2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Nye SIS-forordninger og sammenhengen med returdirektivet

SIS er en database for informasjonsutveksling mellom medlemslandene i Schengen-samarbeidet. Myndighetene i de ulike medlemslandene registrerer meldinger i SIS innenfor ulike samarbeidsområder, med opplysninger om personer og gjenstander. Når et medlemsland registrerer en melding i SIS, blir meldingen automatisk søkbar også for de øvrige medlemslandene. SIS er et av de viktigste kompenserende tiltakene for opphevelsen av den indre grensekontrollen på Schengenområdet, og skal bidra til et tryggere Europa.

SIS er opprettet i medhold av avsnitt IV i konvensjon 19. juni 1990 om gjennomføring av Schengen-avtalen 14. juni 1985 (Schengenkonvensjonen), og var opprinnelig et kompensatorisk tiltak mot opphevelsen av den indre grensekontrollen for personer. Norge sluttet seg til SIS i 2001, jf. Innst. S. nr. 229 (1996-97), jf. St.prp. nr. 42 (1996–97) om samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom partene i Schengen-avtalen og Schengenkonvensjonen og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser, og Ot.prp. nr. 56 (1998–99) om lov om Schengen informasjonssystem (SIS) og lov om endringer i utlendingsloven og enkelte andre lover som følge av Schengen-samarbeidet. Etter dette har SIS gjennomgått en omfattende teknisk oppgradering, og systemets anvendelsesområde er utvidet, jf. Innst. S nr. 264 (2007–2008), jf. St.prp. nr. 44 (2007–2008) om samtykke til godtakelse av vedtak om videreutvikling av schengenregelverket (to rettsakter om opprettelse, drift og bruk av annen generasjon av Schengen informasjonssystem (SIS II) og en forordning om tilgang til SIS II for organer som har ansvaret for utstedelse av registreringsbevis for kjøretøyer).

I november 2018 ble det vedtatt tre nye forordninger om SIS i EU, som effektiviserer og utvider bruken av SIS ytterligere:

• Forordning (EU) 2018/1860 om bruk av Schengen informasjonssystem for retur av tredjestatsborgere uten lovlig opphold (returforordningen)

• Forordning (EU) 2018/1861 om opprettelse, drift og bruk av Schengen informasjonssystem innen grensekontroll (grensekontrollforordningen)

• Forordning (EU) 2018/1862 om opprettelse, drift og bruk av Schengen informasjonssystem innen politisamarbeid og strafferettslig samarbeid (politisamarbeidsforordningen)

Forordningene fikk status som norsk lov gjennom inkorporering i SIS-loven, jf. Prop. 226 L (2020–2021) Endringer i lov om Schengen informasjonssystem (SIS-loven) mv., og lovvedtak 36 (2021–2022), fra 7. mars 2023, da forordningene trådte i kraft i medlemslandene.

Etter de nye SIS-forordningene er ikke registrering i SIS lenger bare en mulighet for medlemslandene, men en plikt. Plikten til å registrere to typer meldinger – melding om retur etter returforordningen artikkel 3, og melding om nektet innreise og opphold etter grensekontrollforordningen artikkel 24 – utløses i Norge av at utlendingsmyndighetene treffer ulike typer vedtak overfor utlendinger. Begge meldingstypene er nært knyttet til reglene i direktiv 2008/115/EF om felles standarder og prosedyrer i medlemsstatene for retur av tredjelandsborgere med ulovlig opphold (returdirektivet). Reglene i returdirektivet har til formål å skape et klart og enhetlig regelsett for retur av tredjelandsborgere med ulovlig opphold, og er gjennomført i norsk rett ved gjengivelse (aktiv og passiv transformasjon) i utlendingsregelverket. Utlendingsmyndighetene har gitt uttrykk for utfordringer med hensyn til tolkningen av de nye SIS-forordningene sett i sammenheng med gjeldende regler, og effektiviteten i saksflyten i forbindelse med utreisen til utlendinger som befinner seg ulovlig i riket.

2.2 Høringen

Justis- og beredskapsdepartementet sendte sitt forslag til lov- og forskriftsendringer på høring 27. februar 2023, med frist for uttalelser 27. mai 2023. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (BUFDIR)

• Datatilsynet

• Domstoladministrasjonen

• Helsedirektoratet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonalt ID-senter

• Norad

• Politidirektoratet (POD)

• Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Språkrådet

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statsforvalterne

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

• Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (Sivilombudet)

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk Senter

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Den norske dommerforening

• Den norske kirke – Kirkerådet og bispedømmene

• DROF – Driftsoperatørforum

• Fagforbundet

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• For Fangers Pårørende (FFP)

• Helsingforskomiteen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Human Rights Service (HRS)

• Islamsk Råd

• Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

• Jussbuss

• Jussformidlingen

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

• Kontoret for fri rettshjelp

• Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

• KUN Senter for kunnskap og likestilling

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Mennesker i Limbo

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Norges Juristforbund

• Norges politilederlag

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norsk Tjenestemannslag (NTL)

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

• Politiets Fellesforbund

• Politijuristene

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Redd Barna

• Rettferdighet i asylpolitikken (RIA)

• Rettspolitisk forening

• Røde Kors

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• Seniorsaken

• Stiftelsen barnas rettigheter

• UNHCR Stockholm

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Vergeforeningen Følgesvennen

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader fra:

• Datatilsynet

• Politidirektoratet (POD)

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• Kontoret for fri rettshjelp

Følgende instanser har svart at de ikke avgir uttalelse i saken, eller at de ikke har merknader til forslaget:

• Forsvarsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Domstoladministrasjonen

• Språkrådet

• Statens vegvesen

Hovedsynspunktene i de sentrale høringsuttalelsene vedrørende lovendringsforslagene er gjengitt i proposisjonen.

Høringsinstansene har også hatt merknader til forslagene til forskriftsbestemmelser som ble sendt på høring. Departementet vil vurdere disse innspillene i forbindelse med det senere forskriftsarbeidet.

Alle høringsuttalelsene er i sin helhet tilgjengelige på departementets nettsider.

2.3 Gjeldende rett

2.3.1 SIS-loven

Lov 16. juli 1999 nr. 66 (SIS-loven) inkorporerer de tre nye SIS-forordningene i norsk rett. Lovens § 1 lyder slik:

§ 1. Gjennomføring av forordninger om Schengen informasjonssystem (SIS)

Følgende forordninger gjelder som lov:

• 1. Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2018/1862 om opprettelse, drift og bruk av Schengen-informasjonssystem (SIS) innenfor politisamarbeid og strafferettslig samarbeid, om endring og oppheving av rådsbeslutning 2007/533/JIS og om oppheving av europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1986/ 2006 og kommisjonsbeslutning 2010/261/EU (politisamarbeidsforordningen)

• 2. Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2018/1861 om opprettelse, drift og bruk av Schengen-informasjonssystem (SIS) på området inn- og utreisekontroll, om endring av konvensjonen om gjennomføring av Schengenavtalen og om endring og oppheving av forordning (EF) nr. 1987/2006 (grensekontrollforordningen)

• 3. Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2018/1860 om bruk av Schengen-informasjonssystem i forbindelse med retur av tredjestatsborgere med ulovlig opphold (returforordningen).

SIS-loven § 7 viser til de tre SIS-forordningenes regler om hvilke kategorier opplysninger som kan registreres i SIS, eksempelvis opplysninger om en persons navn, fødselsdato og begrunnelse for innmeldingen, og lyder slik:

§ 7. Opplysninger som kan behandles

Det kan behandles opplysninger om personer som nevnt i:

• 1. politisamarbeidsforordningen artikkel 20

• 2. grensekontrollforordningen artikkel 20

• 3. returforordningen artikkel 4.

Om gjenstander kan det behandles opplysninger som nevnt i politisamarbeidsforordningen artikkel 38 eller annet betalingsmiddel som nevnt i artikkel 36 nr. 1.

SIS-loven § 8 viser til hjemlene i de tre SIS-forordningene for registrering av ulike typer meldinger, eksempelvis meldinger om retur etter returforordningen artikkel 3, og meldinger om nektet innreise og opphold etter grensekontrollforordningen artikkel 24. Bestemmelsen lyder slik:

§ 8. Vilkår for å behandle opplysninger om personer og gjenstander

Behandling av opplysninger om personer skal skje på de vilkår som fremgår av:

• 1. politisamarbeidsforordningen artikkel 26, 32, 34, 36 og 40

• 2. grensekontrollforordningen artikkel 24, 25 og 26

• 3. returforordningen artikkel 3.

Det kan behandles opplysninger om gjenstander som ettersøkes for beslag eller som bevis i en straffesak, jf. politisamarbeidsforordningen artikkel 38, eller på vilkår som nevnt i artikkel 26 nr. 5, artikkel 32 nr. 8, artikkel 34 nr. 2 eller artikkel 36.

Registreringen av opplysninger i SIS må være besluttet av kompetent myndighet.

Retningslinjer for tolkningen av SIS-forordningene fremgår av "Commission recommendation establishing a Practical Handbook to be used by Member States` competent authorities and SIRENE Bureaux when carrying out tasks related to the Schengen Information System" (SIS-håndboken). Retningslinjene er ikke rettslig bindende og reflekterer ikke nødvendigvis en konsensus blant medlemslandene, men gir uttrykk for EU-kommisjonens tolkninger av SIS-forordningene.

2.3.2 Returforordningen

I henhold til forordning (EU) 2018/1860 om bruk av Schengen informasjonssystem for retur av tredjestatsborgere uten lovlig opphold (returforordningen), er medlemslandene forpliktet til å registrere «alerts on return» i SIS. Returforordningen artikkel 3 lyder slik i norsk oversettelse:

Artikkel 3

Registrering av meldinger om tilbakesending i SIS

• 1. Medlemsstatene skal registrere meldinger i SIS om tredjestatsborgere som er gjenstand for et returvedtak for å kontrollere at plikten til å returnere er overholdt, og for å støtte håndhevingen av returvedtaket. Det skal registreres en melding om retur i SIS uten opphold etter at et returvedtak er truffet.

• 2. Medlemsstatene kan unnlate å registrere meldinger om retur når beslutningene om retur vedrører tredjestatsborgere som sitter fengslet mens de venter på å bli uttransportert. Dersom de berørte tredjestatsborgerne løslates uten å bli uttransportert, skal det registreres en melding om retur i SIS uten opphold.

• 3. Medlemsstatene kan unnlate å registrere meldinger om retur når returvedtak er truffet ved en medlemsstats ytre grense og gjennomført umiddelbart.

• 4. Fristen for frivillig utreise som er gitt i samsvar med artikkel 7 i direktiv 2008/115/EF, skal umiddelbart registreres i meldingen om retur. Enhver forlengelse av fristen skal registreres i meldingen uten opphold.

• 5. Enhver suspendering eller utsettelse av håndhevingen av returvedtaket, herunder som følge av inngivelse av en klage, skal umiddelbart registreres i meldingen om retur.

Begrepet «returvedtak» er definert i returforordningen artikkel 2 nr. 3, som i norsk oversettelse lyder slik:

«returvedtak» en administrativ eller rettslig beslutning eller rettsakt som fastslår eller erklærer at en tredjestatsborgers opphold er ulovlig, og som pålegger eller fastslår en plikt for vedkommende til å returnere, og som overholder direktiv 2008/115/EF.

Definisjonen viser til reglene i returdirektivet, som er nærmere omtalt nedenfor i punkt 2.3.4.

I denne forbindelse er returforordningen fortalepunkt 8 relevant:

For å sikre effektiv retur, og øke merverdien av meldinger om retur bør medlemsstatene registrere meldinger i SIS om vedtak om retur av tredjestatsborgere med ulovlig opphold som de treffer i samsvar med bestemmelsene som overholder direktivet 2008/115/EF. For dette formål bør medlemsstatene også registrere en melding i SIS når det treffes beslutninger om innføring eller fastsettelse av en plikt til å returnere i situasjonene som beskrevet i artikkel 2 nr. 2 i nevnte direktiv, dvs. for tredjestatsborgere som nektes innreise i samsvar med europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/399, eller som pågripes eller stanses av vedkommende myndigheter når de ulovlig passerer en medlemsstats ytre grense på land, til sjøs eller med fly, og som deretter ikke har fått tillatelse eller rett til opphold i den aktuelle medlemsstat, og for tredjestatsborgere som er gjenstand for retur som en strafferettslig sanksjon eller som følge av en strafferettslig sanksjon i henhold til nasjonal rett, eller som er gjenstand for en utleveringsprosedyre. Under visse omstendigheter kan medlemsstatene unnlate å registrere meldinger om retur i SIS når det er lav risiko for at returvedtaket ikke overholdes, dvs. ved frihetsberøvelse av enhver varighet, eller når returvedtaket treffes ved den ytre grensen og gjennomføres umiddelbart, og for å redusere sine administrative byrder.

Det kan gjøres unntak fra registrering i SIS dersom returvedtaket gjelder «tredjestatsborgere som sitter fengslet mens de venter på å bli uttransportert», og dersom «returvedtak er truffet ved en medlemsstats ytre grense og gjennomført umiddelbart», jf. returforordningen artikkel 3 nr. 2 og nr. 3.

Dersom returvedtaket er «ledsaget av et innreiseforbud som utgjør grunnlaget for en melding om nektet innreise og opphold» etter grensekontrollforordningen artikkel 24 nr. 1 bokstav b, skal dette angis i registreringen, jf. returforordningen artikkel 4 nr. 2, jf. artikkel 4 nr. 1 bokstav z.

Prosedyrene som skal følges ved treff på en melding om retur på en utlending som forlater Schengenområdet, følger av returforordningen artikkel 6. Medlemslandet som har foretatt registreringen skal da slette meldingen, jf. artikkel 6 nr. 2. Dersom det er relevant, skal det registreres en melding om nektet innreise og opphold i henhold til grensekontrollforordningen artikkel 24 nr. 1 bokstav b.

Regler om konsultasjon mellom medlemsland vedrørende registrering i SIS i tilfeller hvor tredjelandsborgeren registreringen gjelder har oppholdstillatelse eller visum for langvarig opphold i et annet medlemsland, følger av returforordningen artiklene 10 og 11. Ifølge bokstav f i artiklene, skal det enten ikke gjøres registrering i SIS, eller registrering som allerede er foretatt skal slettes, dersom tredjelandsborgerens lovlige opphold opprettholdes etter at konsultasjonen er gjennomført. Artiklene 10 og 11 lyder slik i norsk oversettelse:

Artikkel 10

Konsultasjon før registrering av en melding om retur

Dersom en medlemsstat har truffet et returvedtak i samsvar med artikkel 6 nr. 2 i direktiv 2008/115/EF og vurderer å registrere en melding om retur om en tredjestatsborger som innehar en gyldig oppholdstillatelse eller et gyldig visum for langvarig opphold utstedt av en annen medlemsstat, skal de berørte medlemsstatene konsultere hverandre ved utveksling av supplerende opplysninger i samsvar med følgende regler:

• a) Medlemsstaten som har truffet returvedtaket, skal underrette den utstedende medlemsstaten om beslutningen.

• b) Opplysningene som er utvekslet i henhold til bokstav a), skal inneholde tilstrekkelige opplysninger om begrunnelsen for returvedtaket.

• c) På grunnlag av opplysningene fra medlemsstaten som har truffet returvedtaket, skal den utstedende medlemsstaten vurdere om det er grunnlag for å tilbakekalle oppholdstillatelsen eller visumet for langvarig opphold.

• d) Når den utstedende medlemsstaten treffer den relevante beslutningen, skal den ta hensyn til begrunnelsen for beslutningen som angitt av medlemsstaten som har truffet returvedtaket, og vurdere, i samsvar med nasjonal rett, enhver trussel mot den offentlige orden eller den offentlige sikkerhet som den aktuelle tredjestatsborgerens tilstedeværelse på medlemsstatenes territorium kan utgjøre.

• e) Den utstedende medlemsstaten skal innen 14 kalenderdager etter å ha mottatt anmodningen om konsultasjon underrette medlemsstaten som har truffet returvedtaket om sin beslutning eller, dersom det har vært umulig for den utstedende medlemsstaten å treffe en beslutning innen denne fristen, inngi en begrunnet anmodning om unntaksvis å forlenge fristen for sitt svar med ytterligere høyst 12 kalenderdager.

• f) Dersom den utstedende medlemsstaten underretter medlemsstaten som har truffet returvedtaket om at den opprettholder oppholdstillatelsen eller visumet for langvarig opphold, skal ikke medlemsstaten som har truffet returvedtaket, registrere meldingen om retur.

Artikkel 11

Konsultasjon etter registrering av en melding om retur

Dersom det viser seg at en medlemsstat har registrert en melding om retur om en tredjestatsborger som innehar en gyldig oppholdstillatelse eller et gyldig visum for langvarig opphold utstedt av en annen medlemsstat, kan den innmeldende medlemsstaten beslutte å tilbakekalle returvedtaket. Ved slik tilbakekalling skal den umiddelbart slette meldingen om retur. Dersom den innmeldende medlemsstaten imidlertid beslutter å opprettholde returvedtaket truffet i samsvar med artikkel 6 nr. 2 i direktiv 2008/115/EF, skal de berørte medlemsstatene konsultere hverandre ved utveksling av supplerende opplysninger i samsvar med følgende regler:

• a) Den innmeldende medlemsstaten skal underrette den utstedende medlemsstaten om returvedtaket.

• b) Opplysningene utvekslet i henhold til bokstav a) skal inneholde tilstrekkelige opplysninger om begrunnelsen for meldingen om retur.

• c) På grunnlag av opplysningene fra den innmeldende medlemsstaten, skal den utstedende medlemsstaten vurdere om det er grunnlag for å tilbakekalle oppholdstillatelsen eller visumet for langvarig opphold.

• d) Når den utstedende medlemsstaten treffer sin beslutning, skal den ta den hensyn til begrunnelsene for den innmeldende medlemsstatens beslutning og vurdere i samsvar med nasjonal rett enhver trussel mot den offentlige orden eller den offentlige sikkerhet som den angjeldende tredjestatsborgerens tilstedeværelse på medlemsstatenes territorium kan utgjøre.

• e) Den utstedende medlemsstaten skal innen 14 kalenderdager etter å ha mottatt anmodningen om konsultasjon underrette den innmeldende medlemsstaten om sin beslutning eller, dersom det har vært umulig for den utstedende medlemsstaten å treffe en beslutning innen denne fristen, inngi en begrunnet anmodning om unntaksvis å forlenge fristen for sitt svar med ytterligere høyst 12 kalenderdager.

• f) Dersom den utstedende medlemsstaten underretter den innmeldende medlemsstaten om at den opprettholder oppholdstillatelsen eller visumet for langvarig opphold, skal den innmeldende medlemsstaten umiddelbart slette meldingen om retur.

2.3.3 Grensekontrollforordningen

I henhold til forordning (EU) 2018/1861 om opprettelse, drift og bruk av Schengen informasjonssystem innen grensekontroll (grensekontrollforordningen), er medlemslandene blant annet forpliktet til å registrere «alerts for refusal of entry and stay». Grensekontrollforordningen artikkel 24 lyder slik i norsk oversettelse:

Artikkel 24

Vilkår for registrering av meldinger om nektet innreise og opphold

• 1. Medlemsstatene skal registrere en melding om nektet innreise og opphold når et av følgende vilkår er oppfylt:

  • a) Medlemsstaten har på grunnlag av en individuell vurdering som omfatter en vurdering av den berørte tredjestatsborgerens personlige omstendigheter og konsekvenser av å nekte vedkommende innreise og opphold, fastslått at tredjestatsborgerens tilstedeværelse på dens territorium utgjør en trussel mot den offentlige orden, den offentlige sikkerhet eller den nasjonale sikkerhet, og medlemsstaten har derfor vedtatt en rettslig eller administrativ beslutning i samsvar med sin nasjonale rett om å nekte innreise og opphold og utstedt en nasjonal melding om nektet innreise og opphold.

  • b) Medlemsstaten har utstedt et innreiseforbud for en tredjestatsborger i samsvar med framgangsmåter som overholder direktiv 2008/115/EF.

• 2. Situasjonene omfattet av nr. 1 bokstav a) skal oppstå når

  • a) en tredjestatsborger er blitt dømt i en medlemsstat for et straffbart forhold som kan medføre en straff som innebærer minst ett års frihetsberøvelse,

  • b) det er god grunn til å anta om at en tredjestatsborger har begått et alvorlig straffbart forhold, herunder en terrorhandling, eller det foreligger tydelige holdepunkter for at vedkommende har til hensikt å begå et slikt straffbart forhold på en medlemsstats territorium, eller

  • c) en tredjestatsborger har omgått eller forsøkt å omgå unionsretten eller nasjonal rett om innreise og opphold på medlemsstatenes territorium.

• 3. Den innmeldende medlemsstat skal sikre at meldingen er synlig i SIS så snart den berørte tredjestatsborgeren har forlatt medlemsstatenes territorium, eller så snart som mulig dersom den innmeldende medlemsstaten har fått tydelige holdepunkter for at tredjestatsborgeren har forlatt medlemsstatenes territorium, med sikte på å hindre at denne tredjestatsborgeren reiser inn igjen.

• 4. Personer som er gjenstand for en beslutning om nektet innreise og opphold som nevnt i nr. 1, skal ha klageadgang. Slike klagesaker skal behandles i samsvar med unionsretten og nasjonal rett som skal omfatte en effektiv klageadgang ved en domstol.

Det er tilstrekkelig at vilkårene i artikkel 24 nr. 1 bokstav a eller bokstav b er oppfylt.

Etter artikkel 24 nr. 1 bokstav a skal det registreres melding om nektet innreise og opphold i SIS dersom medlemslandet har truffet en beslutning i samsvar med sin nasjonale rett om å nekte innreise og opphold fordi tredjelandsborgerens tilstedeværelse på dens territorium utgjør «en trussel mot den offentlige orden, den offentlige sikkerhet eller den nasjonale sikkerhet», og utstedt en nasjonal melding om nektet innreise og opphold. I hvilke tilfeller slike situasjoner skal oppstå, er nærmere angitt i artikkel 24 nr. 2 bokstavene a til c.

Begrepet «innreiseforbud» i artikkel 24 nr. 1 bokstav b, er definert i forordningens artikkel 3 nr. 17, som viser til definisjonen i returdirektivet artikkel 6 nr. 3, se nærmere omtale av returdirektivets regler nedenfor i punkt 2.3.4.

Artikkel 24 oppstiller ingen uttrykkelig adgang til å gjøre unntak fra registrering av melding om nektet innreise og opphold. Det fremgår imidlertid generelt av artikkel 21 nr. 1, at medlemslandene skal fastslå hvorvidt saken er «adekvat, relevant og viktig nok» til at det bør foretas registrering i SIS, før registrering av meldinger etter grensekontrollforordningen, eller ved forlengelse av slike registreringer.

Personer som er gjenstand for en beslutning om nektet innreise og opphold skal, etter artikkel 24 nr. 4, ha klageadgang. Denne skal «omfatte en effektiv klageadgang ved en domstol». Det fremgår imidlertid av forordningens fortalepunkt 27, at «Klageretten bør overholde direktiv 2008/115/EF [returdirektivet] dersom beslutningen er knyttet til retur». Returdirektivet art. 13 stiller flere krav til klageadgangen, herunder at klager skal behandles av en «kompetent rettslig eller administrativ myndighet eller et kompetent organ sammensatt av medlemmer som er upartiske og er sikret uavhengighet» (nr. 1). Returdirektivet krever altså ikke at klageorganet må være en domstol, men åpner eksplisitt for et administrativt klageorgan så lenge det er tilstrekkelig uavhengig m.m. Departementet legger til grunn at grensekontrollforordningen fortalepunkt 27, innebærer at de samme krav skal legges til grunn her, og at det ikke innføres et nytt krav om at klageorganet må være en domstol i snever forstand. Etter norsk rett kan for øvrig klageorganets vedtak bringes inn for domstolene på vanlig måte.

Regler om konsultasjon mellom medlemsland i tilfeller hvor et medlemsland vurderer å utstede eller forlenge en oppholdstillatelse eller et visum for langvarig opphold til en tredjelandsborger som allerede er registrert i SIS med en melding om nektet innreise og opphold av et annet medlemsland, følger av grensekontrollforordningen artikkel 27:

Artikkel 27

Konsultasjon før utstedelse eller forlengelse av en oppholdstillatelse eller et visum for langvarig opphold

Dersom en medlemsstat vurderer å utstede eller forlenge en oppholdstillatelse eller et visum for langvarig opphold til en tredjestatsborger som er gjenstand for en melding om nektet innreise og opphold som er registrert av en annen medlemsstat, skal de berørte medlemsstatene konsultere med hverandre ved utveksling av supplerende opplysninger i samsvar med følgende regler:

• a) Den utstedende medlemsstaten skal konsultere den innmeldende medlemsstaten før den utsteder eller forlenger oppholdstillatelsen eller visumet for langvarig opphold.

• b) Den innmeldende medlemsstaten skal svare på anmodningen om konsultasjon innen ti kalenderdager.

• c) Dersom det ikke gis svar innen fristen i bokstav b), skal det innebære at den innmeldende medlemsstaten ikke motsetter seg utstedelsen eller forlengelsen av oppholdstillatelsen eller visumet for langvarig opphold.

• d) Når den utstedende medlemsstaten treffer den relevante beslutningen, skal den ta hensyn til begrunnelsene for den innmeldende medlemsstatens beslutning og vurdere i samsvar med nasjonal rett hvilken trussel mot den offentlige orden eller den offentlige sikkerhet som den berørte tredjestatsborgerens tilstedeværelse på medlemsstatenes territorium eventuelt kan utgjøre.

• e) Den utstedende medlemsstaten skal underrette den innmeldende medlemsstaten om sin beslutning.

• f) Dersom den utstedende medlemsstaten underretter den innmeldende medlemsstaten om at den har til hensikt å utstede eller forlenge oppholdstillatelsen eller visumet for langvarig opphold, eller at den har besluttet å gjøre det, skal den innmeldende medlemsstaten slette meldingen om nektet innreise og opphold.

Den endelige beslutningen om hvorvidt det skal utstedes en oppholdstillatelse eller et visum for langvarig opphold til en tredjestatsborger, påhviler den utstedende medlemsstaten.

Regler om konsultasjon mellom medlemsland vedrørende registrering i SIS i tilfeller hvor tredjelandsborgeren som registreringen gjelder har oppholdstillatelse eller visum for langvarig opphold i et annet medlemsland, følger av grensekontrollforordningen artiklene 28 og 29. Ifølge bokstav f i artiklene, skal det enten ikke gjøres registrering i SIS, eller registrering som allerede er foretatt skal slettes, dersom tredjelandsborgerens lovlige opphold opprettholdes etter at konsultasjon er gjennomført.

Artiklene 28 og 29 lyder slik i norsk oversettelse:

Artikkel 28

Konsultasjon før registrering av en melding om nektet innreise og opphold

Dersom en medlemsstat har truffet en beslutning som nevnt i artikkel 24 nr. 1 og vurderer å registrere en melding om nektet innreise og opphold for en tredjestatsborger som innehar en gyldig oppholdstillatelse eller et gyldig visum for langvarig opphold utstedt av en annen medlemsstat, skal de berørte medlemsstatene konsultere hverandre ved utveksling av supplerende opplysninger i samsvar med følgende regler:

• a) Medlemsstaten som har truffet beslutningen nevnt i artikkel 24 nr. 1, skal underrette den utstedende medlemsstaten om beslutningen.

• b) Opplysningene utvekslet i henhold til bokstav a) i denne artikkel skal inneholde tilstrekkelig informasjon om begrunnelsene for beslutningen nevnt i artikkel 24 nr. 1.

• c) På grunnlag av opplysningene fra medlemsstaten som har truffet beslutningen nevnt i artikkel 24 nr. 1, skal den utstedende medlemsstaten vurdere om det er grunnlag for å tilbakekalle oppholdstillatelsen eller visumet for langvarig opphold.

• d) Når den utstedende medlemsstaten treffer den relevante beslutningen, skal den ta hensyn til begrunnelsene for beslutningen til medlemsstaten som har truffet beslutningen nevnt i artikkel 24 nr. 1, og vurdere i samsvar med nasjonal rett hvilken trussel mot den offentlige orden eller den offentlige sikkerhet som den aktuelle tredjestatsborgerens tilstedeværelse på medlemsstatenes territorium eventuelt kan utgjøre.

• e) Den utstedende medlemsstaten skal innen 14 kalenderdager etter å ha mottatt anmodningen om konsultasjon underrette medlemsstaten som har truffet beslutningen nevnt i artikkel 24 nr. 1, om sin beslutning eller, dersom det har vært umulig for den utstedende medlemsstaten å treffe en beslutning innen denne fristen, inngi en begrunnet anmodning om unntaksvis å forlenge fristen for sitt svar med ytterligere høyst 12 kalenderdager.

• f) Dersom den utstedende medlemsstaten underretter medlemsstaten som har truffet beslutningen nevnt i artikkel 24 nr. 1 om at den opprettholder oppholdstillatelsen eller visumet for langvarig opphold, skal ikke medlemsstaten som har truffet beslutningen, registrere meldingen om nektet innreise og opphold.

Artikkel 29

Konsultasjon etter registrering av en melding om nektet innreise og opphold

Dersom det viser seg at en medlemsstat har registrert en melding om nektet innreise og opphold for en tredjestatsborger som innehar en gyldig oppholdstillatelse eller et gyldig visum for langvarig opphold utstedt av en annen medlemsstat, skal de berørte medlemsstatene konsultere hverandre ved utveksling av supplerende opplysninger i samsvar med følgende regler:

• a) Den innmeldende medlemsstaten skal underrette den utstedende medlemsstaten om meldingen om nektet innreise og opphold.

• b) Opplysningene utvekslet i henhold til bokstav a) skal inneholde tilstrekkelig informasjon om begrunnelsene for meldingen om nektet innreise og opphold.

• c) På grunnlag av opplysningene fra den innmeldende medlemsstaten, skal den utstedende medlemsstaten vurdere om det er grunnlag for å tilbakekalle oppholdstillatelsen eller visumet for langvarig opphold.

• d) Når den utstedende medlemsstaten treffer sin beslutning, skal den ta hensyn til begrunnelsene for den innmeldende medlemsstatens beslutning og vurdere i samsvar med nasjonal rett hvilken trussel mot den offentlige orden eller den offentlige sikkerhet som den aktuelle tredjestatsborgerens tilstedeværelse på medlemsstatenes territorium eventuelt kan utgjøre.

• e) Den utstedende medlemsstaten skal innen 14 kalenderdager etter å ha mottatt anmodningen om konsultasjon underrette den innmeldende medlemsstaten om sin beslutning, eller dersom det har vært umulig for den utstedende medlemsstaten å treffe en beslutning innen denne fristen, inngi en begrunnet anmodning om unntaksvis å forlenge fristen for sitt svar med ytterligere høyst 12 kalenderdager.

• f) Dersom den utstedende medlemsstaten underretter den innmeldende medlemsstaten om at den opprettholder oppholdstillatelsen eller visumet for langvarig opphold, skal den innmeldende medlemsstaten umiddelbart slette meldingen om nektet innreise og opphold.

Regler om sletting, blant annet av meldinger om nektet innreise og opphold, følger av grensekontrollforordningen artikkel 40:

Artikkel 40

Sletting av meldinger

• 1. Meldinger om nektet innreise og opphold i henhold til artikkel 24 skal slettes

  • a) når beslutningen som lå til grunn for å registrere meldingen, er blitt tilbakekalt eller annullert av vedkommende myndighet, eller

  • b) dersom det er relevant, på bakgrunn av konsultasjonsordningen nevnt i artikkel 27 og artikkel 29

• 2. Meldinger om tredjestatsborgere som omfattes av restriktive tiltak for å hindre innreise til eller transitt gjennom medlemsstatenes territorium, skal slettes når de restriktive tiltakene er avsluttet, suspendert eller annullert.

• 3. Meldinger om en person som har oppnådd statsborgerskap i en medlemsstat eller enhver stat hvis statsborgere omfattes av retten til fri bevegelighet i henhold til unionsretten, skal slettes så snart den innmeldende medlemsstaten blir klar over eller underrettes i henhold til artikkel 44 om at vedkommende har oppnådd et slikt statsborgerskap.

• 4. Meldingen skal slettes når meldingen utløper i samsvar med artikkel 39.

I denne forbindelse er grensekontrollforordningen fortalepunkt 29 relevant:

Når en melding slettes i SIS etter konsultasjon mellom medlemsstater, bør den innmeldende medlemsstaten kunne beholde den berørte tredjestatsborgeren på sin nasjonale meldingsliste.

2.3.4 Returdirektivet

Reglene i returdirektivet er innarbeidet i norsk rett ved gjengivelse (aktiv og passiv transformasjon), se Prop. 3 L (2010–2011) Endringer i utlendingsloven (gjennomføring av returdirektivet) punkt 2.2.

Returdirektivets formål fremgår av artikkel 1, som lyder slik i norsk oversettelse:

Artikkel 1

Formål

I dette direktiv fastsettes felles standarder og prosedyrer som skal anvendes i medlemsstatene ved retur av tredjelandsborgere med ulovlig opphold, i samsvar med de grunnleggende rettigheter som er generelle prinsipper i fellesskapsretten og folkeretten, herunder forpliktelser med hensyn til menneskerettigheter og beskyttelse av flyktninger.

Direktivets virkeområde fremgår av artikkel 2:

Artikkel 2

Virkeområde

• 1. Dette direktiv får anvendelse på tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig på en medlemsstats territorium.

• 2. Medlemsstatene kan bestemme at dette direktiv ikke skal få anvendelse på tredjelandsborgere som:

  • a) Er nektet innreise i samsvar med artikkel 13 i Grenseforordningen, eller som pågripes eller stanses av kompetente myndigheter i forbindelse med ulovlig passering av en medlemsstats ytre grense til lands, til sjøs eller med fly, og som ikke senere har fått tillatelse eller rett til opphold i vedkommende medlemsstat,

  • b) Er ilagt en strafferettslig sanksjon som går ut på eller har til følge at de skal returneres, i samsvar med nasjonal lovgivning, eller som skal utleveres.

• 3. Dette direktiv får ikke anvendelse på personer som har rett til fri bevegelighet i henhold til fellesskapsretten, som definert i artikkel 2 nr. 5 i Grenseforordningen.

Utgangspunktet er at direktivet gjelder for tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig på et medlemslands territorium. Norge har imidlertid benyttet adgangen til reservasjon mot anvendelse av returdirektivet i tilfellene som følger av returdirektivet artikkel 2 nr. 2. Dette innebærer at Norge ikke er forpliktet til å følge returdirektivets regler i disse tilfellene, se Prop. 3 L (2010–2011) Endringer i utlendingsloven (gjennomføring av returdirektivet) punkt 4.2.

Ifølge EU-domstolens rådgivende uttalelse i C-329/11 (Achughbabian) avsnitt 41, gjelder imidlertid uansett reglene i returdirektivet i tilfeller hvor utlendingen ilegges straff for ulovlig opphold alene.

I Prop. 60 L (2020–2021) Endringar i utlendingslova (strafferamme for ulovleg opphald m.m.) punkt 7.2, fremgår det at departementet mener det er forsvarlig å legge til grunn «at all utvising grunna ilagd straff for anna enn brot på utlendingslova vil vere omfatta av unntaksregelen i artikkel 2 nr. 1 bokstav b, sjølv om også brot på utlendingslova er ein del – herunder også når det er ein sentral del – av grunngjevinga for utvisingsvedtaket».

Returdirektivet artikkel 3 definerer blant annet «retur», «returvedtak» og «innreiseforbud», og lyder slik i norsk oversettelse:

Artikkel 3

Definisjoner

I dette direktiv menes med

• 1. «tredjelandsborger»: en person som ikke er unionsborger etter traktatens artikkel 17 nr. 1, og som ikke har rett til fri bevegelighet i henhold til fellesskapsretten, som definert i artikkel 2 nr. 5 i Grenseforordningen,

• 2. «ulovlig opphold»: tilstedeværelsen på en medlemsstats territorium av en tredjelandsborger som ikke, eller ikke lenger, oppfyller vilkårene for innreise som fastsatt i artikkel 5 i Grenseforordningen, eller andre vilkår for innreise eller opphold i vedkommende medlemsstat,

• 3. «retur»: den prosess som innebærer at en tredjelandsborger returnerer – enten frivillig i samsvar med en utreiseplikt, eller med tvang – til:

  • sitt opprinnelsesland, eller

  • et transittland i samsvar med fellesskapsavtaler eller bilaterale avtaler om tilbaketaking eller andre ordninger, eller

  • et annet tredjeland som den berørte tredjelandsborgeren frivillig bestemmer seg for å returnere til, og der han eller hun vil bli tatt imot,

• 4. «returvedtak»: en administrativ eller rettslig avgjørelse som sier eller erklærer at en tredjelandsborgers opphold er ulovlig, og som pålegger eller fastslår en utreiseplikt,

• 5. «uttransportering»: håndheving av utreiseplikten, det vil si fysisk transport ut av medlemsstaten,

• 6. «innreiseforbud»: en administrativ eller rettslig avgjørelse som forbyr innreise og opphold på medlemsstatenes territorium i et bestemt tidsrom, og som følger med et returvedtak,

• 7. «fare for unndragelse»: tilfeller der det i en konkret sak foreligger grunner, basert på objektive kriterier fastlagt ved lov, til å tro at en tredjelandsborger som skal returneres, kan komme til å unndra seg,

• 8. «frivillig utreise»: oppfyllelse av utreiseplikten innen den fastsatte fristen i returvedtaket,

• 9. «sårbare personer»: mindreårige, enslige mindreårige, personer med nedsatt funksjonsevne, eldre, gravide, aleneforeldre med mindreårige barn og personer som har vært utsatt for tortur, voldtekt eller andre alvorlige former for psykisk, fysisk eller seksualisert vold.

I hvilke tilfeller medlemslandene skal utferdige et «returvedtak» med sikte på å gjennomføre en «retur», fremgår av returdirektivet artikkel 6:

Artikkel 6

Returvedtak

• 1. Medlemsstatene skal utferdige et returvedtak til alle tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig på deres territorium, med forbehold for unntakene nevnt i nr. 2 – 5.

• 2. Tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig på en medlemsstats territorium og har gyldig oppholdstillatelse eller annen tillatelse som gir rett til opphold, utstedt av en annen medlemsstat, skal pålegges å begi seg umiddelbart til den andre medlemsstatens territorium. Dersom den berørte tredjelandsborgeren ikke etterkommer dette kravet, eller dersom det av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig orden er påkrevet at tredjelandsborgeren forlater territoriet umiddelbart, får nr. 1 anvendelse.

• 3. Medlemsstatene kan unnlate å utferdige et returvedtak til en tredjelandsborger som oppholder seg ulovlig på dens territorium, dersom den berørte tredjelandsborgeren tas tilbake av en annen medlemsstat i henhold til en bilateral avtale eller ordning som foreligger den dag dette direktiv trer i kraft. I et slikt tilfelle skal medlemsstaten som har tatt tilbake den berørte tredjelandsborgeren, anvende nr. 1.

• 4. Medlemsstatene kan på ethvert tidspunkt beslutte å gi en tredjelandsborger som oppholder seg ulovlig på deres territorium, en selvstendig oppholdstillatelse eller annen tillatelse som gir rett til opphold av medmenneskelige, humanitære eller andre årsaker. I et slikt tilfelle skal det ikke utferdiges returvedtak. Dersom et returvedtak allerede er utferdiget, skal det trekkes tilbake eller stilles i bero så lenge oppholdstillatelsen eller annen tillatelse som gir rett til opphold, er gyldig.

• 5. Dersom en tredjelandsborger som oppholder seg ulovlig på en medlemsstats territorium, har søknad inne om fornyelse av sin oppholdstillatelse eller annen tillatelse som gir rett til opphold, skal vedkommende medlemsstat vurdere å unnlate å utferdige et returvedtak til søknaden er ferdigbehandlet, uten at dette skal berøre nr. 6.

• 6. Dette direktiv skal ikke være til hinder for at medlemsstatene gjør vedtak om avslutning av et lovlig opphold samtidig med et returvedtak og/eller et vedtak om uttransportering og/eller et innreiseforbud i en og samme administrative eller rettslige avgjørelse, i samsvar med nasjonal lovgivning, med forbehold for de prosessuelle sikkerhetsmekanismer som foreligger i henhold til kapittel III og i henhold til andre relevante bestemmelser i fellesskapsretten og nasjonal rett.

Returdirektivet artikkel 7 lyder slik i norsk oversettelse:

Artikkel 7

Frivillig utreise

• 1. Et returvedtak skal inneholde en passende frist for frivillig utreise på mellom sju og tretti dager, med forbehold for unntakene omhandlet i nr. 2 og 4. Medlemsstatene kan i sin nasjonale lovgivning bestemme at en slik frist bare skal gis etter søknad fra den berørte tredjelandsborgeren. Medlemsstatene skal i så fall informere de berørte tredjelandsborgere om muligheten for å søke om dette.

  Fristen fastsatt i første ledd skal ikke være til hinder for at de berørte tredjelandsborgere kan reise tidligere.

• 2. Medlemsstatene skal om nødvendig forlenge fristen for frivillig utreise med et passende tidsrom, og det skal da tas hensyn til de spesifikke omstendighetene i saken, som for eksempel oppholdets lengde, barn som går på skole og andre familiemessige og sosiale bånd.

• 3. I perioden fram mot frivillig utreise kan det pålegges visse forpliktelser med sikte på å unngå fare for unndragelse, som for eksempel en plikt til å melde seg hos myndighetene med jevne mellomrom, til å stille en tilfredsstillende økonomisk garanti, til å levere inn dokumenter eller til å oppholde seg på et bestemt sted.

• 4. Dersom det er fare for unndragelse, eller dersom en søknad om lovlig opphold er avslått som åpenbart grunnløs eller falsk, eller dersom vedkommende er en fare for offentlig orden, offentlig sikkerhet eller nasjonal sikkerhet, kan medlemsstatene unnlate å gi en frist for frivillig utreise, eller de kan gi en kortere frist enn sju dager.

Returdirektivet artikkel 8 lyder slik i norsk oversettelse:

Artikkel 8

Uttransportering

• 1. Medlemsstatene skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å håndheve returvedtaket dersom det ikke er gitt noen frist for frivillig utreise i samsvar med artikkel 7 nr. 4, eller dersom utreiseplikten ikke er oppfylt innen en frist for frivillig utreise gitt i samsvar med artikkel 7.

• 2. Dersom en medlemsstat har gitt en frist for frivillig utreise i samsvar med artikkel 7, kan returvedtaket håndheves først etter at fristen er utløpt, med mindre det oppstår en fare som nevnt i artikkel 7 nr. 4 i dette tidsrommet.

• 3. Medlemsstatene kan vedta en egen administrativ eller rettslig avgjørelse om uttransportering.

• 4. Når medlemsstatene – som en siste utvei – benytter tvangstiltak for å gjennomføre uttransportering av en tredjelandsborger som motsetter seg dette, skal tiltakene være forholdsmessige og ikke innebære mer tvang enn hva som er rimelig. De skal gjennomføres i tråd med nasjonal lovgivning, i samsvar med grunnleggende rettigheter og med behørig respekt for tredjelandsborgerens verdighet og fysiske integritet.

• 5. Når uttransporteringen gjennomføres med fly, skal medlemsstatene ta hensyn til de felles retningslinjer som sikkerhetstiltak ved felles uttransportering med fly som følger som vedlegg til vedtak 2004/573/EF.

• 6. Medlemsstatene skal innføre et effektivt system for kontroll av tvangsretur.

Videre lyder returdirektivet artikkel 11 om innreiseforbud slik i norsk oversettelse:

Artikkel 11

Innreiseforbud

• 1. Et returvedtak skal ledsages av et innreiseforbud

  • a. dersom det ikke er gitt noen frist for frivillig utreise, eller

  • b. dersom utreiseplikten ikke er overholdt.

  I andre tilfeller kan et returvedtak ledsages av et innreiseforbud.

• 2. Innreiseforbudets varighet skal avgjøres med behørig hensyn til alle relevante omstendigheter i den enkelte sak, og skal i prinsippet ikke overstige fem år. Det kan imidlertid overstige fem år dersom tredjelandsborgeren representerer en alvorlig trussel mot offentlig orden, offentlig sikkerhet eller nasjonal sikkerhet.

• 3. Medlemsstatene skal vurdere å trekke tilbake eller stille i bero et innreiseforbud når en tredjelandsborger som har fått et slikt forbud i samsvar med nr. 1 annet ledd, kan godtgjøre at han eller hun har forlatt en medlemsstats territorium i fullt samsvar med et returvedtak.

  Personer som er ofre for menneskehandel, og som har fått oppholdstillatelse i henhold til rådsdirektiv 2004/81/EF av 29. april 2004 om oppholdstillatelse til tredjelandsborgere som er ofre for menneskehandel, eller som har fått hjelp til ulovlig innvandring, og som samarbeider med kompetente myndigheter, skal ikke ha innreiseforbud, med forbehold for nr. 1 første ledd bokstav b), og forutsatt at vedkommende tredjelandsborger ikke representerer en trussel mot offentlig orden, offentlig sikkerhet eller nasjonal sikkerhet.

  I enkeltsaker kan medlemsstatene unnlate å utferdige, trekke tilbake eller stille i bero et innreiseforbud av humanitære årsaker.

  Medlemsstatene kan i enkeltsaker eller i bestemte typer saker trekke tilbake eller midlertidig oppheve et innreiseforbud av andre årsaker.

• 4. Når en medlemsstat vurderer å gi oppholdstillatelse eller annen tillatelse som gir rett til opphold, til en tredjelandsborger som har fått innreiseforbud av en annen medlemsstat, skal den først rådføre seg med medlemsstaten som har gitt innreiseforbudet, og skal ta hensyn til dens interesser i samsvar med artikkel 25 i konvensjonen om gjennomføring av Schengen-avtalen.

• 5. Nr. 1–4 får anvendelse med forbehold for retten til internasjonal beskyttelse i medlemsstatene, slik dette er definert i artikkel 2 bokstav a) i rådsdirektiv 2004/83/EF av 29. april 2004 om minstestandarder for anerkjennelse av tredjelandsborgere eller statsløse personer som flyktninger, eller som personer som på annen måte trenger internasjonal beskyttelse, og om hva en slik beskyttelse innebærer.

Retningslinjer for tolkningen av returdirektivet fremgår av "Commission recommendation establishing a common «Return Handbook» to be used by Member States` competent authorities when carrying out return-related tasks" (returhåndboken). Retningslinjene er ikke rettslig bindende og reflekterer ikke nødvendigvis en konsensus blant medlemslandene, men gir uttrykk for EU-kommisjonens tolkninger av returdirektivet.

Returdirektivet er på nåværende tidspunkt under revisjon. Det er uvisst når arbeidet vil bli ferdigstilt, men det er et stort fokus på temaet i EU.

2.4 Andre lands rett

2.4.1 Sverige

Den svenske utlendingsloven inneholder ingen særskilte regler om registrering i SIS. Vurderinger om dette er gjort i Proposisjon 2020/21:222 Anpassningar av svensk lag till EU:s förordningar om Schengens informationssystem. Her finnes også vurderinger i forbindelse med bestemmelsen i den svenske utlendingsloven 7 kap. om «återkallelse av tillstånd» 5 § som lyder slik:

5 § Om det finns tillräckliga skäl får, efter samråd, uppehållstillstånd eller nationell visering återkallas för en utlänning om

• 1. det i Schengens informationssystem (SIS) har gjorts en registrering om återvändande enligt återvändandeförordningen eller en registrering om nekad inresa och vistelse enligt gränsförordningen gällande utlänningen, eller

• 2. en annan medlemsstat har fattat ett beslut om återvändande, nekad inresa och vistelse eller återreseförbud, och överväger att i SIS göra en registrering om återvändande enligt återvändandeförordningen eller en registrering om nekad inresa och vistelse enligt gränsförordningen gällande utlänningen.

Regelen i returdirektivet artikkel 6 nr. 2, er implementert i 8 kap. 6 a § om «Avvisning eller utvisning av en utlänning som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat». Bestemmelsen lyder slik:

6 a § När en fråga uppkommer om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § av en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat ska den beslutande myndigheten uppmana utlänningen att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Den beslutande myndigheten får avgöra frågan om avvisning eller utvisning först om utlänningen inte har följt en sådan uppmaning.

Första stycket gäller inte om

• 1. Migrationsverket avvisar eller avslår en ansökan om uppehållstillstånd som enligt bestämmelser i denna lag eller någon annan författning får bifallas efter inresan till Sverige,

• 2. utlänningen nekas att resa in i landet,

• 3. utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns,

• 4. utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, eller

• 5. det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om uppmaningar enligt första stycket.

Vurderinger i forbindelse med gjennomføringen av returdirektivets regler i svensk rett, finnes i Proposisjon 2016/17:61 Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning.

2.4.2 Danmark

Den danske utlendingsloven inneholder følgende regler om registrering i SIS:

§ 58 g. Udlændingemyndighederne indberetter en udlænding, der ikke er statsborger i et Schengenland eller et land, der er tilsluttet Den Europæiske Union, som uønsket til SIS, hvis

• 1) udlændingen er udvist af landet i medfør af §§ 22-24 og meddelt indrejseforbud for mindst 6 år,

• 2) udlændingen er udvist af landet i medfør af § 25,

• 3) udlændingen er meddelt afslag på opholdstilladelse efter § 10, stk. 1 eller 2, nr. 1 eller 2,

• 4) udlændingens opholdstilladelse er inddraget i medfør af § 19, stk. 2, nr. 2 eller 3,

• 5) udlændingens opholdstilladelse eller opholdsret er bortfaldet i medfør af § 21 b, stk. 1,

• 6) udlændingen har fået frataget sin danske indfødsret i medfør af § 8 B, stk. 3, i lov om dansk indfødsret,

• 7) udlændingen har fået udstedt visum efter § 4 eller § 4 a og er udvist af landet i medfør af § 25 b efter at have fået afslag på en ansøgning om opholdstilladelse efter § 7,

• 8) udlændingen er udvist af landet efter §§ 25 a eller 25 b og meddelt indrejseforbud,

• 9) udlændingen er optaget på den liste, der er nævnt i § 29 c, stk. 1,

• 10) udlændingen er meddelt indrejseforbud efter § 32, stk. 1, nr. 2, eller

• 11) udlændingen er meddelt indrejseforbud efter § 32, stk. 1, nr. 6.

Stk. 2. Udlændingemyndighederne kan indberette en udlænding, der ikke er statsborger i et Schengenland eller et land, der er tilsluttet Den Europæiske Union, som uønsket til SIS, hvis udlændingen er omfattet af restriktive foranstaltninger i form af begrænsninger med hensyn til indrejse og gennemrejse besluttet af De Forenede Nationer eller Den Europæiske Union.

Stk. 3. Udlændingemyndighederne indberetter i medfør af SIS-tilbagesendelsesforordningen en udlænding, der ikke er statsborger i et Schengenland eller et land, der er tilsluttet Den Europæiske Union, til SIS, hvis udlændingen er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse.

Stk. 4. Udlændinge- og integrationsministeren kan fastsætte nærmere regler om udlændingemyndighedernes kompetence til at indberette efter stk. 1-3, herunder på en anden udlændingemyndigheds vegne.

§ 58 h. Udlændingemyndighederne og Udenrigsministeriet forestår konsultationer med myndighederne i et andet Schengenland i medfør af SIS-forordningens og SIS-tilbagesendelsesforordningens bestemmelser herom.

Stk. 2. Finder udlændingemyndighederne eller Udenrigsministeriet efter de i stk. 1 nævnte konsultationer, at en i medfør af § 58 g indberettet udlænding bør slettes i SIS, slettes den pågældende i SIS.

Stk. 3. Udlændinge- og integrationsministeren kan fastsætte nærmere regler om udlændingemyndighedernes kompetence til at forestå konsultationer efter stk. 1, herunder på en anden udlændingemyndigheds vegne.

Det redegjøres nærmere for bestemmelsene i Lovforslag nr. L 185 Folketinget 2020-21 Forslag til Lov om ændring af undlændingeloven og lov om Danmarks tiltrædelse af Schengenkonventionen (Gennemførelse af forordningen om oprettelse af et europæisk system vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse (ETIAS), forordninger om oprettelse af et ind- og udrejsesystem (EES) samt forordninger om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på områderne for henholdsvis ind- og udrejsekontrol samt politisamarbejde og strafferetligt samarbejde og om brug af SIS i forbindelse med tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold m.v.).

Videre inneholder den danske utlendingsloven § 19 regler om i hvilke tilfeller «opholdstilladelse kan inddrages». Stykke 4 lyder slik:

En tidsbegrænset eller tidsubegrænset opholdstilladelse kan altid inddrages, hvis en udlænding, der ikke er statsborger i et Schengenland eller et land, der er tilsluttet Den Europæiske Union, er indberettet til SIS som uønsket i medfør af SIS-forordningen på baggrund af omstændigheder, der her i landet kunne medføre udvisning efter kapitel 4. Det samme gælder, hvis udlændingen er indberettet til SIS som uønsket, fordi den pågældende er omfattet af restriktive foranstaltninger i form af begrænsninger med hensyn til indrejse og gennemrejse besluttet af De Forenede Nationer eller Den Europæiske Union. Inddragelse efter 1. og 2. pkt. sker efter konsultation i medfør af SIS-forordningens regler herom med myndighederne i et andet Schengenland.

Regelen i returdirektivet artikkel 6 nr. 2, er ikke implementert i en særskilt bestemmelse i den danske utlendingsloven. Vurderinger i forbindelse med Danmarks implementering av reglene i returdirektivet finnes i Lovforslag nr. L 107 Folketinget 2010-11 Forslag til Lov om ændring af udlændingeloven (Direktiv om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (udsendelsesdirektivet) m.v.), samt i Lovforslag nr. L 189 Folketinget 2019-20 Forslag til Lov om ændring af udlændingeloven, integrationsloven og forskellige andre love (Forenkling af regler, herunder om klageadgangen til Udlændingenævnet og indrejseforbud, indførelse af en bagatelgrænse for tilbagebetaling af gebyr, præcisering af adgangen og ændring af kompetencen til at forlænge en udrejsefrist, opfølgning på evaluering af Danmarks anvendelse af Schengenreglerne om bl.a. tilbagesendelse samt præcisering af rækkevidden af indrejseforbud omfattet af udsendelsesdirektivet m.v.).

2.4.3 Finland

Den finske utlendingsloven inneholder ingen særskilte regler om registrering i SIS. Vurderinger om dette er gjort i RP 35/2021 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning som kompletterar förordningarna om användning av Schengens informationssystem.

Den finske utlendingsloven inneholder følgende bestemmelse om «återkallande av uppehållstilstånd» i 58 § 6 mom.:

Ett tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd eller ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta får återkallas, om en Schengenstat begär att Finland återkallar ett uppehållstillstånd som Finland beviljat en utlänning och begäran anförs med motiveringen att utlänningen har meddelats inreseförbud i en annan Schengenstat och det har bestämts att han eller hon ska avlägsnas från Schengenområdet på liknande grunder som nämns i 149 § 1 mom. 2 och 3 punkten.

Regelen i returdirektivet artikkel 6 nr. 2 er implementert i 149 b §, som lyder slik:

149 b §

Krav på att bege sig till en annan medlemsstat

Innehar en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, eller som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd, ett sådant giltigt uppehållstillstånd eller annat tillstånd som berättigar till vistelse som utfärdats av en annan medlemsstat i Europeiska unionen, ska det krävas att han eller hon omedelbart beger sig till den medlemsstatens territorium. Om tredjelandsmedborgaren inte iakttar kravet eller om hans eller hennes omedelbara avresa krävs med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet, ska ett beslut om att avlägsna honom eller henne fattas.

Vurderinger i forbindelse med gjennomføringen av returdirektivets regler i finsk rett, finnes i RP 134/2013 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ãndring av utlänningslagen och av vissa lagar som har samband med den.