6 Nærmere om forslaget

6.1 Hjemmelsgrunnlag for å innføre alkolåspåbud

6.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Gjeldende vegtrafikklov er en fullmaktslov med omfattende supplerende regelverk gitt med hjemmel i vegtrafikkloven. Det er også gitt bestemmelser i en rekke andre lover og forskrifter som har betydning for rettstilstanden innen vegtrafikkområdet, for eksempel yrkestransportlova, veglova og bilansvarslova. Høringsnotatet redegjør for ulike mulige hjemmelsgrunnlag for alkolåspåbudet, herunder yrkestransportlova, men konkluderer med at vegtrafikkloven er mest hensiktsmessig plassering.

I norsk rett er det per i dag ikke hjemmel for et påbud om alkolås i kjøretøy som brukes i gods- eller persontransport mot vederlag. Et slikt påbud er forholdsvis inngripende og har økonomiske konsekvenser for de som omfattes. Det kreves forankring i lov for innføring, og en slik hjemmel bør etter departementets syn inntas som en ny bestemmelse i vegtrafikkloven.

Formålet med forslaget er å øke trafikksikkerheten ved å redusere førerens mulighet for å kunne kjøre med promille samt øke trygghetsfølelsen for passasjerer og trafikanter.

Den foreslåtte lovbestemmelsen gir hjemmel til i forskrift å påby montering av alkolås i alle kjøretøy som brukes i vegtransport mot vederlag.

I høringsnotatet ble lovbestemmelsen foreslått plassert i kap. VI. Forskjellige bestemmelser. Forslaget lød slik:

«§ 40 c. Sikkerhetsmessige innretninger for å forhindre ruspåvirket kjøring

Departementet kan gi forskrift om at den som driver transport mot vederlag på veg, skal ha alkolås i kjøretøyet for å forhindre ruspåvirket kjøring. I forskriften kan det gis regler om:

• a) tekniske og funksjonelle krav til alkolåsen,

• b) behandling av personopplysninger fra alkolåsen, herunder om sammenstilling av personopplysninger til bruk i forskning og til statistiske formål,

• c) pålegg om retting til den som driver transport som nevnt i første ledd ved kontroll langs veg,

• d) fastsettelse, ileggelse og inndrivelse av overtredelsesgebyr til den som driver transport som nevnt i første ledd.»

Pliktsubjektet er transportvirksomheten eller enkeltpersoner som driver transport mot vederlag på veg. Begrepet «den som driver transport mot vederlag» skal ifølge forslaget ha samme betydning som i lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportlova).

Forslaget gir en relativt vid hjemmel. Påbudets saklige virkeområde foreslås nærmere regulert i ny forskrift om alkolås, alkolåsverksteder mv.

I bokstav a) foreslås det hjemmel til at departementet kan gi nærmere regler om tekniske og funksjonelle krav til alkolåsen. Det vil i forskrift gis regler om bl.a. krav til alkolåsen og til verkstedene, sikkerhet for datahåndtering og spesifikasjoner og brukerkrav for å sikre at alkolåsen virker som den skal.

I bokstav b) foreslås det at departementet i forskrift kan regulere behandling av data som registreres i alkolåsen, herunder hvilke opplysninger som skal kunne lagres, hvem som skal kunne behandle disse og til hvilket formål. Alkolåser som leveres på markedet i dag kan loggføre eksempelvis resultatet fra pusteprøven, klokkeslett og dato for disse, og knytte dataene til kjøretøyets kjennemerke.

Det foreslås i bokstav c) hjemmel til å kunne gi påbud om retting til den aktuelle transportvirksomheten ved kontroll langs veg. De nærmere bestemmelsene om kontroll langs veg og pålegg om retting, vil bli regulert i forskrift.

I bokstav d) foreslås det forskriftshjemmel for å fastsette, ilegge og inndrive overtredelsesgebyr for overtredelser av alkolåspåbudet. Den nærmere reguleringen av overtredelsesgebyret foreslås fastsatt i forskrift. Behovet for et slikt gebyr er det redegjort for i høringsnotatet. Sentralt ved vurderingen står avveiningen mellom effektiv håndheving av påbudet om alkolås og kravet om rettssikkerhet for virksomheten. Det vurderes som nødvendig med et sanksjonssystem for overtredelse av påbudet om alkolås, for å sikre etterlevelse. I høringsnotatet fremgår det at et slikt overtredelsesgebyr skal rette seg mot transportvirksomheten.

6.1.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg er i all hovedsak positive til forslaget. Flere fylkeskommuner opplyser at det ved bussanbud allerede er stilt krav om alkolås.

Høringsinstansene hadde ingen innvendinger mot hjemmelsforslaget i vegtrafikkloven.

6.1.3 Departementets vurdering

Den foreslåtte lovendringen vil etablere hjemmel i vegtrafikkloven for å innføre påbud om alkolås i kjøretøy for den som driver transport mot vederlag. Det legges opp til at de materielle kravene til alkolåsen og bruken av denne fastsettes i forskrift, herunder hvilke kjøretøy som skal omfattes av påbudet.

Departementet foreslår at lovbestemmelsen plasseres i vegtrafikkloven kapitel III – Kjøretøy m.m. og ikke i kapitel VI – Forskjellige bestemmelser m.m. slik høringsnotatet legger opp til. Bakgrunnen for endringen er at vegtrafikklovens kap. III samler de mest sentrale tekniske bestemmelsene om kjøretøy og følgelig er en mer hensiktsmessig plassering også for bestemmelsen om alkolås. Dette til tross for at påbudet er rettet mot virksomheten og ikke kjøretøyet som bestemmelsene i kap. III ellers omhandler. Departementet foreslår derfor en ny § 18 i vegtrafikkloven. Departementet har av lovtekniske hensyn valgt å gå bort fra punktoppstillingen om hvilke områder det kan gis forskrifter om og heller innarbeidet og justert ordlyden i lovbestemmelsen for bedre lovteknikk.

I høringsforslaget ble det foreslått i bokstav b) at departementet i forskrift kunne fastsette nærmere regulering av behandling av data som registreres i alkolåsen, herunder hvilke opplysninger som skal kunne lagres og hvem som skal kunne behandle disse. Alkolås som leveres på markedet i dag kan loggføre eksempelvis resultatet fra pusteprøven, klokkeslett og dato for disse, og dataene er knyttet til registreringsnummeret på kjøretøyet.

Departementet foreslår å fjerne denne bestemmelsen da den etter vårt syn er unødvendig. Hjemmelsgrunnlaget til å behandle data som registreres i alkolåsen vil bli ivaretatt ved departementets forslag til ny § 43 b i vegtrafikkloven (rett til å behandle personopplysninger på vegtrafikklovens område). Departementet viser til at det vil bli fremmet en egen lovproposisjon om dette i inneværende sesjon. I tillegg vil de generelle reglene om behandling av data for historiske, statistiske eller vitenskapelige formål etter personopplysningsloven også gjelde. Problemstillingen ble også tatt opp av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i forbindelse med høringen.

I høringsnotatet fremgår det at den som driver transport mot vederlag skal dekke kostnadene ved alkolås. Departementet har funnet behov for å ta inn en presisering i lovforslaget for å gi hjemmel til å forskriftsregulere at det er virksomheten som driver transport mot vederlag som skal bære kostnadene for anskaffelse, montering og kontroll av alkolåsen. Se lovforslaget § 18 andre setning.

I høringsforslaget ble det i bokstav d) foreslått hjemmel til i forskrift å fastsette nærmere vilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr, se punkt 5.2.1. Departementet ser overtredelsesgebyr som et forholdsmessig og hensiktsmessig sanksjonsmiddel for å sikre at virksomhetene etterlever alkolåspåbudet. Departementet kan i forskrift fastsette nærmere bestemmelser om hvilke hensyn det kan eller skal legges vekt på ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, samt fastsetting av gebyrets størrelse. Overtredelsesgebyr vil kunne rettes mot transportvirksomheten dersom alkolås ikke er montert i det aktuelle kjøretøyet som stanses, jf. utkast til forskrift. Overtredelsesgebyr skal derimot ikke ilegges dersom overtredelsen fremstår som særlig graverende eller av andre særlige grunner bør følges opp ved vanlig straffeprosessuell forfølging etter vegtrafikkloven § 31 første ledd. Departementet har etterfølgende kommet frem til at det imidlertid ikke er behov for å etablere en egen hjemmel om overtredelsesgebyr i den foreslåtte lovbestemmelsen. Slik hjemmel følger allerede av vegtrafikkloven § 31 åttende ledd.

Hva gjelder forslagets geografiske virkeområdet så viser departementet til at vegtrafikklovens gyldighet på Svalbard er fastsatt av Samferdselsdepartementet i forskrift 10. november 1993 nr. 1018. Departementet anser på nåværende tidspunkt det ikke som praktisk eller hensiktsmessig å innføre alkolåspåbudet for Svalbard. Dette vil bli nærmere kommentert i behandlingen av forslag til ny forskrift om alkolås, alkolåsverksteder mv.

6.2 Forsøk på kjøring i alkoholpåvirket tilstand

6.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det gitt en kortfattet omtale av om innblåsing i alkolåsen med for stor alkoholkonsentrasjon i utåndingsluften, slik at kjøretøyet ikke kan startes, kan anses som forsøk på kjøring i påvirket tilstand etter vegtrafikkloven § 22 første ledd.

6.2.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsintanser som Kongelig Norsk Automobilklub, NHO Transport og Yrkestrafikkforbundet støtter Vegdirektoratets vurdering om at en sjåfør som innretter seg etter alkolåsen ikke gjør noe straffbart ved å blåse i den, men at det først kan bli snakk om straffbart forsøk hvis en sjåfør forsøker å omgå alkolåsen og kommer forbi de straffri forberedelsene. Yrkestrafikkforbundet baserer dette på at det å blåse i alkolås må anses som et absolutt utjenlig forsøk, altså at det ikke vil være mulig å få start på bussen i beruset tilstand der alkolås er installert.

Utrykningspolitiet bemerker at spørsmålet om positiv pusteprøve ved bruk av alkolås skal anses som forsøk på kjøring i ruspåvirket tilstand er avhengig av en vurdering av om det foreligger fullbyrdelsesforsett i den enkelte sak. Politidirektoratet er enig i at det å avgi en prøve til alkolåsen i beruset tilstand i seg selv ikke vil være en overskridelse av forsøkets nedre grense. De peker imidlertid på at det kan tenkes tilfeller hvor en fører foretar en pusteprøve med for stor alkoholkonsentrasjon i pusten, men at føreren deretter forsøker å finne en person som kan avgi prøve for seg. Politiet anser dette for å være situasjon hvor det er relevant å hente ut data som viser at føreren har avgitt prøve med for stor alkoholkonsentrasjon i pusten. Dette fordi en slik handling peker mot fullbyrdelsesforsett.

Justis- og beredskapsdepartementet har anført at reglene for overskridelsen av den nedre grensen for straffbart forsøk er noe unyansert omtalt i høringsnotatet, og at spørsmålet om hvorvidt en sjåfør som blåser i alkolås har overskredet den nedre grensen for forsøk, må vurderes konkret. Justis- og beredskapsdepartementet peker på at lagret data på alkolåsen vil være bevis som kan brukes i en straffesak, mens hvilken vekt beviset skal tillegges, ellers vil være opp til domstolen. Justis- og beredskapsdepartementet mener på bakgrunn av dette at det ikke kan legges til grunn at å blåse i alkolås aldri vil være en overskridelse av den nedre grensen for forsøk. Det er henvist til rettspraksis1 om den konkrete vurderingen som må foretas.

6.2.3 Departementets vurdering

Departementet deler Justis- og beredskapsdepartementets merknad om at den nedre grensen for straffbare forsøk er forenklet og noe unyansert omtalt i høringsnotatet. Departementet er enige i at Hålogaland lagmannsretts dom av 6. mars 2017 (LH-2016-189838) illustrerer hvordan bevisvekten må vurderes i hvert enkelt tilfelle.

Departementet vil i denne sammenheng imidertid kommentere at grensen og vurderingen for hvor den nedre grensen for forsøk ligger etter vegtrafikkloven, ikke har noen betydning for gjennomføringen av dette påbudet. Påbudet om alkolås i kjøretøy som driver transport mot vederlag skal være et kvalitetssikringsverktøy, med formål å øke trafikksikkerheten ved å redusere førerens mulighet for promillekjøring samt fremme trygghetsfølelsen for passasjerer og trafikanter.

6.3 Kontroll av andre trafikkfarlige stoffer enn alkohol

6.3.1 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser deriblant Akershus fylkeskommune, Nordland fylkeskommune og Norsk Motorcykkel Union støtter innføring av påbud om alkolås, men påpeker viktigheten av å videreutvikle nye og mer effektive metoder for å stoppe kjøring i all ruspåvirket tilstand. Enkelte har reist spørsmål om hvordan det vil være mulig å kontrollere sjåfører som er påvirket av andre stoffer enn alkohol.

NHO Transport mener det er viktig at innføring av alkolås ikke medfører at transportbransjen og myndighetene mister oppmerksomheten på bruk av andre rusmidler enn alkohol. Inntak av medikamenter og narkotiske stoffer vil også medføre sterk nedsettelse av evne til å håndtere ulike kjøretøy og slik rus er vanskelig å oppdage.

6.3.2 Departementets vurdering

Departementet viser til at alkolåsen i dag bare kan detektere alkohol. Teknologien er i dag altså ikke utviklet for å kunne fange opp andre trafikkfarlige rusmidler enn alkohol.

I trafikksikkerhetsarbeidet er det et kontinuerlig fokus på tiltak for å begrense omfanget av ruspåvirket kjøring, blant annet gjennom politiets kontrollvirksomhet. Som følge av dette er antallet pågrepne sjåfører som er mistenkt for ruspåvirket kjøring økt de senere årene. I dag bruker Utrykningspolitiet et eget analyseinstrument som hjelpemiddel ved vegkantkontroll for å avsløre påvirkning av enkelte narkotiske stoffer eller legemidler.

6.4 Arbeidsrettslige konsekvenser

6.4.1 Høringsinstansenes syn

Yrkestrafikkforbundet etterlyser veiledning om hva som skal skje når sjåføren blåser rødt i alkolåsen, både om hvilke reaksjoner som kan være legitime, og hvilke rutiner bedriften skal ha. De henviser til at praksis hos bedriftene varierer, der enkelte har nulltoleranse ved at sjåfører som møter beruset blir avskjediget, mens andre har utarbeidet AKAN-rutiner som gir sjåføren mulighet til å fortsette arbeidsforholdet. Yrkestrafikkforbundet mener på bakgrunn av dette at det må spesifiseres at bedriften er pliktig til å ha rutiner for avvikshåndtering som er godt kjent i bedriften i henhold til arbeidsmiljøloven § 9-2, der sjåføren blåser rødt. Yrkestrafikkforbundet er videre bekymret for at innføring av alkolås kan medføre at bransjen mister fokus på å drive preventivt arbeid mot alkohol- og annet rusmisbruk som ledd i HMS-arbeidet. Det ønskes at forhold til arbeidsmiljølovens bestemmelser om helse- miljø og sikkerhet behandles nærmere, slik at det fremkommer klart at alkolåsen kun vil være et ledd i et større HMS-arbeid, og at det fremdeles vil være nødvendig å arbeide aktivt og forebygge mot rusmisbruk, jf. CENELEC standard 3.

Bilpersonalets Landsråd opplever at enkelte bedrifter viser til en såkalt «nulltoleranse», som innebærer at dersom en sjåfør får utslag på alkolåsen (>0,2 promille), blir vedkommende oppsagt eller avskjediget. Bilpersonalets Landsråd etterlyser en lovbestemmelse om at man ikke blir oppsagt eller avskjediget ved promilleverdi under 0,2 promille.

6.4.2 Departementets vurdering

Departementet vil påpeke at påbudet om alkolås kun regulerer om et gitt kjøretøy skal ha montert alkolås eller ikke. Pliktsubjektet i forslaget er virksomheten. Forslaget regulerer ikke reaksjoner overfor fører som ev. har «blåst rødt» i alkolåsen.

Reaksjoner overfor en fører som får utslag på alkolåsen, må etter departementets syn ivaretas av øvrig tilstøtende regelverk og den enkelte bedrifts interne rutiner. Den enkelte bedrift tilrås å etablere interne rutiner for bruk av alkolås, også med tanke på eventuelle arbeidsrettslige reaksjoner i slike tilfeller. Videre er det etter departementet syn viktig at virksomhetene uansett fortsetter å arbeide aktivt etter AKAN-modellen med forebygging og håndtering av rusmisbruk.

6.5 Alternative tiltak

6.5.1 Høringsinstansenes syn

Yrkestrafikkforbundet mener regjeringen bør prioritere å innføre alkolås der man har grunnlag for å si at det virker. Det siktes særlig til innføring av alkolås som alternativ til inndragning av førerkort ved domfellelse for promillekjøring, og alkolås som et alternativ til inndragning av førerkort på grunn av ikke oppfylte helsekrav. Yrkestrafikkforbundet mener at man vil få best utbytte av alkolåsen dersom alle de ovennevnte tiltakene innføres samtidig, som en pakkeløsning.

Regelrådet har avgitt en generell høringsuttalelse til forslaget hvor de vurderer om konsekvensutredningen tilfredsstiller utredningsinstruksens krav og om konsekvensene for næringslivet har blitt tilstrekkelig kartlagt. Regelrådet anser at utredningen om alkolås ikke tilfredsstiller kravene i utredningsinstruksen punkt 2.1 og 2.2. Regelrådet mener at utredningen ikke i tilstrekkelig grad omtaler alternative løsninger, og videre at nytte-effekten av tiltaket er uklar. Hensynet til de berørte aktørene, spesielt virkningene for de minste virksomhetene, er ikke tilstrekkelig belyst. Regelrådet er opptatt av at også svært samfunnsnyttige formål må søkes nådd til lavest mulig kostnad for næringslivet. Regelrådet anbefaler at alternative løsninger for finansiering av tiltaket og konsekvensene for de minste virksomhetene kartlegges, før saken legges til beslutning.

6.5.2 Departementets vurdering

Departementet viser til at Vegdirektoratet i forbindelse med utredningen av påbud om alkolås i persontransport mot vederlag, også vurderte andre alternative tiltak for å forhindre promillekjøring. Det ble blant annet sett på alkobommer. Alkolås ble imidlertid ansett som et mer effektivt og mindre ressurskrevende tiltak.

Departementet er ikke enig i Regelrådets innspill om at utredningen ikke dekker utredningsinstruksens krav. Slik departementet forstår merknaden om alternative løsninger for finansiering, er Regelrådet kritisk til at statlig finansiering ikke er foreslått i høringsnotatet. Dette gjelder særlig med tanke på de minste virksomhetene som blir omfattet av påbudet. Departementet viser til at Oslo Economics i sin samfunnsøkonomiske analyse av tiltaket har konkludert med at det ikke synes å være noe stort behov for finansielle incentiver eller virkemidler. Næringen er videre eksplisitt blitt bedt om å gi tilbakemeldinger på om forslaget vil ramme mindre virksomheter i større grad enn andre. Ingen virksomheter har gitt tilbakemeldinger om dette og departementet legger derfor til grunn at forslaget ikke synes å få noen spesielle konsekvenser for de minste virksomhetene. Når det gjelder virksomhetene generelt er det foreslått en implementeringsperiode for å lette de økonomiske byrdene for næringen. Dette er i tråd med anbefalingen i den samfunnsøkonomiske analysen fra Oslo Economics.

Til Regelrådets merknad om at nytteeffekten av tiltaket er uklar vil departementet bemerke at dette synes å bygge på en misforståelse av forslaget og begrunnelsen for at kjøretøy i kategori M1 (personbil) ikke er omfattet. Unntaket for M1 er som nevnt under punkt 7 ikke en permanent avgrensing. Bakgrunnen for den foreslåtte avgrensningen er et ønske om gradvis innføring av påbudet, knyttet til teknologiske utfordringer med installasjon i nyere biler, jf. punkt 7.2. Nytteeffekten er for øvrig klart beskrevet i høringsnotatet, og i den samfunnsøkonomiske analysen som lå ved i høringen. Etter departementets vurdering er alternative løsninger for finansiering av tiltaket og konsekvensene for de minste virksomhetene tilstrekkelig kartlagt i utredningen.