kapitalen som skal dekke dette kravet. Begrepet ansvarlig kapital vil definere både hvor mye kapital et gitt foretak skal ha og kvaliteten på kapitalen som skal dekke kravet. Det vises til finansforetaksloven § 14-1 som fastsetter minstekrav til ansvarlig kapital for banker mv., og § 14-9 som fastsetter minstekravet for forsikringsforetak. For pensjonskasser benyttes ikke begrepet ansvarlig kapital i § 14-16 første ledd, men «kapital som er tilstrekkelig til å dekke solvensmarginkravet». I bestemmelsens annet ledd er det forskriftshjemler som gir departementet anledning til å fastsette at blant annet § 14-9 helt eller delvis skal legges til grunn, og i den sammenheng benyttes begrepet ansvarlig kapital. Etter Finanstilsynets vurdering vil begrepet ansvarlig kapital derfor være dekkende for alle finansforetak som omfattes av kapittel 21.

Begrepet ansvarlig kapital brukes også i finansforetakslovens bestemmelser om tilsynsmessig oppfølging mv. i § 14-6 og 14-13. Finanstilsynet har ved vurderingen av begrepsbruk i tilknytning til kapitalkravene i ny lovs kapittel 21 kommet til at begrepet ansvarlig kapital gir best sammenheng med øvrig begrepsbruk i loven, og begrepet vil være dekkende for alle finansforetak som omfattes av kapitlet.

Finanstilsynet viser til at begrepet «kapitaldekningskrav og andre soliditets- og sikkerhetskrav» er benyttet i finansforetaksloven § 17-13 om samarbeidende grupper, og i § 18-2 om konsolidering. Finanstilsynet foreslår at begrepet «kapitaldekningskrav» i disse bestemmelsene erstattes med «kapitalkrav».

8.3 Departementets vurdering

Departementet viser til at reglene i banksikringsloven kap. 4, som videreføres i finansforetaksloven kap. 21, bl.a. angir vilkårene for at det kan åpnes offentlig administrasjon i et finansforetak. Det er derfor viktig at det ikke oppstår tvil om hvordan reglene skal forstås. Når gjeldende krav til kapitaldekning oppheves for forsikringsselskaper og pensjonsforetak, er det etter departementets vurdering lite hensiktsmessig at loven angir manglende oppfyllelse av kapitaldekningskravet som et (alternativt) vilkår for å sette finansforetak under offentlig administrasjon. Departementet er enig med Finanstilsynet i at bestemmelsen uansett måtte tolkes slik at det også dekker de soliditets- og sikkerhetskrav som gjelder for forsikringsselskaper og pensjonsforetak, men mener det er mest hensiktsmessig å bruke et begrep som er dekkende for alle finansforetak som er omfattet av reglene.

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering av at begrepet «ansvarlig kapital» bør benyttes i stedet for «kapitaldekningskrav» i finansforetaksloven kapittel 21. Etter finansforetaksloven vil både banker og forsikringsselskaper, samt innskuddspensjonsforetak, være underlagt krav til ansvarlig kapital, selv om innholdet i kravene vil være ulikt. For pensjonskasser benyttes ikke begrepet ansvarlig kapital i angivelsen av kapitalkravet i finansforetaksloven § 14-16 første ledd, men «kapital som er tilstrekkelig til å dekke solvensmarginkravet». Begrepet ansvarlig kapital benyttes imidlertid i bestemmelsens annet ledd. I tillegg kan departementet med hjemmel i bestemmelsens første ledd gi nærmere regler bl.a. om den kapital som kan dekke solvensmarginkravet. Departementet er derfor enig med Finanstilsynet i at begrepet ansvarlig kapital vil være dekkende for alle finansforetak som omfattes av kapittel 21 i finansforetaksloven. Forslaget til endring av finansforetaksloven § 21-9 første ledd og § 21-11 første ledd, samt § 17-13 og § 18-2, har ikke vært på høring. Dette har ikke vært ansett nødvendig ettersom forslaget bare er en oppdatering av begrepsbruken knyttet til kapitalkravene som følge av innføringen av nye regler om kapitalkrav for forsikrings- og pensjonsforetak.

Det vises til forslaget til endring av finansforetaksloven §§ 17-13 annet ledd, 18-2 første og tredje ledd, 21-9 første ledd og 21-11 første ledd.