2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Bakgrunnen for og hovedhensynene bak lovforslaget
Lov om gjennomføring av internasjonale sanksjoner (sanksjonsloven) trådte i kraft 16. april 2021 og gir Kongen fullmakt til å gi forskrift til å gjennomføre sanksjoner vedtatt av FN eller mellomstatlige organisasjoner som EU, eller som ellers har bred internasjonal oppslutning. Loven erstattet og opphevet lov 7. juni 1968 nr. 4 til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd og lov 27. april 2001 nr. 14 om iverksetjing av internasjonale ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestater eller rørsler. Loven utvidet, i takt med den internasjonale utviklingen, hjemmelen til å gjennomføre internasjonale sanksjoner som Norge har sluttet opp om, og inneholder blant annet presiseringer om regelverkets geografiske anvendelsesområde, enkeltpersoners klageadgang og straff.
Bruken av sanksjoner som virkemiddel i utenrikspolitikken er i stadig sterk utvikling. Det har vært en kraftig økning i antall sanksjonsregimer, samt en endring i hva sanksjonene nærmere går ut på, hvilke tiltak som forutsettes gjennomført i norsk rett og hvilke aktører som berøres av nye tiltak.
Siden vedtakelsen av sanksjonsloven i 2021 har Norge blant annet sluttet opp om historisk omfattende sanksjoner som er innført av EU mot Russland som følge av landets folkerettsstridige angrepskrig mot Ukraina, med noen mindre tilpasninger. Sanksjonene er gjennomført i forskrift i medhold av sanksjonsloven og omfatter en rekke type restriksjoner rettet mot ulike næringssektorer. Omfanget av og bredden i sanksjonstiltakene innebærer at private aktører innenfor ulike sektorer blir berørt av regelverket. Sanksjoner vedtas også ofte i en utenrikspolitisk krise og de enkelte tiltakene må iverksettes raskt for å få ønsket effekt. Borgere og selskaper gis ofte liten tid til å innrette seg etter tiltakene. I tillegg til behandlingen av enkeltsaker spiller derfor veiledning fra det offentlige en stor rolle i å sikre etterlevelsen av regelverket.
Flere henvendelser til Utenriksdepartementet er søknader om tillatelse, unntak eller dispensasjon etter sanksjonsregelverket, mens en rekke andre henvendelser knytter seg til veiledning om regelverket. Flere av sanksjonsforskriftene pålegger også i enkelte tilfeller rapporteringsforpliktelser for private aktører, om å gi nærmere opplysninger til departementet.
Departementet har bred og variert kontakt med ulike private aktører innenfor flere sektorer av næringslivet. I kjølvannet av de omfattende sanksjonene mot Russland har det vært en stor økning i antall henvendelser om sanksjoner.
Erfaringene fra departementets behandling av saker etter sanksjonsregelverket er at næringslivsaktører ser et stort behov for fortrolighet rundt opplysninger som de gir. Det er uheldig dersom private aktører blir tilbakeholdne med å søke veiledning fra departementet i disse sakene, i frykt for at opplysningene de gir til departementet kan bli offentliggjort. Departementet mener derfor det er grunn til å verne om muligheten for fortrolig dialog mellom departementet og relevante aktører. Slik dialog er viktig for å sikre etterlevelse av sanksjonsregelverket.
Antallet sanksjonssaker som er behandlet, men også omfanget av innsynskrav i disse sakene, har økt betraktelig de siste årene. Innsyn i forvaltningens dokumenter reguleres av lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentlighetsloven). I lovens § 13 fremgår det at «[o]pplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn». Etter dagens regelverk er det i hovedsak bare taushetsbelagt informasjon omfattet av forvaltningsloven § 13 som kan unntas offentlighet.
Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 om taushetsplikt i drifts- eller forretningsforhold fordrer en konkret vurdering av om opplysningene som er gitt kan føre til økonomisk tap for virksomheten det gjelder, dersom de blir offentliggjort. Dette er i de fleste tilfeller en krevende vurdering, som foranlediger nærmere kunnskap om aktøren som har avgitt opplysningene og hvilken del av næringslivet de opererer i. Siden sanksjonsregelverket berører en rekke ulike sektorer, kan det være spesielt krevende å foreta en riktig vurdering. I forslaget er det derfor lagt betydelig vekt på å skape forutsigbarhet for samtlige aktører som har behov for en dialog med departementet om sanksjonsregelverket om adgangen til å offentliggjøre informasjonen de deler i den forbindelse. Dette legger også til rette for en mer effektiv forvaltning av spørsmål om innsyn.
Sanksjonsregelverket innebærer også at Utenriksdepartementet må samarbeide med en rekke andre organer som har en rolle i oppfølgingen av saker etter regelverket. Dette gjelder særlig tollmyndighetene, som utfører kontroll etter vareførselslovgivningen, og Finanstilsynet, gjennom dets virksomhet etter hvitvaskingsregelverket. Videre har sanksjonsfeltet tette forbindelseslinjer til eksportkontrollregelverket og Utenriksdepartementets rolle som eksportkontrollmyndighet. I tillegg kan finansforetak som er omfattet av lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven) og særlige yrkesgrupper være underlagt en rapporteringsplikt etter sanksjonsregelverket. Felles for disse organene og aktørene er at de er underlagt egne regler om taushetsplikt. I forslaget om taushetsplikt er det derfor lagt betydelig vekt på å harmonisere taushetspliktens omfang med tilsvarende bestemmelser i tilstøtende regelverk. Formålet er å legge til rette for nødvendig informasjonsflyt mellom alle relevante aktører, med sikte på en effektiv forvaltning av sanksjonsregelverket, samtidig som behovet for tillit og fortrolighet ivaretas.
Behovet for å legge til rette for nødvendig informasjonsflyt i forvaltningen av sanksjonsregelverket blir enda større når Direktoratet for eksportkontroll og sanksjoner (DEKSA) kommer i virke fra 1. januar 2025. Siktemålet er at DEKSA skal bidra til å styrke gjennomføringen av sanksjoner i Norge.
Oppsummert er forslaget til en egen bestemmelse om taushetsplikt i sanksjonsloven motivert av de berørte private aktørers økende behov for veiledning i konkrete saker i takt med at sanksjonsregelverket har blitt mer omfattende og komplekst, behovet for en tillitsfull dialog mellom private parter og myndighetene, ønske om økt forutberegnelighet med hensyn til hvilken type informasjon fra private aktører som kan offentliggjøres, behovet for å klargjøre grenseflatene til, og harmonisering med, andre taushetspliktbestemmelser i særlovgivningen, samt tilrettelegging for effektiv informasjonsflyt mellom håndhevende organer.
2.2 Høringen
Lovforslaget har vært gjenstand for en åpen, alminnelig høring. Utenriksdepartementet sendte høringsbrevet 5. februar 2024 til følgende instanser med frist 5. mai 2024 for høringsuttalelse:
Departementene
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Domstolsadministrasjonen
Finanstilsynet
Generaladvokaten
Konkurransetilsynet
KRIPOS
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norges Bank
Norges institusjon for menneskerettigheter
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Politiets utlendingsenhet
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Sametinget
Sivilombudet
Statsadvokatembetene
Sysselmesteren på Svalbard
Tilsynsrådet for advokatvirksomhet
Tolletaten
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
ØKOKRIM
Amedia
Fagpressen
Institutt for journalistikk
Kommunal rapport
Landslaget for lokalaviser
Mediebedriftenes Landsforening
Norsk journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Schibsted
TV2
Amnesty International
Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling
Den norske Helsingforskomité
Flyktninghjelpen
Norsk Folkehjelp
Norges Røde Kors
Redd Barna
Norges Handelshøyskole
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Norsk Polarinstitutt
Norsk senter for menneskerettigheter
Politihøgskolen
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforeningen
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Finans Norge
LO
NHO
Norges Juristforbund
Norges Politilederlag
Norwegian Energy Partners (NORWEP)
Norsk olje og gass (NOROG)
Politiets fellesforbund
Politijuristene
Rederiforbundet
Statsadvokatenes forening
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes forbund
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Følgende instanser avga realitetsuttalelser:
Datatilsynet
Finanstilsynet
Finans Norge
Gard AS
Norsk Presseforbund og Norsk Journalistlag
Norsk Redaktørforening
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Økokrim
Følgende instanser uttalte at de ikke hadde merknader:
Forsvarsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Riksadvokaten
Høringsuttalelsene omtales nærmere nedenfor i forbindelse med behandlingen av de spørsmålene de gjelder.