5 Forslag om innføring av en bestemmelse om taushetsplikt i sanksjonsloven

5.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en egen bestemmelse om taushetsplikt i sanksjonsloven, som er mer omfattende enn den som følger av forvaltningslovens alminnelige bestemmelser om taushetsplikt. I høringsnotatet ble det gjort rede for behovet for en slik særregel.

I høringsnotatet ble sanksjonsregimenes ulike typer tiltak beskrevet, og det ble pekt på at disse berører flere sektorer av næringslivet.

Særlig sanksjonene mot Russland er blitt meget omfattende og inneholder flere typer tiltak. Som eksempler kan nevnes finansielle sanksjoner rettet mot enkeltpersoner og enheter, sanksjoner mot russisk finanssektor, forbud mot transaksjoner med listeførte enheter, utestengelse av banker fra SWIFT (et system for pengeoverføringer), forbud mot å la russiske statsborgere inneha stillinger i styrende organer, forbud mot å motta innskudd, forbud mot offentlig finansiering og støtte, forbud mot salg mv. av pengesedler og forbud mot tildeling av offentlige kontrakter.

Videre er det innført omfattende restriksjoner på import av russiske varer, herunder en lang rekke varer som genererer betydelige inntekter for Russland, kull og annen fast fossilt brensel, råolje og petroleumsprodukter, jern og stål, samt import av varer fra okkuperte områder i Ukraina. Sanksjonene omfatter en rekke eksportforbud til Russland, slik som våpen, forsvarsrelaterte varer, flerbruksvarer, varer som kan bidra til å øke Russlands militære, teknologiske og industrielle kapasitet, produkter til oljeindustri, luftfart og maritim navigasjon, samt luksusvarer. Det er også innført forbud mot diverse tjenesteytelser og investeringer, forbud mot godstransport og forbud mot havneanløp for russiske fartøy.

Det ble i høringsnotatet vist til at departementet både har en bred og variert kontakt med berørte aktører i næringslivet, så vel som andre myndigheter.

Videre ble det redegjort for at sanksjoner ofte blir innført på kort tid siden det er et reaksjonsmiddel i utenriks- og internasjonale sikkerhetspolitiske kriser. I disse situasjonene er ofte informasjonsbehovet stort. Veiledningen som offentlige myndigheter gir om regelverket, spiller derfor en viktig rolle både i å sikre etterlevelse av regelverket og ivaretakelse av rettssikkerheten til aktørene som er berørt av sanksjonene.

Departementet påpekte at en viktig forutsetning for tilfredsstillende veiledning er at de berørte aktørene deler konkret informasjon om deres planlagte virksomhet og hvordan den berøres av sanksjonsregelverket. Opplysningene som mottas i kontakten med private aktører varierer avhengig av sakstypen. Som oftest gjelder det nærmere opplysninger om informasjon eller vilkår i en kontrakt, om pris eller produktet som skal selges eller kjøpes, nærmere informasjon om selgeren eller kjøperen, opplysninger om finansieringen av transaksjonen eller andre kundeforhold og underliggende avtaler. I noen saker får departementet også informasjon om noens personlige økonomi.

I tillegg er det i sanksjonsforskriftene inntatt særskilte opplysnings- og rapporteringsforpliktelser som pålegger ulike aktører en plikt til å gi opplysninger til myndighetene.

Departementet mente at det derfor er en særlig grunn til å verne om dialogen mellom myndighetene og berørte aktører om etterlevelse av sanksjonsregelverket. En mer omfattende taushetsplikt vil bidra til å skape den nødvendige tilliten mellom borgerne og myndighetene til at opplysningene som mottas behandles på en forsvarlig måte og ikke gjøres kjent for uvedkommende.

Videre ble det i høringsnotatet redegjort for at opplysningene som mottas i saker etter sanksjonsregelverket ofte vil være opplysninger som er omfattet av taushetsplikt i annen særlovgivning, slik som eksportkontrolloven, vareførselsloven, finanstilsynsloven og finansforetaksloven.

Den omstendighet at tilgrensende myndigheter og annen særlovgivning har en mer vidtrekkende taushetsplikt ble fremhevet som en hovedutfordring med dagens rettstilstand, hvor forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder for behandlingen av saker etter sanksjonsregelverket. Dette medfører at grensedragningen mellom hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter særlovgivningen og hvilke opplysninger som reguleres av forvaltningsloven § 13 kan oppleves som tilfeldig av de private aktørene som har avgitt informasjonen. I tillegg kan det skape utfordringer for informasjonsdelingen mellom Utenriksdepartementet og andre offentlige organer, ved at en potensiell oversendelse av informasjon fra et organ til departementet ikke nødvendigvis medfører at taushetsplikten overføres. Det ble understreket at det ville være uheldig om andre myndigheter underlagt en mer omfattende taushetsplikt etter eget regelverk, slik som for eksempel Tolletaten, finner det nødvendig å være tilbakeholdne med å dele opplysninger med Utenriksdepartementet.

De praktiske utfordringene ble i høringsnotatet illustrert gjennom noen eksempler. Det er til dels overlapp mellom sanksjonsregelverket og eksportkontrollregelverket. Dersom departementet mottar en sak som gjelder overføring av varer som er omfattet av kontrollistene i eksportkontrollregelverket vil opplysningene som gjelder eksporten av varene være underlagt taushetsplikt etter eksportkontrolloven § 2. Saken kan i tillegg omhandle andre forhold som knytter seg til sanksjonsregelverket, for eksempel at finansieringen av transaksjonen rammes av finansielle sanksjoner som forbyr oppgjør via bestemte banker. I et slikt tilfelle vil det være uklart hvilke opplysninger som skal anses underlagt taushetsplikten i eksportkontrolloven § 2 og hvilke opplysninger som må vurderes opp mot vilkårene i forvaltningsloven § 13.

Et annet eksempel er knyttet til situasjoner der en privat aktør ønsker å innføre en vare som er restriksjonsbelagt etter sanksjonsregelverket. Hvis spørsmålet om varen kan innføres oppstår i tilknytning til Tolletatens behandling av saken vil opplysningene i saken være underlagt taushetsplikten i vareførselsloven. Men dersom spørsmål rettes til Utenriksdepartementet eller videreformidles fra Tolletaten til departementet, vil de samme opplysningene vurderes etter den mindre omfattende taushetsplikten i forvaltningsloven § 13.

På denne bakgrunn mente departementet at det var et behov for å innføre en særskilt taushetsplikt i sanksjonsloven og harmonisere reglene for taushetsplikt etter sanksjonsloven med tilgrensende regelverk.

5.2 Høringsinstansenes syn

Norsk Redaktørforening mener forslaget er svært problematisk og at det ikke bør innføres en egen taushetspliktbestemmelse i sanksjonsloven. Norsk Redaktørforening mener forslaget føyer seg inn i en rekke av nye, vidtfavnende og svært generelle taushetspliktbestemmelser. Det pekes også på at forslaget synes å møte bekymringer og ønsker fra forvaltningen selv og de private aktører som berøres, heller enn å se lovgivningen fra innbyggernes og allmennhetens ståsted. Norsk Redaktørforening mener at forvaltningslovens taushetspliktbestemmelse er tilstrekkelig til å ivareta hensynene som fremheves i høringsnotatet.

Norsk Presseforbund og Norsk Journalistlag har inngitt en felles høringsuttalelse. De mener forslaget fremstår som svakt begrunnet og har vesentlige mangler. De påpeker at notatet er taust om at informasjonen det er snakk om svært ofte vil ha stor allmenn interesse, og mener innføring av den foreslåtte bestemmelsen vil ha store negative konsekvenser for muligheten til innsyn, offentlig kontroll og debatt.

Norsk Presseforbund og Norsk Journalistlag viser til et utvalg av saker norske medier har skrevet om sanksjonsregelverket. De mener sakene ville vært umulig eller vesentlig vanskeligere å lage hvis den foreslåtte taushetspliktbestemmelsen var innført.

Videre mener Norsk Presseforbund og Norsk Journalistlag at effektivitetshensyn ikke kan forsvare innføring av en ny og vidtrekkende taushetspliktbestemmelse.

Økokrim støtter forslaget om en ny bestemmelse om taushetsplikt i sanksjonsloven, og mener begrunnelsen for lovendringen er fornuftig og velbegrunnet.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) støtter forslaget om å innføre en egen bestemmelse om taushetsplikt i sanksjonsloven og begrunnelsen for denne. PST ser at en harmonisering vil skape større forutsigbarhet for alle aktørene, sikre nødvendig informasjonsflyt og effektivisere forvaltningen av spørsmål om innsyn.

Finans Norge støtter forslaget til en ny bestemmelse om taushetsplikt i sanksjonsloven. Finans Norge vurderer det slik at en bestemmelse som foreslått vil bidra til større grad av trygghet og forutberegnelighet rundt kommunikasjonen mellom finansforetak (og næringslivet generelt) og Utenriksdepartementet.

Gard AS er positive til innføring av en ny taushetspliktbestemmelse i sanksjonsregelverket, som bedre legger til rette for økt transparens og samarbeid mellom myndigheter og private aktører enn hva som er tilfellet i dag.

Finanstilsynet uttaler seg ikke direkte om forslaget, men gjør nærmere rede for reglene om taushetsplikt som følger av sektorregelverk.

Datatilsynet uttaler seg ikke direkte om forslaget, men har kommentarer til de personvernrettslige sidene av forslaget.

5.3 Departementets vurdering

Departementet viser til redegjørelsen fra høringsnotatet om behovet for en bestemmelse om taushetsplikt i sanksjonsloven. Høringsinstansene hadde ulike syn på behovet for en slik bestemmelse.

Grunnloven § 100 femte ledd grunnlovsfester offentlighetsprinsippet og gir rett til innsyn i dokumentene til staten. Videre følger at det i lov kan settes grenser for denne retten av hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner.

Allmennhetens interesse i informasjon om sanksjonssaker er et viktig hensyn. Mediene har en sentral rolle i å overvåke gjennomføringen av sanksjoner, hvordan de virker og hvordan de berører norsk næringsliv. Det er stor offentlig interesse for sanksjonsfeltet. Bredt innsyn i behandlingen av ulike sanksjonsrelaterte spørsmål kan øke allmenhetens tillit til forvaltningen.

Disse hensyn må imidlertid veies mot andre samfunnsmessige hensyn, samt beskyttelsesbehovet og rettsikkerheten til de som er direkte berørt av tiltakene. Næringsaktører og enkeltpersoners tillit til forvaltningen er også et viktig hensyn.

Departementet mener at å legge til rette for en trygg og tillitsfull dialog mellom myndighetene og de aktørene som er berørt av regelverket er tungtveiende på sanksjonsfeltet, hvor regelverket stadig blir mer komplekst og ofte innføres uten at berørte aktører får mye tid til å innrette seg. Behovet for veiledning anses som særlig viktig på sanksjonsfeltet siden overtredelse av regelverket er straffebelagt.

Departementet viser i denne sammenhengen til at Finans Norge mener den foreslåtte taushetsplikten vil bidra til en større grad av forutberegnelighet og trygghet i kommunikasjonen mellom departementet og finansforetak, som i stor grad berøres av sanksjonsregelverket. Gard AS mener at den foreslåtte taushetsplikten bedre legger til rette for økt transparens og samarbeid mellom myndigheter og private aktører. Villighet til å stille spørsmål og dele informasjon med forvaltningen er av avgjørende betydning for å sikre god veiledning og mer effektiv etterlevelse av sanksjonene.

Sanksjonsregelverket favner svært bredt og berører mange ulike sektorer av næringslivet. Vurderingen av hvilke opplysninger som det er av «konkurransemessig betydning å hemmeligholde» er derfor krevende og grensedragningen kan være uklar. Ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen klargjør rekkevidden av taushetsplikten for aktørene som er berørt av regelverket.

Informasjon om sanksjoner vil også kunne innhentes gjennom andre offentlige kilder. Utenriksdepartementet driver omfattende informasjonsvirksomhet på sanksjonsfeltet og legger blant annet stor vekt på å fortløpende publisere relevant informasjon om sanksjonsregelverket på regjeringen.no. Bedre informasjon om sanksjoner vil være en viktig prioritering for DEKSA.

Departementet har videre lagt stor vekt på å klargjøre grenseflater til, og foreta nødvendig harmonisering av regelverket med, andre relevante taushetspliktbestemmelser i særlovgivningen. Dette vil legge til rette for effektiv informasjonsflyt mellom organer med en operativ rolle på sanksjonsfeltet, noe som bidrar til bedre håndheving av sanksjonsregelverket, samt effektivisering av forvaltningen av innsyn.

Arbeidet med sanksjoner styrkes gjennom opprettelsen av DEKSA. Det er ventet at opprettelsen av DEKSA vil føre til økt samhandling mellom ulike offentlige myndigheter, som igjen kan føre til at de praktiske utfordringene med ulike regler for taushetsplikt kan bli større. Videre forventes opprettelsen av DEKSA å styrke kapasiteten til å veilede om regelverket og svare på enkelthenvendelser, noe som vil føre til økt behov for klargjøring og forutsigbarhet med hensyn til informasjonsbehandling.

Sanksjoner er et viktig virkemiddel i utenriks- og sikkerhetspolitikken, og det må legges til rette for god forvaltning og etterlevelse av sanksjonsregelverket. Samlet sett mener departementet at behovet for å sikre tillit til forvaltningen og etterlevelse av sanksjonsregelverket er mer tungtveiende enn allmennhetens interesse i innsyn i de opplysninger taushetsplikten foreslås å omfatte.

Departementet opprettholder forslaget om å innføre en bestemmelse om taushetsplikt i sanksjonsloven.

Datatilsynets kommentarer til de personvernrettslige sidene av forslaget behandles i punkt 7 og 8.