7 Særlig om forskriftens virkeområde

7.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet om forslag til ny lovbestemmelse i vegtrafikkloven og forslag til ny forskrift om alkolås, alkolåsverksteder mv. ble sendt på en felles alminnelig og EØS-høring 6. mars 2017, jf. punkt 3.1 og punkt 3.2. I utgangspunktet blir alle høringsinnspill som berører forskriftsforslaget behandlet i egen prosess. Da enkelte innspill til forskriften er av prinsipiell karakter, vil disse også bli kort omtalt og vurdert i denne proposisjonen.

Flere sentrale høringsinstanser har innsigelser mot at kjøretøy i gruppe M1 i denne omgang ikke er omfattet av forskriftsforslaget og at utenlandsregistrerte kjøretøy ikke vil være omfattet av påbudet. I tillegg hadde flere høringsinstanser innvendinger mot den foreslåtte overgangsordningen på to år.

7.2 Unntak for personbiler (M1)

I forslag til forskrift foreslås påbudet nærmere avgrenset til norskregistrerte minibusser og busser (M2 og M3) som brukes i persontransport mot vederlag. Påbudet foreslås å gjelde for persontransport som er omfattet av løyvebestemmelsene i yrkestransportlova. Personbiler (kategori M1) og utenlandskregistrerte kjøretøy faller m.a.o utenfor påbudet i første omgang. Dette innebærer at store deler av drosjenæringen ikke vil være omfattet av påbudet, med unntak av minibusser.

Opplysningsrådet for Veitrafikken, Autoriserte trafikkskolers landsforbund (ATL), Norsk Fagkomite for alkolås (NEK/NK BTTF 116-2), Fagforbundet, Dignita, Kongelig Norsk Automobilklub, Frihet fra trafikkrus, Actis, Norsk Bobil og Caravan Club er kritiske til at forslaget i nåværende form begrenses til å gjelde for kjøretøy i kategori M2 (minibuss) og M3 (buss), og mener unnlatelse av å omfatte kjøretøy i gruppe M1 er i strid med Stortingets anmodningsvedtak (Innst. 282 S (2014–2015).

NHO Transport er enig i at en gradvis innfasing av ulike kjøretøyklasser, herunder M1, vil føre til mindre press på ettermonteringsmarkedet.

Politidirektoratet (POD) viser til at ulykker med buss ikke utgjør mange tilfeller, og at promille sjelden blir påvist som medvirkende årsak. POD er enig med forslaget om at det på sikt bør vurderes å utvide ordningen også til å gjelde M1 (personbiler) som benyttes til persontransport.

Dräger Norge AS er i all hovedsak enige i høringsforslaget, men mener at bør gis en overgangsordning for kjøretøy i kategori M1 fremfor et permanent unntak. KGK Norge AS støtter lovforslaget og at hjemmelen er utformet som en vid fullmaktshjemmel som tar høyde for at påbudet kan gjelde M og N, samt alle typer transport. De ser imidlertid ikke noen grunn til å unnta kjøretøy i kategori M1 fra påbudet. KGK Norge AS ser heller ikke at full implementering for også M1, vil by på logistikkutfordringer. Det kan lages gode overgangsordninger for å sikre en smidig og god implementering av påbudet. Trygg Trafikk stiller seg positiv til innføring av påbud om alkolås i buss og minibuss, men mener at påbudet også må omfatte drosjer i kjøretøygruppe M1. Etter Trygg Trafikk sin mening vil en begrensning til M2 og M3 redusere trafikksikkerhetseffekten av innføring av alkolås vesentlig.

Norges Taxiforbund mener forutsetningene som ligger til grunn i høringsnotatet ved å utelate M1 fra påbudet, er feil. I tillegg fremstår det for dem som usikkert om innføringen av alkolås bare kommer til å gjelde busser og minibusser og at vanlige drosjer (M1) skal komme senere.

Flere av høringsinstansene er også uenige i Vegdirektoratets tekniske begrunnelse for å unnta M1 kjøretøy. Dräger Norge AS mener den teknologiske begrunnelsen for unntak for kjøretøygruppe M1 er overdreven, og at kjøretøyprodusenter kommer til å samarbeide for å muliggjøre salg av deres kjøretøy. Det vises til at en transportør, ved innkjøp av kjøretøy, kan sette som krav at det skal være montert alkolås etter CENELEC standard EN50436-7 (heretter omtalt som CENELEC standard 7). Om det er nødvendig med en gradvis innføring, mener Dräger Norge AS at dette kan løses gjennom en lengre overgangsordning på maksimalt fem år for kjøretøygruppe M, men ikke av teknologiske årsaker.

Departementet har merket seg at flere sentrale høringsinstanser påpeker at forskriftsforslaget om å unnta kjøretøyklassen M1 fra påbudet i første omgang kan være i strid med Stortingets anmodningsvedtak. Departementet vil vise til at da Vegdirektoratet i 2015 ble gitt oppdraget med å utrede økonomiske og administrative konsekvenser av et nasjonalt påbud om alkolås, omfattet dette all persontransport mot vederlag. I henhold til Stortingsvedtakets punkt 2 ble direktoratet samtidig bedt om å vurdere hvordan et slikt alkolåspåbud best kunne innfases for kjøretøy på veg, herunder vurdere muligheter for en gradvis innføring.

Departementet vil presisere at den foreslåtte lovhjemmelen ikke er avgrenset mot kjøretøy i gruppe M1. Avgrensingen gjøres i forskriften, som senere kan endres til å gjelde også M1-kjøretøy. At kjøretøy i gruppe M1 ikke er inntatt i forslaget til forskrift nå er begrunnet i utfordringer mht. teknisk innfasing og kapasiteten i ettermonterings markedet. En gradvis innfasing vil også gi Statens vegvesen mulighet til å samle erfaring i etterkant av forskriftens ikrafttredelse. En slik gradvis innfasing er også gjennomført i andre europeiske land, eksempelvis i Frankrike.

Departementet deler høringsinstansenes merknad om at forslaget kunne ha vært tydeligere på intensjonen om å innføre alkolåspåbudet gradvis for de aktuelle kjøretøygruppene. Forslaget er etter departementets vurdering derimot ikke i strid med anmodningsvedtaket, da lovforslaget inneholder en klar hjemmel til å kunne forskriftsfeste et påbud om alkolås i all transport mot vederlag på veg.

Høringsinstansene viser til at CENELEC1 standard 7 inngår som en del av typegodkjenningskrav i EU/EØS, og kan dermed refereres til i norske alkolåsforskrifter.

Departementet vil understreke at CENELEC standard 7 per i dag bare er en nylig kunngjort industristandard, publisert desember 2016, som det er frivillig for kjøretøyprodusentene å forholde seg til. Standarden er ikke en del av typegodkjenningskrav i EU/EØS per i dag. Det er uvisst hvor mange kjøretøyprodusenter som vil ta denne standarden i bruk, før den eventuelt gjøres påbudt gjennom EU-regelverket. Statens vegvesen (SVV) har fulgt arbeidet med standarden. Standarden beskriver et «installation document» der produsentene kan beskrive hvordan alkolåsen kan tilkobles og monteres i deres kjøretøyer. Dette dokumentet som skal tjene monteringsverkstedene, vil være kjøretøyspesifikt og sikrer at montering skjer i henhold til anvisningene og ikke påvirker kjøretøyets øvrige funksjoner.

SVV har lang erfaring med installasjon av alkolåser og har fulgt teknologien på dette området fra 2007 og frem til i dag. SVV har alkolås i bruk på både gamle og nye bilmodeller i egen flåte på rundt 800 kjøretøy. SVV presiserer at installasjonene i tidlig fase (frem til ca. 2011), der montering kunne gjøres i henhold til den generelle skissen i monteringsanvisning fra alkolåsprodusenten, ikke bød på nevneverdige problemer. På dette stadiet kunne alkolåsen blokkere styrestrøm til startmotor-releet og hadde ingen annet inngrep eller påvirkning av kjøretøyets funksjoner. På nyere modeller av el- og hybridbiler, og i biler med start- og stoppteknologi er slik tilkobling ikke lenger mulig. Installasjonsverkstedene må derfor søke nye løsninger hver gang det kommer en ny modell eller elektronikk-arkitekturen er endret. Det må da monteres tilleggselektronikk mellom alkolås og kjøretøyets elektroniske system for å unngå feilmeldinger. Det er denne prosessen – med mer eller mindre involvering av kjøretøyprodusenten – SVV vurderer som en potensiell sikkerhetsrisiko. I mange tilfeller vil ikke kjøretøyprodusentene stille seg bak en slik form for ettermontering. Dersom inngrepene gjøres feil har SVV for sine kjøretøy erfart at sikkerhetsfunksjoner påvirkes og førerstøttefunksjoner faller ut. Dette kan også skje etter at kjøretøyet er brukt en periode. I tillegg er denne prosessen ressurskrevende da det stadig krever oppgraderte installasjonsløsninger i kjøretøyet. SVV påpeker at i denne sammenheng er en alkolås et ettermonteringsprodukt (after-market product) som ikke er underlagt kjøretøyets utviklingsprosess. Det vil si at verken produktet eller installasjonen tilfredsstiller kvalitetskravene til Automotive Standard ISO/TS 16949 slik øvrige komponenter i kjøretøyet gjør. Dette er hovedårsaken til at kjøretøyprodusenter er tilbakeholdne med å stille seg bak installasjonen.

Enkelte høringsinstanser omtaler EUs Commission Staff Working Document som argument for at standarden inngår som en del av typegodkjenningskrav. Departementet vil påpeke at dokumentet det refereres til, bare er et arbeidsdokument fra EU-kommisjonen til Europaparlamentet der omforent grensesnitt for sikker ettermontering av alkolås i M- og N-kjøretøy er et av mange trafikksikkerhetstiltak som foreslås. EU-kommisjonen har som plan å innføre krav om et slikt dokument som beskriver grensesnittet for nye typegodkjenninger fra september 2020 og nyregistreringer fra september 2022.

Departementet ser etter en samlet vurdering, hvor særlig behovet for en omforent teknisk standard er vektlagt, at det er hensiktsmessig å unnta kjøretøy i gruppe M1 ved første innfasing av påbudet om alkolås i kjøretøy som benyttes i transport mot vederlag.

7.3 Utenlandsregistrerte kjøretøy

Utkast til lovhjemmel gir departementet adgang til å fastsette i forskrift at utenlandske kjøretøy kan omfattes av påbudet om alkolås. Gjeldende forskriftsforslag er imidlertid utformet slik at utenlandske kjøretøy ikke omfattes av påbudet. Lov- og forskriftsforslaget har vært gjennom en egen EØS-høring. I notifiseringen til EU-Kommisjonen ble det redegjordt for det nasjonale forslaget om at alle kjøretøy i kategorien M2 og M3 registrert i Norge og som utfører persontransport mot vederlag skal ha montert alkolås, i tillegg til forslagets tekniske krav til alkolåsen. Det ble anført at det norske forslaget ikke vil føre til handelshindringer i Europa.

Flere høringsinstanser som NHO Transport, Bussmagasinet,Norsk Transportarbeiderforbund, Yrkestrafikkforbundet, MA – Rusfri trafikk, Oslo politidistrikt, Trygg Trafikk, Arbeidsgiverforeningen Spekter reagerer på at påbudet kun skal gjelde norskregistrerte busser og minibusser med løyveplikt, og ikke utenlandsregistrerte busser som driver persontransport. Flere har påpekt at særkrav til norskregistrerte kjøretøy vil virke konkurransevridende og at det derfor må stilles krav om alkolås uavhengig av kjøretøyets nasjonalitet. Høringsinstansene mener trafikksikkerhetsmessige hensyn legitimerer at det innføres tilsvarende krav for utenlandsregistrerte kjøretøy.

EU-Kommisjonen sendte en kommentar den 12. juni 2016 med bl.a. anbefaling om at det norske forslaget burde utbygges med en «mutual recognition clause» for å sikre «sufficient level of legal certainty for the economic operators.»

Departementet viser til at EØS-avtalen, herunder forbudet mot handelshindringer, setter begrensninger for hvilke tekniske krav Norge gjennom nasjonal lovgiving kan stille til utenlandske kjøretøy og transportører.

Frankrike hadde i sitt opprinnelige lovforslag om alkolås i 2015 inkludert utenlandsregistrerte kjøretøy i påbudet. Under EØS-høringen fremla imidlertid Tyskland og Italia innsigelser til det franske forslaget. På bakgrunn av disse valgte Frankrike å utelate utenlandsregistrerte kjøretøy fra sitt nasjonale regelverk om alkolås i offentlig transport. En eventuell norsk regulering av påbud om alkolås for utenlandsregistrerte kjøretøy vil tilsvarende for Norges del sannsynligvis være i strid med EØS-avtalen.

Departementet vil påpeke at det vil medføre en rekke praktiske utfordringer dersom påbudet også skulle omfatte utenlandsregistrerte kjøretøy. Det vil være uforholdsmessig inngripende å kreve at utenlandske kjøretøy som skal til Norge må få ettermontert alkolås før persontransporten i Norge kan gjennomføres. Norske myndigheter har heller ikke muligheter til å regulere alkolåspåbudet ved verksteder i utlandet. Disse forholdene gjør det etter departementets oppfatning svært vanskelig å følge opp et slikt eventuelt påbudet ovenfor utenlandske transportører. Dette kan på sikt bli enklere når det stilles krav om alkolås gjennom formelle typegodkjenningskrav i det harmoniserte EU/EØS-regelverket.

7.4 Samfunnsøkonomisk nytte

Fagforbundet viser til den samfunnsøkonomiske analysen fra Oslo Economics og at denne viser at påbudet er samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Det er videre pekt på at analysen fra Oslo Economics forutsetter et alkolåspåbud som omfatter all persontransport mot vederlag, og at Vegdirektoratets påbud, som ikke gjelder M1, ikke viser hvordan dette påvirker kost/nytte-analysen. Fagforbundet mener utredningen av de økonomiske følgene, burde vært grundigere og klarere redegjort for.

Analysen fra Oslo Economics viser negativ netto nytte av å innføre påbud om alkolås i all persontransport mot vederlag, dersom man ser på prissatte effekter isolert sett. Rapporten tar utgangspunkt i at påbud om alkolås skal innføres i alle busser og drosjer i Norge. Rapportens beregninger bygger på en rekke forutsetninger med stor grad av usikkerhet, og må derfor tolkes med varsomhet.

Rapporten viser til at det med ujevne mellomrom forekommer større bussulykker med flere drepte og hardt skadde. Selv om sannsynligheten for slike hendelser beregnet ut fra statistikk er liten, viser studier at promillekjøring øker sannsynligheten betydelig. Teoretisk sett vil innføring av påbud om alkolås kunne forhindre store ulykker med tap av liv og helse. Dette vil etter departementets vurdering kunne forsvare kostnadene ved å innføre påbudet i et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Alkolås som en form for forsikring mot store ulykkeshendelser forårsaket av promillekjøring, vil også kunne gi økt trygghetsfølelse for passasjerer og trafikanter. Rapporten viser at selv relativt beskjeden betalingsvilje hos passasjerer per tur for en slik trygghetsfølelse vil gjøre tiltaket lønnsomt. Rapporten legger vekt på at det er kommet svært få motforestillinger mot forslaget til innføring av alkolås. Også aktører som potensielt påføres kostnader ved innføring av påbudet har uttalt seg positivt, og flere selskaper har på frivillig basis innført alkolås i sine kjøretøy. Enkelte fylkeskommuner har også allerede stilt krav til installasjon av alkolås i kjøretøy i forbindelse med anbudskonkurranser.

Ved at kjøretøy i kategori M1 ikke tas med i virkeområdet for påbudet i første omgang, reduseres de prissatte effektene ytterligere. Departementet viser til at kjøretøy i kategori M1 som brukes i persontransport mot vederlag på veg, bare foreløpig vil være unntatt et slikt påbud, da forslaget til lovhjemmel er utformet vidt.

Departementet har lagt vekt på de ikke-prissatte effektene av tiltaket. Et påbud om alkolås vil kunne forhindre store ulykker med tap av liv og helse, og det vil gi trygghetsfølelse for passasjerer og andre trafikanter. Tiltaket vil også kunne gi en viktig signaleffekt og bidra til en systematisk sikkerhetstenking i all vegtransport.

7.5 Overgangsordninger

For å sikre smidig innfasing av påbudet, ble det i høringen foreslått at busser som benyttes til persontransport mot vederlag og som er registrert før ikrafttredelse av forskriften, skal ha installert alkolås senest innen to år etter innføringstidspunktet for påbudet. En overgangsordning på to år ble ansett for å være tilstrekkelig til at virksomhetene kunne planlegge installering av alkolås over tid.

Høringsinnspillene viser at busselskapene og fylkeskommunene gjennomgående mener at den foreslåtte overgangsperioden på to år er for kort, og i stedet bør settes til fem år. En overgangsordning på fem år begrunnes dels i anbefalingen fra Oslo Economics, og at en slik periode vil være sammenfallende med den naturlige utskiftingstakten for busser.

Arbeidsgiverforeningen Spekter mener den foreslåtte overgangsordningen på to år for installasjon av alkolås i allerede registrerte busser er for kort. Det henvises til Oslo Economics utredning som anbefaler en overgangsperiode på fem år. Begrunnelsen til Spekter er at en utvidet overgangsperiode gjør at man kan dra nytte av den underliggende utskiftingstakten, og slipper å installere alkolås i busser med kort gjenværende levetid. Spekter mener en ytterligere utfordring vil være et betydelig press på verkstedene som skal ettermontere utstyr i bussene, og som kan drive opp kostnadene. For å bedre kostnadseffektiviteten og redusere totalkostnaden for samfunnet, anbefaler Spekter at overgangsperioden utvides til fem år.

Trygg Trafikk anser at en overgangsperiode på to år for busser vil sikre en god og sikker innfasing, og at de fleste bussanbud allerede har krav om alkolås.

Norges Taxiforbund peker på at drosjeeiere i Norge har en kostnadskrevende drift og at montering av alkolås vil komme som et tillegg til en utfordrende hverdag. Det er derfor ønskelig at innmontering kan skje i en overgangsperiode, når forskriften er gjort gjeldende. Norges Taxiforbund ser for seg at monteringen kan gjøres ved anskaffelse av nytt driftsmiddel. Som et alternativ til en overgangsperiode, foreslår Norges Taxiforbund at det gis økonomiske incitamenter ved førstegangsmontering av alkolås.

Departementet har merket seg at høringsinnspillene som gjelder statlige støtteordninger, henger sammen med kommentarer knyttet til forslaget om en overgangsordning på to år fra ikrafttredelse av forslag til forskrift om alkolås, alkolåsverksteder mv.

Departementet vil presisere at kjøretøy som allerede har montert alkolås i dag, ikke vil bli pålagt godkjenning ved alkolåsverksted før overgangsperioden er over. Dette for å lette belastningen på alkolåsverkstedene. Alkolåsen skal være innstilt på årlig serviceintervall av alkolåsprodusenten og hensyn som skal sikre at alkolåsen fungerer riktig til enhver tid vil bli fanget opp gjennom slik service.

Oslo Economics har i sin samfunnsøkonomiske analyse uttalt at det for å lette byrden for aktørene vil kunne være naturlig å ta utgangspunkt i en implementeringsperiode som reflekterer den gjennomsnittlige utskiftingstakten for kjøretøy i næringene. Dette tilsier en implementeringsperiode på fem år for busser. En overgangsperiode på fem år vil, ifølge Oslo Economics, redusere ubeleiligheten transportselskapene påføres ved et påbud, samt fordele kostnaden over et lengre tidsrom. Ulempen er at også nytteeffektene skyves utover i tid.

Departementet tilrår i forskrift, en overgangsperiode på fem år for ettermontering i allerede registrerte busser og minibusser. Dette er i tråd med høringsuttalelsene og tilrådingen fra Vegdirektoratet, og analysen fra Oslo Economics. Det harmonerer også med naturlig utskiftingstakt til kjøretøyene som vil omfattes av påbudet i første omgang. En lengre overgangsordning vil gi transportselskapene større fleksibilitet ved at de ikke trenger å skifte ut kjøretøyene tidligere enn ved normal takt for å overholde påbudet om alkolås.